童雙成

（安徽大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，安徽 合肥 230061）

基礎(chǔ)設(shè)施投融資中PPP模式運(yùn)用的研究

童雙成

（安徽大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，安徽 合肥 230061）

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，城鎮(zhèn)化水平不斷提高，雖然各級(jí)政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)非常重視，投入也在不斷增加，但對(duì)比人民群眾對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施與日俱增的巨大需求還是顯得有些力不從心.加之，近年來(lái)國(guó)內(nèi)外的經(jīng)濟(jì)大環(huán)境不景氣，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)下滑，財(cái)政收入增速放緩，單靠政府投資基礎(chǔ)設(shè)施的傳統(tǒng)模式已經(jīng)無(wú)法滿足人民群眾的需求.所以，采用一種新的投融資模式已是勢(shì)在必行，PPP模式因其自身特點(diǎn)成為一個(gè)非常好的選擇.但是，在實(shí)踐過(guò)程中PPP模式也顯露出許多問(wèn)題，這些問(wèn)題影響著該模式的廣泛推廣與運(yùn)用.所以，本文將重點(diǎn)對(duì)這一情況進(jìn)行分析并給出幾點(diǎn)建議.

基礎(chǔ)設(shè)施；PPP模式；公共部門(mén)；私人部門(mén)；風(fēng)險(xiǎn)

1 我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展現(xiàn)狀

我國(guó)傳統(tǒng)上對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施的定義分為廣義和狹義兩種，廣義的基礎(chǔ)設(shè)施主要是從社會(huì)分擔(dān)資本的角度去理解，涵蓋衛(wèi)生、科研、司法行政管理、教育系統(tǒng)等；狹義的基礎(chǔ)設(shè)施定義主要指交通運(yùn)輸、排水排污、電力生產(chǎn)和供應(yīng)、通訊以及公共設(shè)施和公共工程等經(jīng)濟(jì)型基礎(chǔ)設(shè)施等.本文指代的基礎(chǔ)設(shè)施主要是指狹義上的基礎(chǔ)設(shè)施.

改革開(kāi)發(fā)以來(lái)，財(cái)政收入伴隨著經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)而快速增長(zhǎng)，已從1978年的1132.26億元上升的2017年的159522億元（未剔除通貨膨脹等因素），漲幅接近140倍，年均增幅13.91%，各級(jí)政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施投入也伴隨著不斷增加，但是資金需求仍未得到滿足.并且對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施投入也存在諸多問(wèn)題，如區(qū)域性較為明顯，有的地方對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施較投入較大、設(shè)施也較為完善，有的地方則較為落后.1978-2016年間我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)總體呈上升趨勢(shì)，但從地區(qū)角度來(lái)看我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)呈現(xiàn)城市優(yōu)于農(nóng)村，東部地區(qū)水平較高、中部地區(qū)水平較低、西部地區(qū)和東北地區(qū)水平更低的現(xiàn)象，與我國(guó)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平分布情況基本類(lèi)似.同時(shí)還存在著盲目投資、缺乏統(tǒng)一規(guī)劃以及投資設(shè)施不可持續(xù)性等問(wèn)題.長(zhǎng)期的基礎(chǔ)設(shè)施不足，嚴(yán)重的影響了我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，以現(xiàn)有政府單方面主導(dǎo)、資金投入的發(fā)展模式難以順應(yīng)國(guó)家的發(fā)展需求.

2 PPP模式概述

2.1 PPP模式定義

PPP，即“公私合伙或合營(yíng)”，又稱(chēng)政府和社會(huì)資本合作.由于自然和社會(huì)條件的差異，PPP在世界各國(guó)的發(fā)展存在一定差異，對(duì)其的分類(lèi)和解釋也有所差別.從投資關(guān)系的角度來(lái)看，PPP主要可分為承包項(xiàng)目、開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目、合作開(kāi)發(fā)項(xiàng)目.在承包項(xiàng)目中，公共部門(mén)占了整個(gè)工作的絕大部分，私人部門(mén)所占比重極??；在開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目中，公私簽訂合同，公共部門(mén)將項(xiàng)目分包給私人部門(mén)，由其負(fù)責(zé)建造、運(yùn)營(yíng)等工作，并在合同期內(nèi)取得相應(yīng)的回報(bào)，到期后項(xiàng)目整體收歸公共部門(mén)；對(duì)于合作開(kāi)發(fā)項(xiàng)目而言，公私共同參與項(xiàng)目運(yùn)作融資等工作，并按照事先簽訂合同分享收益.

PPP模式從廣義上解釋是泛指公私部門(mén)的一種合作關(guān)系，前者為了提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，后者為了獲取利潤(rùn).從狹義的角度來(lái)定義PPP則可以理解為一系列融資方式的整合，其強(qiáng)調(diào)政府對(duì)于項(xiàng)目的所有權(quán)以及政府與參與企業(yè)在合作過(guò)程中風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)和利益共享.PPP模式從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，就是公共部門(mén)的一種職能轉(zhuǎn)變，從以往公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供者占變?yōu)楸O(jiān)督者和合作者，利用公私部門(mén)各自的優(yōu)勢(shì)，提高效率.對(duì)于具體項(xiàng)目，采取不同的和合作方式和程度，力求達(dá)到最優(yōu)效率.

2.2 PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的優(yōu)勢(shì)

基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目絕大部分都無(wú)法用商業(yè)模式替代，政府不能完全依靠市場(chǎng)機(jī)制去實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供.政府必須要在特定領(lǐng)域內(nèi)負(fù)起足夠的責(zé)任，投入足夠的資金.PPP模式對(duì)于政府的收益，是指在保證基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)質(zhì)量的前提下，政府采取此方式和傳統(tǒng)方式之間存在的正差額，如果是負(fù)數(shù)，就沒(méi)必要采取此模式.

政府采取PPP模式在適用項(xiàng)目中有以下幾點(diǎn)優(yōu)勢(shì)：

2.2.1 轉(zhuǎn)變角色職能，減輕財(cái)政壓力.政府通過(guò)PPP模式下的角色職能轉(zhuǎn)變，從基礎(chǔ)設(shè)施提供者變?yōu)楸O(jiān)管者，集中于把控基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的質(zhì)量和服務(wù)水平，降低財(cái)政支出，減輕財(cái)政壓力.

2.2.2 引入民間資本，提高工作效率.通過(guò)引入私人部門(mén)的資金到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，拓寬融資渠道，利用私人部門(mén)在項(xiàng)目中多方面的先進(jìn)工作經(jīng)驗(yàn)、管理模式，同時(shí)發(fā)揮政府部門(mén)自身優(yōu)勢(shì)，各抒所長(zhǎng)，降低基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)成本，提高工作效率，提升服務(wù)質(zhì)量.

2.2.3 降低投資成本，消除費(fèi)用超支.在PPP模式下，只有當(dāng)項(xiàng)目已經(jīng)完成并得到政府批準(zhǔn)使用后，私人部門(mén)才能開(kāi)始獲利.私人部門(mén)因其自身的逐利性相比于政府部門(mén)，天生在項(xiàng)目的成本把控中賦有優(yōu)勢(shì)，并且對(duì)項(xiàng)目的技術(shù)和可行性的分析更加重視.所以在這種模式下的項(xiàng)目建設(shè)成本更低、效率更高、時(shí)間更短，并且政府有效的規(guī)避了項(xiàng)目的完工和資金風(fēng)險(xiǎn).據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，采用PPP模式的項(xiàng)目較傳統(tǒng)模式，平均為政府節(jié)約資金使用17%.

3 我國(guó)PPP模式存在的問(wèn)題

3.1 PPP模式處于萌芽探索階段

PPP模式引入我國(guó)已有20多年，但其仍處在萌芽探索階段，對(duì)其成體系的理論研究較少，實(shí)際應(yīng)用的項(xiàng)目不多、規(guī)模也不大，主要是以試點(diǎn)的模式進(jìn)行項(xiàng)目開(kāi)展，其中成功的案例十分稀少.缺少實(shí)際案例的分析論證，難以積累時(shí)間工作經(jīng)驗(yàn)，更難形成理論體系，導(dǎo)致建立完善的PPP市場(chǎng)環(huán)境和制度極為不利.

3.2 缺少完善的法律法規(guī)

政府公共部門(mén)由于掌握著行政權(quán)利，在與私人部門(mén)合作的過(guò)程中，如果其權(quán)利得不到合同或者法律的約束，私人部門(mén)很容易處于不利的位置，公共部門(mén)很可能會(huì)因?yàn)樽陨砝娑鴵p害私人部門(mén)的利益.所以PPP模式需要制定一套貫徹項(xiàng)目合作中的全環(huán)節(jié)的嚴(yán)格的法律法規(guī).然而目前我國(guó)的法律法規(guī)在這些方面還不夠完善，缺少專(zhuān)門(mén)的法律法規(guī)，并且已有的法律法規(guī)大多是由地方和部委指定的，缺少中央的認(rèn)可，權(quán)威性和執(zhí)行力不足，操作性也較弱.對(duì)實(shí)際工作中解決具體問(wèn)題的法律規(guī)定更是不足，綜合起來(lái)對(duì)PPP模式在我國(guó)的發(fā)展十分不利.

3.3 政府職能不明確

與傳統(tǒng)模式相比，PPP模式下的政府職能有較大的轉(zhuǎn)變，政府要認(rèn)識(shí)到自身的職能已經(jīng)從過(guò)去的基礎(chǔ)設(shè)施提供者轉(zhuǎn)變項(xiàng)目的監(jiān)督者與參與者.新模式下，政府應(yīng)該明確自己該做什么，不要做什么.對(duì)于項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)以及維護(hù)等環(huán)節(jié)放手讓合作的私人部門(mén)去完成，不要過(guò)分干預(yù)，對(duì)于自身該負(fù)責(zé)的項(xiàng)目規(guī)劃、招標(biāo)、監(jiān)督等環(huán)節(jié)則要認(rèn)真負(fù)責(zé)，承擔(dān)重責(zé).而實(shí)際工作中，政府部門(mén)的工作常常存在著“越位”和“缺位”的現(xiàn)象.如對(duì)私人部門(mén)涉入的供水、供電等存在自然壟斷性的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目監(jiān)管不到位，極易導(dǎo)致私人部門(mén)為了牟取暴利而違規(guī).部門(mén)政府部門(mén)在PPT模式項(xiàng)目運(yùn)行過(guò)程中，過(guò)分重視對(duì)私人部門(mén)資金引入、招投標(biāo)、建設(shè)等工作環(huán)節(jié)的監(jiān)督，而對(duì)后續(xù)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)和維護(hù)缺少監(jiān)管，導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)公眾的服務(wù)質(zhì)量較低.

3.4 公私部門(mén)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)不合理

在PPP模式下，實(shí)際工作中項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)對(duì)于公共部門(mén)或私人部門(mén)都具有階段性和復(fù)雜性等特點(diǎn)，無(wú)論是雙方中哪一方承擔(dān)過(guò)多的風(fēng)險(xiǎn)對(duì)項(xiàng)目的開(kāi)展都十分不利，最優(yōu)的風(fēng)險(xiǎn)分配原則是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)承受、應(yīng)對(duì)和控制能力較強(qiáng)來(lái)承擔(dān)該風(fēng)險(xiǎn).所以政府部門(mén)可以適當(dāng)多承擔(dān)項(xiàng)目中的法律等方面的風(fēng)險(xiǎn)，私人部門(mén)則主要承擔(dān)項(xiàng)目的建設(shè)、技術(shù)、運(yùn)營(yíng)等方面的風(fēng)險(xiǎn).但是從實(shí)際工作情況來(lái)看，一些地方政府為了引入更多的私人資本，在PPP項(xiàng)目中給予私人部門(mén)參與者過(guò)多的承諾，隱瞞一些市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)公共部門(mén)極為不利.

4 改進(jìn)我國(guó)PPP模式的幾點(diǎn)建議

4.1 挑選合適的項(xiàng)目，推進(jìn)試點(diǎn)

派出經(jīng)過(guò)培訓(xùn)的工作人員，篩選出具有代表性的調(diào)研項(xiàng)目，對(duì)地方的試點(diǎn)意愿、進(jìn)展和潛在項(xiàng)目進(jìn)行了解,有關(guān)部門(mén)對(duì)調(diào)研數(shù)據(jù)進(jìn)行分析處理，將各種PPP項(xiàng)目進(jìn)行分類(lèi).把收益較為穩(wěn)定、合同關(guān)系較為清楚、投資規(guī)模較大的項(xiàng)目作為PPP模式重點(diǎn)推廣項(xiàng)目，如保障房建設(shè)、市政供氣等.

4.2 完善PPP模式的相關(guān)法規(guī)制度

目前我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制還不完善，與PPP模式配套的相關(guān)政策制度較為滯后，加上地方政府的政績(jī)考核，PPP模式成為地方政府融資工具的可能性極大.因此PPP模式的推廣必須按照科學(xué)的路線，正確的指導(dǎo)，法規(guī)的約束、全面的監(jiān)管，不能讓PPP模式走上歪路.通過(guò)從試點(diǎn)項(xiàng)目積累的經(jīng)驗(yàn)，制定相關(guān)法規(guī)制度.近年來(lái)，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)增速放緩，大量地方債將要到期.在巨大的債務(wù)壓力下，地方政府通過(guò)各種途徑籌集資金，甚至不惜成本大舉舉債，有的甚至造成了嚴(yán)重的后果.因此必須要建立一套完善的針對(duì)PPP模式的法律制度，用法律法規(guī)將政府的行為規(guī)范起來(lái).

4.3 政府找準(zhǔn)新角色

目前，我國(guó)政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中仍占據(jù)絕對(duì)主導(dǎo)地位，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過(guò)程參與過(guò)多.但PPP模式的核心就是充分運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，減少政府對(duì)公共資源的直接分配，提高基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，這無(wú)疑與PPP模式的推廣相悖.多伸看不見(jiàn)的手，少伸看得見(jiàn)的手，讓市場(chǎng)在這一合作項(xiàng)目中發(fā)揮決定性作用.政府要找準(zhǔn)自己的新位置，做好監(jiān)管者、合作者的角色，將工作的重心放在項(xiàng)目的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃和監(jiān)管上，減少對(duì)具體事務(wù)的干預(yù)，改變以往對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的做法，減少由于地方政府越位造成的部分項(xiàng)目建設(shè)效率低、服務(wù)質(zhì)量差等情況.

4.4 平衡雙方風(fēng)險(xiǎn)和收益

私人部門(mén)參與PPP項(xiàng)目本質(zhì)是為了盈利，公共部門(mén)參與PPP項(xiàng)目本質(zhì)是在保證項(xiàng)目建設(shè)和服務(wù)質(zhì)量下相較于傳統(tǒng)模式減少成本，降低風(fēng)險(xiǎn).二者進(jìn)行合作是一種互惠互利，取長(zhǎng)補(bǔ)短的關(guān)系.政府部門(mén)在項(xiàng)目的實(shí)際運(yùn)作中，要權(quán)衡項(xiàng)目的收益和風(fēng)險(xiǎn)，制定相應(yīng)的合同條款，防止合作方出現(xiàn)暴利和虧損.大多數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目都賦有一定的公益性質(zhì)，盈利能力有限，單純靠項(xiàng)目后期運(yùn)營(yíng)的收益，很難在保證服務(wù)質(zhì)量的情況下吸引私人部門(mén)合作方，所以針對(duì)這些項(xiàng)目政府要給予一點(diǎn)的補(bǔ)貼；對(duì)于利潤(rùn)較大的行業(yè)，政府可以收取較高的管理費(fèi)或者承攬費(fèi)等等，保證合作雙方的收益和風(fēng)險(xiǎn)對(duì)等.

〔1〕賈康,孫潔.公私伙伴關(guān)系（PPP）的概念、起源、特征與功能[J][.財(cái)政研究，2009（10）.

〔2〕張學(xué)隆.中國(guó)公私合作PPP模式的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與建議[EB/OL].中國(guó)三農(nóng)問(wèn)題研究中心，2014-12.

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2017-05-07