◎ 曾慶元

交通基礎(chǔ)設(shè)施是服務(wù)城鄉(xiāng)居民交通出行的公共設(shè)施和保障商品流通的公共服務(wù)系統(tǒng)，其在建設(shè)階段一般被稱為交通建設(shè)工程[1]。由于交通基礎(chǔ)設(shè)施的重要地位，加強(qiáng)交通建設(shè)工程管理立法 （以下簡(jiǎn)稱交通建設(shè)地方立法），在有法可依的前提下實(shí)現(xiàn)交通建設(shè)工程的依法治理，已經(jīng)成為一種社會(huì)共識(shí)。近年來，各地陸續(xù)開展了一些地方立法實(shí)踐，如浙江省人民政府頒布 《浙江省交通建設(shè)工程質(zhì)量和安全生產(chǎn)管理辦法》，云南省人民政府頒布 《云南省交通運(yùn)輸工程造價(jià)管理辦法》，湖南省人大常委會(huì)制定 《湖南省交通建設(shè)工程質(zhì)量與安全生產(chǎn)條例》，等等。但關(guān)于交通建設(shè)地方立法的理論探討不多，致使立法工作缺少理論支持。筆者因此不避淺陋寫下此文，希望有拋磚引玉之效。與其他立法相似，開展交通建設(shè)地方立法也必須具有相應(yīng)的條件。長(zhǎng)期從事立法工作的前輩闞珂先生認(rèn)為，立法條件是否成熟可以通過四個(gè)方面來判斷：一是規(guī)范對(duì)象是否明確；二是規(guī)范對(duì)象的基本規(guī)律是否已經(jīng)掌握；三是對(duì)相關(guān)問題的研究是否深入全面；四是是否具有客觀必要性[2]。筆者對(duì)此論斷深以為然，本文也將借鑒這一思考路徑。

一 交通建設(shè)地方立法的必要性

對(duì)于開展交通建設(shè)地方立法的必要性，目前鮮見相關(guān)理論探討。這可能是因?yàn)楸匾匝芯勘徽J(rèn)為無足輕重，或者是不證自明，因此無須加以深入研究。但是對(duì)于地方立法來說，這一問題關(guān)系到其是否應(yīng)該被列入立法計(jì)劃，從而開始立法進(jìn)程，因此非常重要。即便拋開這種功利主義的考慮，深入探究立法的必要性，對(duì)于發(fā)現(xiàn)問題和解決問題、明確規(guī)范對(duì)象，從而做出較好的立法設(shè)計(jì)，也是大有裨益的。對(duì)于交通建設(shè)地方立法的必要性，存在兩種不同的觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)反對(duì)開展交通建設(shè)地方立法，其主要論據(jù)是，國家已經(jīng)針對(duì)工程建設(shè)管理制定了系列法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章，已經(jīng)較好地解決了交通建設(shè)工程監(jiān)督管理面臨的問題，因此并無地方立法的必要性。同時(shí)，具有立法權(quán)的地方權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)立法的任務(wù)比較繁重，不應(yīng)當(dāng)再把立法資源分配到這一領(lǐng)域。另一種觀點(diǎn)則贊同開展交通建設(shè)地方立法，其主要理由是，現(xiàn)有的法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章并未充分考慮交通建設(shè)工程管理的特殊性，也不能完全適應(yīng)各地實(shí)際，因此開展交通建設(shè)地方立法仍有必要。二者爭(zhēng)議的焦點(diǎn)在于，現(xiàn)有的立法是否已經(jīng)很好地解決了交通建設(shè)工程監(jiān)督管理所面臨的問題。筆者認(rèn)為，反對(duì)開展交通建設(shè)地方立法的觀點(diǎn)有一定的事實(shí)依據(jù)，可能在某些區(qū)域也確實(shí)如此，但并不足以否定其他地區(qū)開展交通建設(shè)地方立法的必要性?，F(xiàn)從以下三個(gè)方面試加論析。

（一）從交通建設(shè)工程的特點(diǎn)看地方立法的必要性

與其他工程設(shè)施相比，交通基礎(chǔ)設(shè)施具有明顯的特點(diǎn)。在空間形態(tài)上，交通基礎(chǔ)設(shè)施多呈現(xiàn)為線性工程，空間跨度大，地質(zhì)、地形等自然條件更為復(fù)雜，人口分布、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等社會(huì)因素多樣。在承載功能上，交通基礎(chǔ)設(shè)施既可以服務(wù)于人民群眾的生產(chǎn)生活，也能夠保障國民經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行。在法律性質(zhì)上，交通基礎(chǔ)設(shè)施存在不同的技術(shù)等級(jí)和行政等級(jí)[3]，并且所有者、使用者相對(duì)分離。與此相應(yīng)，作為交通基礎(chǔ)設(shè)施的 “胚胎”，交通建設(shè)工程也有自身特點(diǎn)。首先，交通建設(shè)工程同樣多呈現(xiàn)為線性工程且可復(fù)制性差，并且同樣存在不同等級(jí)，監(jiān)管工作存在地域管轄、層級(jí)管轄等復(fù)雜的問題。其次，交通工程具有投資多元化的特點(diǎn)。交通工程投資需求巨大，又因?yàn)樗姓摺⑹褂谜卟煌?，使用者并不直接承?dān)投資責(zé)任，因此投資多元化屬于合理選擇。投資多元化在一定程度上解決了建設(shè)資金不足的難題，但也給建設(shè)管理增加了難度。從立法角度考慮，交通建設(shè)工程的這些特點(diǎn)決定了其具有相對(duì)不同的規(guī)范對(duì)象，特別是在現(xiàn)場(chǎng)建設(shè)管理、工程造價(jià)管理、工程質(zhì)量控制和施工安全管理等方面 （具體見下文）。這些特殊的規(guī)范對(duì)象既是立法必須具備的前提和條件，也是交通建設(shè)地方立法具有必要性的體現(xiàn)。

（二）從現(xiàn)行交通建設(shè)工程立法的現(xiàn)狀看地方立法的必要性

從國家現(xiàn)行立法來看，目前我國已經(jīng)制定了 《中華人民共和國公路法》 《中華人民共和國港口法》《中華人民共和國航道法》等，但其對(duì)于公路、港口、航道的建設(shè)管理著墨并不多，現(xiàn)有的內(nèi)容是零散的、不系統(tǒng)的，主要是一些原則性的規(guī)定。另外，如 《中華人民共和國建筑法》《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》等有關(guān)建設(shè)管理的法律法規(guī)，則主要針對(duì)一般建設(shè)工程，對(duì)交通建設(shè)工程的特殊性未做太多考慮。如以安全生產(chǎn)管理來說，就是以 “通用的建設(shè)安全生產(chǎn)法”來解決交通建設(shè)工程的特殊性問題，結(jié)果顯然 “力不從心”[4]。工程質(zhì)量管理也存在類似問題。雖然交通 （運(yùn)輸）部先后頒布了 《水運(yùn)工程質(zhì)量監(jiān)督規(guī)定》 《公路工程質(zhì)量監(jiān)督規(guī)定》《公路水運(yùn)工程安全生產(chǎn)監(jiān)督管理辦法》《公路水運(yùn)工程試驗(yàn)檢測(cè)管理辦法》等部門規(guī)章，但由于我國地域遼闊，各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、地質(zhì)地理?xiàng)l件均存在較大差距，這些規(guī)章難以全面兼顧。實(shí)際上，以國家立法解決各地交通建設(shè)工程管理所面臨的問題，客觀來看是比較困難的。除此之外，按照 《中華人民共和國立法法》的規(guī)定，部門規(guī)章沒有法律或者國務(wù)院行政法規(guī)、決定、命令的依據(jù)，不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織的權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范。等級(jí)低、效力低，缺乏創(chuàng)制功能，也不足以解決交通建設(shè)工程管理所面臨的復(fù)雜問題。法律體系存在的一些空白，是交通建設(shè)地方立法具有必要性的另一個(gè)體現(xiàn)。

（三）從交通建設(shè)工程的巨大投資規(guī)?？吹胤搅⒎ǖ谋匾?/h3>

我國每年公路、水路 （港口、航道）的投資數(shù)額相當(dāng)驚人。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016年1～11月，鐵路、公路、水路、民航固定資產(chǎn)投資共完成2.57萬億元，同比增長(zhǎng)7.7%。其中，公路完成投資1.64萬億元，同比增長(zhǎng)9.2%，預(yù)計(jì)全年完成1.78萬億元；水路及其他建設(shè)完成投資1703億元，同比增長(zhǎng)9.3%，預(yù)計(jì)全年完成1894億元[5]。交通建設(shè)工程的投資主要由地方完成，如2016年杭州市完成公路、水路交通建設(shè)投資166億元，比上年增長(zhǎng)32.3%[6]。巨大的建設(shè)和投資規(guī)模，客觀上需要加強(qiáng)依法治理，需要有充分的法律依據(jù)。同時(shí)，因?yàn)檫@些投資主要由地方實(shí)施，也要求立法充分考慮各地實(shí)際，因此開展交通建設(shè)地方立法具有現(xiàn)實(shí)的必要性。

對(duì)我國多數(shù)地區(qū)而言，上述情況客觀存在，因此很多地區(qū)均有開展交通建設(shè)地方立法的必要性。當(dāng)然，也存在某些例外的情況。例如，某區(qū)域大規(guī)模交通建設(shè)已經(jīng)基本完成，或者已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)城市化，交通基礎(chǔ)設(shè)施已經(jīng)和市政設(shè)施融為一體，或者上級(jí)立法機(jī)關(guān)已經(jīng)有相應(yīng)的地方立法，那么，對(duì)該區(qū)域而言，就不存在開展交通建設(shè)地方立法的必要性。因此，判斷交通建設(shè)地方立法是否存在必要性，仍然應(yīng)當(dāng)基于各地實(shí)際，不應(yīng)一概而論。

二 交通建設(shè)地方立法的合法性

《中華人民共和國立法法》規(guī)定：“立法應(yīng)當(dāng)依照法定的權(quán)限和程序，從國家整體利益出發(fā)，維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)?！苯煌ńㄔO(shè)地方立法作為我國法律體系的組成部分，合法性問題是立法過程中必須考慮的一個(gè)重要問題。這一問題可以分為三個(gè)子命題：一是立法權(quán)限問題；二是立法程序的合法性問題；三是立法內(nèi)容的合法性，或者說是制度設(shè)計(jì)的合法性問題。

（一）立法權(quán)限

立法權(quán)限問題并不存在太多爭(zhēng)議?！拔覈F(xiàn)行的立法體制，基本上屬于以集權(quán)為主結(jié)合分權(quán)的模式，并具有自己的鮮明特色，即 ‘一元、兩級(jí)、多層次’的結(jié)構(gòu)體系?！盵7]現(xiàn)行憲法已經(jīng)賦予省一級(jí)的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，制定地方性法規(guī)的權(quán)力。2015年修改后的 《中華人民共和國立法法》，進(jìn)一步賦予設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)的權(quán)力，以及賦予設(shè)區(qū)的市的人民政府根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，制定規(guī)章的權(quán)力。交通建設(shè)工程管理屬于典型的“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”事項(xiàng)，因此開展交通建設(shè)地方立法并不存在制度上的障礙。前述各地交通建設(shè)地方立法實(shí)踐也充分證明了這一點(diǎn)。

（二）立法程序

所謂立法程序，是指有權(quán)機(jī)關(guān)在制定、認(rèn)可、修改和廢止法的活動(dòng)中所必須遵循的法定步驟和方法。對(duì)于地方立法的程序，《中華人民共和國立法法》沒有具體規(guī)定，但授權(quán)有立法權(quán)的地方各級(jí)人民代表大會(huì)根據(jù) 《中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》，參照 《中華人民共和國立法法》，對(duì)地方性法規(guī)案、自治條例和單行條例案的提出、審議與表決程序做出規(guī)定。同時(shí)，授權(quán)國務(wù)院參照 《中華人民共和國立法法》，對(duì)地方政府規(guī)章的制定程序做出規(guī)定。根據(jù) 《中華人民共和國立法法》的規(guī)定，有權(quán)機(jī)關(guān)可以依照法定權(quán)限改變或者撤銷違背法定程序的立法，因此在開展交通建設(shè)地方立法過程中必須嚴(yán)格遵守法定程序。同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)重視公眾參與，通過征求意見、聽證等形式廣泛聽取社會(huì)各界的意見和建議。這不僅可以吸引社會(huì)公眾對(duì)交通建設(shè)地方立法的關(guān)注和參與，提高立法的科學(xué)性和民主性，而且可以向公眾介紹法規(guī)、規(guī)章的立法目的和制度設(shè)計(jì)，爭(zhēng)取社會(huì)的支持，也有利于法規(guī)、規(guī)章頒布后的貫徹執(zhí)行。

（三）立法內(nèi)容

維護(hù)法制統(tǒng)一最重要的內(nèi)容，就是確保立法內(nèi)容不相沖突?！吨腥A人民共和國立法法》明確規(guī)定了各類規(guī)范性文件的效力等級(jí)和適用規(guī)則，以解決發(fā)生法律沖突時(shí)的適用問題，如法律的效力高于行政法規(guī)和地方性法規(guī)、規(guī)章，行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)、規(guī)章，地方性法規(guī)的效力高于本級(jí)和下級(jí)地方政府規(guī)章，上級(jí)政府規(guī)章的效力高于下級(jí)政府規(guī)章，等等。但是，如果在開展地方立法時(shí)即努力避免法律沖突，無疑可以降低執(zhí)行成本，也有助于維護(hù)地方立法的權(quán)威。

具體而言，在開展交通建設(shè)地方立法時(shí)，設(shè)定部分行政處罰、行政強(qiáng)制措施和行政許可等行政管理措施往往都是必要的，但是需要注意的是，設(shè)定的行政管理措施不得違反 《中華人民共和國行政許可法》 《中華人民共和國行政處罰法》等上位法的規(guī)定，同時(shí)還要盡可能做到和同位法的規(guī)定相銜接。例如，在開展交通建設(shè)地方立法時(shí)擬設(shè)定行政強(qiáng)制措施，只有在 “尚未制定法律、行政法規(guī)，且屬于地方性事務(wù)”的情況下，地方性法規(guī)才可以設(shè)定 “查封場(chǎng)所、設(shè)施或者財(cái)物”和 “扣押財(cái)物”兩類行政強(qiáng)制措施，而不可以設(shè)定其他種類的行政強(qiáng)制措施。如果法律對(duì)行政強(qiáng)制措施的對(duì)象、條件、種類做了規(guī)定的，地方性法規(guī)不得做出擴(kuò)大規(guī)定。再如，上位法對(duì)違法行為已經(jīng)做出行政處罰規(guī)定，地方立法需要做出具體規(guī)定的，必須在上位法規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)做出規(guī)定，同時(shí)應(yīng)當(dāng)注意盡量避免和同位法相沖突。當(dāng)然，開展交通建設(shè)地方立法，也不應(yīng)當(dāng)以 “確保內(nèi)容合法”為借口，只是大量簡(jiǎn)單重復(fù)上位法的內(nèi)容，而無視區(qū)域?qū)嶋H，缺乏創(chuàng)造性。這樣雖然不會(huì)和上位法相抵觸，卻是對(duì)立法資源的浪費(fèi)，也是對(duì)開展地方立法必要性的變相否定。

三 交通建設(shè)地方立法的規(guī)范對(duì)象

確定規(guī)范對(duì)象是交通建設(shè)地方立法的核心工作，也是制度設(shè)計(jì)的前提和基礎(chǔ)。交通建設(shè)工程管理涉及的因素較多，可以作為立法規(guī)范對(duì)象的有基本建設(shè)程序 （不包括設(shè)計(jì)審查、招標(biāo)投標(biāo)等）、設(shè)計(jì)管理、招標(biāo)投標(biāo)管理、質(zhì)量管理、施工安全管理、造價(jià)管理等。一般來說，為了保證交通基礎(chǔ)設(shè)施布局的整體協(xié)調(diào)和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，交通建設(shè)工程的建設(shè)程序、初步設(shè)計(jì)管理等相關(guān)內(nèi)容應(yīng)當(dāng)由國家統(tǒng)一規(guī)定。同時(shí)，為了維護(hù)統(tǒng)一的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，促進(jìn)生產(chǎn)要素的正常流通，工程招標(biāo)投標(biāo)管理也適宜在國家層面做統(tǒng)一規(guī)定。從立法實(shí)踐來看，隨著 《中華人民共和國建筑法》 《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》的制定頒布以及配套行政法規(guī)、規(guī)章的出臺(tái)，目前的相關(guān)規(guī)定已經(jīng)比較完備。但是在工程造價(jià)控制、建設(shè)現(xiàn)場(chǎng)管理、工程質(zhì)量和施工安全監(jiān)管等方面，仍然有待進(jìn)一步完善。實(shí)際上，既有的地方立法確定的規(guī)范對(duì)象，也主要集中在交通建設(shè)工程的質(zhì)量管理、安全生產(chǎn)管理和工程造價(jià)管理等方面。因此，開展交通建設(shè)地方立法應(yīng)當(dāng)以其作為規(guī)范對(duì)象，努力掌握其內(nèi)在規(guī)律，待立法條件成熟后盡快進(jìn)入立法程序。

（一）交通建設(shè)工程造價(jià)管理

交通建設(shè)工程造價(jià)管理是建設(shè)過程的 “上游”，造價(jià)管理水平的高低對(duì)工程質(zhì)量、安全生產(chǎn)、工期都會(huì)產(chǎn)生直接的影響。不合理的工程造價(jià)，或者造成建設(shè)資金的浪費(fèi)，降低工程投資效益；或者造成建設(shè)資金的不足，引起工程質(zhì)量下降、安全生產(chǎn)管理投入不足、建設(shè)工期拖延。目前在許多地方，交通建設(shè)工程造價(jià)管理仍然存在兩個(gè)突出問題。一是沒有實(shí)現(xiàn)全過程造價(jià)管理。交通建設(shè)工程項(xiàng)目從立項(xiàng)到竣工，涉及估算、概算、預(yù)算、合同價(jià)、結(jié)算等多階段造價(jià)，各個(gè)階段既相對(duì)獨(dú)立，又相互聯(lián)系。將其中一個(gè)或若干個(gè)造價(jià)階段管理好、控制好，并不能防止其他階段的造價(jià)失控。同時(shí)，前一階段對(duì)后一階段的造價(jià)控制有影響，后一階段的造價(jià)確定要以前一階段的造價(jià)為基礎(chǔ)。目前交通建設(shè)工程造價(jià)管理的部門眾多，各自為政，沒有實(shí)現(xiàn)對(duì)交通建設(shè)工程造價(jià)的全過程管理，造價(jià)審批與造價(jià)控制工作信息不對(duì)稱問題比較突出。二是缺乏法律規(guī)范。目前除 《公路工程造價(jià)管理暫行辦法》屬于部門規(guī)章外，交通工程造價(jià)管理主要依據(jù)各類規(guī)范性文件、技術(shù)規(guī)范來實(shí)施，法律位階較低；即便是 《公路工程造價(jià)管理暫行辦法》，也具有 “軟法”的性質(zhì)，缺少法律約束力。從實(shí)踐來看，多地通過推進(jìn)地方立法初步解決了這兩個(gè)問題。如云南省制定了 《云南省交通運(yùn)輸工程造價(jià)管理辦法》，將造價(jià)管理作為規(guī)范對(duì)象，健全了造價(jià)管理體系，完善了造價(jià)定額，加強(qiáng)了工程投資控制，彌補(bǔ)了國家在交通建設(shè)工程造價(jià)管理法律體系上的空白，對(duì)交通建設(shè)工程造價(jià)管理起到了很好的規(guī)范作用。

（二）交通建設(shè)工程建設(shè)現(xiàn)場(chǎng)管理

交通建設(shè)工程建設(shè)現(xiàn)場(chǎng)管理主要依靠建設(shè)單位來組織實(shí)施。根據(jù) 《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》，建設(shè)單位是工程建設(shè)的組織者和管理者，在規(guī)范交通建設(shè)市場(chǎng)、控制工程投資、確保工程質(zhì)量和安全、確保工程建設(shè)工期等方面都承擔(dān)著重要義務(wù)，其管理能力和管理水平對(duì)交通工程建設(shè)有著直接的影響。目前法律、法規(guī)對(duì)勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、試驗(yàn)檢測(cè)等其他從業(yè)單位的資質(zhì)、資格要求已經(jīng)有明確規(guī)定，而對(duì)居于核心地位的建設(shè)單位的資格要求卻并不明確[8]，造成目前建設(shè)單位的管理力量普遍比較薄弱，管理水平比較低下，嚴(yán)重影響了建設(shè)現(xiàn)場(chǎng)管理，甚至迫使行政主管部門和監(jiān)督機(jī)構(gòu)代替其承擔(dān)很多管理責(zé)任，進(jìn)一步造成政企不分的問題。但是要通過地方立法直接設(shè)定行政許可解決這一問題，又存在合法性的問題?！吨腥A人民共和國行政許可法》規(guī)定，地方性法規(guī)和省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章，不得設(shè)定應(yīng)當(dāng)由國家統(tǒng)一確定的公民、法人或者其他組織的資格、資質(zhì)的行政許可，也不得設(shè)定企業(yè)或者其他組織的設(shè)立登記及其前置性行政許可。因此，為了解決建設(shè)現(xiàn)場(chǎng)管理水平較低的問題，需要在不增設(shè)行政許可的情況下，促使建設(shè)單位增強(qiáng)其現(xiàn)場(chǎng)管理力量。對(duì)此， 《杭州市交通建設(shè)工程監(jiān)督管理?xiàng)l例》通過授權(quán)交通運(yùn)輸主管部門規(guī)定建設(shè)單位現(xiàn)場(chǎng)管理的機(jī)構(gòu)組織和人員的資格條件，并通過備案管理保證其得到落實(shí)，基本解決了這一問題。

（三）質(zhì)量管理和施工安全管理

《中華人民共和國建筑法》《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》對(duì)于工程質(zhì)量和施工安全管理已經(jīng)有了較多規(guī)定，但考慮到地域差別和行業(yè)特點(diǎn)，地方立法在解決當(dāng)?shù)亟煌ńㄔO(shè)工程質(zhì)量管理和施工安全管理面臨的突出問題方面仍然存在相當(dāng)大的空間。在一定程度上，地方立法能否充分結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H、能否反映行業(yè)特點(diǎn)，也是衡量其是否具有生命力、是否具有可執(zhí)行性的重要指標(biāo)。

1.地域差別

我國幅員遼闊，各地地質(zhì)、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r各有不同。如東部沿海地區(qū)水運(yùn)工程投資較大，內(nèi)陸地區(qū)以公路工程投資為主；西南地區(qū)巖溶地質(zhì)較多，地形更加復(fù)雜，大跨徑橋梁、長(zhǎng)隧道眾多，南方地區(qū)則軟土較多，需要重視軟土基礎(chǔ)處理；經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)交通建設(shè)工程投資來源較為多元，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)則以國有投資為主；等等。以 《浙江省交通建設(shè)工程質(zhì)量和安全生產(chǎn)管理辦法》為例，鑒于浙江省內(nèi)交通建設(shè)工程建設(shè)單位 （特別是部分較為成熟的專業(yè)代建單位）已經(jīng)具備較強(qiáng)的管理能力，也積累了豐富的管理經(jīng)驗(yàn)的實(shí)際，為切實(shí)發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用，減少行政干預(yù)，浙江省將原先由交通質(zhì)監(jiān)部門直接組織的交 （竣）工質(zhì)量檢測(cè)（鑒定）制度轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)單位委托試驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)自行組織檢測(cè) （鑒定）并報(bào)交通質(zhì)監(jiān)部門備案的 “備案制度”。再以 《貴州省交通建設(shè)工程質(zhì)量安全監(jiān)督條例》為例，鑒于貴州省地形地質(zhì)復(fù)雜、橋梁隧道眾多、施工安全風(fēng)險(xiǎn)較大的實(shí)際，貴州省明確規(guī)定承擔(dān)初步設(shè)計(jì)的單位應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定對(duì)橋梁、隧道和高邊坡防治等工程進(jìn)行安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，施工單位應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定對(duì)橋梁、隧道、高邊坡等具有施工安全風(fēng)險(xiǎn)的工程進(jìn)行施工風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定在交通建設(shè)工程初步設(shè)計(jì)階段以及開工前，組織有關(guān)單位、專家對(duì)設(shè)計(jì)單位的質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告進(jìn)行評(píng)審，從而形成了較為完備的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和控制體系。

2.行業(yè)特點(diǎn)

對(duì)于交通建設(shè)工程在管理方面與一般建設(shè)工程不同的特點(diǎn)，地方立法也應(yīng)當(dāng)有所反映。如在工程驗(yàn)收方面，交通建設(shè)工程普遍采用兩階段驗(yàn)收模式 （規(guī)模較小、等級(jí)較低的小型公路工程項(xiàng)目除外），即在工程完工后首先組織交工驗(yàn)收，驗(yàn)收合格后進(jìn)入一定期限的試運(yùn)行，試運(yùn)行期滿再組織竣工驗(yàn)收，竣工驗(yàn)收合格方可正式投入運(yùn)行。這一模式為交通運(yùn)輸部 《公路工程竣 （交）工驗(yàn)收辦法》 《港口工程竣工驗(yàn)收管理辦法》《航道工程竣工驗(yàn)收管理辦法》等規(guī)章所確定，并且在各地得到推行和認(rèn)可，對(duì)于保證工程質(zhì)量也比較有利，地方立法應(yīng)當(dāng)重視這一習(xí)慣做法。當(dāng)然，根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際也可以有所不同，如有的地區(qū)由建設(shè)單位負(fù)責(zé)組織交工驗(yàn)收和竣工驗(yàn)收，有的地區(qū)則由建設(shè)單位負(fù)責(zé)組織交工驗(yàn)收，由交通運(yùn)輸主管部門 （或者公路管理機(jī)構(gòu)）負(fù)責(zé)組織竣工驗(yàn)收。另外，如在執(zhí)法管轄方面，交通建設(shè)工程監(jiān)督管理普遍遵循 “屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、上級(jí)指導(dǎo)、下級(jí)協(xié)管”的總體原則，層級(jí)管轄和屬地管轄交叉現(xiàn)象比較明顯，地方立法也應(yīng)當(dāng)予以充分考慮。以杭州市為例，目前由省交通運(yùn)輸廳對(duì)省、市、縣三級(jí)交通建設(shè)工程質(zhì)量安全監(jiān)督和造價(jià)管理等進(jìn)行分工，每年年初由省級(jí)、地市級(jí)質(zhì)量安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)根據(jù)分工原則，編制省、市年度監(jiān)督工作計(jì)劃，確定具體的主管監(jiān)督項(xiàng)目。因此，《杭州市交通建設(shè)工程監(jiān)督管理?xiàng)l例》即將交通建設(shè)工程的范圍 （適用范圍）確定為 “市、區(qū)、縣 （市）交通運(yùn)輸主管部門負(fù)責(zé)監(jiān)督管理的新建、改建、擴(kuò)建的公路工程和水運(yùn)工程”，避免出現(xiàn)執(zhí)法管轄爭(zhēng)議。

四 結(jié)語

“法律是治國之重器，良法是善治之前提。”[9]交通建設(shè)地方立法作為交通法律體系的重要組成部分，對(duì)于貫徹執(zhí)行國家法律、行政法規(guī)，解決各地面臨的具體問題具有非常重要的作用。但是，若要制定一部良法，首要的不是尋找最佳的文字載體，而是進(jìn)行深思熟慮的設(shè)計(jì)。如果僅僅具有極強(qiáng)的文字駕馭能力，而無周詳精當(dāng)?shù)脑O(shè)計(jì)，起草一部良法也只是空中樓閣，可望而不可即[10]。2015年 《中華人民共和國立法法》修改后，更多設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)和設(shè)區(qū)的市的人民政府取得立法權(quán)力，目前我國交通建設(shè)也仍然處于快速發(fā)展時(shí)期，可以預(yù)期交通建設(shè)地方立法也將日漸開展。因此，加強(qiáng)對(duì)交通建設(shè)管理立法的理論探討，為立法工作提供理論支持，而不再僅僅依賴于經(jīng)驗(yàn)認(rèn)識(shí)，當(dāng)屬有利于提高立法工作水平的有益之舉，這也是本文的初衷。

注 釋

[1]交通建設(shè)工程除公路、水路外，還包括鐵路、機(jī)場(chǎng)、管道、城市軌道交通等建設(shè)工程，但從目前各地的立法實(shí)踐來看，主要還是針對(duì)公路工程和水運(yùn)工程開展，因此本文也主要圍繞這兩類工程進(jìn)行討論，文中所稱交通建設(shè)工程是指公路工程和水運(yùn)工程。

[2]闞珂，男，1955年1月生，曾任全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)副主任?！蛾R珂、秦前紅：人民代表大會(huì)那些事兒》， 第一智庫網(wǎng)站， 2017 年3 月6 日， http：／www.1think.com.cn／ViewArticle／html／Article＿4FFA4-A807C07BCF4B4EF9BFBD2A90C8B＿39571.html。

[3]根據(jù) 《中華人民共和國公路法》，公路按其在公路路網(wǎng)中的地位分為國道、省道、縣道和鄉(xiāng)道，并按技術(shù)等級(jí)分為高速公路、一級(jí)公路、二級(jí)公路、三級(jí)公路和四級(jí)公路。

[4]張柱庭：《淺談交通建設(shè)工程安全生產(chǎn)法律的完善》，《交通建設(shè)與管理》2009年第6期。

[5]《李小鵬在全國交通運(yùn)輸工作會(huì)議上發(fā)表重要講話》，交通運(yùn)輸部網(wǎng)站，2016年12月16日，http：／／www.mot.gov.cn／buzhangwangye／lixiaopeng／zhongyaohuodonghejianghua／201612／t20161226 ＿2144367.html？ from ＝groupmessage＆isappinstalled＝1。

[6]《2016年杭州市完成交通建設(shè)投資367.5億元》，交通運(yùn)輸部網(wǎng)站，2017年2月3日，http：／／www.moc.gov.cn／difangxinwen／xxlb＿fabu／fbpd＿zhejiang／201702 ／t20170203＿2159789.html。

[7]孫笑俠、夏立安主編 《法理學(xué)導(dǎo)論》，高等教育出版社，2004，第187～188頁。

[8]《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》規(guī)定了設(shè)立房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的條件，《中華人民共和國建筑法》未規(guī)定建設(shè)單位的條件可能是為避免重復(fù)，但這正說明一般建設(shè)工程的立法不能完全解決交通建設(shè)工程管理面臨的問題。

[9]《授權(quán)發(fā)布：中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，新華網(wǎng)，2014年10月28日，http： ／／news.xinhuanet.com／politics／2014-10 ／28 ／c＿1113015330＿2.htm。

[10]徐向華、卞琳主編 《立法學(xué)教程》，上海交通大學(xué)出版社，2011，第288頁。

孫笑俠：《法律對(duì)行政的控制——現(xiàn)代行政法的法理解釋》，山東人民出版社，1999。

周旺生：《立法學(xué)》，法律出版社，2009。

曾祥華等：《立法過程中的利益平衡》，知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2011。

喬曉陽主編 《〈中華人民共和國立法法〉導(dǎo)讀與釋義》，中國民主法制出版社，2015。