◎ 虞云國(guó)

近年來，北宋王安石出知鄞縣期間的政績(jī)舉措、縣政思想及其當(dāng)代價(jià)值，在宋史學(xué)界引起關(guān)注；如何發(fā)揚(yáng)王安石精神，當(dāng)好縣官，治好縣政，也成為縣級(jí)干部的熱議話題。本文擬對(duì)這些問題略述管見，聊獻(xiàn)芹議。

一 王安石鄞縣經(jīng)驗(yàn)與改革變法之關(guān)系

若從政治史角度把握，當(dāng)然應(yīng)將王安石定位為政治家、改革家。以熙寧二年（1069年）君臣決策變法為界，他的一生可分為前后期。其亮點(diǎn)雖在后期改革變法，但此前為之所做的蓄勢(shì)準(zhǔn)備，也是十分關(guān)鍵的結(jié)胎時(shí)期。正是通過前期從政地方的考察、思索與嘗試，王安石才形成了變法的整體思路，迎來了大變法。對(duì)此，可以從兩方面去看。

首先，應(yīng)該充分肯定王安石在鄞縣的治政經(jīng)驗(yàn)對(duì)他以后政治活動(dòng) （尤其熙寧變法）與政治思想的重大意義與特殊作用。慶歷七年 （1047年），王安石出知鄞縣，時(shí)年27歲，據(jù)稱是鄞縣建縣以來最年輕的縣官。此后四年間，他勤政愛民，革故鼎新，殫精竭慮，一系列施政舉措大為成功，受到了百姓的愛戴。他有詩自道甘苦辛勞說：“驀水穿山近更賒，三更燃火飯僧家。乘田有秩難逃責(zé)，從事雖勤敢嘆嗟？”［1］

南宋樓鑰以鄞縣士紳的身份概述了王安石在鄞縣的政績(jī)：“公為縣時(shí)，世當(dāng)承平，公方讀書為文章，率三日一治縣事，垂意斯民。為之起堤堰，決陂塘，為水陸之利。貸谷于民，立息以償，俾新陳相易。興學(xué)校，嚴(yán)保伍。又刻 《善救方》，立縣門外，邑人便之。此相業(yè)之權(quán)輿也。公之于鄞厚矣。觀經(jīng)游之記，皆為農(nóng)田而行，歷東西十有四鄉(xiāng)，鄉(xiāng)之民畢已爭(zhēng)事而遂歸。上書外臺(tái)，極論浚河捕鹽利害，則公之為政可知。”［2］顯然，樓鑰充分肯定鄞縣之政是王安石 “相業(yè)之權(quán)輿”，也就是說，鄞縣經(jīng)驗(yàn)是大變法的嘗試與開端。這段話至 “邑人便之”的前半部分，基本上襲用邵伯溫的舊文，只加了一句 “又刻 《善救方》，立縣門外”。然而，同樣的鄞縣之政，邵伯溫卻接下去說： “煕寧初，為執(zhí)政所行之法，皆本于此。然荊公知行于一邑則可，不知行于天下不可也?！保?］作為舊黨子弟，邵伯溫懷疑鄞縣之政能否通過復(fù)制在大變法中推向全國(guó)，其說然否值得深論，此不展開；但在鄞縣之政作為變法藍(lán)圖這一點(diǎn)上，反對(duì)派的邵伯溫與肯定者的樓鑰都是并無異辭的。

《鄞縣經(jīng)綸閣記》概述了王安石知鄞期間在改革、治水、興學(xué)、廉政等方面的政績(jī)。其中 “起堤堰，決陂塘，為水陸之利”，“觀經(jīng)游之記，皆為農(nóng)田而行”，與王安石同期文章可以互證，“為縣于此，幸歲大穰，以為宜乘人之有余，及其暇時(shí)，大浚治川渠，使有所潴，可以無不足水之患。而無老壯稚少，亦皆懲旱之?dāng)?shù)，而幸今之有余力，聞之翕然皆勸趨之，無敢愛力”［4］，顯然開啟了熙寧變法中 “農(nóng)田水利法”的源頭；而 “貸谷于民，立息以償，俾新陳相易”，研究者認(rèn)為是變法中青苗法的嘗試［5］；至于熙寧興學(xué)與保甲法，也能分別追溯到鄞縣治政的 “興學(xué)校，嚴(yán)保伍”。

到鄞當(dāng)年，王安石曾對(duì)軍隊(duì)用糧問題發(fā)表意見： “今歲東南饑饉如此，汴水又絕，其經(jīng)畫固勞心。私竊度之，京師兵食宜窘，薪蒭百谷之價(jià)亦必踴，以謂宜料畿兵之駑怯者就食諸郡，可以舒漕挽之急。古人論天下之兵，以為猶人之血脈，不及則枯，聚則疽。分使就食，亦血脈流通之勢(shì)也。儻可上聞行之否?！保?］皇祐元年（1049年），大臣文彥博建議省兵，王安石在鄞聞知后卻不以為然，認(rèn)為 “方今將不擇”，而 “省兵非所先”， “將既非其才，議又不得專”， “省兵豈無時(shí)，施置有后前”，“擇將付以職，省兵果有年”［7］。清人蔡上翔指出，王安石認(rèn)為 “兵不可遽省，而省兵必有時(shí)。當(dāng)如 《豳風(fēng)·七月》詩，能行王政，使百官勤儉，人民給足，然后可議省兵，亦古者寓兵于農(nóng)之意也”［8］。這些軍事見解雖不能歸為縣政，卻也表明熙寧變法所涉及的將兵法等軍事改革，王安石在鄞縣任上也已有思考。

要之，樓鑰認(rèn)為王安石執(zhí)政變法的 “相業(yè)之權(quán)輿”起始于縣政，是對(duì)其鄞縣政績(jī)的高度評(píng)價(jià)。后來研究者都把嘉祐三年 （1058年） 《上仁宗皇帝萬言書》作為坐標(biāo)點(diǎn)，標(biāo)志著王安石變法思想乃至整個(gè)政治思想的成熟與完型，然而，這是以他此前的地方從政經(jīng)歷作為準(zhǔn)備的。而鄞縣經(jīng)驗(yàn)在其中占有特殊的分量，因?yàn)檫@是王安石完整意義上地方第一把手的首秀 （此前淮東節(jié)度判官只是幕僚，其后舒州通判乃是副手，而常州知州時(shí)間太短，連一個(gè)農(nóng)作年都沒有全部經(jīng)歷）。

然而，也不應(yīng)該將王安石鄞縣經(jīng)驗(yàn)與其整個(gè)前期探索和思考過程割裂開來。也就是說，作為變法藍(lán)圖的 《上仁宗皇帝萬言書》，是以其此前地方從政的全部經(jīng)歷作為基礎(chǔ)的。這種地方經(jīng)歷，不僅局限于鄞縣經(jīng)驗(yàn)，更廣闊地看，也應(yīng)涵括其及第入仕之后五年淮東節(jié)度判官的地方長(zhǎng)官幕僚生涯，三年舒州通判的副手經(jīng)歷以及僅十個(gè)月的出知常州的州級(jí)長(zhǎng)官的行政經(jīng)歷。

漆俠首先高度肯定：王安石在鄞縣的 “一些具體活動(dòng)，或是他對(duì)一些重大問題的看法，都和后來的變法有不可分割的聯(lián)系。鄞縣四年的知縣生活，乃是王安石的政治思想發(fā)展過程中的一座里程碑”。但他同時(shí)指出，鄞縣治政雖是熙寧新法來源之一，倘若將其 “看作唯一的來源，那就陷于片面了”。漆俠認(rèn)為，自鄞縣離任后的七八年里，直至嘉祐三年 （1058年）出任江東提刑，“王安石的政治實(shí)踐更加豐富，社會(huì)接觸面更加廣闊，對(duì)社會(huì)問題的認(rèn)識(shí)也更加深入，因而這七八年構(gòu)成為王安石的政治思想深入發(fā)展的階段”，這一說法才是全面正確的［9］。

還有必要補(bǔ)充一點(diǎn)，王安石18歲前，其父王益的地方官經(jīng)歷對(duì)他的影響也宜充分重視。王益在建安主簿，領(lǐng)新淦縣，知廬陵縣、新繁縣時(shí)，都有治績(jī)，史稱 “賴以治”，“縣大治”，“又大治”，“自余一以恩信治之，嘗歷歲不笞一人”。王益在臨江軍判官任上，因揭露上司無恥勾結(jié)諸豪大姓橫暴地方，而遭排擠調(diào)任；在韶州知州任上，“完?duì)I驛倉庫，建坊道，隨所施設(shè)有條理。長(zhǎng)老言：自嶺海服朝廷，為吾置州守，未有賢公者”［10］。可以想見，一方面父親在地方縣政上為他樹立了榜樣，另一方面王安石隨父赴任時(shí)，已及解事之年，也耳聞目睹基層吏治問題之嚴(yán)重，百姓所受長(zhǎng)吏與豪猾勾結(jié)之害。

王安石也確實(shí)把鄞縣縣政為發(fā)端的地方從政經(jīng)驗(yàn)，視為自己歷練能力、施展才學(xué)、報(bào)效君國(guó)的極其必要的政治經(jīng)歷。慶歷七年 （1047年），他上書宰相說：“某之不肖，幸以此時(shí)竊官于朝，受命佐州，宜竭罷駑之力，畢思慮，治百姓，以副吾君吾相于設(shè)官任材休息元元之意?！保?1］后來奉召入京，一般人求之不得，他卻 “在廷二年所求郡以十?dāng)?shù)”，其中雖有侍親養(yǎng)家的個(gè)人考慮，但主要還是看重基層行政經(jīng)驗(yàn)，“使得因吏事之力，少施其所學(xué)，以庚祿賜之入，則進(jìn)無所逃其罪，退無所托其身，不惟親之欲有之而已”［12］。嘉祐三年，他不愿擔(dān)任三司度支判官，在致宰相富弼信里再論欲得治民之歷練： “誠望閣下哀其忠誠，裁賜一小州，處幽閑之區(qū)，寂寞之濱，其于治民，非敢謂能也，庶幾地閑事少，夙夜悉心力，易以塞責(zé)而免于官謗也?！保?3］后來有人讒言他矯情以養(yǎng)人望，但其本人確想借地方長(zhǎng)吏的經(jīng)歷以體察民情，了解社會(huì)，鍛煉能力。由此可見，鄞縣之政在王安石政治生涯中的奠基作用確實(shí)應(yīng)給予重視。

二 王安石的縣政思想與中央集權(quán)統(tǒng)治之關(guān)系

王安石縣政思想是其政治思想的構(gòu)成部分，這里僅討論其縣政治理思想與鞏固中央集權(quán)統(tǒng)治的關(guān)系問題。

第一，王安石認(rèn)為，縣政治理與否直接關(guān)系到國(guó)家對(duì)天下之民的治理，縣政也就成為鞏固朝廷統(tǒng)治的根基所在。

慶歷七年，王安石初知鄞縣時(shí)就指出： “古者極治之時(shí)，君臣施道以業(yè)天下之民，匹夫匹婦有不與其澤者，為之焦然，恥而憂之。瞽聾侏儒，亦各得以其材食之?！保?4］這段話論及 “君臣施道以業(yè)天下之民”，正是基于 “天下之民”是國(guó)家根本，根本動(dòng)搖勢(shì)必導(dǎo)致國(guó)家阽危。而縣政是統(tǒng)治天下之民的基層政治，構(gòu)成大一統(tǒng)中央集權(quán)統(tǒng)治的基石；國(guó)家強(qiáng)固的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)是由一個(gè)個(gè)縣政的治績(jī)堆壘累積起來的，這就是地方政治與中央政權(quán)之關(guān)系。故而皇祐六年 （1054年），王安石再次強(qiáng)調(diào)“一邑之善”的重要性：“論者或以一邑之善，不足書之。今天下之邑多矣，其能有以遺其民，而不愧于豳之吏者，果多乎？不多，則予不欲使其無傳也?！保?5］蔡上翔認(rèn)為，王安石這是在 “告君與世之言吏治者，無不以愛民為心。一邑治，使天下為吏一邑者皆治”［16］。在王安石看來，“天下之邑多矣”，但只有一個(gè)一個(gè)的縣政都臻于善治，才能確保王朝的最終穩(wěn)固；而在這一過程中，君主不能只要求 “吏之能民”，還要做到 “君之所以待吏，則亦欲善之心出于至誠而已”。

第二，王安石指出，“君臣施道以業(yè)天下之民”，朝廷與君主只能通過 “受命治民”的官員來實(shí)現(xiàn)，于是，遴選合格的地方長(zhǎng)吏便成為縣政治理的關(guān)鍵所在。

王安石在鄞縣任上就強(qiáng)調(diào)吏治的重要性： “夫君者，制命者也。推命而致之民者，臣也。君臣皆不失職，而天下受其治。方今之時(shí)，可謂有君矣。生養(yǎng)之德，通乎四海至于蠻夷?；暮霾痪戎。运加幸跃榷嬷?。而臣等雖賤，實(shí)受命治民，不推陛下之恩澤而致之民，則恐得罪于天下而無所辭誅?！保?7］即便他蒞任以前鄞縣水利之所以久拖不治，癥結(jié)也還在于吏治因循， “六七十年，吏者因循，而民力不能自并”［18］。

皇祐五年 （1053年），王安石在舒州通判任上，有詩回顧以往的親身經(jīng)歷，“賤子昔在野，心哀此黔首。豐年不飽食，水旱尚何有”。通過目睹所見所聞，描述了縣吏頭會(huì)箕斂鞭撲百姓的情況： “特愁吏之為，十室災(zāi)八九。原田敗粟麥，欲訴嗟無賕。間關(guān)幸見省，笞撲隨其后。況是交冬春，老弱就僵仆。州家閉倉庾，縣吏鞭租負(fù)。鄉(xiāng)鄰銖兩征，坐逮空南畝。取貲官一毫，奸桀已云富”。他不僅怒叱那些“彼昏方怡然，自謂民父母”的縣吏，也同時(shí)表達(dá)了對(duì)老百姓深切真誠的哀憐同情。最后自戒道：“朅來佐荒郡，懔懔常慚疚。昔之心所哀，今也執(zhí)其咎。乘田圣所勉，況乃余之陋。內(nèi)訟敢不勤，同憂在僚友”，發(fā)愿州縣吏治從自己做起［19］。

次年，王安石又特地表彰海門縣令沈興宗，稱頌 “海門之政，可謂有志矣”。他在表彰文里以 《豳風(fēng)·七月》起興，摹繪出一幅縣政治理的理想范本，借題發(fā)表自己的縣政思想： “嗟乎！豳之人帥其家人戮力以聽吏，吏推其意以相民，何其至也。夫喜者非自外至，乃其中心固有以然也。既嘆其吏之能民，又思其君之所以待吏，則亦欲善之心出于至誠而已，蓋不獨(dú)法度有以驅(qū)之也。以賞罰用天下，而先王之俗廢。有士于此，能以豳之吏自為，而不茍于其民，豈非所謂有志者邪？”在王安石心目中，只有好縣官才能 “以豳之吏自為，而不茍于其民”，讓治下的百姓“帥其家人戮力以聽吏”［20］。

嘉祐二年 （1057年），王安石初到常州，就向中央報(bào)告了當(dāng)?shù)乩糁蝸y象：“顧今州部，已遠(yuǎn)朝廷，田疇多荒，守將數(shù)易。教條之約束，人無適從；簿書之因緣，吏有以肆。”他指出，在這種吏治下，遭殃的是百姓， “人無適從”；猖獗的是猾吏，“吏有以肆”。長(zhǎng)此以往， “惟是妄庸之舊，當(dāng)茲凋瘵之余”，人民 “何望于少休”，王朝何望能穩(wěn)固［21］。

及至嘉祐四年，王安石明確提醒皇帝關(guān)注國(guó)中少有治政之吏問題的嚴(yán)重性：“今以一路數(shù)千里之間，能推行朝廷之法令，知其所緩急，而一切能使民以修其職事者甚少，而不才茍簡(jiǎn)貪鄙之人，至不可勝數(shù)。其能講先王之意，以合當(dāng)時(shí)之變者，蓋闔郡之間往往而絕也。朝廷每一令下，其意雖善，在位者猶不能推行，使膏澤加于民，而吏輒緣之為奸以擾百姓，臣故曰在位之人才不足，而草野閭巷之間亦未見其多也?！痹谕蛔嗾吕铮€指出現(xiàn)在州縣之吏都用非其人： “顧屬之以州縣之事，使之臨士民之上，豈所謂以賢治不肖者乎？以臣使事之所及，一路數(shù)千里之間，州縣之吏出于流外者，往往而有；可屬任以事者，殆無二三；而當(dāng)防閑其奸者，皆是也?！保?2］依靠這樣的州縣之吏，卻期待縣政、州政能為王朝統(tǒng)治壘就基礎(chǔ)與筑成干城，豈非緣木求魚，絕無可能的。

第三，王安石強(qiáng)調(diào)，縣政治理最重要的是地方長(zhǎng)吏應(yīng)有 “不忍人之心”，以行“不忍人之政”。

早在慶歷七年 （1047年），王安石就主張地方吏治應(yīng)做到 “有司其誠心之所化，至于牛羊之踐不忍不仁于草木”，這樣才能進(jìn)境于 “上下輯睦而稱極治之時(shí)”［23］。

皇祐元年 （1049年），王安石在知鄞縣任上將 《慶歷善救方》刻石縣門外，親作 《后序》指出： “孟子曰： ‘先王有不忍人之心，斯有不忍人之政?！寄撤x《善救方》而竊嘆曰：此可謂 ‘不忍人之政’矣?！彼f自己 “受命治民，不推陛下之恩澤而致之民，則恐得罪于天下而無所辭誅”。王安石在鄞縣以 “不忍人之心”推行 “不忍人之政”，清人蔡上翔說他 “其為民惻怛之心，籌畫利害之明，雖復(fù)老成謀國(guó)者弗如”［24］。

當(dāng)時(shí)，浙東轉(zhuǎn)運(yùn)司 “下令吏民出錢購人捕鹽”，王安石則明確表態(tài) “竊以為過”，因?yàn)檫@將導(dǎo)致：其一， “使相捕告，則州縣之獄必蕃，而民之陷刑者將眾”；其二，“無賴奸人將乘此勢(shì)，于海旁漁業(yè)之地搔動(dòng)艚戶，使不得成其業(yè)”；其三，“責(zé)購而不可得，則其間必有鬻田以應(yīng)責(zé)者”；其四 “不時(shí)出錢者，州縣不得不鞭械以督之”。與此相對(duì)應(yīng)，王安石強(qiáng)調(diào)：“且吏治宜何所師法也，必曰：‘古之君子?！馗嬗撝詳∷?，廣誅求之害，急較固之法，以失百姓之心，因國(guó)家不得已之禁而又重之，古之君子，蓋未有然者也?！保?5］

王安石這種 “為民惻怛之心，籌畫利害之明”的縣政思想［26］，也體現(xiàn)在他對(duì)海門令沈興宗的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)上。他稱贊沈興宗說： “君至，則寬禁緩求，以集流亡。少焉，誘起之以就功，莫不蹶蹶然奮其憊而來也。由是觀之，茍誠愛民而有以利之，雖創(chuàng)殘窮敝之余，可勉而用也，況于力足者乎？”［27］

皇祐五年 （1053年），王安石通判舒州時(shí)有詩論述這種 “不忍人之心”：“我嘗不忍此，愿見井地平。大意苦未就，小官茍營(yíng)營(yíng)。三年佐荒州，市有棄餓嬰。駕言發(fā)富藏，云以救鰥煢。崎嶇山谷間，百室無一盈。鄉(xiāng)豪已云然，罷弱安可生？茲地昔豐實(shí)，土沃人良耕。他州或呰窳，貧富不難評(píng)。豳詩出周公，根本詎宜輕。愿書《七月》篇，一寤上聰明。”［28］在后來知制誥任上代草知縣制敕時(shí)，他再次為皇帝代言了這層意思：“維能強(qiáng)恕以求仁，然后副吾置吏為民之意?！保?9］

第四，王安石建議，在縣政治理上，朝廷任命優(yōu)秀縣令等地方官后，應(yīng)該讓他們 “久于其官”而 “得行其意”，不應(yīng)動(dòng)輒遷調(diào)與頻繁折騰。

嘉祐二年 （1057年），王安石在知常州任曾致函監(jiān)司：“惟此陋邦，近更數(shù)守，吏卒困將迎之密，里閭苦聽斷之煩。自非函容，少賜優(yōu)假，緩日月之效，使教條之頒，則何以上稱督臨，下寬雕瘵？”［30］他認(rèn)為，這種走馬燈似的更易地方長(zhǎng)吏，屬員困于送往迎來，百姓苦于朝令夕改，只會(huì)導(dǎo)致民不聊生。與此同時(shí)，他還上書中央放寬他的任期：“自非上蒙寵靈，少假歲月，則牧羊弗息，彼將何望于少休；畫土復(fù)墁，此亦無逃于大譴。”［31］顯而易見，王安石之所以主張地方長(zhǎng)吏適當(dāng)延長(zhǎng)任期，用意一是免去百姓迎送之困，二是利于官員干出成績(jī)。

到嘉祐四年，王安石對(duì)地方官適當(dāng)久任，用官得人與假借以權(quán)等相關(guān)問題，已形成了系統(tǒng)獨(dú)到之見： “至于所部者遠(yuǎn)，所任者重，則尤宜久于其官，而后可以責(zé)其有為。而方今尤不得久于其官，往往數(shù)日輒遷之矣。取之既已不詳，使之既已不當(dāng)，處之既已不久，至于任之則又不專，而又一二以法束縛之，不得行其意。臣故知當(dāng)今在位多非其人，稍假借之權(quán)，而不一二以法束縛之，則放恣而無不為。雖然，在位非其人而恃法以為治，自古及今未有能治者也。即使在位皆得其人矣，而一二以法束縛之，不使之得行其意，亦自古及今，未有能治者也。”［32］

第五，王安石提出，縣政治理的總目標(biāo)應(yīng)是 “導(dǎo)利去害汲汲若不足，夫此最長(zhǎng)民之吏當(dāng)致意者”［33］。

那么，如何讓縣政在 “導(dǎo)利去害”上做得更好，造福一方百姓呢？王安石批評(píng)當(dāng)時(shí) “天下之吏”汲汲求利，但 “不由先王之道而主于利。其所謂利者，又非所以為利也，非一日之積也。公家日以窘，而民日以窮而怨。?？痔煜轮畡?shì)，積而不已，以至于此，雖力排之，已若無奈何，又從而為之辭，其與抱薪救火何異？”［34］在他看來，思路是否對(duì)頭，才是縣政 “導(dǎo)利去害”的關(guān)鍵所在。他曾批評(píng)兩浙路轉(zhuǎn)運(yùn)使，“必欲變今之法，令如古之為，固未能也。非不能也，勢(shì)不可也。循今之法而無所變，有何不可，而必欲重之乎？”認(rèn)為他在 “導(dǎo)利去害”上，既昧于 “勢(shì)”而胡亂“欲變今之法”，又不循法 “而必欲重之”，勢(shì)必進(jìn)退失據(jù)，騷擾百姓。

在王安石看來，縣政如要 “導(dǎo)利去害”，必須講求 “道”與 “勢(shì)”。他在慶歷七年 （1047年）曾論 “生財(cái)之道”： “方今之所以窮空，不獨(dú)費(fèi)出之無節(jié)，又失所以生財(cái)之道故也?！蓖醢彩鲝垼陂_拓 “導(dǎo)利去害”的 “生財(cái)之道”上，應(yīng)該改變思路，即 “富其家者資之國(guó)，富其國(guó)者資之天下，欲富天下則資之天地”。他舉例說，“蓋為家者，不為其子生財(cái)，有父之嚴(yán)而子富焉，則何求而不得？今闔門而與其子市，而門之外莫入焉，雖盡得子之財(cái)，猶不富也”。父親欲富裕，卻在兒子那里搜刮，這家 “財(cái)富”總量沒變，“雖盡得子之財(cái)，猶不富也”。王安石進(jìn)一步指出：“蓋近世之言利雖善矣，皆有國(guó)者資天下之術(shù)耳，直相市于門之內(nèi)而已，此其所以困與？”［35］這一不囿陳規(guī)向外開拓的思路，不僅直接影響到王安石其后變法理財(cái)?shù)乃枷肱c決策，也是他在鄞縣形成的縣政治理的重要思路，值得充分肯定。

三 關(guān)于縣政問題的歷史反思

在知制誥任上，王安石曾借君主之口強(qiáng)調(diào)縣政的重要： “夫南面而聽百里，豈輕也哉？”［36］縣政治理為何重要，結(jié)合王安石的縣政思想，值得從不同層面加以反思。

從歷史層面看，自大一統(tǒng)的秦朝開始，歷朝歷代始終是中央集權(quán)的君主官僚政體，這一性質(zhì)從未有實(shí)質(zhì)性的改變。這就導(dǎo)致了兩種政治常態(tài)。其一是家國(guó)同構(gòu)。秦始皇廢封建而行郡縣，有其歷史進(jìn)步性，但是否如古人稱譽(yù)的 “化家為國(guó)”，仍應(yīng)打個(gè)問號(hào)。實(shí)際上，以國(guó)為家的 “家天下”本質(zhì)，并沒有改變。君主依然是大家長(zhǎng)，只是這個(gè)大家長(zhǎng)不再把權(quán)力層層下放給本家族成員，而是另找管家代他打理。宰相是大管家或曰總管家，郡守與縣令則是層級(jí)不同的分管家。老百姓則是所謂子民。家長(zhǎng)好，子民才有好日子過，于是子民盼望有明君好皇帝出來。但是，國(guó)畢竟不是家，國(guó)大，家小。小有小的好處，家長(zhǎng)略有能力，就能把家操持打理得小康豐裕。大有大的難處，皇帝不可能直接管到縣邑基層與黎民百姓，必須委之于基層官吏來貫徹其統(tǒng)治。秦朝以來郡縣制延續(xù)達(dá)2000余年，作為基礎(chǔ)層級(jí)的縣級(jí)政權(quán)也始終沒有變過。

這就導(dǎo)致第二種常態(tài)，即君政與縣政 （推而廣之，包括縣政以上的各級(jí)地方政治，兩漢的郡政、唐宋的州政，以及明清的省政）必然具有同構(gòu)化現(xiàn)象。這種政權(quán)在治理社會(huì)與管理民眾的方式上，是一種無所不包、無所不統(tǒng)的全能型政府，除了外交權(quán) （某種程度上說，宋代以后還除去軍權(quán)），在其他所有行政權(quán)上，中央政權(quán)是地方政府的放大版，地方政府是中央政府的縮微版。于是，就把縣令稱為父母官，與 “子民”的叫法相匹配。子民既是對(duì)君父而言，又指作為 “君父”的皇帝把權(quán)力下放到州縣長(zhǎng)官時(shí)，要求他們 “愛民如子”。然而，對(duì)應(yīng)于子女不可能選擇父母，子民盡管也無權(quán)選擇父母官，但皇帝在下放 “君父”權(quán)力時(shí)，卻必須選擇 “愛民如子”的父母官，否則 “虐民”的父母官就會(huì)讓皇帝的子民無以卒歲而民怨沸騰，最終動(dòng)搖君主專制統(tǒng)治。史學(xué)界曾有皇權(quán)是否下縣的疑問，蕭公權(quán)在 《中國(guó)鄉(xiāng)村：論十九世紀(jì)的帝國(guó)控制》（英文版）里，已對(duì)中國(guó)古代所謂 “皇權(quán)不下縣”的流行說法提供了有力的反證。職此之故，縣政就具有皇權(quán)延伸基層的行政末梢功能。唯其如此，中國(guó)歷代政治家都高度重視地方長(zhǎng)官的遴選。唐代馬周就指出，“臨天下者，以人為本。欲令百姓安樂，唯在刺史、縣令”，所以他對(duì)唐太宗強(qiáng)調(diào)， “自古郡守、縣令， 皆妙選賢德”［37］。

柳宗元的 《封建論》是肯定郡縣制的名篇宏文，但在如何確?？たh致治上，他給出的良方只是 “善制兵，謹(jǐn)擇守”?！吧浦票奔赐咨平鉀Q地方武裝，這一問題通過宋代初年的頂層制度設(shè)計(jì)，已有效杜絕了地方擁兵作亂的可能性，此不具論。至于 “謹(jǐn)擇守”，在柳宗元看來，“天下之道，理安斯得人者也。使賢者居上，不肖者居下，而后可以理安”［38］。但在如何 “謹(jǐn)擇守”上，他卻陷入了循環(huán)論證的困境，即政治清明安定便能得人才，讓賢能者拔擢上來出任郡縣長(zhǎng)官，便能天下大治。類似的循環(huán)論證，后人在明清之際王夫之那里也能再次讀到：“分之為郡，分之為縣，俾才可長(zhǎng)民者皆居民上以盡其才，而治民之紀(jì)，亦何為而非天下之公乎？”［39］但倘若在政治污濁卻自詡清明的情況下，出現(xiàn)的必然是晚唐杜荀鶴描述的那樣：“去歲曾經(jīng)此縣城，縣民無口不冤聲。今來縣宰加朱紱，便是生靈血染成?！保?0］這樣的縣官，正是 《儒林外史》斥責(zé)的 “滅門的知縣”，而這樣的縣政，則是一縣生民的覆盆之劫。

說到底，中國(guó)的君主官僚集權(quán)體制，就是君主 “委托”官僚代行自身制定的政令。在中央，君主委托宰相為百僚之長(zhǎng)；在地方，君主委托州縣長(zhǎng)官做老百姓的父母官。但是，無論政治學(xué)，還是經(jīng)濟(jì)學(xué)，常識(shí)都告訴我們：委托人和代理人的利益傾向并非總是一致的。于是，在中央，就有君權(quán)對(duì)相權(quán)的猜防掣肘；在地方，就有中央集權(quán)對(duì)地方弄權(quán)的防范監(jiān)督。皇帝委托制勢(shì)必涉及不同層級(jí)政權(quán)的自主性問題。就縣級(jí)政治來說，雖一般并不享有制定政策的自主性，但實(shí)際上仍擁有執(zhí)行政策的自主性。

這種委托制與自主性之間的張力，因皇帝的強(qiáng)勢(shì)與否和地方官的清正與否而呈現(xiàn)消長(zhǎng)起落的動(dòng)態(tài)趨勢(shì)。歷史上通常是：只要乾綱獨(dú)攬的皇帝當(dāng)政，這種自主性就非常有限；反之，一旦昏暴庸聵的皇帝上臺(tái)，這種自主性就會(huì)擴(kuò)張到極限，并往往轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)縣政與民生的不利因素。唯其如此，中國(guó)傳統(tǒng)政治及其子民就尤其企盼打造出一個(gè)賢能的統(tǒng)治體系，而明君、賢相、清官便是體現(xiàn)這種賢能體系的最具代表性的三個(gè)層級(jí)。但是，中國(guó)傳統(tǒng)政治始終有一個(gè)難解之題：上一代人遇到好皇帝，下一代人遇到壞皇帝，或者同一個(gè)皇帝，前期是好皇帝，晚年是壞皇帝。

類似的難解之題在古代縣政上也對(duì)應(yīng)地存在。老百姓形象地用兩組民諺來概括兩種類型：一是 《七品芝麻官》里的 “當(dāng)官不為民做主，不如回家賣紅薯”，說的是好縣官帶來好縣政；一是 “三年清知府，十萬雪花銀”，說的是貪贓枉法的地方長(zhǎng)官以及隨之而來的地方惡政。作為委托方的君主對(duì)縣政可能出現(xiàn)的兩種情況當(dāng)然心知肚明，因而自秦朝以來的歷代都把縣政放到鞏固統(tǒng)治的重要地位上。但古代杰出的政治家，所提的應(yīng)對(duì)之策只能聚焦在選擇好縣官上。即以宋代而言，不僅北宋王安石如此，南宋朱熹與弟子討論封建、郡縣之弊時(shí)也承認(rèn)： “大抵立法必有弊，未有無弊之法，其要只在得人。若是個(gè)人，則法雖不善，亦占分?jǐn)?shù)多了。若非其人，則有善法亦何益于事。如郡縣非其人，卻只三兩年任滿便去，忽然換得好底來，亦無定?！保?1］最終仍寄希望于郡縣長(zhǎng)官 “得其人”。

縣政的治理在中國(guó)當(dāng)代政治中仍占有重要地位。1949年以后，在法理上是人民當(dāng)家做主，但縣級(jí)長(zhǎng)官主要是由上級(jí)機(jī)關(guān)授權(quán)任命的。至少從官員選任這點(diǎn)上說，在形式上與中國(guó)古代有著結(jié)構(gòu)上的延續(xù)性與相似性，仍然有著代行中央 （就古代來說是朝廷）治民權(quán)力的特征。縣級(jí)官員向下行使政權(quán)職能，主要還是向上級(jí) （或者說向中央）負(fù)責(zé)。這種負(fù)責(zé)制與輿論強(qiáng)調(diào)的向人民負(fù)責(zé)、為人民服務(wù)，在理論口號(hào)上是一致的，但在實(shí)際運(yùn)作中并不總是能順利貫徹。于是，一方面涌現(xiàn)了許多焦裕祿、孔繁森式的縣級(jí)好干部，但不可否認(rèn)也仍有不少的貪腐典型。這樣，如何確保只出孔繁森式的好干部，而杜絕反面案例，便成為當(dāng)下中國(guó)現(xiàn)實(shí)政治的重要課題。

總的說來，1949年后的中國(guó)政治，長(zhǎng)期以來仍是大政府思路，基本上還是中國(guó)傳統(tǒng)式的無所不包無所不統(tǒng)的全能型政府 （改革開放以來有所改變，但轉(zhuǎn)型遠(yuǎn)未完成），“有問題，找政府”的理念深入老百姓的骨髓，這種理念本身就是現(xiàn)實(shí)政治的產(chǎn)物。及至今日，中國(guó)縣政仍具有全能型特征，地方政府的權(quán)力對(duì)于老百姓從生老病死到吃喝拉撒，無所不管無所不及，這種權(quán)力之大、威力之強(qiáng)、介入之廣，是眾所共知的。于是，縣政治理如何，在某種程度上不僅直接關(guān)系到當(dāng)?shù)乩习傩盏男腋Ｖ笖?shù)，而且決定了全國(guó)政治生態(tài)的好壞，甚至影響到人民對(duì)整個(gè)社會(huì)制度與執(zhí)政黨的擁戴力與信任度。所以在中國(guó)整個(gè)社會(huì)轉(zhuǎn)型與政治改革完成以前，縣政的重要性依然是不容輕忽的。而全能型的縣政與縣級(jí)權(quán)力，在客觀上為膽敢公權(quán)私用者留出了一定的空間、渠道與份額。在反腐風(fēng)暴中揭露出來的若干大老虎，往往在縣（市）級(jí)任期上就開始了貪腐的歷程。故而如何搞好縣政治理，也就成為當(dāng)前應(yīng)該探索的問題。有效的探索，可以嘗試三點(diǎn)。

一是縣級(jí)長(zhǎng)官的選任是否可以突破上級(jí)組織人事部門選拔任命的單一思路，逐漸克服縣級(jí)干部長(zhǎng)期以來主要只對(duì)決定其任命與遷黜的上級(jí)負(fù)責(zé)的局面。在有條件的地方可以嘗試直接民選縣長(zhǎng)，讓縣級(jí)干部任命與罷免完全取決于一縣人民的選票，以確保真正的好縣官來施行好縣政，真正對(duì)一縣人民負(fù)責(zé)。

二是轉(zhuǎn)變大政府的思路，剝離過多、過強(qiáng)、過大的原縣級(jí)權(quán)力空間，把基層縣政的許多該下放的權(quán)力劃歸社會(huì)機(jī)構(gòu)或市場(chǎng)機(jī)制，政府在其間只起監(jiān)督或協(xié)調(diào)的作用 （這方面的改革已在進(jìn)行），這樣既可以減少縣級(jí)官員公權(quán)私用的空間，又可以培育社會(huì)自治與再生的良性功能。

三是強(qiáng)化人民代表大會(huì)制度下的監(jiān)督問責(zé)機(jī)制。既可以在每年例行的縣級(jí)人民代表大會(huì)上由民選代表對(duì)上年縣政決策推進(jìn)的重大舉措實(shí)行問責(zé)審核，也應(yīng)該在人大系統(tǒng)中建立常設(shè)機(jī)構(gòu)對(duì)縣政實(shí)施中的違規(guī)問題進(jìn)行必要的監(jiān)督。這都是當(dāng)前強(qiáng)調(diào)縣政治理的現(xiàn)實(shí)意義所在。

注 釋

［1］王安石：《王文公文集》卷64《發(fā)粟至石陂寺》，上海人民出版社，1974，第694頁。

［2］樓鈅：《攻媿集》卷55《鄞縣經(jīng)綸閣記》，商務(wù)印書館，四部叢刊初編縮印本，第513～514頁。

［3］邵伯溫：《邵氏聞見錄》卷11，《全宋筆記》第2編第7冊(cè)，大象出版社，2006，第184頁。

［4］王安石：《王文公文集》卷3《上杜學(xué)士言開河書》，上海人民出版社，1974，第40頁。

［5］鄧廣銘：《北宋政治改革家王安石》，三聯(lián)書店，2007，第146頁。

［6］王安石：《王文公文集》卷5《上馬運(yùn)判書》，上海人民出版社，1974，第61頁。

［7］王安石：《王文公文集》卷51《省兵》，上海人民出版社，1974，第578頁。

［8］蔡上翔：《王荊公年譜考略》卷4，上海人民出版社，1973，第66頁。

［9］漆俠：《王安石變法》（增訂本），河北人民出版社，2001，第80～81頁。

［10］王安石：《王文公文集》卷33《先大夫述》，上海人民出版社，1974，第389～390頁。

［11］王安石：《王文公文集》卷2《上相府書》，上海人民出版社，1974，第24頁。

［12］王安石：《王文公文集》卷2《上執(zhí)政書》，上海人民出版社，1974，第20～21頁。

［13］王安石：《王文公文集》卷2《上富相公書》，上海人民出版社，1974，第24頁。

［14］王安石：《王文公文集》卷2《上相府書》，上海人民出版社，1974，第24頁。

［15］王安石：《王文公文集》卷35《通州海門興利記》，上海人民出版社，1974，第417頁。

［16］蔡上翔：《王荊公年譜考略》卷4，上海人民出版社，1973，第78頁。

［17］王安石：《王文公文集》卷36《善救方后序》，上海人民出版社，1974，第432頁。

［18］王安石：《王文公文集》卷3《上杜學(xué)士言開河書》，上海人民出版社，1974，第40頁。

［19］王安石：《臨川文集》卷12《感事》，中華書局，四部備要本，第117頁。

［20］王安石：《王文公文集》卷35《通州海門興利記》，上海人民出版社，1974，第417頁。

［21］王安石：《臨川文集》卷80《知常州上中書啟》，中華書局，四部備要本，第518頁。

［22］王安石：《臨川文集》卷39《上仁宗皇帝言事書》，中華書局，四部備要本，第258頁。

［23］王安石：《王文公文集》卷2《上相府書》，上海人民出版社，1974，第40頁。

［24］蔡上翔：《王荊公年譜考略》卷3，上海人民出版社，1973，第64頁。

［25］王安石：《王文公文集》卷3《上運(yùn)使孫司諫書》，上海人民出版社，1974，第41頁。

［26］蔡上翔：《王荊公年譜考略》卷3，上海人民出版社，1973，第64頁。

［27］王安石：《王文公文集》卷35《通州海門興利記》，上海人民出版社，1974，第417頁。

［28］王安石：《臨川文集》卷12《發(fā)廩》，中華書局，四部備要本，第116頁。

［29］王安石：《王文公文集》卷12《縣令王任可試大理評(píng)事充節(jié)推知縣》，上海人民出版社，1974，第131頁。

［30］王安石：《臨川文集》卷80《知常州上監(jiān)司啟》，中華書局，四部備要本，第518頁。

［31］王安石：《臨川文集》卷80《知常州上中書啟》，中華書局，四部備要本，第518頁。

［32］王安石：《臨川文集》卷39《上仁宗皇帝言事書》，中華書局，四部備要本，第259頁。

［33］王安石：《王文公文集》卷3《上杜學(xué)士言開河書》，上海人民出版社，1974，第40～41頁。

［34］王安石：《王文公文集》卷3《上運(yùn)使孫司諫書》，上海人民出版社，1974，第42頁。

［35］王安石：《王文公文集》卷5《與馬運(yùn)判書》，上海人民出版社，1974，第61頁。

［36］王安石：《王文公文集》卷12《縣令王任可試大理評(píng)事充節(jié)推知縣》，上海人民出版社，1974，第131頁。

［37］《舊唐書》卷74《馬周傳》，中華書局標(biāo)點(diǎn)本，第2618頁。

［38］柳宗元：《柳河?xùn)|集》卷3《封建論》，中華書局，1974，第47～48頁。

［39］王夫之：《讀通鑒論》卷1，中華書局，1975，第1頁。

［40］《全唐詩》卷693《再經(jīng)胡城縣》，上海古籍出版社，1986，揚(yáng)州詩局縮印本，第1750頁。

［41］黎德靖編 《朱子語類》卷108《論治道》，中華書局，1986，第2680頁。