■ 汪利娜

房地產(chǎn)業(yè)

房地產(chǎn)政策調(diào)控與體制機(jī)制建設(shè)

■ 汪利娜

2016是房地產(chǎn)“去庫存與控房價”并重的一年。從政策的實(shí)施效果看，去年初去庫存的減稅降息降首付政策取得了一定成效，待銷商品房的面積從71853萬平方米降至10月份的69522萬平方米，住宅待銷面積從45248萬平方米降至41039萬平方米，但過度的刺激也帶來了意想不到的負(fù)效應(yīng)：一線和部分二線城市房價暴漲，三四線城市市場低迷依舊。為抑制部分城市房價的暴漲和市場的混亂（假離婚、首付貸、網(wǎng)簽長龍及資產(chǎn)慌下的投資潮），多地政府不得不火速重啟限購限貸之策。2016年“刺激與限制”政策頻繁輪回不僅引發(fā)全世界的關(guān)注，也考驗著政府的執(zhí)政能力，并提出了諸多令人思考的問題。

一、市場分化形勢嚴(yán)峻

當(dāng)下的房地產(chǎn)市場除部分一二線城市住房庫存低房價飆升外，大多數(shù)城市仍無法擺脫高庫存和市場低迷的困擾。從2016年的相關(guān)數(shù)據(jù)看，銷售旺的20個一二線城市銷售面積僅占比25%，大多數(shù)三四城市仍庫存較多。冰凍三尺非一日之寒，6億多的待銷商品房和4億多商品住宅也非短期可以消耗的，有些可能就是賣不出去了。短期差別調(diào)控政策盡管是必要的，但根本是要解決供需不對稱的問題。房地產(chǎn)是國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)鏈長、關(guān)聯(lián)度高，對就業(yè)、稅收和經(jīng)濟(jì)增長貢獻(xiàn)率大，但它不是一個在任何地方都能點(diǎn)石成金的產(chǎn)業(yè)。一個地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、城鎮(zhèn)化水平的提高、人口規(guī)模和收入的增長都是房地產(chǎn)市場繁榮和健康發(fā)展的基礎(chǔ)條件。無視市場發(fā)展的基礎(chǔ)條件，東三省經(jīng)濟(jì)的衰退和人口的外流必然會導(dǎo)致庫存高企和市場低迷。一些中小城鎮(zhèn)想趕城鎮(zhèn)化紅利的快車，但無視城鎮(zhèn)化人口流向的基本規(guī)律和市場的需求，急功近利，盲目“大干快上”，沒有產(chǎn)業(yè)的支撐、人口的聚集，房子建得越多，積壓庫存越多。這些慘痛的教訓(xùn)需要我們反思和警醒，避免重蹈覆轍。

二、政策輪回凸顯制度缺失

“刺激—限制”政策頻繁輪回不僅打亂市場的自我修復(fù)機(jī)制，也留下了諸多后遺癥：消費(fèi)者不再相信政府調(diào)控可以抑制房價上漲，房價越調(diào)越高；開發(fā)商越來越依賴政府扶持，堅信房企“大而不倒”；政府一會加“油門”，一會踩“剎車”是維系市場穩(wěn)定，還是制造市場波動？地方政府連續(xù)6個月不供地，“饑渴式供地”營造出“面粉比面包貴”的局面，這些都偏離了中央政府調(diào)控的初心，更暴露出體制機(jī)制的缺失。突出表現(xiàn)在：

一是城鄉(xiāng)土地和住宅市場的二元結(jié)構(gòu)。中國住房制度改革多年，但并沒有觸及人為分割城鄉(xiāng)土地住宅市場的問題，這無疑會加劇市場的供需矛盾和資源的優(yōu)化配置。一方面，農(nóng)村住房只能以“小產(chǎn)權(quán)房”“畫家村”“生態(tài)院”和“大棚別墅”和“文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)基地”等多種形式存在。這在剝奪農(nóng)民平等進(jìn)入土地和住宅市場交易機(jī)會的同時，也使城鎮(zhèn)居民無法在“價值洼地”安家落戶，倍受城市高房價的煎熬。另一方面，城鎮(zhèn)的高房價使得農(nóng)民進(jìn)城定居難、就業(yè)難，嚴(yán)重阻礙了中國城市化進(jìn)程。加快城鄉(xiāng)房地產(chǎn)一體化的市場建設(shè)是維系房價平穩(wěn)、促進(jìn)城鄉(xiāng)土地、人口、資本雙向互動，互相促進(jìn)、共同發(fā)展繞不過去的坎。

二是租賃市場欠發(fā)達(dá)。30年“只售不租”住房制度改革使中國住房自有率高達(dá)89%，但租賃市場仍是一個短板，無法滿足新型城鎮(zhèn)化中剛進(jìn)城、剛就業(yè)及大量流動人口的住房需求。政府雖出臺多項政策，如《關(guān)于加快培育和發(fā)展住房租賃市場的若干意見》，但具體的優(yōu)惠政策不到位，實(shí)施力度遠(yuǎn)不及刺激樓市。個體租賃住房不規(guī)范，專業(yè)化租賃公司匱乏，房地產(chǎn)信托基金更是千呼萬喚建不起來，市場上機(jī)構(gòu)性的租賃房供給只有政府一家。拓寬政府公共租賃房保障范圍，向新就業(yè)大學(xué)生和青年醫(yī)生、教師等專業(yè)技術(shù)人員和外來務(wù)工人員開放，可以緩解部分租賃房需求，但讓政府在租賃市場上挑大梁、唱獨(dú)角戲，能否滿足多樣化的市場需求，實(shí)施效果如何都有待實(shí)踐的檢驗。

三是金融風(fēng)險防范體制不健全。中國有著別國少有的高儲蓄率，且居民負(fù)債率較低，占GDP的40%，房貸占GDP比重更低，為24%，這為居民部門加杠桿提供了一定的空間，但這并不意味著就不會有金融風(fēng)險。不要忘記，日本也是一個高儲蓄率的國家卻未能躲過20世紀(jì)90年代的房地產(chǎn)泡沫危機(jī)和經(jīng)濟(jì)消退的20年。居民盲目加杠桿潛在的風(fēng)險在于：第一，居民債務(wù)增長過快，如同高速飛車就難免會有風(fēng)險。短期內(nèi)居民杠桿率急劇拉升（前三季度個人住房貸款增加3.6萬億元，增速34%，占新增貸款的46.8%）不可避免會帶來一定的風(fēng)險。第二，貸款的錯配，即將貸款給了資質(zhì)差的人。在流動性充裕下，銀行都有發(fā)放個貸的沖動，中介機(jī)構(gòu)、開發(fā)商、互聯(lián)網(wǎng)金融和各種影子銀行都涌入房貸市場，提供首付貸，將規(guī)范的住房貸款變成了零首付，使一些資質(zhì)差、金融資產(chǎn)積累不足的人獲得了貸款。貸款的錯配、零首付讓借款人棄房棄貸者無需承擔(dān)任何風(fēng)險，輕而易舉將風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁給銀行。第三，房價上漲過快催生資產(chǎn)泡沫。加杠桿有利于去庫存扭轉(zhuǎn)房地產(chǎn)投資的下滑，但在人口紅利消退、經(jīng)濟(jì)增速放緩、住房自由率較高和高庫存的背景下，房價飆升顯然非經(jīng)濟(jì)基本面驅(qū)動而是流動性充裕和低利率驅(qū)動。房價飛漲引發(fā)資產(chǎn)價格的劇烈波動使得房地產(chǎn)不再是國民經(jīng)濟(jì)的福音而是風(fēng)險，更斷送了房地產(chǎn)未來可持續(xù)發(fā)展的空間。

對居民加杠桿，不要盲目地拿國際慣例說事，應(yīng)更關(guān)注中國的國情。發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的房貸余額占GDP比重高達(dá)60～70%，是百年住房金融發(fā)展債務(wù)積累的結(jié)果，中國房貸業(yè)務(wù)發(fā)展不過20年；國外月還貸額占家庭收入比不過30%，而中國貧富差距的擴(kuò)大使得房貸收入比高達(dá)40～50%。在中國，企業(yè)的高負(fù)債是軟預(yù)算約束，企業(yè)負(fù)債中60%以上是國企的，可以展期、債轉(zhuǎn)股或干脆欠債不還，而居民負(fù)債是硬約束。正如一位經(jīng)濟(jì)學(xué)家所言，如果說企業(yè)是經(jīng)濟(jì)的器官，家庭就是經(jīng)濟(jì)的細(xì)胞，器官壞了可以修補(bǔ)、可以換，但是經(jīng)濟(jì)的細(xì)胞壞了，那就是不治之癥。

四是統(tǒng)計信息體系建設(shè)滯后。中國房地產(chǎn)發(fā)展了這么多年，至今沒有一套完整的可說得清的房地產(chǎn)數(shù)據(jù)和指標(biāo)體系：每年只有房地產(chǎn)企業(yè)的發(fā)投資、開工、施工、竣工和銷售的面積（套數(shù)）的數(shù)據(jù)，沒有非市場化（包括政府保障房和單位自建房等）住宅的數(shù)據(jù)，但它卻實(shí)實(shí)在在影響著住宅的總供給；只有每年新建住宅的數(shù)據(jù)，卻沒有住宅存量、拆遷量的數(shù)據(jù)；全國有多少套存量房、多少空置房一概不清。在數(shù)據(jù)不清、各地庫存情況不明的情況下，大波轟的方式去庫存就不可避免使政府政策陷入“踩油門-踩剎車”頻繁換擋的尷尬。

三、構(gòu)建維系市場健康發(fā)展的長效機(jī)制

上述分析表明：“刺激-限制”政策雖短期效果明顯，但引發(fā)房價暴漲及其他潛在的風(fēng)險不利于市場長期健康發(fā)展。未來要維系房地產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，應(yīng)按照黨的十八大精神，扎實(shí)推進(jìn)與房地產(chǎn)相關(guān)的各項改革，在健全體制機(jī)制上下功夫。

一是推進(jìn)供給側(cè)改革，構(gòu)建滿足廣大中低收入群體需求的住房供給體系。大中城市抑制房價上漲過快最有效手段的手段就是增加有效供給。有效供給，重在有效。一二線城市普通住宅供給不足和三四線城市庫存居高不下都偏離了有效供給。優(yōu)化住房的供給結(jié)構(gòu)，增加有效供給就是要以居民可支付的住房需求為導(dǎo)向，要在大中城市增加普通住宅供給，抑制高端豪宅和商住兩用房的建設(shè)。加大土地、金融稅收政策扶持租賃房力度，鼓勵企業(yè)經(jīng)營租賃房或?qū)齑孓D(zhuǎn)為租賃房，補(bǔ)好租賃房市場欠發(fā)達(dá)的短板。政府保障房的供給也要遵循兜底線、?；镜脑瓌t，明確保障對象、完善保障方式和限定保障房的上市交易，以避免住房保障資源被濫用。

二是破解二元土地制度，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一住宅市場。供給側(cè)改革的重要內(nèi)容是優(yōu)化土地、資本、人口和技術(shù)的流動和與利用。改革城鄉(xiāng)二元土地制度是消除政府土地壟斷、土地財政諸多弊端的先決條件。按照十八大三中全會精神，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，在保護(hù)耕地和農(nóng)民利益的同時，給農(nóng)村集體和農(nóng)民更多土地經(jīng)營權(quán)，提高城鄉(xiāng)建設(shè)用地的集約利用，消除城鄉(xiāng)之間土地資源、人口和資本流動的壁壘。將政府的權(quán)力限定為“產(chǎn)權(quán)保護(hù)、信息公示、總量調(diào)控、土地用途、規(guī)劃和結(jié)構(gòu)管制、維護(hù)市場秩序和嚴(yán)懲違法活動”等，真正從根本上解決合理地價房價的形成機(jī)制問題。城鄉(xiāng)土地住宅市場的一體化，資源的互通互用將緩解城市住宅的供需矛盾，抑制城市地價房價的非理性上揚(yáng)。而人口的合理流動也將成為去庫存的重要力量。

當(dāng)務(wù)之急，政府要優(yōu)化城市建設(shè)用地的供給結(jié)構(gòu)。減少面子工程、政績工程的土地供給，增加與居生相關(guān)的住宅、教育、醫(yī)療和養(yǎng)老的用地；在高庫存城市，減少新建房地產(chǎn)項目，在房價高、庫存不足的大中城市增加住房有效供給。此外，還應(yīng)通過減少交易環(huán)節(jié)稅費(fèi)，盤活存量房，降低空置率。

三是建立住宅市場數(shù)據(jù)和指標(biāo)體系。按耶魯大學(xué)法學(xué)院教授丹尼爾·埃斯蒂數(shù)據(jù)驅(qū)動決策的理念，及時準(zhǔn)確透明的信息是政府、企業(yè)和消費(fèi)者正確判斷與科學(xué)決策的重要依據(jù)。房地產(chǎn)數(shù)據(jù)和指標(biāo)體系不能只停留在現(xiàn)有的增量上，還應(yīng)補(bǔ)充存量房、拆遷和空置房的數(shù)據(jù)，包括套數(shù)、面積、戶型、價位和地域分布。在信息時代，互聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)在不斷改變著人們的生活和消費(fèi)行為，也改變著企業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營行為，政府下大力氣完善房地產(chǎn)數(shù)據(jù)和指標(biāo)體系建設(shè)，將有助于改變政府的調(diào)控方式，提高對市場供需狀況的分析和判斷能力，用公開透明且準(zhǔn)確的信息引導(dǎo)市場，避免誤判帶來市場的波動和資源的錯配，以維系市場的穩(wěn)定和健康發(fā)展。

（作者系中國社會科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所研究員）