朱愛國

【摘 要】實行分類管理、差別化扶持的政策體系，是新形勢下國家大力發(fā)展民辦教育的政策趨向和重大戰(zhàn)略。本文分析實行分類管理的必要性，提出在財政、土地、稅收、收費、財務管理等方面，分別配套有區(qū)分度的政策體系，力求在教師社保、籌資融資、產權流轉、回報獎勵等敏感性問題上實現政策突破，以給予非營利民辦學校（組織、機構，下同）更大力度的扶持提升，營利民辦學校更多辦學空間，擴大優(yōu)質教育資源供給總量，提高教育總體水平。

【關鍵詞】民辦教育；分類管理；差異扶持；政策探索

【基金項目】本文系教育部2015年度重點課題“引進社會資本進入教育領域政策設計研究”（項目編號：2015EA08）的階段性成果。

中圖分類號：G520.1 文獻標識碼：A 文章編號：1671-0568（2017）04-0046-04

《國民經濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》明確要求，“建立分類管理、差異化扶持的政策體系，鼓勵社會力量和民間資本提供多樣化教育服務”。這是新形勢下國家發(fā)展民辦教育事業(yè)的重大政策。分類管理是前提，差異化扶持是手段，鼓勵社會力量和民間資本提供多樣化教育服務是目的。也就是說，將按照非營利性和營利性兩種性質確定民辦學校類型，在財政、稅收、土地等方面實行差異化扶持，突出對非營利性民辦學校支持的政策導向，引導民辦學校為社會提供更多優(yōu)質的公益性教育產品和服務，努力滿足人民群眾多層次、多樣化的教育需求。

一、實行分類管理是落實差異化扶持政策的基點

目前國家民辦教育政策有三大重點，分類管理、財政資助以及落實辦學自主權，其中“分類管理”最為核心，有牽一發(fā)而動全身的效果。實行分類管理，就是要把民辦教育重新弄得眉目清晰一些，再給予差異化扶持。要做到分類管理，應解決為什么要“分”、怎么“分”、“分”的依據三個問題。

1. 為什么要分

教育部統(tǒng)計數據顯示，截至2014年，全國共有各級各類民辦學校15.5萬所，專任教師300萬人，在校學生4301.9萬人。在校生在相應學段的占比約為：學前教育53%、小學7%、初中11%、中職11%、普通高中10%、高等教育23%。民辦教育在國民教育體系中已成為一支重要力量。

但是這么龐大的一個辦學主體，由于政策法規(guī)的緣由，其法人屬性一直處于模糊地帶，并因此衍生出諸多問題，嚴重制約了民辦教育的發(fā)展?！睹褶k教育促進法》規(guī)定，民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)，與公辦學校具有同等的法律地位；同時又規(guī)定，民辦學校是民辦非企業(yè)法人單位，是不以營利為目的的社會組織?，F實中，民辦學校屬于非國有資產舉辦，不能登記為事業(yè)單位；而民辦學校一般屬于非經營性的，不應該登記為企業(yè)法人。這種非公辦、非企業(yè)的“兩非”組織屬性，并沒有真正明確民辦學校的身份。

政策的抵牾，造成的后果是沒有與之相對應的配套政策，無法落實與公辦學校享有的“同等法律地位”。民辦學校有的方面執(zhí)行了企業(yè)法人的政策，如教師養(yǎng)老保險一般執(zhí)行的是企業(yè)職工養(yǎng)老保險政策；有的方面執(zhí)行了事業(yè)單位法人的政策，如融資貸款中資產不得抵押；有的方面又制定了專門的辦法，如《非營利組織會計制度》，感覺隨意性比較大。

更為嚴重的問題是，這種模糊的法人屬性，成為束縛民辦教育發(fā)展的繩索。民辦學校既無法享受公辦學校享有的稅收、土地劃撥、財政補貼等優(yōu)惠，又要像企業(yè)一樣繳納營業(yè)稅、企業(yè)所得稅等。這樣就不可避免地抑制了投資者的積極性，阻礙了社會資本進入教育領域。

分類管理是完善民辦教育管理體制、促進民辦教育持續(xù)健康發(fā)展的根本舉措，也是私立教育發(fā)達國家的普遍做法?，F實中，許多民辦學校舉辦者有不同訴求，民辦學校發(fā)展也呈現不同的趨勢，有的學校完成了辦學積累，走上了捐資辦學之路；有的發(fā)展得相當成熟，初步體現了向“公益性”回歸；有的還處于滾動發(fā)展階段，尚未脫離生存危機。只有在分類登記、分類管理的基礎上，分別就財政支持、稅費優(yōu)惠、土地政策和投資回報等改革要素制定配套政策，形成科學合理、有區(qū)分度的政策體系，才能使各辦學主體各得其所。

再者，目前新建的民辦學校比較少，實行分類管理主要針對先前多年積累下來的民辦學校。當時國家為了彌補公辦教育不足，以比較模糊的法律界定民辦教育?，F在整個教育和產業(yè)進行結構性轉型，如果不清晰界定民辦教育的類別，則前進的路將會沒有路標。

2. 怎么分

一般說來，對民辦學校，分非營利性和營利性兩種性質，由投資主體自主選擇，分別執(zhí)行相關政策，接受相應監(jiān)管。非營利性民辦學校依法由民政部門按照民辦事業(yè)單位法人進行登記管理，營利性民辦學校依法由工商行政管理部門按照企業(yè)法人進行注冊登記。民辦教育培訓機構一般確定為營利性，如要選擇非營利性的，由登記管理部門依法審核并確定。法人屬性一經確定，沒有特殊理由，一般不予更改。這就改變了過去民辦學校既享受不到公辦學校的優(yōu)惠政策，又要按企業(yè)繳納相應稅費的問題。

這樣分的意義：一是有利于構建民辦學校差別化扶持的政策體系，滿足教育的公益性屬性和多樣化需求。二是有利于對民辦教育培訓機構進行有效管理。過去，由于民辦非企業(yè)法人屬性是公益性的、非營利性的，不少教育培訓機構在實際運營中，有的變相獲取利潤，教育管理部門無法有效監(jiān)管。分類管理后，民辦教育培訓機構一般被確定為營利性，到市場監(jiān)管部門登記企業(yè)法人，改變過去民辦教育機構營利和非營利混淆的現狀，他們可以光明正大地獲取利潤。三是有利于對教育信息咨詢公司進行有效監(jiān)管。通過分類登記，把一直從事非法違規(guī)辦學的教育信息咨詢公司“扶正”為正規(guī)的教育培訓機構。教育信息咨詢公司如果要申請舉辦營利性的教育培訓機構，可以在辦理教育行政許可后，重新到市場監(jiān)管部門登記企業(yè)法人，依法理直氣壯地開展經營性教育培訓活動。

在分類登記的過程中，要注意三個方面的政策突破。一是選擇企業(yè)法人的民辦學校在登記中，社會資產的剝離及管理存在困難。按照《民辦教育促進法》規(guī)定，民辦學校退出辦學時，其資產屬于社會所有。因此，選擇企業(yè)法人的民辦學校，辦理“民非”變更為“企業(yè)”的法人手續(xù)時，如何切割社會部分的資產，成為一個難以決斷的問題，需要政策突破。二是民辦學校原始累計投入錯綜復雜，如何對其產權進行明晰，是個復雜的過程，也涉及舉辦者的切身利益，需要一項靈活又不失原則的操作細則。三是如何完善民辦學校對外投資的財務規(guī)范，規(guī)避民辦學校的辦學風險，需要合理確定政府對民辦學校財務監(jiān)管的界限。

3. 分的依據

區(qū)分民辦教育的營利性與非營利性，是民辦教育制度建設的邏輯起點。判斷民辦學校營利性與否，主要看辦學結余資金或凈資產的歸屬。結余資金或凈資產全部或部分歸屬投資者所有，就是營利性學校；歸學校法人所有，全部用于教育事業(yè)或類似的公益事業(yè)，就是非營利性學校。無論是營利性還是非營利性學校，都要回歸教育的公益性屬性。

公益性是教育的基本屬性。教育是公共產品或準公共產品，公辦學校和民辦學校都是這類公共產品的提供者。無論是民辦學校，還是公辦學校，課程內容、師資標準、教育質量標準、教育評價方式等都一樣；區(qū)別在于舉辦主體不同，公辦學校由政府出資舉辦，民辦學校由社會出資舉辦。舉辦主體不同，不會改變教育的公益性。同時，無論營利性與非營利性，都不改變教育屬于公共產品的屬性，教育的公益性與營利性沒有矛盾。因此，對民辦教育實行分類管理，有利于滿足教育的公益性屬性和多樣化需求。

特別是在經濟發(fā)展新常態(tài)下，大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新和增加公共產品、公共服務“雙引擎”的新形勢，為民辦教育改革發(fā)展提供了新的發(fā)展機遇。國家鼓勵社會力量興辦教育，促進民辦教育健康發(fā)展，前提是必須加強黨對民辦學校的領導，全面貫徹黨的教育方針，堅持社會主義辦學方向，堅持立德樹人，培養(yǎng)德智體美全面發(fā)展的中國特色社會主義事業(yè)建設者和接班人。

二、根據民辦學校分類性質實行差異化扶持政策

分類管理是促進民辦教育發(fā)展的一個“根目錄”性質的問題。將民辦教育分類，是為了在公共資源配置、隊伍建設、招生收費、產權明晰、投資融資、財務管理等方面，有針對性地配套有區(qū)分度的政策體系。由此，對非營利的民辦學校給予更大力度的扶持提升，對營利的民辦學校給予更多辦學空間。

1. 財政扶持

對非營利性學校，財政可按學校不同的類別，以差額補助、定額補助、項目補助等多種形式給予資助；對營利性民辦學校主要給予辦學效益的專項獎勵和教師的社保補助，但是以購買服務的形式體現。對因政府投資不足需要向民辦學校購買義務教育學位的，與公辦學校享受同等的財政保障政策。

2. 稅費優(yōu)惠

非營利性民辦學校與公辦學校享有同等的稅費優(yōu)惠政策。營利性民辦學校按照市場機制自負盈虧，其中營利性民辦學校提供學歷教育勞務所得的收入，5年內可免征營業(yè)稅，企業(yè)所得稅由稅務部門先征繳后再予以返還地方所得部分。

3. 土地供給

非營利性民辦學校可以行政劃撥方式提供土地使用權，原來以出讓方式獲得的土地，政府應當給出資者以合理的補償。營利性民辦學校原則上以有償出讓方式供地；原來以行政劃撥方式供地的，對土地價值要進行評估，出讓金可以由舉辦方一次性支付，也可以留作國有債權保留。

4. 招生收費

非營利性民辦學校收費，實行政府指導價下的備案制，并通過市場化改革，逐步實行市場調節(jié)價；營利性民辦學校實行市場調節(jié)價，具體收費標準由民辦學校自主確定。政府依法加強對民辦學校收費行為的監(jiān)管，把收費納入民辦學校信息公開范圍，實行陽光收費。

5. 金融信貸

民辦學校的收費權、辦學權、知識產權、著作權、商標權都可以用于質押，非營利性民辦學校的非教學設施可用作抵押，營利性民辦學校的設施可作抵押。

6. 會計制度

非營利性民辦學校執(zhí)行事業(yè)單位財務會計制度；營利性民辦學校執(zhí)行企業(yè)單位財務會計制度。

7. 回報獎勵

非營利性民辦學?？蓮霓k學結余中提取一定比例的經費，用于獎勵出資人。營利性民辦學校，出資人依法享有相關產權與經濟收益，按市場機制獲取利潤。

三、落實差異化扶持政策需要解決敏感性問題

要使分類管理、差異化扶持政策落地生根，必須穩(wěn)妥解決投資者關心的教師社保、產權收益、籌資融資等敏感性問題，使各種利益主體各得其所，各種能量充分釋放。

1. 創(chuàng)新教師保障機制

教師參加社會保險“雙軌制”一直是困擾民辦教育健康發(fā)展的“老大難”。目前，公辦學校老師屬國家事業(yè)單位編制，民辦學校老師則為企業(yè)員工，民辦學校老師購買的是企業(yè)養(yǎng)老保險，比公辦學校老師購買的事業(yè)單位養(yǎng)老保險，繳費高且退休后工資差別很大。

一位民辦教師，在養(yǎng)老保險方面，參加企業(yè)社會保險跟參加事業(yè)單位社會保險有很大不同？簡單算一筆賬：參加企業(yè)養(yǎng)老保險，一個老師參保繳費滿20年后退休，養(yǎng)老金能拿到你退休前工資的36%；參加事業(yè)單位保險，同為20年后退休，養(yǎng)老金能拿到你退休前工資的70%以上。如果繳納30年后退休，按企業(yè)保險的能拿44%，按事業(yè)保險的幾乎是100%，兩者相差一倍以上。

然而，受制于民辦學校的身份，現實中民辦教育舉辦者為教師辦理事業(yè)單位社會保險很難。要突破這個難題，改變這種局面，一方面需要國家層面加快作為事業(yè)單位的公辦學校的人事制度改革；另一方面也需要破解公民辦學校人事制度的“雙軌”制，盡早實現作為學校教師的制度性“并軌”，消除公民辦學校教師的制度性不平等政策。也就是說，按照教師的職業(yè)身份而非其所供職單位的屬性來提供社會保障。不管是非營利性的民辦學校還是營利性的民辦學校，教師不論在哪一種類型的學校教書，都享受事業(yè)單位教師的同等待遇，對符合條件的專職教師參照事業(yè)單位人員標準，享受養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保險。

具體做法可為：凡取得相應教師任職資格、參加人事代理、并從事相應教育教學工作的民辦學校教師，均按公辦學校教師標準參加事業(yè)單位社會保險，享受與公辦學校教師同等的退休費、住房公積金、困難救助等待遇；并提高教師在職期間繳費標準，退休后由社?；饐诬壷Ц锻诵萁?，確保實現退休待遇的一致。

2. 拓寬籌資融資渠道

根據我國現行法規(guī)，民辦學校的校舍和操場等固定資產是公益資產，無法進入銀行的抵押物行列；同時民辦學校作為民辦非企業(yè)的法人單位屬性，不以營利為目的，不能獲取回報，難以獲得銀行貸款。大部分民辦學校主要是通過辦學者投入、學費收入、民間融資進行運作，“融資難”問題長期制約了民辦學校的發(fā)展。優(yōu)化民辦學校融資的制度環(huán)境，拓寬民辦教育投融資渠道，是民辦學校健康發(fā)展的必然需求。

（1）貸款。探索民辦學校利用非教學資產抵押貸款，利用收費權、辦學權、知識產權、著作權、商標權作質押貸款，以及信用貸款等。建立民辦學校貸款融資的擔保體系及信用體系。允許各地探索成立擔保公司，比如組建國資引導、民資參與的教育擔保公司，為民辦學校提供短期資金周轉、貸款擔保等服務。

（2）設立公募或私募基金。更好發(fā)揮教育投融資金平臺的內務杠桿作用，探索通過建立教育基金、信托投資甚至股市融資等途徑，拓展民辦教育的投融資渠道。支持民辦學校依照國家規(guī)定，利用捐贈資金和辦學結余設立教育基金，通過專業(yè)基金運營機構運作，實現保值增值，鼓勵營利性民辦學校探索創(chuàng)建教育私募股權投資基金，發(fā)展教育產業(yè)。

（3）允許民辦教育介入資本市場。從國際經驗看，高等教育介入資本市場不存在制度和法律上的障礙。美國高等教育介入資本市場融資主要有兩種模式：公立和私立的非營利性大學以所擁有的基金購買股票的方式間接進入資本市場；私立的營利性大學以發(fā)行股票的形式進入資本市場直接融資。借鑒美國的成熟經驗，我國政府應完善民辦高等教育介入資本市場的相關法律法規(guī)，允許民辦高校直接發(fā)行股票上市融資、成立民辦高校基金會，通過基金在各個領域的投資收益來滾動積累資金。

3. 保障合法產權收益

《民辦教育促進法》明確了民辦學校存續(xù)期間，民辦學校的“法人財產權”，但只做了“按照有關法律、行政法規(guī)的規(guī)定處理”這一原則性規(guī)定，導致民辦學校舉辦者或出資人對于民辦學校擁有何種合法的財產權一直模糊不清。明確產權主體、清晰產權邊界，是民辦教育制度建設的首要問題。

（1）明晰產權主體：誰主辦誰所有。在社會主義初級階段，必須尊重出資人希望通過辦學獲取回報的心理。不少舉辦者窮家庭、家族、朋友之力投資辦學，就是希望通過回報改善個體生活狀況。這種既利他，又利己的辦學行為，是應該允許和鼓勵的。因此，對于非營利性民辦學校的產權，既要遵循法律框架內的資產處置辦法，也應尊重出資人的辦學貢獻。如“舉辦者辦學投入資產視同充公或捐贈”極有可能導致舉辦者的“政策性恐慌”，進而出現“逆向選擇”，給民辦教育的持續(xù)發(fā)展造成重大傷害。國家法規(guī)應明確規(guī)定，舉辦者投入的資產歸舉辦者所有，但學校存續(xù)期間不得抽回資金。這就突破了《民辦教育促進法》中的“法人財產權”概念，讓民辦學校舉辦者吃上一顆“定心丸”。

（2）清晰產權邊界：誰投入誰所有。民辦學校法人財產來源于舉辦者的投入、社會捐贈和國家的支持，其產權如何界定？始終是舉辦者（或出資人）十分關心的問題?！睹褶k教育促進法》規(guī)定：民辦學校作為獨立的非企業(yè)法人，對舉辦者投入學校的資產、國有資產、受贈資產以及辦學利潤積累等，享有法人財產權。但不同部分投入的所有權應歸原投入者所有，不因“法人財產權”而改變。也就是說，舉辦者投入的資產最終歸投入者所有，國有資產歸國家所有，社會資產（捐贈的）屬社會所有。但是在學校存續(xù)期間，所有資產應由民辦學校依法管理和使用，任何組織和個人不得侵占。

（3）允許產權流轉：誰轉讓誰負責。總體上，除捐資舉辦的民辦教育外，其他民辦教育存續(xù)期間，出資者的股權或者所有者的權益可以轉讓、增設、繼承、贈予。股權的交易可以納入地方政府的交易服務平臺，做到公正公平、規(guī)范操作。對非營利性民辦學校，在產權流轉過程中，一律按賬面原值計價；營利性民辦學校按市場機制操作。對辦學不規(guī)范、社會信譽差的民辦學校和民辦教育培訓機構，學校所在地教育部門應會同相關職能部門，建立相應的風險預警、資產清算、學生安置等管理辦法，既嚴格管理，又確保師生權益和社會穩(wěn)定。伴隨著股權的流轉，應當及時辦理學校辦學許可證的變更和法人的變更登記手續(xù)。

4. 建立獎勵回報制度

教育一直以來都被界定為公益行為，早先的國家教育法規(guī)定不允許存在營利性，后又出臺《民辦教育促進法》，都沒有對民辦學校合理回報的獲取辦法和資產歸屬進行明確。要調動投資者的積極性，就必須解放思想，突破現有政策的限制，切實解決“回報”這一敏感而又繞不開的問題。

（1）允許回報?；貓髥栴}，一直是民辦教育立法爭議的焦點。《民辦教育促進法》規(guī)定“非營利性民辦學校不以營利為目的”。但不以營利為目的，不等于不要營利，所以登記為非營利性全日制學校，應有合理性回報。這是因為，投資的根本特性就是它的尋利性，就是最大限度地追求利潤。如果投資不能贏利，那么，它就會轉移。既然允許一部分營利資本和營利機構（如企業(yè)家、個體戶）投資辦教育，那么，就應讓人營利。再者，民辦學校的辦學資金來源社會組織或個人，這些社會組織或個人的經濟能力是有限的，保持一定幅度的營利，能夠提升民辦學校為提高教育教學質量而加大投入的經濟能力，能夠增強民辦學校為擴大教育教學服務供給而加大投入的經濟實力。

（2）合理回報。在看待學校營利問題上，我們要走出非此即彼、非左即右的單向思維方式的誤區(qū)。既不要將教育的公益性與教育的不得營利性完全畫等號；同時，又要正確認識教育非營利性與資本的尋利性的矛盾，對民辦學校的回報，應加以必要的規(guī)范，只能是合理回報，防止非法牟利。因為教育畢竟是公益事業(yè)，辦學校不能唯利是圖，還應有教育理想、教育價值。不管任何組織、任何個人，辦教育應當把社會責任放在首位，把孩子成長作為天職，“允許營利但不暴利”。對于“合理回報”，應有一定的前提條件。即在扣除辦學成本，交納各種稅款后所余資金中，還應留足風險基金，提取發(fā)展基金和福利基金，剩余的視為經營性收入（或利潤），方可從中取得回報。

（3）獎勵性回報。如何取得合理回報呢？事實上，一方面合理回報制度一直沒有明確具體的規(guī)則依據可供遵循；另一方面，民辦學校無論是否具備條件，也大多因制度缺失而不能取得或名正言順地取得回報。而現實中“合理回報”與“投資回報”（或“資本回報”）的界限很難劃清?！睹褶k教育促進法》從立法技術上，把“合理回報”放在“扶持與獎勵”這一章中，而不是放在“學校資產與管理”中，這表明“合理回報”首先是一種獎勵的性質，是一種鼓勵性政策。因此，應保留合理分配制度，通過立法實施民辦學校分類改革，在非營利性民辦學校建立政府獎勵性回報制度（政府設定額度），同時允許舉辦營利性民辦學校。

總之，實行分類管理是民辦教育的核心，牽一發(fā)而動全身，必須科學解決為什么要分、怎么分等問題；完善配套政策是差別推進分類管理的前提條件和基礎保障，必須在財政、稅收、土地等方面，有針對性地配套有區(qū)分度的政策體系，突出對非營利性民辦學校支持的導向。有效推進分類管理、差異化扶持，必須穩(wěn)妥解決投資者關心的產權收益、教師社保、籌資融資等敏感性問題，讓各種利益主體各得其所，有效增加公共教育服務供給，擴大優(yōu)質教育資源總量。

參考文獻：

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（編輯：趙 悅）