趙晨光

(西北政法大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，陜西 西安 710063)

我國跨域公共危機(jī)治理碎片化問題思考
——基于整體性治理視角

趙晨光

(西北政法大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，陜西 西安 710063)

當(dāng)前我國正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，各類公共危機(jī)事件頻發(fā)。轉(zhuǎn)型社會(huì)所具有的復(fù)雜化和高流動(dòng)性特點(diǎn)使得各類公共危機(jī)事件所具有的跨域性特征，對我國目前的公共危機(jī)治理提出了更為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，其中最難以解決的便是跨域公共危機(jī)治理碎片化問題。整體性治理理論的基本框架為解決跨域公共危機(jī)治理碎片化問題提供了重要指導(dǎo)。本文基于我國目前跨域公共危機(jī)治理碎片化問題研究現(xiàn)狀，從整體性治理視角出發(fā)，對解決我國目前跨域公共危機(jī)治理碎片化問題的可行性及路徑選擇作了進(jìn)一步思考。

跨域公共危機(jī)；碎片化；整體性治理

現(xiàn)代社會(huì)工業(yè)化進(jìn)程的加快以及科學(xué)技術(shù)的迅速發(fā)展等多因素的綜合作用加強(qiáng)了社會(huì)各部門之間的聯(lián)系，使得傳統(tǒng)的公共危機(jī)開始突破“域”的界限，導(dǎo)致公共危機(jī)治理呈現(xiàn)出跨域的特性，即跨域公共危機(jī)治理涉及多個(gè)行政區(qū)域的地方政府或多個(gè)部門。由此帶來的跨域公共危機(jī)治理的碎片化問題，加大了跨域公共危機(jī)治理的難度。因此，如何解決跨域公共危機(jī)治理的碎片化問題，實(shí)現(xiàn)跨域公共危機(jī)的協(xié)同治理，具有重要的理論價(jià)值和實(shí)踐意義。本文從整體性治理視角出發(fā)，基于國內(nèi)對該問題的研究現(xiàn)狀，對構(gòu)建跨域公共危機(jī)的整體性治理模式作了進(jìn)一步的總結(jié)與補(bǔ)充。

一、我國關(guān)于跨域公共危機(jī)治理碎片化問題的研究現(xiàn)狀

目前，國內(nèi)理論界對跨域公共危機(jī)治理方面的研究不多?？缬蚬参C(jī)治理所面臨的一個(gè)最大問題便是其治理的碎片化問題，因此研究成果多集中在對其碎片化困境的分析上，包括跨域公共危機(jī)治理碎片化的表現(xiàn)及其治理之道。在對跨域公共危機(jī)治理碎片化困境的路徑選擇上，絕大多數(shù)研究成果基于整體性治理視角，但仍有不足之處，故本文旨在該視角基礎(chǔ)之上作進(jìn)一步探究。

明確將整體性治理理論最早應(yīng)用到公共危機(jī)治理研究中的是劉超，他認(rèn)為整體性治理思想與解決地方政府公共危機(jī)治理中的碎片化問題有很高的契合度，因而提出應(yīng)該建立整體性公共危機(jī)治理體系的策略。[1]同時(shí)，一些學(xué)者，如郭雪松、朱正威針對當(dāng)前跨域公共危機(jī)治理中的碎片化問題，結(jié)合具體的案例進(jìn)行分析，并從整體性治理視角出發(fā)，提出了構(gòu)建跨域公共危機(jī)網(wǎng)絡(luò)分析模型[2]。

跨域公共危機(jī)治理碎片化問題的研究具有跨學(xué)科、跨領(lǐng)域性。韋彬從理念和文化視角分析了我國跨域公共危機(jī)治理文化碎片化問題，并運(yùn)用整體性治理理論，對跨域公共危機(jī)的治理理念和文化進(jìn)行了整體性建構(gòu)。[3]符翩翩從傳播學(xué)領(lǐng)域出發(fā)，在分析互聯(lián)網(wǎng)和新普介技術(shù)的發(fā)展導(dǎo)致信息社會(huì)呈現(xiàn)碎片化的前提下，側(cè)面分析了公共危機(jī)治理中政府信息公開的碎片化困境。[4]

除了以上宏觀研究，還包括微觀方面的研究，比如從整體性治理視角出發(fā)研究跨域公共危機(jī)治理結(jié)構(gòu)的碎片化。盡管目前國內(nèi)跨域公共危機(jī)治理研究剛起步，但研究內(nèi)容和視角值得肯定，對豐富我國公共危機(jī)的治理體系，提高我國公共危機(jī)的應(yīng)對能力具有重要意義。同時(shí)，我們應(yīng)該看到，目前關(guān)于跨域公共危機(jī)治理的碎片化困境僅局限于整體性治理視角，缺乏其他視角的探討；對公共危機(jī)治理碎片化深層次的機(jī)理分析，尚缺乏實(shí)證研究。因此可以說，基于整體性治理視角的跨域公共危機(jī)治理相關(guān)研究尚未成熟，對相關(guān)方面的研究還有較大的開拓空間。

二、整體性治理視角下跨域公共危機(jī)治理碎片化問題的概念性思考

關(guān)于跨域公共危機(jī)的概念，目前并沒有明確統(tǒng)一的定義。彭輝安認(rèn)為，公共危機(jī)都爆發(fā)于具體的領(lǐng)域或區(qū)域，因而他將“域”(區(qū)域，領(lǐng)域)作為指標(biāo)來衡量公共危機(jī)，并將公共危機(jī)分為局域公共危機(jī)與跨域公共危機(jī)。他認(rèn)為，跨域公共危機(jī)是局域公共危機(jī)的發(fā)展形態(tài)，是在現(xiàn)代社會(huì)特性作用下，通過一定的社會(huì)介質(zhì)或與社會(huì)介質(zhì)相互作用而突破原發(fā)的區(qū)域、領(lǐng)域界限，形成負(fù)外部性的擴(kuò)散蔓延，使得相關(guān)區(qū)域、領(lǐng)域甚至整個(gè)社會(huì)都受到?jīng)_擊，或者引發(fā)次生危機(jī)事件的公共危機(jī)。[5]科學(xué)技術(shù)的發(fā)展使得現(xiàn)代社會(huì)更加精密復(fù)雜，社會(huì)的流動(dòng)性更強(qiáng)，人們之間的聯(lián)系更緊密，這導(dǎo)致公共危機(jī)突破原有的領(lǐng)域、區(qū)域、地域的限制而向外擴(kuò)散。2003年的“非典”事件便是跨域公共危機(jī)的一個(gè)典型，其擴(kuò)散程度由單一的局域性發(fā)展到區(qū)域性甚至全國性，給當(dāng)時(shí)的危機(jī)治理帶來了巨大挑戰(zhàn)。通過相關(guān)學(xué)者對跨域公共危機(jī)的界定及其分析，筆者認(rèn)為，跨域公共危機(jī)治理是政府﹑企業(yè)﹑市場以及公民等多元主體為了消弭具有跨域性質(zhì)的公共危機(jī)而進(jìn)行的一系列協(xié)同治理，其中包括政府間的協(xié)同、政府內(nèi)部各部門的協(xié)同以及政府與非政府組織、公民的協(xié)同。

本文研究的重點(diǎn)在于解決跨域公共危機(jī)治理的碎片化問題。所謂“碎片化”，原意是指完整的東西破碎成諸多零碎塊。在本文研究中，跨域公共危機(jī)治理的碎片化主要是指在跨域公共危機(jī)治理過程中，政府間或政府系統(tǒng)內(nèi)部各部門在應(yīng)對公共危機(jī)時(shí)出于自身利益考慮或在組織結(jié)構(gòu)﹑價(jià)值取向等方面不同而導(dǎo)致的“各自為政”現(xiàn)象。“碎片化”困境導(dǎo)致跨域公共危機(jī)治理面臨分散性，無法實(shí)現(xiàn)政府的有效整體運(yùn)作，降低了公共危機(jī)治理的效率。為了實(shí)現(xiàn)跨域公共危機(jī)的有效治理，消弭“碎片化”現(xiàn)象，將整體性治理理論應(yīng)用到跨域公共危機(jī)治理中是目前國內(nèi)關(guān)于跨域公共危機(jī)治理研究的重點(diǎn)。

整體性治理理論是20世紀(jì)90年代中后期由英國的佩里·希克斯及帕特里克·登力維提出的“一種對新公共管理理論的批判和繼承基礎(chǔ)上形成的新政府改革模式”[6]。新公共管理理論強(qiáng)調(diào)政府進(jìn)行分權(quán)化改革，引入私人部門的管理技術(shù)和市場競爭機(jī)制，導(dǎo)致公共管理領(lǐng)域出現(xiàn)了嚴(yán)重的碎片化問題，政府整體性缺失。在這種背景下，整體性治理理論應(yīng)運(yùn)而生。所謂整體性治理理論，簡單來說就是強(qiáng)調(diào)政府以公共利益為導(dǎo)向，以解決新公共管理理論造成的碎片化問題為目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)政府的整體性治理。此外，整體性治理理論要求進(jìn)行政府部門的流程再造，構(gòu)建完整順暢的治理流程，注重網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的應(yīng)用，等等。

三、整體性治理視角下解決我國跨域公共危機(jī)治理碎片化問題的可行性思考

整體性治理理論不僅是對傳統(tǒng)的公共行政和新公共管理理論的繼承和反思，也是對政府治理碎片化問題的戰(zhàn)略回應(yīng)。其雖然是西方政府改革的舶來品，但是不可否認(rèn)它對解決我國跨域公共危機(jī)治理的碎片化問題具有重要的借鑒意義。

從跨域公共危機(jī)治理的體制方面來說，目前我國跨域公共危機(jī)治理模式具有職能導(dǎo)向、部門分割、條塊分治等特征，即在公共危機(jī)治理過程中，按照公共危機(jī)的分類，由對應(yīng)的政府部門分管或由對應(yīng)的職能部門負(fù)責(zé)。我國現(xiàn)行的公共危機(jī)治理強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負(fù)責(zé)、屬地管理原則，即各個(gè)地方政府負(fù)責(zé)本區(qū)域內(nèi)的公共危機(jī)治理，各部門負(fù)責(zé)各領(lǐng)域內(nèi)的公共危機(jī)治理。而跨域公共危機(jī)的跨域性，打破了傳統(tǒng)的囿于行政區(qū)劃、部門分割的公共危機(jī)治理模式，使跨域公共危機(jī)治理面臨部門分割、區(qū)域分割的碎片化困境，難以實(shí)現(xiàn)跨域公共危機(jī)治理整體統(tǒng)一效果。整體性治理強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一性、系統(tǒng)性、整體性，注重各部門之間的協(xié)調(diào)以及不同治理主體之間的合作互動(dòng)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)組織內(nèi)各部分之間的協(xié)同運(yùn)作。因此，就我國目前跨域公共危機(jī)治理體制的碎片化來講，整體性治理所強(qiáng)調(diào)的治理體制的整體統(tǒng)一對其具有很好的借鑒意義。

除了體制問題以外，跨域公共危機(jī)治理碎片化問題的更深層原因乃是跨域公共危機(jī)治理理念、文化碎片化，主要表現(xiàn)在跨域公共危機(jī)治理主體認(rèn)知的碎片化，包括統(tǒng)一認(rèn)知碎片化、責(zé)任認(rèn)知碎片化、風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知碎片化以及文化認(rèn)知碎片化。所謂統(tǒng)一認(rèn)知碎片化，即跨域公共危機(jī)治理主體對跨域公共危機(jī)的治理缺乏共識(shí)，沒有認(rèn)識(shí)到跨域公共危機(jī)治理的公共性﹑整體性﹑全局性；責(zé)任認(rèn)知碎片化是指由于跨域公共危機(jī)治理涉及多個(gè)部門、多個(gè)區(qū)域，其治理主體出于自身利益等多方面考慮，在跨域公共危機(jī)治理中缺乏責(zé)任意識(shí)，缺乏與其他部門或政府的互動(dòng)，不主動(dòng)承擔(dān)必要的責(zé)任；風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知碎片化是指在跨域公共危機(jī)面前，政府間、各部門間對跨域公共危機(jī)的預(yù)警﹑防范﹑救治等方面的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知不一，缺乏統(tǒng)一的危機(jī)意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別能力；文化認(rèn)知碎片化是指政府間在跨域公共危機(jī)治理過程中由于文化認(rèn)知的不同而發(fā)生沖突甚至對抗，無法實(shí)現(xiàn)對跨域公共危機(jī)的有效治理。整體性治理理論強(qiáng)調(diào)政府公共性的回歸，將公共利益作為政府追求的出發(fā)點(diǎn)和歸宿，切實(shí)維護(hù)公眾利益，契合了人民群眾對公共危機(jī)治理的訴求。同時(shí)，整體性治理理論強(qiáng)調(diào)文化、價(jià)值理念的整合和包容，將其應(yīng)用到跨域公共危機(jī)治理中，對于實(shí)現(xiàn)跨域公共危機(jī)治理理念碎片化聚合，形成跨域公共危機(jī)治理主體的共識(shí)具有重要意義。

我國跨域公共危機(jī)治理的碎片化問題除了以上所述，還包括其他方面。其一是跨域公共危機(jī)治理主體的碎片化，其表現(xiàn)在于政府在跨域公共危機(jī)治理過程中實(shí)行單方面主導(dǎo)的一元治理，忽視了與其他社會(huì)力量的協(xié)作。其二是跨域公共危機(jī)治理手段的碎片化。目前我國跨域公共危機(jī)治理仍然以傳統(tǒng)的行政手段為主，在跨域公共危機(jī)治理過程中，政府間、政府內(nèi)部各部門間往往通過單一行政手段進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)或指揮,而公共危機(jī)的跨域性容易導(dǎo)致以行政手段為主的各部門在跨域公共危機(jī)治理中出現(xiàn)政令混亂、政出多門的治理困境。

整體性治理以協(xié)作、整合為主要特征，強(qiáng)調(diào)政府與非政府組織、公民組織等進(jìn)行協(xié)作整合，構(gòu)建以政府為主導(dǎo)的協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)，有利于跨域公共危機(jī)治理整體性的回歸；在治理手段上，整體性治理強(qiáng)調(diào)信息技術(shù)的應(yīng)用，提出將信息技術(shù)貫穿于政府的整體性治理中，推動(dòng)政府電子化、信息化建設(shè)。這對于保證各部門之間的政令統(tǒng)一，加強(qiáng)各部門之間的信息溝通，實(shí)現(xiàn)跨域公共危機(jī)由以行政手段為主的治理向信息化治理的轉(zhuǎn)變具有重要意義。

四、整體性治理視角下解決我國跨域公共危機(jī)治理碎片問題的路徑思考

從以上分析可以看出，我國目前跨域公共危機(jī)治理存在較為嚴(yán)重的碎片化傾向。簡單來說，其解決路徑便是“碎片化聚合”。要實(shí)現(xiàn)“碎片化聚合”，應(yīng)以整體性治理理論為指導(dǎo)，探索我國跨域公共危機(jī)整體性治理模式。

1.建構(gòu)以整體性為特征的跨域公共危機(jī)治理機(jī)制

我國目前在公共危機(jī)治理過程中采用的分割治理模式在單一區(qū)域或領(lǐng)域內(nèi)的公共危機(jī)治理方面是十分有效的，但并不適用于具有跨域性、需要多部門協(xié)調(diào)及跨域合作的新形態(tài)公共危機(jī)，因此必須建立跨域公共危機(jī)治理的整體性協(xié)同機(jī)制。

第一，實(shí)現(xiàn)公共危機(jī)治理領(lǐng)域內(nèi)的協(xié)同。一些學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該建立大危機(jī)管理部門，成立跨部門治理中樞結(jié)構(gòu)。這一點(diǎn)是可取的。賦予大危機(jī)管理部門綜合協(xié)調(diào)、統(tǒng)一指揮權(quán)，使其協(xié)調(diào)各部門之間的利益關(guān)系，發(fā)揮其在領(lǐng)域內(nèi)全面整合的能力，有利于實(shí)現(xiàn)領(lǐng)域內(nèi)公共危機(jī)治理碎片化聚合，提高跨域公共危機(jī)治理的效率。但是值得注意的一點(diǎn)是，大危機(jī)管理部門作為領(lǐng)域內(nèi)專門負(fù)責(zé)危機(jī)治理的常設(shè)部門，應(yīng)該明確職能，確立運(yùn)行理念，并進(jìn)行科學(xué)合理的結(jié)構(gòu)安排。同時(shí)，該機(jī)構(gòu)作為治理公共危機(jī)的專業(yè)部門，對部門內(nèi)人員的專業(yè)化能力要求較高，因此其人才選拔和培養(yǎng)尤為重要。

第二，實(shí)現(xiàn)公共危機(jī)治理區(qū)域內(nèi)的協(xié)同。從當(dāng)前實(shí)際來看，建立跨區(qū)域的危機(jī)管理協(xié)調(diào)部門并不現(xiàn)實(shí)。因而要想實(shí)現(xiàn)跨域公共危機(jī)治理的協(xié)同，必須加強(qiáng)區(qū)域間地方政府的合作，建立公共危機(jī)處理過程中的地方政府合作機(jī)制。具體包括：建立針對不同類型公共危機(jī)的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制，妥善處理危機(jī)中各區(qū)域利益的分配和補(bǔ)償機(jī)制，建立危機(jī)中地方政府合作的監(jiān)督約束機(jī)制。

第三，實(shí)現(xiàn)跨域公共危機(jī)治理主體的整合，構(gòu)建跨域公共危機(jī)治理多元主體參與的網(wǎng)絡(luò)治理機(jī)制。必須改變政府跨域公共危機(jī)治理單一主體的現(xiàn)狀，構(gòu)建以政府為主導(dǎo)的，非政府組織、公民社會(huì)共同參與的治理網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)公共危機(jī)治理主體的整體性。這不僅需要政府在公共危機(jī)治理過程中樹立多元共治的理念，其他參與主體也要不斷提高自身參與公共危機(jī)治理的積極性。

2.建構(gòu)跨域公共危機(jī)整體性治理理念與文化

第一，建構(gòu)跨域公共危機(jī)整體性的危機(jī)治理價(jià)值觀。共同的危機(jī)治理價(jià)值觀能夠使跨域公共危機(jī)治理各部分在進(jìn)行公共危機(jī)治理時(shí)形成共同的認(rèn)知，實(shí)現(xiàn)跨域公共危機(jī)治理理念的碎片化聚合能夠減小現(xiàn)行體制或機(jī)制不健全帶來的碎片化問題。整體性危機(jī)治理價(jià)值觀包括公共性與責(zé)任性治理價(jià)值觀、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警價(jià)值觀等，其中公共性與責(zé)任性是跨域公共危機(jī)治理的價(jià)值追求與歸宿。

第二，加強(qiáng)跨域公共危機(jī)治理的信任文化建設(shè)。信任文化建設(shè)是對跨域公共危機(jī)治理中“冷漠”與“猜疑”的克制，是跨域公共危機(jī)治理的重要理念之一。加強(qiáng)信任文化建設(shè)，使其貫穿于跨域公共危機(jī)治理的各領(lǐng)域、各地域協(xié)調(diào)中，有利于營造良好的治理氛圍，有利于跨域公共危機(jī)治理實(shí)現(xiàn)更深層次的合作。

第三，建立跨域公共危機(jī)治理文化的包容妥協(xié)方式，以應(yīng)對跨域公共危機(jī)治理中由不同地域文化導(dǎo)致的沖突與分歧。包容、接納其他地域的治理文化，以此緩和跨域公共危機(jī)治理文化碎片化的困境，從而實(shí)現(xiàn)跨域公共危機(jī)治理的目標(biāo)。

3.建構(gòu)跨域公共危機(jī)治理的支撐保障機(jī)制

整體性治理強(qiáng)調(diào)整體性、系統(tǒng)性、全局性，這要求跨域公共危機(jī)治理有整體性運(yùn)作機(jī)制。建構(gòu)跨域公共危機(jī)治理的支撐保障機(jī)制必不可少，包括建構(gòu)跨域公共危機(jī)治理的資源協(xié)調(diào)共享機(jī)制、跨域公共危機(jī)治理的制度規(guī)范體系等。與此同時(shí)，綜合運(yùn)用信息技術(shù)，使其貫穿到跨域公共危機(jī)的整體性治理中，對促進(jìn)我國跨域公共危機(jī)整體性治理模式的構(gòu)建具有重要意義。

[1]劉超.地方公共危機(jī)治理碎片化的整理——“整體性治理”的視角[J].吉首大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2009(2).

[2]郭雪松，朱正威.跨域公共危機(jī)整體性治理中的組織協(xié)調(diào)問題研究——基于組織間網(wǎng)絡(luò)視角[J].公共管理學(xué)報(bào)，2011(4).

[3]韋彬.跨域公共危機(jī)治理結(jié)構(gòu)：碎片化與整體性治理[J].經(jīng)濟(jì)參考研究，2014(29).

[4]符翩翩.政府危機(jī)信息公開的碎片化困境與對策[J].東南傳播，2011(6).

[5]彭輝安.我國跨域公共危機(jī)治理的碎片化困境及其突破[D].桂林：廣西師范大學(xué)，2014.

[6]寇丹.整體性治理：政府治理的新趨向[J].東北大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2012(3).

2016-08-23

趙晨光(1992- )，男，碩士研究生，從事行政管理理論與方法研究。

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2095-7602(2017)01-0025-04