張澤勝

農(nóng)村低保制度與扶貧開發(fā)政策的有效銜接

張澤勝

農(nóng)村最低生活保障制度與農(nóng)村扶貧開發(fā)政策（以下簡(jiǎn)稱“兩項(xiàng)制度”）是我國(guó)農(nóng)村反貧困的兩項(xiàng)基本制度安排,在遏制農(nóng)村貧困現(xiàn)象、促進(jìn)農(nóng)村長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展方面發(fā)揮了重要的作用，取得了令人矚目的成效。通過對(duì)山東省有關(guān)市、縣的實(shí)地調(diào)研，對(duì)“兩項(xiàng)制度”發(fā)展脈絡(luò)進(jìn)行了深入分析，總結(jié)了山東省“兩項(xiàng)制度”銜接現(xiàn)狀，指出了“兩項(xiàng)制度”存在著對(duì)象認(rèn)定條件不一、對(duì)象識(shí)別存在偏差、對(duì)象退出難和退出程序不一等問題，有針對(duì)性地提出盡快統(tǒng)一“兩項(xiàng)制度”對(duì)象認(rèn)定條件、健全精確瞄準(zhǔn)工作機(jī)制、做好動(dòng)態(tài)管理工作、加強(qiáng)基層能力建設(shè)等政策建議。

農(nóng)村低保 扶貧開發(fā) 有效銜接

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視扶貧開發(fā)工作，將脫貧攻堅(jiān)擺到治國(guó)理政突出位置，矢志不移地走逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕的中國(guó)特色社會(huì)主義道路。為此，習(xí)近平總書記曾多次深入貧困地區(qū)進(jìn)行大量調(diào)研工作，根據(jù)調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的典型經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)“大水漫灌”扶貧存在的一系列問題，科學(xué)地提出精準(zhǔn)扶貧這一重大戰(zhàn)略。建立健全精準(zhǔn)扶貧機(jī)制，扶到點(diǎn)上、扶到根上、扶到人上，是精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略思想的本質(zhì)要求。2015年11月，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）發(fā)布，成為指導(dǎo)脫貧攻堅(jiān)的綱領(lǐng)性文件?！稕Q定》要求貫徹實(shí)施精準(zhǔn)扶貧方略，明確提出“實(shí)行農(nóng)村最低生活保障制度兜底脫貧”?？疾燹r(nóng)村最低生活保障制度與扶貧開發(fā)政策的歷史沿革、制度銜接現(xiàn)狀，系統(tǒng)分析存在的問題，針對(duì)問題提出相應(yīng)的政策建議，對(duì)貫徹落實(shí)好精準(zhǔn)扶貧方略具有十分重要的實(shí)踐意義和長(zhǎng)遠(yuǎn)的歷史意義。

一、山東省“兩項(xiàng)制度”銜接工作現(xiàn)狀

（一）“兩項(xiàng)制度”的歷史沿革

1.農(nóng)村最低生活保障制度的發(fā)展歷程

山東省農(nóng)村最低生活保障制度建設(shè)起步比較早，從1996年期就開始了探索和實(shí)踐，大約經(jīng)歷了三個(gè)階段①參閱：張國(guó)?。骸睹裾?0年山東卷 （1978年-2008年）》，中國(guó)社會(huì)出版社，2008年，并結(jié)合最新政策進(jìn)行了適當(dāng)修改。。第一階段為探索建立階段（1996-2005年）。按照“城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)，整體推進(jìn)”和“低標(biāo)準(zhǔn)，廣覆蓋”的原則，全省各地積極探索建立農(nóng)村最低生活保障制度，到2005年底，除德州、聊城、菏澤三市外，全省14個(gè)市全面建立了農(nóng)村低保制度，全省農(nóng)村低保保障人數(shù)達(dá)41.6萬(wàn)人，全年發(fā)放保障金13696.55萬(wàn)元，發(fā)放糧食1878萬(wàn)公斤；德州、聊城、菏澤三市特困戶救濟(jì)人數(shù)16.1萬(wàn)人，全年發(fā)放救濟(jì)資金1739萬(wàn)元，發(fā)放糧食1229萬(wàn)公斤。第二階段為全面建制階段（2006-2012年）。全省各級(jí)高度重視農(nóng)村低保制度建設(shè)，省政府在2006年、2007年相繼印發(fā)了 《關(guān)于建立和完善農(nóng)村居民最低生活保障制度的通知》、《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村最低生活保障工作的意見》，省民政廳、省財(cái)政廳等部門制定了低保制度實(shí)施意見、資金管理辦法等系列配套文件，全省形成了較為完善的農(nóng)村低保政策體系和操作規(guī)程。第三階段為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展階段（2013年至今）。2013年10月，省政府印發(fā)了《關(guān)于貫徹落實(shí)國(guó)發(fā)〔2012〕45號(hào)文件加強(qiáng)和改進(jìn)最低生活保障工作的實(shí)施意見》（魯政發(fā)〔2013〕23號(hào)），將城鄉(xiāng)低保制度統(tǒng)稱為最低生活保障制度，同時(shí)對(duì)強(qiáng)化政府保障責(zé)任、規(guī)范完善管理程序、建立核對(duì)機(jī)制、加強(qiáng)基層能力建設(shè)、落實(shí)低保工作經(jīng)費(fèi)等提出明確要求和改進(jìn)措施。2014年9月，為落實(shí)國(guó)務(wù)院《社會(huì)救助暫行辦法》精神，省政府出臺(tái)《山東省社會(huì)救助辦法》，構(gòu)筑起包括最低生活保障等八項(xiàng)救助制度、社會(huì)力量參與、三項(xiàng)保障措施相配套的“8+1+3”社會(huì)救助體系框架。2014年12月，省民政廳聯(lián)合有關(guān)部門制定了 《山東省最低生活保障管理辦法》，統(tǒng)一了城鄉(xiāng)低保制度，細(xì)化了低保對(duì)象認(rèn)定條件，強(qiáng)化了家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查和民主評(píng)議，規(guī)范了低保申請(qǐng)、受理、審核、審批程序，對(duì)低保資金籌集管理、低保工作條件、日常監(jiān)督管理和法律責(zé)任等作出了具體規(guī)定，標(biāo)志著城鄉(xiāng)低保制度實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌發(fā)展。截至2016年12月底②來源于《2016年山東民政事業(yè)發(fā)展簡(jiǎn)明資料》。，全省共有農(nóng)村低保對(duì)象217.66萬(wàn)人，保障標(biāo)準(zhǔn)為每人每年3814元，人均補(bǔ)助水平為每人每年2306元。

2.山東省農(nóng)村扶貧開發(fā)發(fā)展歷程③參閱：鄭成翠：《山東省農(nóng)村財(cái)政扶貧資金運(yùn)作管理研究》，山東農(nóng)業(yè)大學(xué)碩士專業(yè)學(xué)位論文，2009年，并結(jié)合最新政策進(jìn)行了適當(dāng)修改。

從山東省扶貧開發(fā)的工作側(cè)重點(diǎn)來講，全省扶貧開發(fā)工作大約經(jīng)歷了五個(gè)階段。第一階段為制度變革反貧困階段（1978-1984年）。這一時(shí)期,山東省推行了以大包干為主的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制,廢除了高度集中的人民公社體制,從根本上改造了農(nóng)村微觀經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu),調(diào)動(dòng)了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。到1984年，山東農(nóng)民每年人均純收入達(dá)394.99元，是1978年的3.4倍。第二階段為區(qū)域開發(fā)式反貧困階段（1985—1993年）。這一時(shí)期，貧困問題得到了各級(jí)黨委、政府的高度重視。從 1985年起，山東省便制定了扶貧開發(fā)規(guī)劃和一系列的扶貧優(yōu)惠政策，大力開展扶貧工作。到 1992年，人均純收入200元以下的貧困人口由481.5萬(wàn)人減少到8.7萬(wàn)人。第三階段為綜合性培育反貧困階段（1994—2000年）。1994年，山東省制定并開始實(shí)施“四五扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃”，這一階段扶貧采取了大規(guī)模區(qū)域式開發(fā)，全方位聯(lián)動(dòng)式開發(fā)，產(chǎn)業(yè)、市場(chǎng)、科技一體化開發(fā)，抓典型、樹樣子、導(dǎo)向式開發(fā)相結(jié)合的扶貧開發(fā)模式，取得了扶貧攻堅(jiān)的巨大勝利。到2000年，山東先后扶持了28個(gè)貧困縣、602個(gè)貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)、13384個(gè)貧困村，累計(jì)解決了721萬(wàn)貧困人口的溫飽問題。第四個(gè)階段為全方位扶貧階段 （2001-2013年）。為了集中力量鞏固溫飽成果，提高貧困人口的生活質(zhì)量和綜合素質(zhì)，逐步改變貧困地區(qū)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化的落后狀況，山東省于2001年制定 《山東省農(nóng)村扶貧開發(fā)規(guī)劃 （2001-2010年）》。該階段扶貧開發(fā)以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，以市場(chǎng)為導(dǎo)向，不斷提高貧困地區(qū)的自我積累和自我發(fā)展能力；同時(shí)加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，重視科技、教育、衛(wèi)生、文化事業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)的全面進(jìn)步和提高貧困地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展能力。根據(jù)國(guó)家確定的集中連片、重點(diǎn)扶持的原則和當(dāng)時(shí)山東貧困人口的分布狀況及特點(diǎn)，確定將沂源等29個(gè)縣作為 “省扶貧開發(fā)重點(diǎn)工作縣”給予扶持，將博興引黃濟(jì)青渠首區(qū)等3個(gè)省屬大中型水庫(kù)的連片庫(kù)區(qū)作為 “省扶貧開發(fā)重點(diǎn)工作區(qū)”給予扶持，共扶持 226個(gè)貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)、4728個(gè)貧困村、359萬(wàn)貧困人口。第五階段為打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)階段（2014年至今）。2014年省扶貧辦印發(fā)了 《山東省農(nóng)村扶貧開發(fā)精準(zhǔn)識(shí)別工作方案》，在全省范圍內(nèi)開展了精準(zhǔn)識(shí)別貧困戶工作；2015年省委、省政府印發(fā)了《關(guān)于貫徹落實(shí)中央扶貧開發(fā)工作部署堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》，明確提出在精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)施策基礎(chǔ)上,對(duì)建檔立卡的300萬(wàn)左右農(nóng)村貧困人口集中開展扶貧工作；在脫貧進(jìn)度上，2016-2017年兩年基本完成脫貧任務(wù),2018年全部兜底完成,2019-2020年鞏固提升脫貧攻堅(jiān)成果,建立長(zhǎng)效機(jī)制。由此，全省扶貧開發(fā)工作進(jìn)入了打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)決勝階段。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2015年底①見 http://www.qlwb.com.cn/2016/0707/666283.shtml。，山東省省定標(biāo)準(zhǔn)以下農(nóng)村貧困人口有242萬(wàn)人，分布在17個(gè)市、125個(gè)縣(市、區(qū))和23個(gè)管委；從致貧因素上看，因病因殘致貧的有80.2萬(wàn)戶，占貧困戶總數(shù)的66.2%；因缺勞動(dòng)力致貧占12.9%，因缺資金致貧的占8.0%；此外還有缺技術(shù)、自身發(fā)展力不足、因?qū)W等其他致貧原因。與我國(guó)西部的一些省份連片貧困不同，山東省沒有貧困縣，不存在區(qū)域性貧困，全省貧困人口呈“插花式”分布，73%的行政村有貧困人口。

（二）“兩項(xiàng)制度”的比較分析

“兩項(xiàng)制度”是我國(guó)農(nóng)村緩解貧困問題的兩項(xiàng)重要的經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策，從宏觀政策實(shí)踐來看，這兩項(xiàng)制度是相輔相成、互相補(bǔ)充的，“兩項(xiàng)制度”的受益對(duì)象都是弱勢(shì)群體、貧困人口，都是各級(jí)財(cái)政支持的重點(diǎn)領(lǐng)域，都是緩解貧困的重要手段。但從政策具體實(shí)踐來看，兩者在對(duì)象、功能、目標(biāo)等方面還存在一定的差異和區(qū)別。[1]

1.政策目標(biāo)不同：農(nóng)村低保制度主要保障貧困群眾的生存權(quán)益，維持貧困人口的最低生活水平，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。農(nóng)村扶貧開發(fā)的目標(biāo)是緩解和消除貧困，提高貧困地區(qū)和貧困人口的自我發(fā)展能力，使其真正脫貧致富，最終達(dá)到可持續(xù)脫貧和實(shí)現(xiàn)共同富裕的目標(biāo)。

2.服務(wù)對(duì)象不同：農(nóng)村低保工作的對(duì)象是持有當(dāng)?shù)剞r(nóng)村戶籍，共同生活的家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)氐捅?biāo)準(zhǔn)，且家庭財(cái)產(chǎn)狀況符合當(dāng)?shù)厝嗣裾嘘P(guān)規(guī)定條件的貧困家庭。主要是因病殘、年老體弱、喪失勞動(dòng)能力以及生存條件惡劣等原因造成常年困難的農(nóng)村貧困人口。農(nóng)村扶貧開發(fā)的對(duì)象是所有具有勞動(dòng)能力的貧困人口和低收入人口。此外，農(nóng)村扶貧開發(fā)還以地區(qū)為對(duì)象，如貧困縣和貧困村的設(shè)定等。一般情況下，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)由省或者設(shè)區(qū)的市人民政府按照當(dāng)?shù)鼐用裆畋匦璧馁M(fèi)用確定并公布，并根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)社會(huì)發(fā)展水平和物價(jià)變動(dòng)情況適時(shí)調(diào)整；農(nóng)村扶貧線以國(guó)家統(tǒng)計(jì)局或省統(tǒng)計(jì)局公布的扶貧標(biāo)準(zhǔn)為準(zhǔn)。

3.政策性質(zhì)不同：農(nóng)村低保制度通過政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付手段來維護(hù)貧困群眾的生存權(quán)，對(duì)貧困對(duì)象的幫扶方式上更傾向于簡(jiǎn)單的 “輸血式”扶持保障。農(nóng)村扶貧開發(fā)通過實(shí)施精準(zhǔn)化的幫扶措施來提升貧困地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展能力和農(nóng)村貧困人口的自我發(fā)展能力，對(duì)貧困對(duì)象的幫扶方式更傾向于綜合的“造血式”扶持保障。

（三）“兩項(xiàng)制度”銜接的現(xiàn)狀

從調(diào)研的縣（市、區(qū)）來看，山東省各地均在程序、政策、管理三個(gè)方面對(duì)“兩項(xiàng)制度”進(jìn)行了銜接。

1.程序銜接。主要包括識(shí)別對(duì)象規(guī)模的銜接和組織方式的銜接,這是實(shí)現(xiàn)“兩項(xiàng)制度”有效銜接的首要環(huán)節(jié)。一是覆蓋對(duì)象在規(guī)模上的銜接。山東省由省里統(tǒng)一確定全省的扶貧標(biāo)準(zhǔn),將人均純收入在全省扶貧線以下的農(nóng)村居民以戶為單位確定為扶貧對(duì)象,并以此確定了全省的扶貧對(duì)象規(guī)模。同時(shí),全省根據(jù)不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,確定了農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)，將符合農(nóng)村低保條件的貧困群眾以戶為單位納入農(nóng)村低保保障范圍。在識(shí)別對(duì)象的規(guī)模上均嚴(yán)格按照貧困線和農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)確定了“兩項(xiàng)制度”覆蓋面,使其與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平相符合,防止因片面追求規(guī)模而導(dǎo)致相應(yīng)政策措施不能落實(shí)到位。二是覆蓋對(duì)象在認(rèn)定程序上的銜接。各地嚴(yán)格按照收入核查、民主評(píng)議、審核審批等程序和民主公示的要求采取“自下而上”方式組織開展農(nóng)村低保和扶貧對(duì)象認(rèn)定的工作。對(duì)于申請(qǐng)享受“兩項(xiàng)制度”的，村民委員會(huì)按照規(guī)定分別進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，集中進(jìn)行了民主評(píng)議，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核后，屬于農(nóng)村低保對(duì)象的，報(bào)縣級(jí)人民政府民政部門審批，屬于扶貧對(duì)象的，報(bào)縣級(jí)人民政府扶貧部門復(fù)審后建檔立卡。

2.政策銜接。各地對(duì)識(shí)別出來的低保對(duì)象,由當(dāng)?shù)孛裾块T按規(guī)定及時(shí)發(fā)放低保金，做到應(yīng)保盡保。對(duì)識(shí)別出來的扶貧對(duì)象，根據(jù)各個(gè)扶貧對(duì)象的實(shí)際情況，分別通過發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、加大行業(yè)扶貧開發(fā)力度、農(nóng)村危房改造、教育扶貧、互助資金、黨員干部和社會(huì)各界幫扶等形式幫扶貧困群眾，如棗莊市臺(tái)兒莊區(qū)以創(chuàng)建泥溝鎮(zhèn)夾坊村、馬蘭屯鎮(zhèn)彭樓村兩個(gè)市級(jí)電商村為抓手，對(duì)貧困戶進(jìn)行電商培訓(xùn)，大力推進(jìn)農(nóng)村電商扶貧，帶動(dòng)全區(qū)56人注冊(cè)開辦了淘寶店鋪，帶動(dòng)200余戶貧困戶發(fā)展農(nóng)村電商，吸納500余名貧困人口實(shí)現(xiàn)就業(yè)。各類扶貧幫扶舉措的精準(zhǔn)實(shí)施，確保了扶貧對(duì)象受益，為扶貧對(duì)象早日脫貧致富奠定了良好基礎(chǔ)。

3.管理銜接。各地按照相關(guān)政策規(guī)定對(duì)農(nóng)村低保和扶貧對(duì)象實(shí)行了動(dòng)態(tài)管理，前者每半年或按季度核查一次，后者一年核查一次?？h（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）分別建立農(nóng)村低保和扶貧對(duì)象檔案，及時(shí)將其分別錄入到“金民系統(tǒng)”和“全國(guó)扶貧對(duì)象基礎(chǔ)信息管理系統(tǒng)”，做好基礎(chǔ)數(shù)據(jù)管理工作。各地指定專人負(fù)責(zé)按照規(guī)定期限了解農(nóng)村低保和扶貧對(duì)象的生活情況，特別是對(duì)其家庭經(jīng)濟(jì)狀況進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)測(cè)，對(duì)家庭人均收入達(dá)到或超過當(dāng)?shù)剞r(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的，按規(guī)定辦理退保手續(xù)；對(duì)已實(shí)現(xiàn)脫貧致富的，經(jīng)過民主評(píng)議和公示無(wú)意見后，按規(guī)定程序停止其享受的相關(guān)扶貧開發(fā)政策。與此同時(shí)，各地通過在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設(shè)立“一門受理、協(xié)同辦理”窗口、開通社會(huì)救助熱線、開展建檔立卡“回頭看”工作等方式進(jìn)一步拓寬了低保和貧困對(duì)象申請(qǐng)享受相關(guān)政策扶持的渠道，及時(shí)將符合農(nóng)村低保條件的貧困戶按規(guī)定納入低保保障范圍；對(duì)符合扶貧開發(fā)扶持政策的貧困戶，按規(guī)定程序?qū)⑵湮{為扶貧對(duì)象。

二、“兩項(xiàng)制度”銜接存在的主要問題

（一）“兩項(xiàng)制度”對(duì)象認(rèn)定條件不一

現(xiàn)階段，全省低保戶與建檔立卡貧困戶重合率不高，主要原因是“兩項(xiàng)制度”對(duì)象的認(rèn)定條件不一致。

1.從大的原則來講，低保對(duì)象主要從戶籍、收入、財(cái)產(chǎn)三個(gè)方面來認(rèn)定，扶貧對(duì)象主要從人均年純收入、“兩不愁、三保障”來認(rèn)定。顯而易見，“兩項(xiàng)制度”對(duì)困難群眾的認(rèn)定原則不一致。

2.在收入認(rèn)定方面，“兩項(xiàng)制度”對(duì)家庭收入的認(rèn)定范圍差異較大。在農(nóng)村低保對(duì)象認(rèn)定方面，根據(jù)《山東省最低生活保障管理辦法》的規(guī)定，農(nóng)村居民的部分收入明確不計(jì)入低保對(duì)象認(rèn)定的收入范疇，比較典型的有下列幾項(xiàng)：（1）優(yōu)撫對(duì)象按規(guī)定享受的撫恤金、補(bǔ)助金、立功榮譽(yù)金、護(hù)理費(fèi)，建國(guó)前老黨員生活補(bǔ)貼；（2）義務(wù)兵家庭按規(guī)定享受的優(yōu)待金、獎(jiǎng)勵(lì)金，自主就業(yè)退役士兵一次性經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金；（3）政府給予的良種補(bǔ)貼及其他強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)資金；（4）居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金；（5）計(jì)劃生育家庭按政策享有的獨(dú)生子女費(fèi)、計(jì)劃生活獎(jiǎng)勵(lì)與扶助金；（6）政府和社會(huì)給予的臨時(shí)性生活救助金、醫(yī)療救助款物、慰問款物等。在扶貧對(duì)象認(rèn)定方面，根據(jù) 《山東省扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室關(guān)于開展2015年度扶貧對(duì)象動(dòng)態(tài)管理和信息采集工作的通知》（魯扶貧組辦字〔2016〕8號(hào)）規(guī)定，家庭收入認(rèn)定包括工資性收入等10項(xiàng)，其中明確將計(jì)劃生育金、低保金、五保金、優(yōu)撫金、救災(zāi)款等計(jì)入家庭收入。這說明兩項(xiàng)政策在核算困難群眾家庭收入時(shí)，扶貧對(duì)象收入核算范圍明顯大于低保對(duì)象收入核算范圍，客觀造成了對(duì)同一戶困難家庭而言，在低保對(duì)象認(rèn)定時(shí)，被核算的收入就相對(duì)較低，較容易被認(rèn)定為低保戶；而在貧困對(duì)象認(rèn)定時(shí)被核算的收入相對(duì)較高，不太容易被認(rèn)定為貧困戶。同時(shí)，在計(jì)算家庭收入時(shí)，兩者都將子女贍養(yǎng)費(fèi)納入了家庭收入核算范圍，但低保制度有明確的贍養(yǎng)費(fèi)計(jì)算方式，如：具有法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)關(guān)系的家庭成員非共同生活的，相關(guān)義務(wù)人應(yīng)當(dāng)給付的贍養(yǎng)費(fèi)、撫養(yǎng)費(fèi)、扶養(yǎng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，按具有法律效力的協(xié)議書、調(diào)解書、判決書等法律文書所規(guī)定的數(shù)額計(jì)算；沒有法律文書的，相關(guān)義務(wù)人家庭人均收入低于當(dāng)?shù)氐捅?biāo)準(zhǔn)2倍的，視為無(wú)贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)能力，可以不計(jì)算贍養(yǎng)費(fèi)、撫養(yǎng)費(fèi)、扶養(yǎng)費(fèi)；相關(guān)義務(wù)人家庭人均收入高于當(dāng)?shù)氐捅?biāo)準(zhǔn)2倍（含2倍)的，將其人均收入高出部分的50%平均到其應(yīng)當(dāng)贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)的每個(gè)對(duì)象計(jì)算；而農(nóng)村扶貧開發(fā)政策沒有就子女贍養(yǎng)費(fèi)確定明確的計(jì)算方法。

3.在財(cái)產(chǎn)認(rèn)定方面，“兩項(xiàng)制度”規(guī)定不一致。農(nóng)村低保制度對(duì)申請(qǐng)對(duì)象的家庭財(cái)產(chǎn)狀況有明確的限定要求，家庭財(cái)產(chǎn)狀況有下列情形之一的，不得納入低保范圍，如：（1）人均金融資產(chǎn)超過當(dāng)?shù)啬甑捅?biāo)準(zhǔn)2倍的；（2）擁有并經(jīng)常使用機(jī)動(dòng)車輛、船舶和大型農(nóng)機(jī)具的；等等。與其同時(shí)，近年來，各級(jí)民政部門加快了居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)機(jī)制建設(shè)，通過信息化手段與有關(guān)部門實(shí)現(xiàn)了居民家庭經(jīng)濟(jì)信息比對(duì)，其掌握的低保對(duì)象的財(cái)產(chǎn)狀況更完整、準(zhǔn)確。而在農(nóng)村扶貧政策中，雖然對(duì)申請(qǐng)為貧困戶的家庭財(cái)產(chǎn)也有一定的要求，但是并未進(jìn)行量化，在核定其家庭財(cái)產(chǎn)時(shí)更多的是通過入戶查看、民主評(píng)議等傳統(tǒng)形式獲取扶貧對(duì)象的家庭財(cái)產(chǎn)狀況，在居民經(jīng)濟(jì)狀況獲取方面存在一定局限性。

4.“兩項(xiàng)制度”對(duì)申請(qǐng)對(duì)象家庭成員所履行的義務(wù)規(guī)定不一致。在農(nóng)村低保認(rèn)定方面，低保制度對(duì)申請(qǐng)人家庭成員的履行相關(guān)義務(wù)作出了明確要求，提出家庭成員有下列行為之一的，應(yīng)當(dāng)暫緩或者不予受理其低保申請(qǐng)：（1）在法定勞動(dòng)就業(yè)年齡段內(nèi)，有勞動(dòng)能力無(wú)正當(dāng)理由拒絕就業(yè)或者從事生產(chǎn)勞動(dòng)的；（2）法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)人有贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)能力，但未依法履行義務(wù)，致使申請(qǐng)人未獲得贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)權(quán)益的；（3）具備生產(chǎn)勞動(dòng)能力和條件，人為閑置承包土地的；（4）參與違法活動(dòng)造成生活困難尚未改正的。而農(nóng)村扶貧政策未就申請(qǐng)貧困戶的家庭成員履行義務(wù)的行為作出明確規(guī)定。這意味著很多扶貧對(duì)象單看收入這一認(rèn)定條件可能符合農(nóng)村低保政策，但是可能會(huì)受上述規(guī)定的影響致使其無(wú)法享受低保政策。

（二）“兩項(xiàng)制度”對(duì)象識(shí)別存在偏差，瞄準(zhǔn)精度亟需進(jìn)一步提高

準(zhǔn)確識(shí)別與瞄準(zhǔn)需要幫扶的貧困對(duì)象是兩項(xiàng)制度順利實(shí)施的基礎(chǔ)和前提，也是確保兩項(xiàng)制度公平和高效運(yùn)行的重要保障。兩項(xiàng)制度對(duì)象的識(shí)別過程主要包括個(gè)人提出申請(qǐng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)受理、收入核算、民主評(píng)議、審核審批、民主公示、日常監(jiān)管等環(huán)節(jié)，這其中收入核算、民主評(píng)議及民主公示在實(shí)際操作中受村（居）干部的影響較大，具有一定的隨意性。

1.農(nóng)村社會(huì)的特殊性制約了居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況的精準(zhǔn)核算。這種特殊性突出表現(xiàn)在以下兩點(diǎn)：從主觀方面看，農(nóng)村社會(huì)的本質(zhì)特性仍然是“熟人社會(huì)”，“熟人社會(huì)”的人際關(guān)系極易干擾家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查的正常開展，在實(shí)際工作中，村（居）干部親屬保、人情保、關(guān)系保，扶貧開發(fā)政策執(zhí)行中的優(yōu)親厚友為其典型表現(xiàn)形式。從客觀方面看，農(nóng)村家庭收入來源日益多樣化，收入缺乏穩(wěn)定性且難以貨幣化，與以工資性收入為主要收入來源的城鎮(zhèn)家庭相比，農(nóng)村家庭的收入難以準(zhǔn)確核算，這些因素對(duì)兩項(xiàng)制度的目標(biāo)定位形成了制約，加大了兩項(xiàng)制度申請(qǐng)家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查的難度。

2.民主評(píng)議和公示環(huán)節(jié)往往被忽略或擴(kuò)大。民主評(píng)議和公示是確保貧困對(duì)象認(rèn)定公開、公平、公正的重要環(huán)節(jié)。但在政策執(zhí)行過程中，民主評(píng)議和公示往往被忽略或擴(kuò)大，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)貧困戶的產(chǎn)生甚至直接由基層干部指定，貧困戶產(chǎn)生的結(jié)果及相關(guān)信息也沒有及時(shí)公示;與此同時(shí)，在一些地方也出現(xiàn)了民主評(píng)議功能擴(kuò)大化的現(xiàn)象，居民能不能享受兩項(xiàng)制度成了“投票選舉”。上述情況可能造成兩方面的影響:一方面，生活條件好的家庭在沒有進(jìn)行民主評(píng)議的情況下經(jīng)村（居）干部暗箱操作直接上報(bào)為低保戶或貧困戶；另一方面，生活極端困難的家庭，如果經(jīng)民主評(píng)議后得票不足，村（居）干部就以該家庭沒得到足夠的票數(shù)為由不予上報(bào)為低保戶或貧困戶。這直接造成了不該救助（扶持）的，得到了救助（扶持）；該救助（扶持）的，沒得到救助（扶持）。

（三）“兩項(xiàng)制度”所扶持對(duì)象退出難

1.對(duì)扶持對(duì)象家庭經(jīng)濟(jì)狀況缺乏有效的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)。家庭經(jīng)濟(jì)狀況是衡量其是否具備享受“兩項(xiàng)制度”資格以及享受何種程度扶持的關(guān)鍵尺度。實(shí)際工作中，很難對(duì)“兩項(xiàng)制度”扶持對(duì)象的家庭經(jīng)濟(jì)狀況變動(dòng)情況進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)。同時(shí)，由于基層政府、村（居）、扶持人口相互之間的信息不對(duì)稱，加之“兩項(xiàng)制度”扶持對(duì)象多為年老體弱者，其子女忙時(shí)務(wù)農(nóng)、閑時(shí)打工，其工作不固定、時(shí)間不連續(xù)、收入不穩(wěn)定，很難對(duì)其家庭收入進(jìn)行準(zhǔn)確監(jiān)測(cè)，使其對(duì)于扶持對(duì)象提供的家庭收入證明材料往往難以準(zhǔn)確核實(shí)，在實(shí)際工作中往往采取“大差不差”協(xié)商似的估算其家庭收入。

2.扶持人口主動(dòng)退出難。“兩項(xiàng)制度”所扶持對(duì)象因家庭狀況發(fā)生明顯變化、擺脫困境后，就應(yīng)逐步退出低?；蚍鲐殠头觯趯?shí)際工作中貧困對(duì)象退出難一直是制約“兩項(xiàng)制度”順利實(shí)施的一大難題。[2]在申請(qǐng)低保或扶貧對(duì)象時(shí)，大多數(shù)群眾是積極主動(dòng)的，但在退出時(shí)幾乎沒有主動(dòng)提出的，大多數(shù)貧困戶對(duì)低保和扶貧抱著一種“有了便宜不占白不占”的依賴心理，甚至有少數(shù)人認(rèn)為低保和扶貧是“終身制”的一項(xiàng)福利，致使部分低保戶、扶貧戶對(duì)基層政府的動(dòng)態(tài)管理甚至取消其低?；蚍鲐氋Y格，持有相當(dāng)強(qiáng)的抵觸情緒，甚至?xí)榇朔磸?fù)長(zhǎng)期上訪、纏訪。

3.“兩項(xiàng)制度”扶持對(duì)象自我發(fā)展能力較弱。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2015年底①來源于《2015年山東民政統(tǒng)計(jì)年鑒》。，全省農(nóng)村低保人口中老年人占比約為60%、殘疾人所占比例約為8.7%，全省建檔立卡貧困人口中老年人所占比例約為50%。由此可見，由于受年齡、身體殘疾等個(gè)人自我發(fā)展因素的制約，致使相當(dāng)部分貧困對(duì)象長(zhǎng)期掙扎于貧困線之下，“兩項(xiàng)制度”扶持的對(duì)象的“造血”功能薄弱、發(fā)展?jié)摿Σ蛔?，無(wú)力通過自身發(fā)展來擺脫貧困，這意味著在短期內(nèi)如果沒有外界資源的強(qiáng)力輸入，現(xiàn)有扶持對(duì)象很難退出低保和扶貧幫扶。

（四）“兩項(xiàng)制度”所扶持對(duì)象的退出程序不一致

當(dāng)前，低保的退出方式主要有三種：一是低保家庭定期報(bào)告制度，低保家庭人口減少的，應(yīng)當(dāng)在1個(gè)月內(nèi)告知鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），沒有按規(guī)定進(jìn)行申報(bào)的，可以減發(fā)或暫時(shí)停發(fā)其低保補(bǔ)助金；二是建立了縣級(jí)民政部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）對(duì)低保對(duì)象家庭人口、收入、財(cái)產(chǎn)狀況定期復(fù)核制度，對(duì)經(jīng)復(fù)核家庭人口、收入、財(cái)產(chǎn)狀況發(fā)生變化的，縣級(jí)民政部門及時(shí)予以增發(fā)、減發(fā)或者停發(fā)低保金；三是建立了居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況信息核對(duì)機(jī)制，對(duì)通過比對(duì)明顯超過低保條件的家庭按規(guī)定程序予以停發(fā)低保金。低保對(duì)象的退出需經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核、縣級(jí)民政部門審批、在村內(nèi)公示的程序進(jìn)行，并書面說明理由，收回和注銷低保證。扶貧對(duì)象的退出需經(jīng)過下列程序，即由村“兩委”組織召開村民代表會(huì)議進(jìn)行民主評(píng)議后，提出擬退出貧困戶名單，經(jīng)村“兩委”和駐村工作隊(duì)核實(shí)、擬退出貧困戶認(rèn)可，在村內(nèi)進(jìn)行公示（公示期7天），無(wú)異議后，報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委、政府。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委、政府抽查審核,在村內(nèi)公告退出（公告期5天），并在建檔立卡貧困人口數(shù)據(jù)中予以銷號(hào)。

三、加強(qiáng)“兩項(xiàng)制度”有效銜接的政策建議

（一）盡快統(tǒng)一“兩項(xiàng)制度”對(duì)象認(rèn)定條件

在實(shí)踐中，“兩項(xiàng)制度”的目標(biāo)定位各有側(cè)重，但是從制度的整體目標(biāo)定位來講，“兩項(xiàng)制度”都是國(guó)家為消除農(nóng)村貧困問題的而做的基礎(chǔ)性制度安排，因此，要從根本上確?！皟身?xiàng)制度”的有效銜接，必須制定相對(duì)統(tǒng)一的農(nóng)村貧困人口認(rèn)定條件。首先，亟待在國(guó)家層面研究制定全國(guó)統(tǒng)一的農(nóng)村貧困人口認(rèn)定制度，科學(xué)設(shè)定量化指標(biāo)體系，嚴(yán)格界定認(rèn)定主體責(zé)任，規(guī)范認(rèn)定程序，建立統(tǒng)一、規(guī)范、有序的貧困人口認(rèn)定體系，為制度的有效銜接和實(shí)施提供基礎(chǔ)性、根本性的保障。其中，對(duì)于農(nóng)村扶貧對(duì)象和農(nóng)村低保對(duì)象認(rèn)定的具體量化指標(biāo)可以根據(jù)各自的制度目標(biāo)定位有所差異，但必須明確兩者具體的差異性量化性指標(biāo)，便于基層工作人員進(jìn)行實(shí)際操作和困難群眾申請(qǐng)有關(guān)救助或扶貧開發(fā)政策。尤其應(yīng)明確扶貧對(duì)象的贍養(yǎng)費(fèi)計(jì)算方法和家庭財(cái)產(chǎn)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，具體可參考農(nóng)村低保對(duì)象的認(rèn)定辦法制定，做到精準(zhǔn)識(shí)別。其次，要根據(jù)近年來農(nóng)村居民收入來源多元化和農(nóng)村居民剛性支出的實(shí)際情況，研究制定有關(guān)農(nóng)村貧困人口認(rèn)定的配套政策文件，其中現(xiàn)階段亟待制定出臺(tái)有關(guān)行業(yè)收入評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和支出型貧困家庭認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，為準(zhǔn)確認(rèn)定“兩項(xiàng)制度”的受益對(duì)象提供準(zhǔn)確、可靠、完整的客觀依據(jù)。再次，要規(guī)范“兩項(xiàng)制度”對(duì)受益對(duì)象所承擔(dān)的義務(wù)?？v觀社會(huì)政策的發(fā)展歷程，可以發(fā)現(xiàn)權(quán)利與義務(wù)對(duì)等是民生保障政策的重要原則，因此，在制度設(shè)計(jì)時(shí)不僅要明確保護(hù)好貧困對(duì)象享受低保或扶貧政策權(quán)利，同時(shí)還應(yīng)明確規(guī)定其需要履行的相關(guān)義務(wù)，比如申請(qǐng)人要如實(shí)申報(bào)家庭成員收入和財(cái)產(chǎn)狀況，申請(qǐng)人及家庭無(wú)正當(dāng)理由不得拒絕就業(yè)或從事生產(chǎn)勞動(dòng)等。

（二）建立健全同步識(shí)別、精確瞄準(zhǔn)工作機(jī)制

目前，全省各市、縣（市、區(qū)）普遍建立扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組和社會(huì)救助部門聯(lián)席會(huì)議制度，為統(tǒng)籌研究解決“兩項(xiàng)制度”實(shí)施過程中的問題提供了有力的組織領(lǐng)導(dǎo)保障。下一步，各級(jí)民政、扶貧部門尤其是縣級(jí)民政、扶貧部門要充分發(fā)揮好社會(huì)救助部門聯(lián)席會(huì)議制度或扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組的優(yōu)勢(shì)，建立工作定期通報(bào)制度，加強(qiáng)對(duì)彼此工作措施、經(jīng)驗(yàn)做法、問題研究等情況的相互通報(bào)，定期會(huì)商、研究解決“兩項(xiàng)制度”銜接過程中出現(xiàn)的新情況和新問題，并定期開展數(shù)據(jù)核對(duì)，形成部門合力。各級(jí)民政部門、扶貧部門要積極推動(dòng)以縣級(jí)為單位，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）層面建立健全同步識(shí)別 “兩項(xiàng)制度”對(duì)象工作機(jī)制，在兩項(xiàng)制度對(duì)象瞄準(zhǔn)過程中，要統(tǒng)一組織、統(tǒng)一步驟、統(tǒng)一實(shí)施，使農(nóng)村低保和扶貧對(duì)象識(shí)別工作在時(shí)間和程序上同步進(jìn)行，確保貧困對(duì)象瞄準(zhǔn)更加高效；要嚴(yán)格按照申請(qǐng)、收入核查、民主評(píng)議、審核審批和民主公示的步驟，正確發(fā)揮好村（居）民主評(píng)議在對(duì)象認(rèn)定過程中作用，堅(jiān)決制止和糾正“以票取人”、“以權(quán)壓人”的錯(cuò)誤做法，要采取張榜公示、報(bào)紙公開、廣播電視公告等形式，推動(dòng)“兩項(xiàng)制度”享受對(duì)象信息公開工作，廣泛接受社會(huì)監(jiān)督。

（三）做好動(dòng)態(tài)管理工作，確保兩項(xiàng)制度順暢運(yùn)行

做好“兩項(xiàng)制度”受益貧困人口的動(dòng)態(tài)管理工作至關(guān)重要，這不僅牽扯到全面建成小康社會(huì)的戰(zhàn)略能否按時(shí)實(shí)現(xiàn)，而且牽扯到社會(huì)公平、公正。因此，各級(jí)民政、扶貧部門必須加強(qiáng)對(duì)“兩項(xiàng)制度”受益貧困人口的動(dòng)態(tài)管理。一是建立健全居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制。要按照貧困人口的不同類別按季度審核、半年審核、年度審核的頻率按規(guī)定程序組織開展好家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查工作，省、市兩級(jí)民政部門要加快建立健全居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)信息平臺(tái)建設(shè)，進(jìn)一步拓寬居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)數(shù)據(jù)信息源，依托信息核對(duì)平臺(tái)按照季度、半年、年度的頻率全量比對(duì)“兩項(xiàng)制度”受益貧困人口家庭經(jīng)濟(jì)狀況變動(dòng)情況，及時(shí)將比對(duì)結(jié)果發(fā)送至縣級(jí)民政、扶貧部門，為其及時(shí)掌握貧困人口家庭經(jīng)濟(jì)狀況變動(dòng)情況提供數(shù)據(jù)支撐；縣級(jí)民政、扶貧部門要探索通過政府購(gòu)買服務(wù)的方式，聘請(qǐng)有資質(zhì)的第三方，聯(lián)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）工作人員深入村（居）實(shí)地核算“兩項(xiàng)制度”受益貧困人口家庭經(jīng)濟(jì)狀況變動(dòng)情況，切實(shí)減少村（居）干部對(duì)貧困對(duì)象家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查工作的干擾。二是要加大信息共享力度?？h級(jí)民政、扶貧部門要進(jìn)一步加大信息交換共享力度，縣級(jí)民政部門要及時(shí)將農(nóng)村低保對(duì)象名單提供給同級(jí)扶貧部門，便于扶貧部門認(rèn)定扶貧對(duì)象和選擇扶貧方式；縣級(jí)扶貧部門要將扶貧對(duì)象名單、脫貧的農(nóng)村低保對(duì)象名單、脫貧家庭人均收入等情況以及無(wú)法依靠產(chǎn)業(yè)扶持和就業(yè)幫助脫貧的扶貧對(duì)象信息提供給民政部門，方便民政部門及時(shí)將符合救助條件的扶貧對(duì)象納入救助范圍，實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保。三是要完善“兩項(xiàng)制度”交叉重疊部分貧困戶的扶持措施。根據(jù)這部分貧困人口的分布狀況，采取因戶制宜的幫扶措施，加強(qiáng)扶持措施的銜接與整合，譬如對(duì)于因病、智障、年老體弱喪失勞動(dòng)能力、生存條件惡劣等原因造成生活常年困難的農(nóng)村貧困人口，在按規(guī)定程序?qū)⑵淞袨榈捅?duì)象，提供穩(wěn)定的最低生活保障的基礎(chǔ)上，對(duì)其應(yīng)優(yōu)先考慮折股量化、入股分紅等扶持方式。對(duì)于有勞動(dòng)能力但無(wú)生產(chǎn)條件或缺生產(chǎn)技術(shù)的農(nóng)村貧困人口，在為其落實(shí)低保政策的同時(shí)，應(yīng)著重將扶持的重點(diǎn)放在其自身發(fā)展能力培育上，加強(qiáng)勞動(dòng)技能培訓(xùn)和轉(zhuǎn)移就業(yè)，提供資金、技術(shù)支持，為其尋求產(chǎn)業(yè)支撐，推動(dòng)有勞動(dòng)能力和發(fā)展?jié)摿Φ霓r(nóng)村貧困人口參與產(chǎn)業(yè)、金融扶貧開發(fā)，助其早日脫貧致富。鑒于農(nóng)村低保對(duì)象與扶貧對(duì)象同屬農(nóng)村貧困人口，對(duì)于不在建檔立卡范圍內(nèi)的農(nóng)村低保對(duì)象，也要根據(jù)不同致貧原因，使用相應(yīng)的扶貧開發(fā)政策。同時(shí)，為鼓勵(lì)這部分貧困人口脫貧，對(duì)其通過扶貧開發(fā)帶動(dòng)其家庭收入實(shí)現(xiàn)增收的部分可以在一定期限內(nèi) （考慮到部分扶貧項(xiàng)目往往需要一年的時(shí)間才能見效的實(shí)際情況，建議在一年內(nèi)）不計(jì)入其家庭收入。

（四）切實(shí)加強(qiáng)能力建設(shè)，提高政策執(zhí)行效率

從調(diào)研的情況來看，無(wú)論是農(nóng)村低保管理部門還是扶貧開發(fā)部門，當(dāng)前基層普遍存在工作力量薄弱、工作經(jīng)費(fèi)短缺、工作條件落后、專業(yè)化和信息化程度不高等問題，在一定程度上制約了“兩項(xiàng)制度”的高效實(shí)施，為確保各項(xiàng)政策措施落到實(shí)處，加強(qiáng)基層能力建設(shè)顯得十分迫切。首先，“兩項(xiàng)制度”的政策性很強(qiáng)，準(zhǔn)確把握現(xiàn)行政策是對(duì)每一位民政及扶貧工作人員最基本的要求，因此在具體操作中應(yīng)進(jìn)一步加大對(duì)“兩項(xiàng)制度”工作人員的培訓(xùn)力度。在具體組織培訓(xùn)中，民政與扶貧部門應(yīng)加強(qiáng)溝通，科學(xué)制定培訓(xùn)計(jì)劃及內(nèi)容，培訓(xùn)的資金安排、組織實(shí)施、效果評(píng)估等均由兩部門共同承擔(dān)，協(xié)調(diào)配合；應(yīng)著重在政策目標(biāo)、業(yè)務(wù)知識(shí)、操作流程等方面加強(qiáng)培訓(xùn)，提高政策執(zhí)行力；應(yīng)強(qiáng)化統(tǒng)一培訓(xùn)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村干部通過集中培訓(xùn)，同時(shí)掌握兩項(xiàng)制度的政策及業(yè)務(wù)知識(shí)。[3]其次，要充分考慮和把握現(xiàn)階段農(nóng)村家庭收入、人際關(guān)系復(fù)雜化的實(shí)際情況，著重加強(qiáng)農(nóng)村居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查專業(yè)能力建設(shè)，努力克服當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)的特殊性制約因素，在當(dāng)前時(shí)間緊、任務(wù)重、要求高的情況下，倡導(dǎo)通過政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的方式，將家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查交給有資質(zhì)的第三方機(jī)構(gòu)具體開展入戶核查工作，切實(shí)提升精準(zhǔn)識(shí)別專業(yè)化能力。

[1]江彬 左停：《關(guān)于我國(guó)農(nóng)村扶貧政策與低保政策銜接問題的研究綜述》，《安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)》2013年第6期，第2755～2757頁(yè)

[2]張婧晶：《農(nóng)村低保制度與扶貧開發(fā)政策銜接初探》，《中國(guó)民政》2013年第11期，第28～29頁(yè)

[3]宮蒲光：《充分發(fā)揮農(nóng)村低保的兜底作用》，《行政管理改革》2016年第4期，第33～35頁(yè)

（責(zé)任編輯：張曉月）

On the Effective Connection between Rural Minimum Living Security and Development for Poverty Relief Policy

Zhang Zesheng

The Rural Minimum Living Security and Development for Poverty Relief Policy (the following referred to as the “two systems”)are the two basic institutional arrangements for rural anti-poverty in China.They have played an important role in curbing poverty and promoting long-term stable development in rural areas,and also has achieved remarkable results.Through the field research in grassroots of Shandong Province,this paper makes a deep analysis of the development of the “two systems”.It is pointed out that the “two systems” have some problems,such as the different conditions of object identification,the object identification deviation,the difficulty of object withdrawal and the different withdrawal procedures.Some suggestions are put forward to unify the “two systems” as soon as possible,to identify the conditions,to perfect the working mechanism of accurate targeting,to do a good job of dynamic management,and to strengthen the ability construction at the grassroots level.

Rural Minimum Living Security;development for Poverty Relief Policy;Effective convergence

山東省民政廳核對(duì)中心 山東濟(jì)南 250012