文/楊成虎

論人民代表大會的代表性

文/楊成虎

相對于執(zhí)政黨的社會（主權）代表性，人民代表大會的代表性主要是治（理）權意義上的代表性，這種代表性大致可分為兩個層次：一是構(gòu)成意義上的代表性，即由作為整體或機構(gòu)的人民代表大會代表抽象的“人民”，強調(diào)代表須具有一定的廣泛性，并能夠充分平等地反映“人民”的社會構(gòu)成；二是責任意義上的代表性，即由作為組織“細胞”的個體人大代表代表具象的“人民”，強調(diào)代表須有一定的履職議政能力，并能夠與選民建立起較為緊密的代表關系。人民代表大會制度就是在這兩種代表性的張力中發(fā)展和完善的。

人民代表大會；參政議政；人大代表

一、問題的提出

人民代表大會制度是我國的根本政治制度，“代表性”（representativeness）是其首要的和基本的屬性。改革開放以來，隨著市場經(jīng)濟的快速發(fā)展、公民權利意識的覺醒、社會利益結(jié)構(gòu)的分化和多元化，以及人大代表特別是地方人大代表代表意識的萌芽，代表性問題日益引起人們的關注。已有的研究很少追問“誰的代表性”，他們關注的主要是作為個體的人大代表的代表性，忽視了作為整體或機構(gòu)的人民代表大會的代表性。在這種認知范式的支配下，研究焦點在很大程度上被化約為“人大代表應當代表誰”“人大代表如何代表”等問題。倘若人民代表大會確如一些學者所言，并非民意代表機關，而是“由一群按照嚴格的法定程序產(chǎn)生出來的各行各業(yè)的社會精英組成的、集意見建議與政策表決于一身的政治咨詢與法定表決機構(gòu)”，[1]自然不存在“人民代表大會的代表性”問題，“人大代表的代表性”無疑也將成為一個偽問題。然而，如若我們承認人民代表大會既是國家權力機關、國家立法機關，也是民意代表機關，那么其代表性顯然不能等同于“人大代表的代表性”。于是，問題就轉(zhuǎn)化為“如何理解人民代表大會的代表性”。

二、何種意義上的代表性？

理解人民代表大會的代表性，首先應當明確“何種意義上的代表性”，因為在當代中國政治生活中存在著兩種不同的代表理論，即執(zhí)政黨的先鋒隊代表理論和以選舉為核心特征的代議民主制理論。應當承認，代表和代表性是兩個既有區(qū)別又有聯(lián)系的概念。代表是對代表者與被代表者關系的定性表述，它關涉的基本問題是“誰代表”和“代表什么”；代表性是對代表關系的定量表述，它關涉的基本問題是“代表者在多大程度上能夠代表被代表者”。顯然，代表的產(chǎn)生和存續(xù)是代表性存在的前提，而代表性的強弱反過來又影響著代表的合法性和合理性，因此在考察代表性問題時，我們既不能在預設代表關系已經(jīng)存在的條件下分析代表性問題，也不能拋開代表的概念和本質(zhì)孤立抽象地考察代表性問題。

代表概念雖然“有著非常復雜的、螺旋的三維結(jié)構(gòu)”（漢娜·皮特金語），但人們通常是在兩種意義上使用這個概念的：一是再現(xiàn)意義上的代表，即代表者體現(xiàn)被代表者的全部或部分特性，它又可分為象征型代表和描繪型代表兩種亞類型，前者是將某種事物用符號化的方式再現(xiàn)出來，后者是指用部分來再現(xiàn)總體的全貌；二是代勞意義上的代表，即代表者按照被代表者的利益或意見行事，它可進一步分為利益型代表和意見型代表兩種。[2]（P646）無論是“再現(xiàn)”還是“代勞”，都是基于西方代議制民主政治實踐而形成的政治概念，這種被埃里克·沃格林稱之為初始代表制的理念與制度常常拘泥于具體的制度和技術細節(jié)設計而忽視了對代表本質(zhì)的探究，因而無法有效地解釋非西方國家的代表合法性問題。世界各國的政治實踐表明，以選舉為核心的初始代表制未必能夠保證公共權力機關具有代表性，非經(jīng)選舉產(chǎn)生的公共權力機關也未必不具有代表性，因為在一個大眾沒有能力進行理性辯論、組建政黨卻又需要政治代表進行治理并維持最基本的社會秩序的共同體中，公共權力機關不可能通過選舉的方式來產(chǎn)生，那些依靠暴力革命而上臺的政府，只要能夠得到民眾的容忍，且能有效地向社會提供諸如和平、秩序、安全、繁榮、福利等公共產(chǎn)品，執(zhí)政者就可以在政治層面上代表社會公眾。當然，這不是代議制民主意義上的代表性，而是沃格林所說的存在代表制意義上的代表性。這種代表性的獲得并非基于民眾明確的授權，而是基于執(zhí)政代表性（“真正的代表心中只想著人民的利益”），筆者稱其為“社會（主權）代表性”。無論是西方的代議民主制還是非西方國家的存在代表制，都需要沃格林所說的超凡代表制（即“與宇宙的神圣秩序相類似的政府職能的象征化”）為補充，因為任何一種代表者為了維持社會秩序，都必須要宣稱自己代表了超驗真理 。[3]（P39-44）

沃格林的上述思想無疑在提醒我們，代表的實現(xiàn)機制與代表性的類型未必只有一種，因而不能簡單地套用西方代議制民主理論來分析人民代表大會的代表性，那種“堅持把‘代表制’的象征賦予一種特殊的分化類型（即西方的政治類型），是眼界狹隘的嚴重表現(xiàn)”，[4]（P46）這就要求我們必須在國家——社會關系的框架中，基于代表與被代表的關系，首先就公共權力機關代表性的獲得與維系展開分析，然后才能在由公共權力機關的代表性所組成的系統(tǒng)中定位人民代表大會的代表性。

不同于西方國家的政治體制，我國的公共權力機關不僅包括從中央到地方的各級立法、行政和司法機關，還包括在整個國家政權體系中居于領導核心地位的執(zhí)政黨。作為議會外生型政黨，中國共產(chǎn)黨經(jīng)過28年艱苦卓絕的武裝斗爭最終奪取了國家政權，得到了全國各族人民和社會各界的認可和支持，并于1971年10月成為聯(lián)合國常任理事國，從而獲得了存在代表制意義上的代表性。這種代表性的本質(zhì)是社會（主權）代表性，尚需要超凡代表制加以補充，畢竟“槍桿子里出（的）政權”需要一套極具說服力的話語體系。這套話語體系的核心是先鋒隊代表理論。依據(jù)該理論，執(zhí)政黨的先進性不僅在于它是人類歷史上最完全徹底地擺脫了狹隘的階級利益局限的政黨，將解放全人類、實現(xiàn)共產(chǎn)主義作為自己的歷史使命，而且在于它掌握了馬克思列寧主義這一先進的理論武器，能夠洞察人類社會發(fā)展的客觀規(guī)律，還在于它由少數(shù)民族精英分子組成，他們在精神、意志、知識、能力和經(jīng)驗等方面具有常人無法企及的資質(zhì)。這種先進性決定了執(zhí)政黨即使不與任何其他政黨分享領導權也天然地具有道義上的無可爭辯性，也決定了執(zhí)政黨即使不通過定期的自由選舉也必然能夠反映最廣大民眾根本的和長遠的利益。

盡管作為先鋒隊的執(zhí)政黨代表的是民眾根本的和長遠的利益，并因而根本不需要特定階級或階層的代表（“代議士”或“職業(yè)政客”），但執(zhí)政黨畢竟不是民眾本身，它對民眾利益的代表必須要有一個能夠?qū)?zhí)政黨意志轉(zhuǎn)化和上升為國家意志和政府政策的政治機構(gòu)，否則，執(zhí)政黨就無法利用國家資源和政府政策真正實現(xiàn)民眾所要求的利益。也就是說，執(zhí)政黨的社會（主權）代表性要轉(zhuǎn)化為人民代表性，客觀上需要一個能夠集民意代表機關、國家權力機關和立法機關為一體的政治機構(gòu)。在我國，這個政治機構(gòu)就是人民代表大會。

在執(zhí)政黨的話語體系中，社會（主權）代表性幾乎就是人民代表性，或者說兩者是高度統(tǒng)一的：中國新民主主義革命的勝利和社會主義事業(yè)的成就都是在執(zhí)政黨的領導下取得的，執(zhí)政黨作為國家主權的代表者是億萬民眾通過默示同意的方式授予的，并被載入了憲法；另一方面，執(zhí)政黨自誕生之日起就以支持和保證民眾當家作主為己任，執(zhí)政黨的先進性又決定了它不但沒有自己特殊的利益，而且能夠超然于社會各種局部的利益，從而有可能從根本上代表最廣大民眾的根本利益。用官方的話語來說，“黨的領導”和“人民當家作主”是有機統(tǒng)一的。不過，社會代表性與因人民代表大會制度的不完善而引致的人民代表性并不總是和諧一致，它們之間固有的張力在特殊情況下也可能發(fā)生齟齬。此時，作為社會（主權）代表的執(zhí)政黨的領導就顯得尤為重要，“堅持和完善人民代表大會制度，必須毫不動搖堅持中國共產(chǎn)黨的領導”。可見，相對于執(zhí)政黨的社會（主權）代表性，人民代表大會的人民代表性主要是治（理）權意義上的代表性，二者既不是簡單的并列關系，也不是絕對的無條件的統(tǒng)一體。

三、代表性的兩個層次

代表性雖然被普遍地認為是人民代表大會制度的核心特征，但對代表性的具體內(nèi)涵卻鮮有論述，即便有所涉獵也語焉不詳。人民代表大會的代表性大致可以分為兩個層次：首先是作為整體或機構(gòu)的人民代表大會的代表性，其次是作為組織“細胞”的個體人大代表的代表性。

●人民代表大會的代表性

憲法第2條第1款規(guī)定，“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會?！边@個具有宣示主權性質(zhì)的條款在賦予“人民”以國家權力所有者身份的同時，也賦予政權以政治合法性，但這并不意味著“人民”不需要被教育和被代表，因為本能是革命的卻沒有達到明確覺悟階段的“人民”，只有在作為“中國人民和中華民族的先鋒隊”的執(zhí)政黨代表和領導下，才能完成由必然王國向自由王國的飛躍。執(zhí)政黨要獲取并正確判斷“人民”的意愿，除了自己“走出去”與人民群眾“打成一片”之外，還必須建立一個能夠完全代表和反映全體“人民”意志和利益的政治機構(gòu)，這就是全國人民代表大會；另一方面，盡管“人民”的根本利益是一致的，但絕不意味著他們的利益或要求是高度同質(zhì)的，地方各級人民代表大會就是代表和反映這些具有個別化和地方化特質(zhì)的“人民”利益的政治機構(gòu)?？梢?，各級人民代表大會本質(zhì)上都是受民主集中制規(guī)約的執(zhí)政黨的輔政機構(gòu)。[4]（P98）那么，作為執(zhí)政黨貫徹群眾路線的輔政機構(gòu)，各級人民代表大會聯(lián)系和代表的是什么樣的“人民”？

“人民”的內(nèi)涵有抽象與具象之分。抽象的“人民”主要是作為政治話語而存在的，它強調(diào)“人民”是所有政治權力的來源，是全部政治合法性的根基；抽象的“人民”也是一個不可分割的集合概念，它強調(diào)“人民”不是整體中的任何個體或部分，而是一個具有共同利益和意志乃至行動能力的整體。因此，“人民”是基于特定政治或道德目的而構(gòu)建出來的。套用美國民族學家本尼迪克特·安德森的話說，抽象的“人民”是“想象的共同體”。在中國，“人民”同樣被視為一個具有濃厚道德色彩的政治整體，其中任何一個部分甚至所有部分的簡單相加都不是“人民”，各人大代表所代表的部分“人民”及其要求也不是“人民”本身及其真正要求，只有人民代表大會這個承載民主集中制的機構(gòu)才有資格和能力認定、聚合并表達“人民”及其真正要求，并最終向“人民”負責。在此意義上說，各級人民代表大會聯(lián)系和代表的是抽象的“人民”。為了使各部分“人民”都有平等表達自己利益和訴求的機會，各級人大代表在來源和構(gòu)成上就不能不具有廣泛性，并且在理想狀態(tài)下，各級人大代表的成分和比例應當像鏡子一樣精確地反映“人民”的社會構(gòu)成。筆者稱其為“構(gòu)成意義上的代表性”。

●人大代表的代表性

《代表法》第2條第2款規(guī)定，各級人大代表“代表人民的利益和意志”。筆者認為，這里的“人民”是具象的“人民”，即由享有政治權利的個體公民所組成的群體，其范圍可以是全國，也可以是特定行政區(qū)域（如省、市、縣、鄉(xiāng)），還可以是特定選區(qū)。由于我國相關法律并未就人大代表所代表的“人民”范圍做出規(guī)定，這使作為個體的“人大代表應當代表誰”成為一個迄今仍爭訟不休的問題，這種基于地域代表制（按照人口來分配代表名額）而產(chǎn)生的爭訟因我國同時實行職業(yè)代表制（按照行業(yè)來分配代表名額）和民族代表制（如人口特少的民族至少應有一名代表）而變得更加復雜。

按照西方形式代表理論的一般邏輯，由選民直接選舉產(chǎn)生的縣鄉(xiāng)兩級人大代表代表的是原選區(qū)的選民，經(jīng)由多層次間接選舉產(chǎn)生的縣級以上人大代表代表的不是選民，而是下一級人大代表。這種具有濃厚“訓政”色彩和精英主義代表理念的“代表——代表”式精英聯(lián)盟關系，[3]（P81-82）雖然與上述先鋒隊代表理論的內(nèi)在特質(zhì)高度吻合，卻難以真正消解“人大代表應當代表誰”的困惑。然則，據(jù)此認為我國人大代表的代表性嚴重不足也有失公允。

縣級以上人大代表雖然沒有自己的選民，充其量只是在技術劃定的選舉單位意義上代表選民，但這并不意味著代表與選民之間不存在形式代表理論的兩個核心要素：授權和責任。事實上，定期選舉就是一種授權行為，只不過直接選舉是由選民直接授權的，間接選舉則由選民通過轉(zhuǎn)委托的形式進行授權，雖然期間確實存在能否真實充分地反映選民利益和意志的問題，且在我國《選舉法》或《代表法》中也沒有人大代表應向選民或選舉單位負責的規(guī)定，然而，只要選舉是自由的、競爭性的和真實的，就沒有理由否認代表資格的有效性。而按照《代表法》第6條、第45條和第47條的規(guī)定，選民有權通過行使監(jiān)督權和罷免權，迫使代表對選民的要求有所回應，對代表行為有所解釋并承擔相應的政治后果，這就是形式代表理論所強調(diào)的回應性責任；《代表法》第4條、第45條規(guī)定，“人大代表應當與原選區(qū)選民或原選舉單位和人民群眾保持經(jīng)常性聯(lián)系，聽取和反映他們的意見和要求”，“回答原選區(qū)選民或者原選舉單位對代表工作和代表活動的詢問”，這些規(guī)定其實就是形式代表理論所強調(diào)的主動性責任。因此，從法律規(guī)定的角度看，我國人大代表的代表性并非嚴重缺失，毋寧說是相當充足的。筆者將這種建立在授權和責任基礎上的代表性稱為“責任意義上的代表性”，它強調(diào)代表須有較高的履職議政能力，并與選民建立起較為緊密的代表關系。

四、兩種代表性的張力

在人們的印象中，無論是作為整體的人民代表大會還是個體人大代表都存在著代表性不足的問題。應當承認，這種認識有一定的道理。通常認為，人民代表大會代表性不足的突出表現(xiàn)是代表的群體結(jié)構(gòu)不合理，具體表現(xiàn)為“三多三少”格局與“兩多兩少”趨勢的并存：“中共黨員多、非中共黨員少，干部多、群眾少，男的多、女的少”、“經(jīng)營管理者多、普通職工少，個體私業(yè)主多、社會弱勢群體少”。[4]這些基于媒體報道或研究者個人觀察而得出的研究結(jié)論具有一定的啟發(fā)價值和實踐意義，卻缺乏明確的規(guī)范理論的支撐。也就是說，上述研究并沒有提出研判人大代表結(jié)構(gòu)是否合理的理論依據(jù)，或者意識到了卻沒有明確表達出來，那就是按照職業(yè)、黨派、性別、民族、年齡、學歷等身份標準對人大代表進行分類，然后將統(tǒng)計結(jié)果與其所代表的人口數(shù)進行比較，只有當代表構(gòu)成與選民構(gòu)成的比例大致相同，人民代表大會才具有較為充分的代表性。這種見解其實就是描繪/微縮代表制理論的核心主張。

一般認為，人大代表代表性不足的突出表現(xiàn)是代表缺乏足夠的動力或相應的能力來履行其法定職責，不能“為民代言”，社會認可度較低。具體表現(xiàn)為不按時參會，即使參會也充當“啞巴代表”，任期內(nèi)很少或根本不提書面議案或建議，甚至“從不投棄權票，更不投反對票，不給政府添亂”；閉會期間很少參加代表小組活動，也不積極主動地聯(lián)系選民或群眾。盡管沒有言明，這種看法的參照系實際上是上述形式代表理論。依據(jù)該理論，具有官員身份的人大代表完全有可能既代表工人也代表農(nóng)民，因而重要的不在于人大代表的身份是精英還是草根，而在于其與哪些社會群體之間建立起代表與被代表的關系；由于定期自由的直接選舉制度天然地具有授權和問責的功能，從而在代表與被代表之間建立起高度的利益關聯(lián)，因而只有完善選舉制度和機制，真正落實公民的知情權、選擇權、參與權和監(jiān)督權，才能有效提高人大代表的代表性。

近年來，隨著人民代表大會制度研究的不斷深入，關于如何優(yōu)化人大代表的群體結(jié)構(gòu)、提高人大代表代表性的成果不斷問世，前者如在確定和分配代表名額時適時調(diào)整結(jié)構(gòu)比例，按照社會階層重新確立代表結(jié)構(gòu)；后者如實現(xiàn)公民的自由選舉權，擴大直接選舉的范圍，科學地劃分選區(qū)，改革代表候選人的提名方式，實行代表專職制。然而，這些研究很少注意到人民代表大會的代表性與人大代表的代表性之間所固有的矛盾或張力：“構(gòu)成意義上的代表性”強調(diào)人民代表大會應具有廣泛的代表性，認為代表的群體結(jié)構(gòu)即使不能像鏡子一樣精確地反映至少也應接近“人民”的社會政治構(gòu)成；相形之下，個體人大代表的履職議政能力是次要問題。換句話說，最重要的不是人民代表大會的實際作為，而在于它是如何構(gòu)成的。“責任意義上的代表性”強調(diào)代表制的核心是通過一套有效的激勵約束機制，如人大代表專職化，“人大代表工作室”“代表在線”等方式聽取民眾的意見，使代表真正代表民眾的利益和意志；相形之下，“代表的群體結(jié)構(gòu)是否合理”即便不是一個偽問題，也應當是一個次級問題：[5]微縮代表制預設的前提，即共同的背景和經(jīng)歷必然導致共同的主張和行為，在現(xiàn)實中難以成立；微縮代表制的基本主張不具有可操作性因而難以真正落實；實踐證明，事先設計代表的結(jié)構(gòu)比例然后“按圖索驥”的做法不僅達不到預期目的，反而犧牲了民主選舉的真實性，[6]并帶來諸如選民“厭選”、代表對代表職務抱無所謂的心態(tài)等弊端。

從人民代表大會制度的歷史與現(xiàn)實來看，微縮代表制和構(gòu)成意義上的代表性一直頗受重視，其中的原因固然很多，但與人民代表大會在國家政權體系中的功能及其政治地位有著非常密切的關系。如前所述，執(zhí)政黨不僅是一種制度化了的公共權力，而且在國家政權體系中處于領導核心地位，執(zhí)政黨的社會（主權）代表性決定了其對“人民”利益的獲取、表達和聚合是第一位的；如果將黨的全國代表大會視為五年一次大規(guī)模集中表達和聚合“人民”利益的機制，那么群眾路線就是執(zhí)政黨在常規(guī)政治（routine politics）生活中獲取和聚合民意的根本工作路線。作為執(zhí)政黨的輔政機構(gòu)，人民代表大會對“人民”利益的獲取、表達和聚合是輔助性的或第二位的，這或許就是憲法、組織法和代表法明確規(guī)定了人民代表大會是國家權力機關卻沒有規(guī)定它是民意代表機關的原因所在；人民代表大會的功能固然是多方面的，但其核心功能之一是“使黨的主張通過法定程序成為國家意志”。[6]這種功能定位決定了作為整體或機構(gòu)的人民代表大會的代表性只能是構(gòu)成意義上的代表性，且人民代表大會反映整體的“人民”利益和意志越廣泛、越充分，轉(zhuǎn)化結(jié)果就越具有權威性和不容置疑性。然而，人民代表大會畢竟不是政治擺設，而是國家權力機關；人民代表大會也不限于充當“轉(zhuǎn)化器”，而同時兼具民主參與和傳遞合法性等政治功能。國家權力機關的性質(zhì)與傳遞合法性的功能定位決定了人民代表大會必須是民意代表機關，否則，國家政權的民主性質(zhì)和“一府兩院”的合法性將大打折扣，這意味著執(zhí)政黨必須正視形式代表制和責任意義上的代表性。在人大代表的產(chǎn)生過程中，代表執(zhí)政黨和政府的選舉組織機構(gòu)或主持機構(gòu)雖然可以在選區(qū)劃分，代表候選人提名、醞釀協(xié)商和介紹宣傳，正式候選人的確定等環(huán)節(jié)上施加自己的影響，卻不能左右選民（代表）的投票；在人大開會期間，盡管可以借助代表小組、代表團、大會主席團等機構(gòu)通過“集中”的方式和過程認定、聚合并表達它們認定的“民意”，卻不能阻止代表個人的發(fā)言和表決；在代表聯(lián)系選民和群眾方面，雖然新修訂的代表法否定了“自薦人大代表”“代表專職化”“代表工作室”等二十世紀八九十年代地方人大制度改革的嘗試，重申了“代表不脫離各自的生產(chǎn)和工作”“代表在閉會期間的活動以集體活動為主，以代表小組活動為基本形式”，以免個別人大代表所表達的“民意”與執(zhí)政黨的主張不相吻合，卻沒有排除人大代表聯(lián)系選民的個人活動。因此我們有理由認為，人民代表大會制度就是在上述兩種代表性的張力中不斷發(fā)展和完善的。

[1]沈壽文﹒中國國家權力機關性質(zhì)新論[J]﹒云南大學學報（法學版），2013，（4）﹒

[2]（英）戴維·米勒，韋農(nóng)·波格丹諾﹒布萊克維爾政治學百科全書[M]﹒北京：中國政法大學出版社，1992﹒

[3]（意）薩沃爾·馬斯泰羅內(nèi)﹒當代歐洲政治思想[M]﹒北京：社會科學文獻出版社，1998﹒

[4]張惠敏﹒我國人大代表代表性缺失分析[J]﹒科學社會主義，2006，（2）﹒

[5]鐘麗娟﹒完善人大制度不應過于強調(diào)代表結(jié)構(gòu)[EB/ OL]﹒http://theory﹒people﹒com﹒cn/GB/11751880﹒html，2017-05-20﹒

[6]崔英楠﹒代表理論與代表組成結(jié)構(gòu)問題分析[J]﹒法學雜志，2012，（9）﹒

責任編輯李冬梅

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楊成虎，北京信息科技大學公共管理與傳媒學院教師，研究方向：公共政策分析與評估、中國政府與行政研究。