翟文華，周志太

(淮北師范大學 經濟學院，淮北 235000)

科研經費規(guī)制與科技進步研究

翟文華，周志太

(淮北師范大學 經濟學院，淮北 235000)

基于邏輯分析與經驗總結，在科研經費由重物輕人向以人為本轉變的思想指導下，項目經費管理由行政經費管理化向符合科研規(guī)律的方向轉變，科研預算制度由過于剛性向柔性轉變，勞務費用在科研項目總經費的比例由低到高或不限高，進而提高科研人員積極性，創(chuàng)造更多、層次更高的成果。

以人為本；科技創(chuàng)新；科研經費；科研經費規(guī)制

一、科研經費規(guī)制演變與問題提出

2015年，我國研究與試驗發(fā)展經費支出14 169.9億元，同比增長8.9%，投入強度(與國內生產總值之比)為2.07%，連續(xù)三年超過日本，科研經費投入巨大，但使用績效不高?？茖W論文發(fā)表數量連續(xù)六年位居世界第二位，發(fā)明專利申請量連續(xù)五年位居世界第一位，但我國論文和專利質量普遍不高，科技對經濟社會發(fā)展的引領作用不夠。這與科技體制、尤其是與我國的科研經費規(guī)制束縛有密切關系。溫珂等搜集73家公立科研機構的科研投入產出數據，實證研究顯示：競爭性科技項目經費投入對專利和論文的產出影響均不顯著[1]。現行的經費規(guī)制不適應科研生產力的發(fā)展，已到了非改革不可的地步。因此，今年以來，中央頻頻出臺重磅科技體制創(chuàng)新政策，先后推出《關于深化體制機制改革加快實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略的若干意見》，《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》，《關于深化人才發(fā)展體制機制改革的意見》，《關于實行以增加知識價值為導向分配政策的若干意見》。這些文件涉及科研體制機制、項目管理、人才發(fā)展和分配政策。在這些政策帶動下，2016年7月財政部頒布并實施《中央級公益性科研院所基本科研業(yè)務費專項資金管理辦法》；9—10月，財政部、教育部連續(xù)推出《高等學校哲學社會科學繁榮計劃專項資金管理辦法》和《中央高?；究蒲袠I(yè)務費管理辦法》，發(fā)布《高等學校哲學社會科學繁榮計劃專項資金管理辦法》。然而，這些政策仍然不能在更大程度、更廣范圍調動廣大科研人員的積極性?？萍紕?chuàng)新是加快轉變經濟發(fā)展方式，更好引領我國經濟發(fā)展新常態(tài)的必然選擇，亟待從理論上進一步研究科研經費規(guī)制改革的方向，進而提出政策建議。

科技體制包括項目經費管理、其涉及人才發(fā)展和分配政策，這關系到廣大科研人員的切身利益，關系到其創(chuàng)新積極性。有關科研經費規(guī)制的研究，學界已達成共識的是：為調動科研人員積極性，必須建立課題組勞務補償機制[2-3]，擴大科研人員的經費使用自主權[4]。但所有上述有關研究，仍然局限于政策層面，理論深度仍然不夠，政策建議的效益性仍然不強。至于科研人員以科研經費支配權謀取私利[5-6]的問題，雖然為諸多人員所關心，但本文認為，大多數情況下，這是科研經費規(guī)制混同于行政經費規(guī)制造成的。科研經費具有分配功能，包括勞動力消耗補償功能和激勵功能。而行政經費中，除了工資，并不具有這兩種功能。按照行政經費管理科研經費，一個時期以來，全國各級巡視組到高校的巡視反饋情況表明，所有被巡視的高校、科研院所的科研經費使用均存在問題。都有問題，就一定是科研經費規(guī)制出了問題。科研經費改革，勢在必行。

科研經費規(guī)制改革的研究觀點，大體劃分為兩個方面，一方面論證現有項目經費制度基本是合理的[7]，僅僅需要進行局部的修改、完善。另一方面認為，現有的經費規(guī)制不利于調動科研人員積極性，因而不利于科技創(chuàng)新。科研經費問題雖可歸結為科研績效問題[8]，但本文認為其本質應該是調動廣大科研人員的積極性問題。這是提高我國科研生產力的根本路徑。為此，提出如下觀點。

二、科研經費規(guī)制由行政經費化向尊重科研規(guī)律的方向轉變

尊重科研活動的特殊規(guī)律，科研經費規(guī)制必須與國家行政經費規(guī)制有嚴格區(qū)別。但是《中央和國家機關差旅費管理辦法》(財行〔2013〕531號)(本文簡稱為《辦法》)第31條規(guī)定，“不參照公務員法管理的事業(yè)單位參照本辦法執(zhí)行”。如此簡單的等同，既是對管理對象的不當雷同，更是對研發(fā)活動有別于國家機關的行政活動規(guī)律的漠視。在政府控制模式中，資源配置是國家采取自上而下撥款的方式實施的，要求科技工作者絕對服從僅僅適合于行政活動的各種限制性要求，這就不利于科研人員行使學術自由的權利。學術自由不但是不容忽視的法定權利，而且是科研活動必須遵循的客觀科研規(guī)律和經濟規(guī)律的要求。作為法律制度，調適科研活動與行政規(guī)制關系的原則必然是科學化、效益化及法治化。因此，不但要明確明晰學術自由的性質，而且要堅持學術自由的原則和邊界，為諸多行政限制、尤其是不當干預設定明確的紅線或高壓線。

例如，《辦法》規(guī)定：“實際發(fā)生住宿而無住宿費發(fā)票的，不得報銷住宿費以及城市間交通費、伙食補助費和市內交通費?！边@是科研人員公認的差旅費使用中最突出的問題，占到60.75%[9]。這一現行財務規(guī)制違背學術研究的一般規(guī)律，對科研活動產生了不利影響，對學術自由、科技創(chuàng)新構成了明顯的不當妨害。第一，其不利于科研計劃的制定實施。一些田野調研計劃，因為調研目的地一般沒有適宜的商業(yè)性住宿設備，所以科研工作者只能寄居于當地機構或群眾住處，無法獲得住宿費發(fā)票。而根據原有的財務規(guī)制，科研人員報銷時出示當地機構出具的證明即可報銷交通費在內的全部調研費用。第二，其不利于學術交流的正常展開，且增加科研費用，違背“經費節(jié)約”的立法初衷。第三，其可能侵害科研工作者的經濟利益。《辦法》第25條規(guī)定，原可獲得補償的科研費用被轉嫁到科研工作者身上的可能性大大增強，科研工作者面臨“經濟權利的重復侵害”，這只能打擊其科研積極性。政府的工作重點應本著簡化商事審批的原則，主要管規(guī)劃、管政策，以及監(jiān)管有關機構的履職盡責情況。根據科研經費預算模塊柔性化要求，尤其是針對科研活動的不確定性和不可預見性，在限定經費科目內增設“不可預見費”。

綜上所述，在規(guī)制上將高校和科研院所與“中央和國家機關”財務管理規(guī)制“脫鉤”，是尊重科研規(guī)律、解決上述問題的關鍵。只有這兩者脫鉤，才能深入探究、進而遵循研發(fā)活動與經費規(guī)制契合的規(guī)律，滿足如下促進科技進步的要求。

三、科研經費的規(guī)制重點從花錢“過程”向“效果”轉變

以人為本，建立健全科研經費規(guī)制?？蒲谢顒泳哂懈叨葎?chuàng)造性，創(chuàng)造性要求科研活動的自由性，創(chuàng)造科研成果的只能是具有主觀能動性的人。這必然要求必須盡快改變科研規(guī)制體系中的“物”凌駕于“人”的現象?？萍际堑谝簧a力，科技人員是科技創(chuàng)新的第一資源，必須充分發(fā)揮科研人員的主觀能動性?？萍既藛T的積極性與科技進步幅度是正相關的。必須明確科研項目的需求方與項目承擔方或供給方之間是平等的合同關系。然而，在縱向科研項目中，課題來源方與承擔方的法律地位是不平等的，雙方的基本權利、基本義務也是不平等的。目前，課題承擔人僅享有課題經費的有限使用權，其權利小于義務，而課題來源方的權利大于義務，其不但享有科研成果的所有權，而且享有較大的科研經費使用權。這不利于調動科研人員的積極性，需要課題來源方或政府簡政放權。

簡政放權不意味著政府無所作為，而是要精準管理?？萍歼M步要求成果管理取代經費管理，因而提高科研經費的使用效率。項目負責人與政府的關系是科研成果買賣關系，政府不宜過多干預。這體現簡政放權的精神。為了避免出現“重申報、輕結題”的現象，促進科研人員產出更好的研究成果，科研經費應實行“目標管理”。既然是政府采購，最終成果必須公示(除了涉及國家安全的)。

科技進步要求政府花錢買科研成果。科研成果是科技人員創(chuàng)造性的智力成果，是科研人員復雜勞動的產品?？蒲姓n題經費，實質上應當是科研課題的來源方或訂購方向課題承擔方支付的科研成果的購買資金?？萍汲晒且环N特殊的商品。在市場經濟條件下，獲得他人的科技成果都應當付出成本。財政經費資助的科研項目，就是政府訂購科研成果，應該充分體現和實現科研人員的勞動價值，必須遵循市場經濟的基本規(guī)律，貫徹等價交換的基本原則。這是確定科研課題需求方與承擔方權利義務關系的基礎?？萍际巧a力，科技成果同樣也是生產力，科技成果更是具有經濟價值和社會價值的特殊商品?？蒲泄ぷ髡叩膭趧映晒?，無論是在市場上轉讓，還是提交給政府，獲得方都應當支付等價、花錢購買。

四、科研經費規(guī)制由過于剛性[4]向柔性[9]轉變

目前，所有項目負責人都感嘆：收集發(fā)票報銷經費，比科研創(chuàng)新還要難！2/3的科研人員認為報銷制度繁瑣或較為繁瑣，過半數科研人員認為經費報銷所占用時間非常多或比較多。近七成科研人員認為，現行科研經費使用規(guī)定嚴重或較為嚴重地影響到科研積極性[10]。由于其控制嚴，發(fā)放慢，不少科研人員已不愿申報任何科研項目，或者遠走高飛到國外從事科技創(chuàng)新。有些科技創(chuàng)新，是研發(fā)針對中國的尖端武器。這種情況，必須盡快終結。

為調動科研人員的積極性，科研制度應具有人性化和可操作性，充分體現研究的探索性規(guī)律，讓科研人員依據科學活動的要求使用科研經費，擴大其經費使用自主權，科研項目的報銷制度由強到弱，實施預算調整修訂的“糾偏管理”。充分信任科研人員，讓其在選題和經費配置諸方面均擁有更大的自主權，諸如增強科研經費使用的自主性，以便科研人員把更多的精力和時間投入到研發(fā)方面?？蒲许椖控撠熑藨哂许椖拷涃M使用結構的調整權或經費自由支配權。創(chuàng)新需要多元化思維、敢于挑戰(zhàn)權威和容忍失敗。因此，科學家應擁有足夠的自主權，應排除規(guī)章制度的制約和阻礙，規(guī)章制度要全面服從服務創(chuàng)新成果研發(fā)。作為一種創(chuàng)新活動，科研擁有探索性和不可預測性，科研經費的使用也因而具有強烈的不確定性。然而，在申報國家科技計劃項目時，不但要求科研人員編制的預算要詳細、嚴格，準確預測明后年甚至5年內的科研經費支出情況；而且要求科研主管部門嚴格執(zhí)行預算，規(guī)定復雜的預算調整流程和諸多限制條件，科研人員無權根據科研活動的要求及時、靈活地調整。這種預算制度過于剛性，違背科研規(guī)律，科研人員進行學術研究的自由受到嚴重限制。當項目實際執(zhí)行情況與預算相悖時，在某種程度上就會迫使科研人員無法按科研規(guī)律的要求使用項目經費，致使經費被“違規(guī)”使用。其根本原因在于規(guī)制不當。

科研經費管理和科研活動節(jié)奏“合拍”的做法，國際上通常采用間接成本補償法。因此差旅費應由嚴格的憑發(fā)票報銷向包干的方式轉變，每天包干補助若干金額，如正高職稱1 000元/天，他一定會選擇一種最經濟、最合理的交通和住宿方式，因而降低科研成本。針對一些支出項目，應將憑發(fā)票報銷的規(guī)定修改為貨幣化支付，由項目承擔高校、科研院所按參與人員實際參與科研活動的時間及每月的相應收入水平，納入工資發(fā)放系統按月給付，由其自由用于就餐、交通等。這不但大大減少管理核算成本，重要的是可以遏制假票泛濫的現象。對于各類科研項目應分擔的各類間接成本，如日常水、電、氣、暖費用，房屋占用費，物業(yè)管理費，儀器設備使用費，管理人員工資等根據成本分擔辦法及有關規(guī)定，由科研人員計提并自主分攤到項目成本中。這體現政府科研管理放權讓利，即給科研人員更多的“權力”和“利益”。

五、勞務費用在科研項目總經費的比例由低到高或不限高

《勞動法》第3條規(guī)定：“勞動者享有取得勞動報酬的權利”，《憲法》第42條規(guī)定，“按照勞動的數量和質量取得勞動報酬”。空間發(fā)展規(guī)律要求，應充分肯定和完全實現科研人員創(chuàng)造性勞動的價值。這要求必須貫徹這一客觀規(guī)律，實現科研經費中勞務費占比不設邊界，實現科技人員勞務報酬“陽光化”。真正鼓勵科技創(chuàng)新，必須使科研人員的貢獻得到應有的回報，自然不存在科技人員套取項目經費的問題。

完成國家科研項目，科研人員需要付出大量的腦力勞動和體力勞動，需要多年的艱苦工作和探索。尤其是高?？蒲腥藛T，在完成本職教學任務之余，主要利用假期等業(yè)余時間，披星戴月、夜以繼日，從事國家科研課題的研發(fā)工作。他們從事國家科研課題所付出的艱苦勞動與個人寶貴時間的犧牲，理應得到承認，理應得到相應的勞動報酬或補償。這是吸引人才、穩(wěn)定人才和調動科研人員積極性的要求。

科技人才是中國各項資源的短板，應盡快扭轉以科研人員自愿奉獻替代其按勞分配所得的局面，應該把縱向科研項目經費中用于勞務支出的比例提高到50%及其以上，保障科研勞動者的勞動付出，不僅能獲得一定補償，而且提高其經濟待遇水平，使其積極從事科研工作。市場經濟條件下，科研人員的收入水平，決定科研人員的素質水平，有多高收入，就有多高素質的科研人員，就有多高的科技創(chuàng)新積極性。與國外相比，目前規(guī)定的間接費用的提取比例仍較低，主要是用于激勵科研人員的這部分費用太少，難以調動人們的科研積極性?，F有人均勞務成本占比，我國僅占23.6%，而有的國家的人工費用支出占到總經費的80%；我國科研工作者人均勞務收入僅相當于日本的1/12、韓國的1/6[11]。解放思想，學習西方發(fā)達國家的經驗，落實國家對中關村等科技園區(qū)科研人員采取的股權激勵等政策精神，提高用于科研人員勞務的激勵經費比例。這是提高科研經費使用效益的根本路徑。

此外，凡是市場價格低于政府采購價格的，一律自行采購。64.49%的科研人員認為政府采購制度存在品種少、質量差、價格高、不及時和服務質量差的問題[9]。而沒有政府采購，科研人員可以買到打折科研設備、打折機票。

最后，高校、科研院所財務人員是落實科研經費規(guī)制的責任人。他們應強化服務意識，簡化手續(xù)，服務科研。為此，設立科研項目組評價、投訴指標體系，作為組織人事部門及財務部門考核、任免有關人員的主要依據。還應取消項目管理單位的管理費。項目管理單位的人員編制和經費，都是單位按照國家規(guī)定設立、并配套有專項運行經費的，不需要這樣一筆類似于“小金庫”性質的經費。

總之，只要科研經費改革遵循以人為本的原則，最大限度地向科技人員放權讓利，因而最大限度地調動科研人員的積極性，激發(fā)其研發(fā)出層次更高、效用更大的科研成果，更快促進中國由大到強的轉變。

[1] 溫珂，張敬，宋琦.科研經費分配機制與科研產出的關系研究——以部分公立科研機構為例[J].科學學與科學技術管理，2013(4)：10-18.

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[3] 薛二勇.中國高校科研經費管理制度改革的政策分析[J].北京社會科學，2014(3)：20-26.

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[10] 孫平生.加強高?？蒲薪涃M管理需要解決的若干問題[J].中國高?？萍?，2014(5)：16-18.

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Theresearchfundsystemandtechnologyinnovation

ZHAI Wen-hua，et al.

(SchoolofEconomics，HuaibeiNormalUniversity，Huaibei235000，China)

Based on the logic analysis and experience summary，under the guidance of the changing idea of the weight of the research fund from materials-oriented to the people-oriented，the scientific research fund management has changed from the administrative budget management to conform to the scientific research project funds.The technology budget system has changed from the too rigid to the direction of the shift to flexible budget.The proportion of total labour cost in scientific research project funds has changed from low to high or unlimited，so as to promote the innovation progress of the scientific researchers to create more and better achievements.

people oriented；technology innovation；research fund；research fund system

10.3969/j.issn.1009-8976.2017.03.007

2017-05-20

國家社會科學基金項目“基于經濟學視角的協同創(chuàng)新網絡研究”(項目編號：15FJL013)安徽省社科規(guī)劃項目(項目編號：AHSKY2015D42)

翟文華(1972—)，女(漢)，安徽蚌埠，講師，吉林大學國有經濟研究中心博士生主要研究產業(yè)經濟。

F276.1

A

1009-8976(2017)03-0024-04