孫曙光

(吉林大學(xué) 發(fā)展規(guī)劃處，長春 吉林 130012)

大學(xué)章程執(zhí)行阻滯的原因及對策
——基于整合式視角的分析

孫曙光

(吉林大學(xué) 發(fā)展規(guī)劃處，長春 吉林 130012)

大學(xué)章程執(zhí)行阻滯主要表現(xiàn)為象征式執(zhí)行、選擇式執(zhí)行、替代式執(zhí)行、機(jī)械式執(zhí)行和執(zhí)行停滯。從整合式政策執(zhí)行研究視角看，大學(xué)章程文本的科學(xué)性不足、大學(xué)章程執(zhí)行主體之間存在利益博弈、大學(xué)章程執(zhí)行人員素質(zhì)不高、保障大學(xué)章程執(zhí)行的資源不充足、大學(xué)章程執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制不健全是大學(xué)章程執(zhí)行阻滯的主要原因，有效解決大學(xué)章程執(zhí)行過程中的阻滯問題也需要從這幾個方面入手。

大學(xué)章程；執(zhí)行阻滯；原因；對策；整合式研究視角

大學(xué)章程建設(shè)是構(gòu)建中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度的重要內(nèi)容，也是推進(jìn)高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有效途徑。我國大學(xué)章程是一種在現(xiàn)實的辦學(xué)環(huán)境下解決內(nèi)外部管理中某些突出問題的政策文件，政策性是其特殊屬性[1]。對于政策而言，政策執(zhí)行是關(guān)鍵環(huán)節(jié)，大學(xué)章程也不例外，大學(xué)章程的生命力在于執(zhí)行。整合式研究是政策執(zhí)行理論研究的一種新的分析范式，能為我們?nèi)?、深入分析大學(xué)章程執(zhí)行及破解章程執(zhí)行阻滯提供有益的研究思路。

一、政策執(zhí)行研究的理論演進(jìn)及分析框架

關(guān)于政策執(zhí)行的研究最早發(fā)端于美國。1973年,以普雷斯曼和韋達(dá)夫斯基等為代表的美國學(xué)者掀起了的一場聲勢浩大的執(zhí)行研究運動。此后，西方國家在政策執(zhí)行研究領(lǐng)域經(jīng)歷了“自上而下”的研究范式、“自下而上”的研究范式、整合式研究范式三個重要發(fā)展時期。

第一代研究堅持“自上而下”的政策執(zhí)行研究路徑，也被稱為以政策為中心的路徑或政策制定者透視路徑，主要特點是偏重于政策執(zhí)行實務(wù)、個案研究等，代表人物是普雷斯曼和韋達(dá)夫斯基。該觀點認(rèn)為，政策執(zhí)行是可控的，上級制定政策，下級實施政策，兩者形成上令下行的指揮—執(zhí)行關(guān)系。這種研究路徑關(guān)注的焦點是政策的制定者，要考察他們做什么以及如何做才能將政策付之于實踐[2]?！白陨隙隆毖芯柯窂降牟蛔阒幵谟谄浒颜邎?zhí)行看得過于簡單，過多地關(guān)注政策制定者，而忽視了基層的適應(yīng)性。因此，如果僅從“自上而下”的視角研究大學(xué)章程執(zhí)行，就會把關(guān)注的重點放在章程制定層面，而忽視章程在基層的執(zhí)行，顯然并不全面。

第二代研究堅持“自下而上”的政策執(zhí)行研究路徑，在對“自上而下”研究路徑進(jìn)行批評和發(fā)展的基礎(chǔ)上，偏重構(gòu)建政策執(zhí)行理論分析框架和模式，主要代表人物有愛德華茲、薩巴蒂爾、利普斯基以及C·霍恩等。它強(qiáng)調(diào)政策制定與政策執(zhí)行功能的互動性、政策執(zhí)行者與政策制定者的互動和合作[3]，認(rèn)為應(yīng)該賦予基層單位或執(zhí)行主體更多的自主裁量權(quán),使其因地制宜地執(zhí)行政策。這種研究路徑對大學(xué)章程執(zhí)行的啟示是要足夠重視章程制定者與章程執(zhí)行者共同完成章程文本的制定,關(guān)注基層單位在章程執(zhí)行中的重要作用等。這種研究的不足在于過度重視基層單位的作用，與我國大學(xué)章程制定與執(zhí)行實際有較大差距。

第三代研究試圖跳出“自上而下”和“自下而上”的二元思維，并汲取兩者之所長，提出整合式的政策執(zhí)行研究框架。本文以大學(xué)章程具備政策屬性為前提，在吸收“自上而下”和“自下而上”政策執(zhí)行研究模式特點的基礎(chǔ)上，形成了以下影響大學(xué)章程執(zhí)行的因素：大學(xué)章程文本自身、大學(xué)章程執(zhí)行主體、大學(xué)章程執(zhí)行機(jī)制、大學(xué)章程執(zhí)行保障條件等。目前從利益博弈的角度考慮政策執(zhí)行以及對政策執(zhí)行中人的因素的分析也是第三代研究的新拓展，這些構(gòu)成了本文對大學(xué)章程執(zhí)行阻滯進(jìn)行分析的基本理論架構(gòu)。

二、我國大學(xué)章程執(zhí)行阻滯及其表現(xiàn)形式

從政策執(zhí)行理論視角看，任何政策文件都存在執(zhí)行阻滯的可能。所謂大學(xué)章程執(zhí)行阻滯是指在大學(xué)章程執(zhí)行過程中，由于受到高校內(nèi)外部主客觀因素的制約而出現(xiàn)執(zhí)行過程不順暢、執(zhí)行效果欠佳，進(jìn)而導(dǎo)致大學(xué)章程制定的既定目標(biāo)和規(guī)定內(nèi)容的落實大打折扣甚至完全不能實施的情況。大學(xué)章程的制定并不意味著高校一切制度性問題的解決，因為人們對傳統(tǒng)管理方式的依賴和對章程的認(rèn)識不足使章程在執(zhí)行過程中必然產(chǎn)生阻滯的現(xiàn)象。對照政策執(zhí)行阻滯的表現(xiàn)，大學(xué)章程執(zhí)行阻滯的主要表現(xiàn)形式為：

其一，大學(xué)章程的象征式執(zhí)行。這一現(xiàn)象主要是指執(zhí)行主體(執(zhí)行機(jī)構(gòu)和執(zhí)行人員)在大學(xué)章程執(zhí)行過程中僅做表面文章，大學(xué)章程停留在口號層面、文件層面，只做相應(yīng)宣傳而沒有具體措施，不予真正貫徹落實，導(dǎo)致大學(xué)章程成為一紙空文，大學(xué)章程作用發(fā)揮遠(yuǎn)低于章程制定時的預(yù)期目標(biāo)。

其二，大學(xué)章程的選擇式執(zhí)行。這一現(xiàn)象主要是指執(zhí)行主體在執(zhí)行大學(xué)章程時，往往根據(jù)部門利益和自身利益視具體情況有選擇地執(zhí)行大學(xué)章程，有利于本單位和自己利益的規(guī)定內(nèi)容就執(zhí)行，否則就不執(zhí)行或少執(zhí)行。這種斷章取義、為我所用的執(zhí)行方式，打破了大學(xué)章程文本的完整性、統(tǒng)一性，使大學(xué)章程發(fā)生變形和失真，大大降低了大學(xué)章程功用的實際發(fā)揮。

其三，大學(xué)章程的機(jī)械式執(zhí)行。這一現(xiàn)象主要是指執(zhí)行主體不按照外界環(huán)境的變化及具體情況因地制宜地推進(jìn)章程實施，而是生搬硬套地僵化執(zhí)行。這種做法雖然名義上保持了大學(xué)章程的權(quán)威性，但實際上很難準(zhǔn)確運用大學(xué)章程精神來解決具體問題，使得大學(xué)章程執(zhí)行偏離了本真的制度設(shè)計。

其四，大學(xué)章程的替代式執(zhí)行。這一現(xiàn)象主要是指執(zhí)行主體換用表面上與大學(xué)章程一致而事實上不同的制度代替章程規(guī)定，采取部分性代替甚至完全性替代的方式以假亂真，使得大學(xué)章程本身難以真正貫徹落實。這種情況往往發(fā)生在大學(xué)章程執(zhí)行主體與實施對象出現(xiàn)利益沖突的時候。

其五，大學(xué)章程執(zhí)行的停滯化。這一現(xiàn)象是指大學(xué)章程制定結(jié)束后缺少執(zhí)行環(huán)節(jié)，制定完成就意味著終結(jié)，導(dǎo)致大學(xué)章程被束之高閣，成為空頭文件，或在大學(xué)章程執(zhí)行的過程中，由于執(zhí)行主體不重視、利益博弈等原因，大學(xué)章程在某一階段或環(huán)節(jié)無法實施而出現(xiàn)終止的現(xiàn)象。

三、整合式研究視角下大學(xué)章程執(zhí)行阻滯的原因

從政策執(zhí)行阻滯表現(xiàn)形式來看，大學(xué)章程執(zhí)行阻滯是多種因素綜合作用的結(jié)果，既有高校內(nèi)部因素，也有一些外部因素，這里僅對影響和制約章程執(zhí)行的高校內(nèi)部因素進(jìn)行分析。根據(jù)整合式研究視角下確定的影響大學(xué)章程執(zhí)行的考量因素，可以從以下幾個維度分析大學(xué)章程執(zhí)行阻滯的原因。

其一，大學(xué)章程文本質(zhì)量不高。新中國成立后的幾十年間,我國大學(xué)章程建設(shè)基本處于停滯狀態(tài)，直到2010年前后才由政府主導(dǎo)推進(jìn)大學(xué)章程建設(shè)。目前，我國章程建設(shè)很大程度上還是外力推動的結(jié)果，大學(xué)自身普遍缺乏制定章程、照章辦學(xué)的主動性、積極性和探索章程建設(shè)的熱情和意識，導(dǎo)致章程文本的質(zhì)量普遍偏低、適用性不高[4]。這主要是因為我國大學(xué)章程不是基于大學(xué)自身客觀需要而自發(fā)產(chǎn)生的，而是政府統(tǒng)一運動式的產(chǎn)物，帶有濃厚的自上而下推進(jìn)的行政色彩。這樣制定出來的大學(xué)章程，看似規(guī)定都合理，實則缺乏可操作性，最終的結(jié)果是我國大學(xué)章程內(nèi)容基本雷同、問題基本相似。以教師權(quán)利內(nèi)容為例，高校章程在教師權(quán)利保障方面面臨權(quán)利內(nèi)容不清、權(quán)利保障重視不夠、保障措施缺失或缺乏實效性等三個方面的實施困境[5]。

其二，大學(xué)章程執(zhí)行主體之間存在利益博弈。政策執(zhí)行的本質(zhì)是相關(guān)政策執(zhí)行主體之間基于利益得失的考慮而進(jìn)行博弈的過程。大學(xué)章程的執(zhí)行主體是指負(fù)責(zé)推進(jìn)大學(xué)章程貫徹和落實的組織機(jī)構(gòu)和人，主要包括高校決策層、職能部門及相關(guān)執(zhí)行人員。當(dāng)然，從我國大學(xué)章程產(chǎn)生的方式來看，政府也是大學(xué)章程執(zhí)行主體之一，不過由于本文側(cè)重高校內(nèi)部的大學(xué)章程執(zhí)行要素，這里就不談及政府的有關(guān)問題。執(zhí)行主體利益的不一致性決定了大學(xué)章程執(zhí)行阻滯發(fā)生的現(xiàn)實可能性。從狹義角度講，大學(xué)章程的執(zhí)行主體應(yīng)該是章程的制定者，即學(xué)校決策層面及其委托的職能部門。而在章程的執(zhí)行中，職能部門之間因工作職能不同而存在部門利益差異，導(dǎo)致學(xué)校委托的章程執(zhí)行部門很難得到相關(guān)部門的配合，甚至出現(xiàn)相互推諉、互相掣肘的現(xiàn)象，形不成合力。從廣義上講，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)、職能部門、基層院系、廣大師生等均要以不同途徑和方式參與大學(xué)章程的制定和執(zhí)行，而實際上，我國大學(xué)章程制定權(quán)主要集中在學(xué)校決策層面或受學(xué)校委托的職能部門，基層學(xué)院、普通教師、廣大學(xué)生的參與度較低。在章程執(zhí)行過程中，學(xué)校和學(xué)院之間也存在博弈。學(xué)校職能部門往往被認(rèn)為是章程的執(zhí)行主體，基層院系被認(rèn)為是實施群體，認(rèn)識上的混淆容易造成二者對立。學(xué)校層面追求學(xué)校整體目標(biāo)的實現(xiàn)，關(guān)注的是通過章程執(zhí)行使學(xué)校管理更加科學(xué)、規(guī)范，提高行政效益；而基層院系關(guān)注的是本單位的發(fā)展，對章程的落實并不關(guān)心，自然就會機(jī)械式或替代式地執(zhí)行大學(xué)章程。

其三，大學(xué)章程執(zhí)行人員素質(zhì)不高。執(zhí)行機(jī)構(gòu)是政策執(zhí)行的載體，但大學(xué)章程執(zhí)行歸根到底還是人的因素，執(zhí)行人員素質(zhì)的高低影響著大學(xué)章程執(zhí)行。多數(shù)高校并沒有安排推進(jìn)大學(xué)章程執(zhí)行的專門人員，一般由學(xué)校章程制定部門的工作人員替代，這些章程的執(zhí)行人員既存在知識結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)水平、綜合素質(zhì)的差異，也存在價值觀念、道德水準(zhǔn)的不同，都會直接影響章程執(zhí)行成效。由于長期以來我國高?；w處于“無章運行”狀態(tài)，高校管理者和章程執(zhí)行人員尚未清楚地意識到章程對于高校依法自主管理的重要意義。如果執(zhí)行人員對大學(xué)章程認(rèn)識得不夠，把它當(dāng)成一般制度看待，執(zhí)行的邏輯起點就會比較低，所執(zhí)行的章程必然是曲解之后的章程。大學(xué)章程的執(zhí)行人員會對大學(xué)章程進(jìn)行利益“過濾”，章程規(guī)定與自己利益一致時就執(zhí)行，不一致或無利時就不執(zhí)行甚至抵制執(zhí)行，最終的結(jié)果就是出現(xiàn)大學(xué)章程的選擇性執(zhí)行，甚至執(zhí)行的停滯化。

其四，大學(xué)章程執(zhí)行資源投入不足。任何政策的執(zhí)行都需要一定的資源作為保障，充足的執(zhí)行資源是大學(xué)章程執(zhí)行的有效支撐。大學(xué)章程執(zhí)行的人力資源主要包括章程執(zhí)行的專門人員、相關(guān)管理人員及院系相關(guān)人員等，如果人力資源投入不足，大學(xué)章程執(zhí)行肯定不會順利。大學(xué)章程執(zhí)行的財物資源主要指用于章程執(zhí)行的專項經(jīng)費投入、常規(guī)性經(jīng)費投入，經(jīng)費充足與否直接影響著執(zhí)行人員是否愿意執(zhí)行章程、院系是否愿意落實章程。如果經(jīng)費不夠充分，大學(xué)章程即使制定得再完美，也沒法得到很好的執(zhí)行。因此，對大學(xué)章程執(zhí)行資源的投入不足，會直接導(dǎo)致大學(xué)章程執(zhí)行中象征性執(zhí)行和執(zhí)行停滯化現(xiàn)象的發(fā)生。

其五，大學(xué)章程執(zhí)行的監(jiān)督機(jī)制不健全。當(dāng)前，我國高校制度體系建設(shè)中的執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制是一個薄弱環(huán)節(jié)。對政策執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督是防止政策失控的有效手段，也是政策過程的有機(jī)組成部分[6]。我國大學(xué)章程執(zhí)行缺乏有效的監(jiān)督是普遍現(xiàn)象，大學(xué)章程執(zhí)行人員扮演著“運動員”和“裁判員”的雙重角色，對章程執(zhí)行情況沒有及時地進(jìn)行跟蹤、評估，存在監(jiān)督制度表面化、監(jiān)督渠道不順暢等情況。同時，大學(xué)章程執(zhí)行缺乏有效的師生參與和監(jiān)督機(jī)制，沒有形成大學(xué)章程執(zhí)行與師生員工反饋、監(jiān)督的良性互動局面。這樣，大學(xué)章程執(zhí)行就變成了良心活，執(zhí)行好壞一個樣，執(zhí)行不執(zhí)行一個樣，沒有形成推進(jìn)章程實施的激勵和約束機(jī)制，這是導(dǎo)致章程執(zhí)行阻滯發(fā)生的重要原因。

四、整合式視角下破解大學(xué)章程執(zhí)行阻滯的對策

從整合式研究視角看，破解章程執(zhí)行阻滯的關(guān)鍵在于以下幾個方面。

其一，切實提高大學(xué)章程文本的科學(xué)性和可操作性。高質(zhì)量的大學(xué)章程文本是其得到有效執(zhí)行的先決條件，也是預(yù)防大學(xué)章程執(zhí)行阻滯的基本前提。高校要切實認(rèn)識到大學(xué)章程建設(shè)的重要性，成立高水平的大學(xué)章程制定機(jī)構(gòu)，把大學(xué)章程制定作為確立學(xué)?！盎痉ā钡倪^程來看待。一方面，保證大學(xué)章程制定過程的科學(xué)性。堅持“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合的制定方式，保證大學(xué)章程制定主體的多元參與、實質(zhì)參與，通過廣泛開展調(diào)研、論證，為校內(nèi)學(xué)術(shù)組織、基層院系、廣大師生的參與創(chuàng)造便利條件，并善于借助外腦，發(fā)揮專家學(xué)者、校友、政府官員等的作用，匯聚各方智慧，增強(qiáng)廣大師生的認(rèn)同度，體現(xiàn)各方在章程制定中的價值和作用，使廣大師生認(rèn)識到大學(xué)章程不是某個部門或某個人的大學(xué)章程，而是學(xué)校的大學(xué)章程，是廣大師生員工的大學(xué)章程。另一方面，保證章程文本內(nèi)容的科學(xué)性。章程制定一定要認(rèn)真貫徹落實國家有關(guān)教育法律、法規(guī)、政策，研讀吸收國內(nèi)外大學(xué)章程的成熟經(jīng)驗，在立足學(xué)校歷史傳統(tǒng)、大學(xué)文化和現(xiàn)實辦學(xué)條件的基礎(chǔ)上，準(zhǔn)確把握高等教育發(fā)展趨勢以及現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的需要，制定科學(xué)、可行的大學(xué)章程。

其二，努力平衡大學(xué)章程執(zhí)行主體之間的利益關(guān)系。大學(xué)章程對大學(xué)發(fā)展的“大政方針”進(jìn)行了盡可能全面、系統(tǒng)的規(guī)定，其中涉及大學(xué)組織內(nèi)外部各方利益主體的權(quán)利和責(zé)任表達(dá)[7]。因此，大學(xué)章程執(zhí)行主體的多元化訴求是執(zhí)行大學(xué)章程時必須考量的因素。在章程執(zhí)行過程中,既要使高校決策層和中層職能部門達(dá)成利益上的一致，又要統(tǒng)籌處理好職能部門和基層院系之間的關(guān)系。通常來講，學(xué)校職能部門負(fù)責(zé)大學(xué)章程的執(zhí)行工作，而基層院系是大學(xué)章程執(zhí)行的具體落實單位，二者必須統(tǒng)一于學(xué)校發(fā)展的總體目標(biāo)。在執(zhí)行過程中，要加大對大學(xué)章程的宣傳力度，使其被各級執(zhí)行主體廣泛接受和認(rèn)知，營造大學(xué)章程執(zhí)行的良好氛圍；要加強(qiáng)信息溝通，建立大學(xué)章程執(zhí)行主體之間有效的信息溝通機(jī)制，把大學(xué)章程文本及其執(zhí)行的條件、程序、措施等及時向師生公開，同時建立基層單位對大學(xué)章程執(zhí)行的反饋渠道，及時準(zhǔn)確地反映執(zhí)行情況；要處理好章程執(zhí)行主體和實施群體之間的關(guān)系，依法維護(hù)和保障師生員工的合法權(quán)益，通過合理的章程執(zhí)行制度安排，使章程執(zhí)行更加科學(xué)化、規(guī)范化。

其三，積極提升大學(xué)章程執(zhí)行人員的素質(zhì)。大學(xué)章程執(zhí)行阻滯的出現(xiàn)與執(zhí)行人員的素質(zhì)直接相關(guān)。高校要建設(shè)一支推進(jìn)大學(xué)章程執(zhí)行的專兼職隊伍，加強(qiáng)對大學(xué)章程執(zhí)行人員的專業(yè)培訓(xùn)，使執(zhí)行人員全面了解大學(xué)章程的基本精神，掌握推進(jìn)大學(xué)章程執(zhí)行的方式、方法，及時掌握大學(xué)章程的推進(jìn)和完成情況。同時，執(zhí)行人員要加強(qiáng)學(xué)習(xí)，不斷提升理論水平、認(rèn)知水平，提升其執(zhí)行大學(xué)章程的能力，強(qiáng)化執(zhí)行人員對大學(xué)章程執(zhí)行的責(zé)任意識，防止因部門利益和個體利益而影響章程執(zhí)行情況的發(fā)生。

其四，確保大學(xué)章程執(zhí)行資源充足。這里講的大學(xué)章程執(zhí)行資源是指章程執(zhí)行中除了人力資源投入以外的經(jīng)費及物資投入。高校必須加大章程執(zhí)行的經(jīng)費投入力度，設(shè)立大學(xué)章程執(zhí)行專項經(jīng)費，用于大學(xué)章程執(zhí)行專門機(jī)構(gòu)推進(jìn)大學(xué)章程的實施。同時，通過建立相應(yīng)的考核、評估制度，依據(jù)大學(xué)章程的執(zhí)行情況，對相關(guān)單位和個人進(jìn)行相應(yīng)的精神和物資獎勵，適當(dāng)?shù)臅r候可以考慮把大學(xué)章程的執(zhí)行情況與學(xué)校的相關(guān)資源配置緊密結(jié)合，調(diào)動執(zhí)行單位、落實單位以及廣大師生對大學(xué)章程執(zhí)行的積極性，使師生員工主動、自覺地執(zhí)行大學(xué)章程，避免機(jī)械式執(zhí)行情況的發(fā)生。

其五，建立健全大學(xué)章程執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制。大學(xué)章程的執(zhí)行依賴于獨立而有效的監(jiān)督機(jī)制。高校應(yīng)建立章程執(zhí)行的內(nèi)部評估和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，制定大學(xué)章程執(zhí)行工作方案，嚴(yán)格章程執(zhí)行考核制度，根據(jù)執(zhí)行情況合理調(diào)整大學(xué)章程執(zhí)行策略。高校要注意發(fā)揮廣大師生在章程執(zhí)行中的監(jiān)督作用，建立健全規(guī)范、有序的參與制度，不斷提升師生參與大學(xué)章程執(zhí)行的廣度和深度，讓大學(xué)章程在規(guī)范中執(zhí)行、在監(jiān)督中執(zhí)行，真正做到有章必依、違章必究，減少因主客觀因素而造成的大學(xué)章程執(zhí)行阻滯情況的發(fā)生，推進(jìn)高校依章辦學(xué)目標(biāo)的實現(xiàn)。

本文的研究雖然立足于對阻礙章程執(zhí)行的內(nèi)部因素進(jìn)行分析，但并不否認(rèn)影響大學(xué)章程執(zhí)行的外部因素的存在，如政府在大學(xué)章程執(zhí)行中扮演著極為關(guān)鍵的角色，高等教育宏觀管理體制、法治環(huán)境、政策導(dǎo)向等都會極大地影響大學(xué)章程的執(zhí)行實效。目前我國高校在章程制定和執(zhí)行中的主動作為還不夠，在現(xiàn)有的宏觀政策環(huán)境下在章程制定與執(zhí)行方面仍有較大的努力空間。

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2016-06-03

孫曙光(1982- )，男，助理研究員，博士研究生，從事現(xiàn)代大學(xué)制度及大學(xué)治理研究。

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2095-7602(2017)01-0140-04