張林山

推進供給側結構性改革是當前和今后一個時期我國全面深化改革和推進經濟新常態(tài)下的持續(xù)健康發(fā)展的重要內容。從政策研究的角度來看，供給側結構性改革包含了產業(yè)政策、競爭政策、貿易政策以及制度和體制改革等內容，涵義比較寬泛。但從政策提出的背景和我國經濟發(fā)展現實來看，供給側結構性改革，從根本上說，是要在正確處理好政府與市場關系的基礎上，研究如何在未來更好地處理產業(yè)政策與競爭政策的關系，推進我國政府的政策結構和政策手段轉型，進而進一步確立競爭政策的基礎性地位，以競爭性創(chuàng)新機制促進供給側結構優(yōu)化，提高供給效率。

一、供給側結構性改革下的產業(yè)政策和競爭政策

（一）政府干預型產業(yè)政策是當前產能過剩問題產生的深層原因

當前，我國產能過剩問題的一個根本原因就在于政府與市場的關系沒有理清，政府過度干預經濟導致市場競爭不足。應當說，產能過剩問題是市場經濟的伴生產物，市場競爭機制導致企業(yè)優(yōu)勝劣汰，產能最終也能在一定條件下達到市場均衡。在國外發(fā)達市場經濟國家，產能主要依靠市場機制自發(fā)調節(jié)。而在我國，由于社會主義市場經濟體制仍不成熟，產能過剩問題與政府的市場干預行為有著千絲萬縷的聯(lián)系。政府通常通過制定產業(yè)政策將財稅、土地、金融等要素資源向特定行業(yè)和企業(yè)傾斜，損害了公平競爭的市場機制。在經濟過熱時，極易形成產能過剩問題。因此，政府干預對市場機制的扭曲是我國產能過剩問題的根本原因所在。

（二）完善競爭政策體系是供給側結構性改革的重要內容

推進供給側結構性改革的重點，就是要加大“制度供給”，進一步推進市場化改革，轉變政府職能，增強企業(yè)自主創(chuàng)新能力，不斷激發(fā)微觀主體活力。從這點上看，競爭政策和供給側結構性改革的目標在內涵上具有高度統(tǒng)一性，都是強調要理順政府與市場的關系，減少政府市場干預，矯正要素資源配置的扭曲現象，建立化解產能過剩的長效機制，促進產業(yè)轉型升級。這一內容實際上是對傳統(tǒng)產業(yè)政策的反思與革新，強調發(fā)揮競爭政策的作用。供給側改革中的政府是“有所為，也有所不為”。在營造公平競爭環(huán)境、查處壟斷行為、放松管制、降低制度性交易成本、釋放市場主體創(chuàng)新能力方面要積極有為，而在企業(yè)經營和行政管理等方面要“有所不為”，通過激發(fā)市場主體的內生動力，提高供給體系的質量和效率。供給側結構性改革的思路正是競爭政策的核心內涵。

（三）我國對競爭政策的認識和實踐不斷深入

我國的競爭政策的實施也經歷了一個從無到有不斷發(fā)展完善的過程。建國以后一直到改革開放之前，計劃經濟體制下基本沒有競爭政策。改革開放后，隨著市場經濟體制的逐步確立和完善，市場競爭機制得到政策層面的支持，我國逐步加強了市場競爭法制和政策。1980年，我國出臺了最早地保護市場競爭的行政性法規(guī)——《關于開展和保護社會主義競爭的暫行規(guī)定》，對市場競爭秩序進行初步探索和規(guī)范。1992年黨的十四大提出建立社會主義市場經濟體制的目標后，市場競爭方面的立法也逐步確立和完善，如1993年出臺了《反不正當競爭法》，2007年通過了《反壟斷法》。在《反壟斷法》中，競爭政策首次被明確提出。

近年來，我國政府對競爭政策的認識提高到了一個新的階段，競爭政策不斷出臺。2014年6月，國務院發(fā)布實施《關于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》，提出建設統(tǒng)一開放、競爭有序、誠信守法、監(jiān)管有力的現代市場體系。2014年11月，國務院發(fā)布實施《關于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》，提出清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策，加快建設統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系。2015年3月，中共中央國務院《關于深化體制機制改革、加快實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略的若干意見》提出“探索實施公平競爭審查制度”。2016 年10 月公布的《中共中央國務院關于推進價格機制改革的若干意見》則明確要求“實施公平競爭審查制度”。2016 年 6 月，國務院出臺了《關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》，標志著期待已久的公平競爭審查制度落地。2016 年11月，《中共中央國務院關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》正式對外公布。這是我國首次以中央名義出臺產權保護的頂層設計。

雖然競爭政策在我國經濟政策體系中的地位越來越高，其基礎性地位已經得到初步確立，但由于我國長期倚重產業(yè)政策，市場競爭機制還常常受到行政力量的干擾，與建立完善的市場經濟體制的要求相比，還有較大差距。《反不正當競爭法》、《反壟斷法》等競爭法律法規(guī)還有很多不完善的地方，整理也比較零散，尚未形成完善的競爭政策體系。從政策執(zhí)行效果來看，其積極作用也較為有限，市場壟斷和不正當行為依然存在，一些地方保護限制競爭政策也大行其道。

（四）競爭政策比產業(yè)政策對經濟增長和結構調整貢獻更大、更為持久

長期以來，盡管競爭政策在國外已有成功實踐，但我們對競爭政策重要性的認識還很不夠。建國以來，我國政府一直習慣于用產業(yè)政策來發(fā)展經濟和調節(jié)經濟結構，特別是在經濟下行時期，就更加倚重產業(yè)政策，以達到快速提振經濟的目的。盡管從短期看，產業(yè)政策對經濟的恢復和增長有一定刺激作用，但是，長期來看，產業(yè)政策的過度使用，不僅不會帶來經濟的持續(xù)穩(wěn)定增長，還會導致很多權力尋租和資源浪費現象。與之不同的是，競爭政策可能短期內不會迅速扭轉經濟下行局面，但作為一項市場經濟體制的基礎性制度，競爭政策的實施可以充分發(fā)揮市場競爭機制的作用，充分釋放市場競爭活力，增強經濟增長動力，進而促進經濟的長期發(fā)展和繁榮。20世紀70年代末期，美國、英國、日本等國紛紛改造本國的自然壟斷行業(yè)，強化市場競爭，最終這些行業(yè)的效率得以大大提升，價格水平和服務質量也明顯提高。20世紀90年代后，澳大利亞通過對國內主要行業(yè)的競爭性改革，對1700部含有限制競爭內容的法律法規(guī)進行競爭審查和修訂。這項改革推動GDP增長了2.5%，進入近40年來的經濟繁榮期。

二、更加重視發(fā)揮競爭政策在供給側結構性改革中的作用

（一）減少政府對經濟的干預，切實糾正政府濫用行政權力、排除和限制市場競爭的行為

化解產能過剩問題的長效機制就是要政府轉型，加快政府職能轉變，加大對行政部門的權利約束，加強行政透明度，深入推進行政審批制度改革，加快推進產業(yè)政策的調整和理念創(chuàng)新，盡可能減少對經濟活動直接干預的政策措施。在規(guī)范行政行為的同時，更重要的是今后要更加突出競爭政策的基礎性地位，并對政府或其他行使公共職能的組織濫用行政權力、排除和限制市場競爭的行為進行重點整治，開展專項文件清理工作。并對縣級以上政府出臺的規(guī)章制度、政策文件等盡快實施公平競爭審查制度。加強反壟斷執(zhí)法，強化事中事后監(jiān)管職能，平等保護各類產權和其他合法權益，努力營造公平競爭的市場環(huán)境，不斷激發(fā)各類市場主體的活力。

（二）加快推進國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經濟，塑造競爭型市場主體

推進國有企業(yè)和壟斷行業(yè)改革不僅是我國當前供給側結構性改革的重要內容，同時也是實施競爭政策的重點領域。當前，我國國有企業(yè)的產能過剩問題、經濟績效不高等問題，從根本上說，是因為一些國企在行政性保護下的壟斷經營導致企業(yè)普遍缺乏市場競爭意識，市場競爭機制和價格機制發(fā)揮失靈，企業(yè)的盈利能力、創(chuàng)新活力和市場競爭能力不足。因此，要加快推進國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經濟，完善產權結構，提高內部治理結構和機制，切實解決國企普遍存在的預算軟約束問題，不斷將其改造成適應市場競爭的真正的市場主體。同時，還要對沒有競爭力的“僵尸”國企采取斷然措施，讓其退出市場，加快國有企業(yè)布局結構的戰(zhàn)略性調整。

（三）運用競爭機制促進企業(yè)創(chuàng)新，優(yōu)化科技創(chuàng)新資源配置

市場競爭機制是促進企業(yè)創(chuàng)新的必要條件和基本保障。因此，推進供給側結構性改革，實現創(chuàng)新發(fā)展，必須健全科技創(chuàng)新的競爭機制，改革科技管理體制，將競爭政策和科技政策有機融合，充分釋放科技人員和其他資源的創(chuàng)新動能。要不斷放寬創(chuàng)新要素在人員流動、商事登記、產權交易等方面的制度限制。要加快推進科技成果管理體制改革，改革成果的使用處置和受益管理辦法，鼓勵涌現出越來越多的創(chuàng)新主體。要不斷探索科技政策與金融政策的結合，鼓勵和支持各類天使投資、風險投資發(fā)展，同時鼓勵做好融資擔保制度等金融服務模式創(chuàng)新。運用競爭性科技政策，優(yōu)化科技創(chuàng)新資源配置，對支持企業(yè)創(chuàng)新的財政資金的實施進行第三方評估，進一步完善科技資金獎補機制，盡可能實施項目后期獎勵制度，減少政府審批行為。加大政府對企業(yè)科技成果轉化的支持力度。

（四）打破地區(qū)封鎖和利益藩籬，促進全國統(tǒng)一市場建設

我國分權制的財政體制安排使得地方政府片面追求GDP和財政的增長。其結果，一方面是地方都實行了某種程度上的地方保護主義政策，人為設置行業(yè)進入門檻；另一方面也形成了強烈的產能刺激沖動，盲目上馬新項目，追求投資率。這些做法不僅帶來了嚴重的產能過剩和重復建設，也損害了市場競爭機制，不利于全國統(tǒng)一市場的形成。當前，我國推進供給側結構性改革，必須提高政府部門對競爭政策的認識，打破地方政府的地方保護，破除地方市場進入壁壘，強化市場競爭機制，建設全國統(tǒng)一的商品和要素市場。此外，還要實行全國統(tǒng)一的市場監(jiān)管、技術標準和檢驗體系，嚴格市場競爭執(zhí)法，嚴厲打擊“以鄰為壑”的不正當市場競爭行為。

（五）實施競爭倡導，加快推廣競爭文化

當前，作為競爭文化的重要組成部分，實施競爭倡導機制已成為世界上許多國家和國際組織推動和實施競爭政策的共識。競爭倡導行為主要是培養(yǎng)政府和公眾對市場競爭機制的意識，并且成為其自身規(guī)范和參與市場行為的指南，包含了除競爭執(zhí)法之外，一切改善市場競爭環(huán)境的行為。從我國目前競爭法實施的現狀來看，雖然近年來法律制度建設和競爭執(zhí)法得到了很大改進和完善，但是，從根本上說，我國的競爭文化還沒有形成，政府機關和社會公眾對競爭文化的認識還比較粗淺。因此，我們要大力實施競爭倡導機制，加強競爭政策宣傳，正面引導社會看待競爭執(zhí)法、理解競爭政策，在全社會弘揚競爭文化，形成推進競爭政策實施的堅實思想基礎。

三、競爭政策的實施重點：建立公平競爭審查制度框架結構

2016 年 6 月，國務院出臺了《關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》（以下簡稱《意見》）?！兑庖姟分笇?、原則性較強，需要出臺一系列配套政策措施。要使這一指導意見真正發(fā)揮作用，促進公平競爭審查制度有效實施，還需進一步完善我國公平競爭審查機制的體系框架和實施機制。

（一）明確公平競爭審查的操作標準

從國外發(fā)達國家已有的競爭審查機制來看，公平競爭主要審查限制企業(yè)競爭行為、企業(yè)準入資格、企業(yè)競爭行為空間限制、企業(yè)競爭結果限制。對于我國來說，公平審查制度的操作標準可以充分借鑒國外的先進經驗，在上述四個方面全面加強公平競爭審查，強化對政府相關行為的規(guī)范。目前出臺的《意見》，在審查標準部分包含了4 大項 18 小項，對競爭行為的合法性審查內容較為完整，但在合理性方面還需進一步明確實施細則，增強可操作性。

（二）選擇公平競爭審查模式

從《意見》的內容來看，我國公平競爭審查制度的模式已經基本確立，即采用以“自我審查”為主、“外部監(jiān)督”為輔的審查模式。這也是充分考慮了我國公平競爭審查制度剛剛起步的國情因素的。在競爭審查過程中，還要防止一些政府部門受利益驅動導致政府失靈問題再次出現，違背競爭審查的初衷，行政權力濫用，公平競爭審查形同虛設，其結果可能會限制而不是鼓勵市場競爭。韓國的公平審查模式可以借鑒學習，將“內部評估”和“外部評估”相結合，強化公平競爭的社會監(jiān)督。同時，要對審查結果開展第三方評估，明確競爭審查的責任認定和懲罰措施等。

（三）明確實施機構

目前，國際上通行的做法是將本國或本地區(qū)的競爭執(zhí)法機關明確為競爭審查機構。但是，從我國實際來看，我國目前的競爭執(zhí)法機構有國家發(fā)改委、商務部和國家工商總局三家。而產業(yè)政策的制定部門遠遠多于三家，歷史上已經形成了大量的產業(yè)政策文件需要進行公平競爭審查。因此，明確我國公平競爭審查機構十分必要，甚至需要更高層次更有權威的領導部門來統(tǒng)籌協(xié)調。從目前的現實來看，建議將中央和地方各級全面深化改革領導小組作為公平競爭審查的領導機構，全面發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調、監(jiān)督檢查的職能。同時，鑒于各級發(fā)改部門在產業(yè)政策制定和協(xié)調方面的主導作用，建議將發(fā)改部門作為競爭審查的牽頭實施部門，其他部門作為公平競爭審查的配合機構。

（四）建立相關制度機制

一是采取二步審查法。評估方式采用常態(tài)審查和專項審查相結合。這也是國際上通行的做法。第一次的初步審查主要是由政策制定機構自身完成。政策制定初期，政策制定機關要根據政策公平審查清單進行初步評估。初步評估若發(fā)現存在潛在的反競爭因素時，則轉入競爭評估機構，進行全面深入的公平競爭審查。除了常態(tài)審查外，根據需要可以不定期開展針對某個特定領域和政策的專項審查。二是制定審查標準和指南。競爭審查機構要制定出符合我國國情的公平競爭審查手冊，明確具體的評估標準和指南。三是建立聯(lián)席會議等工作機制。發(fā)改、財稅以及行業(yè)監(jiān)管部門之間要建立聯(lián)系會議制度，定期召開競爭審查工作情況交流會，總結工作進展，推進和落實工作部署。相關情況要上報全面深化改革領導小組。

（作者單位：國家發(fā)展改革委體管所）