摘要：

當(dāng)前，在我國(guó)地方政府公共決策中不僅存在著權(quán)力主導(dǎo)性的體制弊端，決策過程受到部門利益的影響，同時(shí)還存在著政府決策的專業(yè)化水平不高、民主化公開性不夠、決策的監(jiān)督和責(zé)任追究機(jī)制尚未健全等諸多突出問題和矛盾。究其根源，既有主觀上的思想觀念、素質(zhì)能力缺失等原因，也有現(xiàn)實(shí)的體制機(jī)制障礙、制度不健全等客觀因素的影響。為此，應(yīng)著力構(gòu)建政府主導(dǎo)下的多元主體參與決策模式，優(yōu)化行政決策的規(guī)則、程序和環(huán)境，促進(jìn)決策信息的公開與交流，健全決策的評(píng)估與責(zé)任制度。

關(guān)鍵詞：公共決策；決策機(jī)制；地方政府；體制機(jī)制優(yōu)化

中圖分類號(hào)：D63-3

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1002-7408（2017）03-0008-04

基金項(xiàng)目：重慶中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系研究中心重點(diǎn)課題“中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治的制度優(yōu)勢(shì)研究”（16ZTZ06）階段成果。

作者簡(jiǎn)介：

吳大兵（1969-），男，重慶人，重慶社會(huì)科學(xué)院哲學(xué)與政治學(xué)研究所研究員，研究方向：政治學(xué)與黨的建設(shè)。

決策是地方政府的基本職能。實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策是善治語境下的根本要求。當(dāng)前，在我國(guó)地方政府公共決策中，不僅存在著權(quán)力主導(dǎo)性的體制弊端，決策過程受到部門利益的影響，同時(shí)還存在著政府決策的專業(yè)化水平不高、民主化公開性不夠、決策的監(jiān)督和責(zé)任追究機(jī)制尚未健全等諸多突出的問題和矛盾。適應(yīng)國(guó)家治理現(xiàn)代化建設(shè)的需要，從我國(guó)行政管理學(xué)的基本理論和方法出發(fā)，從主客觀多維視角深入剖析這些問題的成因，進(jìn)而找出可行之策，對(duì)促進(jìn)我國(guó)地方政府決策機(jī)制的優(yōu)化具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、當(dāng)前我國(guó)地方政府決策存在的主要問題

當(dāng)前我國(guó)地方政府決策中存在的問題，既有決策要素方面的，也有決策機(jī)制運(yùn)行方面的。具體來說主要呈現(xiàn)為以下五個(gè)方面。

其一，權(quán)力主導(dǎo)性體制弊端未清除。這主要體現(xiàn)在決策權(quán)高度集中的體制中。從已有的規(guī)定來看，現(xiàn)在政府決策都強(qiáng)調(diào)必須遵循一定的程序，即發(fā)現(xiàn)問題→調(diào)查研究→資料與信息收集→擬定各種可行的備選方案→對(duì)各種備選方案進(jìn)行可行性評(píng)價(jià)→提交相關(guān)會(huì)議研究決定→組織力量實(shí)施決策→反饋信息等。由此可見，我國(guó)各級(jí)黨委和政府的決策權(quán)并不為個(gè)別人所掌握。但是，事實(shí)上還在不小范圍和程度上存在著非程序化甚至是違法的決策，誰權(quán)大誰說了算，有關(guān)決策的規(guī)則、程序不過是走形式的東西。特別是目前，不少行政主管仍然是集政策制定權(quán)、資源分配權(quán)、行政管理權(quán)、行業(yè)監(jiān)管權(quán)于一身。絕對(duì)的權(quán)力必然導(dǎo)致權(quán)力的異化或腐敗。因此，要從根本上解決濫用行政權(quán)力問題，必須加快建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的行政權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，也才有可能從根本上使政府的決策走向民主化、科學(xué)化和法治化。

其二，決策受部門利益影響依然存在。政府決策受部門影響的現(xiàn)象一直都存在。近年來，部門利益和地方利益影響決策的現(xiàn)象還很嚴(yán)重。特別是一些政府部門的決策表現(xiàn)出不同程度的部門利益傾向，同公共管理服務(wù)社會(huì)公共利益的要求不符。這些政府部門的決策論證常常帶有某種指向性，看似公正公允，實(shí)際上隱含著“部門利益優(yōu)先”的原則，傾向于強(qiáng)化各自的利益，從而導(dǎo)致了在推動(dòng)立法和政策出臺(tái)過程中不良政策法規(guī)的產(chǎn)生，甚至造成國(guó)家的立法和中央政府一些政策法規(guī)“難產(chǎn)”或難以落實(shí)。在中央與地方、整體與部門的博弈過程中，追求地方和部門最優(yōu)，造成部門和地方的一些政策決策與中央政策偏離的傾向，導(dǎo)致了“政府權(quán)力部門化，部門權(quán)力利益化，部門利益法定化”的怪現(xiàn)象。如此，又使政府部門之間，以及地方政府之間的政策經(jīng)?！按蚣堋?，部門之間協(xié)調(diào)困難，嚴(yán)重影響政府政策的社會(huì)公信力。結(jié)果是，你管你的，我管我的，有利益可圖的大家爭(zhēng)著做，有責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)的誰都推卸。有的政府部門在冠冕堂皇地把自己的權(quán)力和利益最大化時(shí)，還與一些強(qiáng)勢(shì)行業(yè)單位結(jié)成利益共同體或既得利益集團(tuán)，進(jìn)而上演出“行政權(quán)力部門化，部門權(quán)力個(gè)人化，個(gè)人權(quán)力商品化”的“特色”現(xiàn)象。

其三，政府決策的專業(yè)化水平還不高。決策的專業(yè)化，雖是政府決策發(fā)展的方向，但從現(xiàn)實(shí)來看，依然還存在不少需要解決的問題和困難。當(dāng)前最突出的問題是政府決策尚欠缺專家客觀公正的咨詢論證。專家咨詢論證已經(jīng)成為科學(xué)民主決策的一個(gè)基本環(huán)節(jié)，但是，現(xiàn)在的專家咨詢論證，越來越成為形式主義。一是一些地方政府決策過程中的專家咨詢論證，只是為了符合制度規(guī)定和程序要求，而在具體操作過程中往往存在著“領(lǐng)導(dǎo)先下結(jié)論、然后專家論證”的情況。二是專家組成的全面性與合理性存在問題。有些決策涉及到多個(gè)方面、多個(gè)領(lǐng)域，需要多個(gè)領(lǐng)域的專家咨詢論證。但是，在實(shí)際操作過程中往往是把問題簡(jiǎn)單化，咨詢論證邀請(qǐng)的專家不夠全面。有些決策事項(xiàng)專業(yè)化程度高，邀請(qǐng)的專家不一定對(duì)這項(xiàng)決策具有比較專業(yè)的了解，容易造成專家與專業(yè)不對(duì)口的情況發(fā)生。另外，在實(shí)踐過程中還可能（也事實(shí)上）存在事前溝通缺乏、熟人關(guān)系請(qǐng)托和專家不敬業(yè)的問題。加之當(dāng)下咨詢研究機(jī)構(gòu)作為“思想庫(kù)”“智囊團(tuán)”的獨(dú)立性嚴(yán)重不夠，影響了咨政研究的客觀公正性，其咨政服務(wù)功能也難以有效發(fā)揮。

其四，政府決策的民主化公開性還不夠。按照相關(guān)要求，政府決策凡涉及人民群眾利益的重大事項(xiàng)，必須實(shí)行公示和聽證制度，這是當(dāng)前民眾參與科學(xué)民主決策過程的重要制度。但在實(shí)際的操作過程中，仍存在一些比較普遍的問題：從決策信息的供給和采集來看，存在著決策信息供給渠道不夠暢通，信息來源較單一，采集、加工、處理信息的手段較落后，信息綜合運(yùn)用的程度不高，與決策相關(guān)的政府統(tǒng)計(jì)工作不夠完善，科研院所和專家學(xué)者收集掌握的信息資料很少被綜合利用等諸多問題。從目前地方政府所采取的公示、聽證的方式來看，也多流于形式。具體問題有：一是聽證制度的內(nèi)容與程序還不夠規(guī)范。如聽證的時(shí)間、地點(diǎn)、內(nèi)容等模糊不清，影響了聽證制度的效能。二是聽證代表?yè)襁x機(jī)制不健全。如在聽證代表的選擇上不認(rèn)真準(zhǔn)備，隨意找一些代表參加聽證。有的為了能夠順利通過決策，故意回避持不同意見的人，甚至人為限制代表參加聽證。三是聽證信息不對(duì)稱。包括聽證信息內(nèi)容不全面、信息公布不及時(shí)等，都嚴(yán)重影響了聽證的實(shí)效。以上存在的種種問題，都制約著決策民主化的提高。

其五，決策的監(jiān)督和責(zé)任追究機(jī)制尚未完全到位。決策必須接受監(jiān)督與實(shí)行責(zé)任追究，這是優(yōu)化決策機(jī)制，促進(jìn)決策科學(xué)化、合理化，保證做出正確決策的必要環(huán)節(jié)。目前，我國(guó)地方政府的決策監(jiān)督機(jī)制還很不健全，特別是缺乏有效的決策失誤責(zé)任追究機(jī)制。表現(xiàn)為一方面決策、執(zhí)行與監(jiān)督既相協(xié)調(diào)又相互制約的運(yùn)行機(jī)制沒有真正建立；另一方面決策反饋糾偏機(jī)制和決策責(zé)任追究制度還是空白。決策者的權(quán)責(zé)不對(duì)等，導(dǎo)致其責(zé)任心不強(qiáng)。對(duì)于決策失誤的責(zé)任人，更多的把決策失誤當(dāng)作工作上的缺點(diǎn)，往往以“交學(xué)費(fèi)”為由了結(jié)，難于依法追究決策者的法律責(zé)任。決策監(jiān)督和問責(zé)制度的缺位，還與缺乏嚴(yán)密的決策后果評(píng)價(jià)機(jī)制、從而難以對(duì)決策效應(yīng)做出客觀評(píng)價(jià)有關(guān)。存在的問題有：一是評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)模糊，重視定性標(biāo)準(zhǔn)，忽視定量標(biāo)準(zhǔn)；二是評(píng)價(jià)績(jī)效存在偏差，過多強(qiáng)調(diào)工作數(shù)量和速度，忽視工作質(zhì)量和實(shí)質(zhì)效益，過多注重工作總結(jié)、匯報(bào)等靜態(tài)書面材料，忽視動(dòng)態(tài)的執(zhí)行過程和真實(shí)結(jié)果；三是評(píng)價(jià)主體單一，評(píng)價(jià)者往往是領(lǐng)導(dǎo)者本人或者與領(lǐng)導(dǎo)者本人有直接利害關(guān)系的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。內(nèi)部監(jiān)督追究、媒體監(jiān)督問責(zé)，以及事前制衡、事中監(jiān)督與事后追究的制度都嚴(yán)重缺漏。[1]

由于政府決策機(jī)制上存在的不足，導(dǎo)致了在決策制定、落實(shí)和執(zhí)行過程中出現(xiàn)這樣那樣的問題，其中較為突出的是決策失真和決策失公問題。決策的失真，即決策科學(xué)性的喪失。其主要表現(xiàn)為：一是決策缺乏前瞻性和預(yù)見性。特別在行政權(quán)力非理性思維的影響下，決策缺少科學(xué)的規(guī)劃和長(zhǎng)遠(yuǎn)的目標(biāo)，只注重短期效應(yīng)，常常就會(huì)犯近視或短視的毛病，使決策的有效性周期大大縮短。二是決策的實(shí)效性和針對(duì)性缺失。特別是在缺乏廣泛信息交流基礎(chǔ)上的決策，其功用往往大打折扣，既沒有體現(xiàn)決策的針對(duì)性、實(shí)效性，更時(shí)常導(dǎo)致所做出的決策出現(xiàn)懸浮或者擱置現(xiàn)象。三是決策的技術(shù)含量缺失。尤其是在專業(yè)領(lǐng)域或?qū)ｍ?xiàng)決策中，受“官本位”思想影響，決策中往往弱化或者忽視了科學(xué)技術(shù)的支撐和保障作用，權(quán)力權(quán)威替代技術(shù)權(quán)威時(shí)有發(fā)生。此外，決策的失真性，還體現(xiàn)為決策的系統(tǒng)性不強(qiáng)、決策的協(xié)調(diào)性缺乏、決策的持續(xù)性不夠等現(xiàn)象。決策失真不僅導(dǎo)致決策本身的失敗，更在實(shí)踐中極大地阻撓著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)健康發(fā)展。決策失公，即決策失去公允，也就是決策失去公平正義性。如前所述，政府決策機(jī)制上的不完善及其相應(yīng)的制度約束不力，也造成了政府的決策出現(xiàn)失公的現(xiàn)象。決策失去公正性，根本上是跟決策者的偏私、偏好和主觀意志密切相關(guān)的，當(dāng)行政決策者的權(quán)力不能受到有效規(guī)范和制約時(shí)，其主觀偏好往往就會(huì)在很大程度上成為主導(dǎo)決策的重要因素，這正是造成決策失公以及執(zhí)政不公的主要原因。而政府的決策往往事關(guān)全社會(huì)成員，決策的不公通常會(huì)造成人們?cè)诎l(fā)展機(jī)會(huì)、權(quán)利保障、資源占有和發(fā)展成果享有上的嚴(yán)重不公平。這又導(dǎo)致社會(huì)各階層發(fā)展差距的進(jìn)一步加大，對(duì)立和沖突不斷加深，社會(huì)的聚合力遭到消解，是造成社會(huì)不穩(wěn)定的重要原因。

二、當(dāng)前地方政府決策過程中存在問題的癥結(jié)分析

綜合起來看，產(chǎn)生上述地方政府決策的問題，既有主觀上的思想觀念、素質(zhì)能力缺失等原因，也有現(xiàn)實(shí)的體制機(jī)制障礙、制度不健全等客觀因素的影響。具體來說集中在以下四個(gè)方面。

其一，威權(quán)型的管理決策模式。在當(dāng)前，由于地方政府實(shí)質(zhì)上掌握了社會(huì)中絕大部分資源的支配和控制權(quán)，因此一些地方政府其決策體現(xiàn)的是一種基于威權(quán)的管理式?jīng)Q策。政府（公權(quán)的主要管理者）作為決策主體擁有決策權(quán)和否決權(quán)，決策往往是被動(dòng)反應(yīng)式的，決策更多是依據(jù)公權(quán)主要管理者的經(jīng)驗(yàn)和個(gè)體的價(jià)值取向。這一模式是目前我國(guó)絕大部分地方政府較為廣泛采取的決策模式。威權(quán)型管理決策的優(yōu)點(diǎn)在于：決策迅速高效；在急需行動(dòng)的情況下最實(shí)用；在權(quán)力界限明顯的地方最有效。其缺點(diǎn)是：雖然可迅速做出決策，但實(shí)際支持和執(zhí)行建議也不易；當(dāng)復(fù)雜性增高時(shí)，權(quán)威決策的質(zhì)量會(huì)由于考慮不周而受到影響。特別是這種決策模式易產(chǎn)生長(zhǎng)官意志和獨(dú)斷專行，以感情和個(gè)人好惡作為決策的標(biāo)準(zhǔn)，決策隨意性、主觀性較強(qiáng)，科學(xué)性、民主性較弱，大大增加了違背客觀規(guī)律從而導(dǎo)致決策失誤的幾率。盡管這一模式具有上述缺陷，但在現(xiàn)代社會(huì)的危機(jī)決策中，這種決策模式仍然會(huì)在特定情境下在一定程度上發(fā)揮作用。

其二，決策者的素質(zhì)能力欠缺。從當(dāng)前來看，影響地方政府決策的主體方面的因素，一是決策主體受“官本位”思想觀念的影響，“長(zhǎng)官意志”或“家長(zhǎng)作風(fēng)”還比較盛行。在這種思想觀念的主導(dǎo)下，決策往往缺少民主科學(xué)的氛圍，決策的成敗、好壞往往取決于行政主要負(fù)責(zé)人自身的思想素質(zhì)、能力、經(jīng)驗(yàn)和知識(shí)結(jié)構(gòu)，在對(duì)行政權(quán)力的法律規(guī)范和制約不到位的情況下，決策者盲目決策、胡亂決策甚至違法決策的現(xiàn)象就難以避免，而且成為一種比較普遍的現(xiàn)象。二是主體的素質(zhì)能力不能勝任決策工作?，F(xiàn)代政府的決策對(duì)決策者的思想素質(zhì)、專業(yè)能力提出了更高的要求，因此，提高決策者的整體素質(zhì)，對(duì)實(shí)現(xiàn)行政決策科學(xué)化、民主化至關(guān)重要。當(dāng)前行政決策主體素質(zhì)能力不能適應(yīng)決策需要的問題，主要就表現(xiàn)在綜合性的思維能力較差、民主政治思想的修養(yǎng)不夠和專業(yè)知識(shí)欠缺等方面。

其三，決策體制機(jī)制不健全。我國(guó)行政決策體制機(jī)制的不健全，主要表現(xiàn)在以下五個(gè)方面：一是決策運(yùn)行機(jī)制不健全。由于行政管理體制上的問題，一些政府部門集決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)于一身，既是“裁判員”，又是“運(yùn)動(dòng)員”，缺乏行政權(quán)力的合理分工和有效制約，導(dǎo)致錯(cuò)誤決策得不到及時(shí)糾正，并伴隨滋生執(zhí)法不公、貪污腐敗等問題，權(quán)力部門化、部門利益化和非法利益合法化現(xiàn)象不同程度存在。二是行政決策監(jiān)督機(jī)制還不健全。由于行政權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制不完善，決策者的權(quán)力不能得到有效制約，紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)等部門的監(jiān)督作用難以真正發(fā)揮作用，特別是對(duì)同級(jí)機(jī)關(guān)決策的監(jiān)督缺乏有效的制度保證。決策權(quán)責(zé)不清，決策過程沒有詳細(xì)記錄，從而決策失誤很難追究責(zé)任。三是在一定程度上存在行政決策程序透明度不高，政務(wù)不公開的現(xiàn)象。公眾無法了解政府決策內(nèi)容，不能行使合法的知情權(quán)和社會(huì)監(jiān)督權(quán)。四是缺乏對(duì)咨政服務(wù)的立法規(guī)定，使科學(xué)服務(wù)決策難以走入地方政府的決策之中。各級(jí)政策研究咨詢機(jī)構(gòu)職能發(fā)揮普遍不夠，體制外的或者民間的研究組織發(fā)育緩慢，與政府部門缺乏制度性的聯(lián)系，其研究成果難以得到有效利用，一些專家咨詢論證流于形式。五是行政決策系統(tǒng)關(guān)系不順，導(dǎo)致決策成果難以實(shí)施。在現(xiàn)行的決策結(jié)構(gòu)系統(tǒng)中，黨、政和人大等決策機(jī)關(guān)的權(quán)力、職權(quán)及范圍的劃分不是很清晰，關(guān)系尚未完全理順。政府各部門也存在著多頭決策、政出多門致使決策“相互打架”的情況。

以上決策體制機(jī)制的不健全，又帶來了一系列的問題：一是導(dǎo)致部分官員和執(zhí)政部門責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)。由于行政決策責(zé)任不明確，決策責(zé)任和決策權(quán)力相分離，經(jīng)常是“集體決策，集體負(fù)責(zé)”，這是導(dǎo)致官員責(zé)任意識(shí)淡薄的一個(gè)重要原因。二是導(dǎo)致行政決策主觀隨意性強(qiáng)。我國(guó)傳統(tǒng)的公共行政體系一直“重實(shí)體，輕程序”，致使像“三拍”（決策拍腦袋、執(zhí)行拍胸脯、出事拍屁股）等現(xiàn)象屢見不鮮。三是導(dǎo)致行政決策主要體現(xiàn)的是長(zhǎng)官意志。由于民眾參與程度低，社會(huì)力量對(duì)決策的影響力較弱，社會(huì)公眾參與公共決策過程的具體方法和途徑十分缺乏，公眾意見、愿望、要求難以表達(dá)，群眾建言難以進(jìn)入領(lǐng)導(dǎo)視線或根本不被重視，專家學(xué)者也更多是為領(lǐng)導(dǎo)意志作論證，如果有學(xué)者提出不同意見，通常只會(huì)被置之不理，甚至還會(huì)加以打壓。

其四，決策體制機(jī)制的規(guī)范化、制度化和法律化不到位。隨著政治體制改革的不斷深化，我國(guó)行政決策體制機(jī)制不斷建立健全，但離現(xiàn)代決策的規(guī)范化、制度化和法律化的要求還有一定的距離。一是規(guī)范化不夠。突出的表現(xiàn)為政出多頭，即各級(jí)黨組織、政府或部門，在工程推進(jìn)或項(xiàng)目落實(shí)中，“善于創(chuàng)新”或“勇于創(chuàng)造”，不斷出臺(tái)更多更細(xì)的決策安排，構(gòu)成一個(gè)縱橫交錯(cuò)的宏大而復(fù)雜的決策體系。在這種想當(dāng)然的無序決策中，勢(shì)必構(gòu)成對(duì)同一問題的重復(fù)決策和不同決策，進(jìn)而影響執(zhí)行者的價(jià)值判斷和目標(biāo)取向，進(jìn)而阻礙實(shí)踐工作的推進(jìn)。二是制度化不夠，我國(guó)已建立了一些行之有效的有關(guān)公共決策的法規(guī)制度，如行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制、聽證會(huì)制度、社會(huì)公示制度、專家咨詢制度、決策論證制度等等。但總的來說，這些制度比較原則，缺乏細(xì)化，同時(shí)制度內(nèi)容設(shè)計(jì)還存在不協(xié)調(diào)、不配套、極易產(chǎn)生碎片化現(xiàn)象。具體表現(xiàn)在制度與制度之間內(nèi)容交叉重復(fù)，甚至相互沖突；某些配套制度建設(shè)相對(duì)滯后，缺乏具體的實(shí)施辦法或細(xì)則，貫徹落實(shí)難度較大；有的則是應(yīng)急式地建立起來的單項(xiàng)制度規(guī)定，通盤統(tǒng)籌欠缺，甚至在執(zhí)行過程中相互抵觸；有的制度規(guī)定沒有及時(shí)進(jìn)行修訂、補(bǔ)充或完善，使制度建設(shè)存在較明顯漏洞。三是法律化和程序化不夠。主要表現(xiàn)在：第一，我國(guó)現(xiàn)行公共決策還沒有建立完備的違憲審查制度和機(jī)制；第二，我國(guó)公共決策尚未建立起完整嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆ǘǔ绦?；第三，決策責(zé)任制度、信息公開制度、專家咨詢制度和決策監(jiān)督制度的立法規(guī)范明顯滯后。政府公共決策法治化的滯后與不到位，是造成我國(guó)公共決策一系列問題的主要癥結(jié)所在。

三、優(yōu)化地方政府決策運(yùn)行機(jī)制的路徑

基于當(dāng)前地方政府決策運(yùn)行的實(shí)際，結(jié)合上述我們探討的地方政府決策的基本范式及存在問題，當(dāng)前可從以下四個(gè)維度思考我國(guó)地方政府決策運(yùn)行機(jī)制優(yōu)化的路徑。

其一，積極構(gòu)建政府主導(dǎo)下的多元主體參與決策范式。一方面，要突破政府一元化的決策范式。在政府決策機(jī)制和決策過程中，行政首腦、政府各部委、政策研究專門機(jī)構(gòu)居于主導(dǎo)性主體地位，其他的組織或個(gè)人處在政府決策機(jī)制和決策過程中的參與性主體地位。在善治視域下，應(yīng)當(dāng)突破政府一元化決策范式，積極構(gòu)建政府主導(dǎo)下多元主體參與模式。在當(dāng)下可通過推出的民情調(diào)研制度、決策公示制度以及決策專家咨詢制度和第三方評(píng)估制度等良好平臺(tái)和機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府主導(dǎo)下多元主體參與決策模式的構(gòu)建。另一方面，鑒于決策主體素質(zhì)的高低直接關(guān)系到?jīng)Q策主體理性觀念的強(qiáng)弱，也是關(guān)系決策水平高低的重要標(biāo)尺。從提高主體的決策素質(zhì)來看，應(yīng)不斷提高決策主體的思想素質(zhì)、知識(shí)儲(chǔ)備、業(yè)務(wù)能力，尤其是要不斷增長(zhǎng)理性意識(shí)、理性思維和理性精神，逐步清除非理性的思維方式、觀念。[2]同時(shí)，從提高決策的專業(yè)化水平來看，還應(yīng)努力促進(jìn)一些專門化的政府決策機(jī)構(gòu)和組織的發(fā)展壯大。特別是積極探索有效實(shí)現(xiàn)政府決策過程，利益表達(dá)、利益整合、政策制定與監(jiān)督等活動(dòng)，分別都由特定的或?qū)ｉT化的政府決策機(jī)構(gòu)來承擔(dān)的路徑；在政府決策的技術(shù)支撐，特別是政府決策的信息搜集、數(shù)據(jù)分析和處理、評(píng)估與反饋等方面都由專門機(jī)構(gòu)或?qū)I(yè)人員來承擔(dān)的路徑，進(jìn)而形成一個(gè)由決策中樞系統(tǒng)、參謀咨詢系統(tǒng)、信息情報(bào)系統(tǒng)和監(jiān)督反饋系統(tǒng)構(gòu)成的封閉的決策“環(huán)”，并促進(jìn)這個(gè)“環(huán)”在形式上和內(nèi)容上都不斷健全。

其二，優(yōu)化行政決策的規(guī)則、程序和環(huán)境。一是完善行政決策的規(guī)則。進(jìn)一步樹立平等意識(shí)和民主意識(shí)，消除對(duì)權(quán)力權(quán)威的膜拜盲從心理，樹立科學(xué)民主理念。特別是要樹立公權(quán)者的義務(wù)觀，切實(shí)把“公仆”“領(lǐng)導(dǎo)就是服務(wù)”等這些樸素的思想植根公權(quán)者的靈魂，抑制權(quán)力私欲的膨脹，養(yǎng)成良好的官德。努力樹立公民普遍的規(guī)則意識(shí)。應(yīng)從公民自覺意識(shí)的角度，消除公共決策時(shí)的自由散漫心理，把規(guī)則演化為一種自覺行為。積極促進(jìn)決策規(guī)則的建立健全。應(yīng)本著時(shí)代性、創(chuàng)新性和可操作性的原則，對(duì)不足的加以彌補(bǔ)，對(duì)過時(shí)的加以更新，對(duì)缺失的重新制定。當(dāng)前重點(diǎn)是著力完善民主決策制度、民主參與制度、專家咨詢制度以及決策擔(dān)責(zé)制度等。二是完善行政決策的程序。樹立程序意識(shí)，將程序意識(shí)與規(guī)則意識(shí)一樣，培訓(xùn)成人們行為的基本遵循。努力排除對(duì)“權(quán)威”的盲從心態(tài)，特別是對(duì)行政權(quán)力的崇拜，包括學(xué)術(shù)權(quán)威的崇拜。積極倡導(dǎo)腳踏實(shí)地、實(shí)事求是的務(wù)實(shí)作風(fēng)。增強(qiáng)程序設(shè)置的科學(xué)性，以科學(xué)的理論和方法為指導(dǎo)，從技術(shù)上加大必要的保障，從方法上施行具體的可行的舉措。這樣在行政決策過程中，確保各要素活力充分發(fā)揮，各環(huán)節(jié)緊密配合，各節(jié)點(diǎn)（結(jié)點(diǎn)）有效銜接。加大決策活動(dòng)程序立法，即從行政法的角度，加大程序法的制度和落實(shí)，在決策的全過程中真正做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。三是優(yōu)化行政決策的環(huán)境，努力營(yíng)造良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境。從實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的角度，培育人們的理性發(fā)展觀念，在發(fā)展的速度、結(jié)構(gòu)、方式等方面，努力實(shí)現(xiàn)合理科學(xué)。培育良好的社會(huì)文化環(huán)境，拋棄功利觀念，樹立正確的價(jià)值觀，特別是要增強(qiáng)自主意識(shí)，消除盲從心態(tài)；大力倡導(dǎo)民主之風(fēng)，平等之風(fēng)，讓討論之風(fēng)、求真之風(fēng)在公共決策之中廣泛興起；努力摒棄習(xí)慣性的落后的舊思維，讓創(chuàng)新的勇氣和精神在實(shí)踐中煥發(fā)。培育良好的生態(tài)觀，要通過學(xué)習(xí)、宣傳和教育，讓科學(xué)的生態(tài)觀深入人心，努力確保發(fā)展的可持續(xù)性，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步與生態(tài)環(huán)境保護(hù)共進(jìn)。

其三，促進(jìn)決策信息的公開與交流。一是拓展決策信息傳播路徑，樹立決策者正確的信息觀?？赏ㄟ^學(xué)習(xí)、教育和培訓(xùn)，使決策者從知情權(quán)的角度充分認(rèn)識(shí)信息傳播的意義和作用，切實(shí)消除他們?cè)谡J(rèn)識(shí)上的誤解和偏見。要注重信息的研究和分析，切實(shí)把握各項(xiàng)信息的基本特征，因地制宜做好相應(yīng)的信息互通工作。在具體操作中，應(yīng)充分運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)，使信息的傳播及時(shí)、便捷和高效。比如憑借電視、廣播、報(bào)刊以及專欄等公開信息，還可以通過手機(jī)報(bào)等便捷的創(chuàng)新方式，使信息得以廣泛交流。積極搭建載體和平臺(tái)，比如開辦相應(yīng)的論壇、座談，或者信息發(fā)布會(huì)等，確保信息傳播的常態(tài)化。二是健全決策信息公開制度。進(jìn)一步樹立制度意識(shí)，可通過加大民主觀、平等觀的教育，消除對(duì)權(quán)力的盲從思想，從根本上做好樹立公民制度意識(shí)、培養(yǎng)公民制度精神的工作。加大決策信息公開制度的科學(xué)設(shè)計(jì)，本著前瞻性、系統(tǒng)性的思維和視角予以考量，切實(shí)改變習(xí)慣性的消極工作作風(fēng)。在制度設(shè)計(jì)上實(shí)現(xiàn)由粗線條投放向精細(xì)化、深加工轉(zhuǎn)變。明晰公開的時(shí)間和內(nèi)容的界限，盡可能減少制度邊界上“亦此亦彼”的行為集合。加大制度的執(zhí)行力，將決策信息公開制度化為常態(tài)的工作，并上升為法律規(guī)范。對(duì)執(zhí)行過程中的違紀(jì)現(xiàn)象予以及時(shí)糾正，違法現(xiàn)象予以嚴(yán)懲。真正使公權(quán)取信于民，實(shí)現(xiàn)還政于民。三是暢通民眾建言參與渠道。努力糾正行政文化中的偏見。應(yīng)強(qiáng)化公權(quán)者的民眾主體意識(shí)的培養(yǎng)，實(shí)現(xiàn)人民主體觀與價(jià)值觀合目的性的統(tǒng)一。搭建好民眾參與的平臺(tái)，切實(shí)清除民眾參與決策平臺(tái)上的各種障礙，包括從實(shí)踐操作程序的設(shè)計(jì)上謀求其科學(xué)化和合理化；對(duì)于缺失的平臺(tái)應(yīng)積極加以籌建，對(duì)不足的加以彌補(bǔ)和夯實(shí)。加大民眾建言的立法工作，使民眾參與公共決策走向制度化和程序化。重點(diǎn)做好知情權(quán)、參與權(quán)和建議權(quán)的立法工作。

其四，健全決策的評(píng)估與責(zé)任制度。一是健全決策論證制度。立足當(dāng)前實(shí)際，健全決策論證制度，除了對(duì)要進(jìn)行的決策內(nèi)容進(jìn)行深入的考察和研究論證外，還需要完善集體決策制度，充分發(fā)揮集體決策制的優(yōu)勢(shì)，讓集體智慧活力彰顯；嚴(yán)格按照“集體討論、民主集中、會(huì)議決定”的程序，進(jìn)行集體議事，落實(shí)民主集中制。完善聽證制度，特別是對(duì)擬作出的重大行政決策事項(xiàng)應(yīng)在新聞媒體、政府網(wǎng)站、政府公告欄上進(jìn)行公示后舉行聽證。完善專家咨詢制度，加強(qiáng)專家咨詢制度的程序設(shè)計(jì)及法治配套建設(shè)。特別是對(duì)專業(yè)性強(qiáng)的決策、重大決策等，應(yīng)積極推進(jìn)第三方機(jī)構(gòu)論證。積極探索第三方機(jī)構(gòu)多家競(jìng)爭(zhēng)的方式，促進(jìn)論證充分、科學(xué)，確保決策的正確作出。立足決策的需要和各地的資源狀況實(shí)際，加大新型特色智庫(kù)的建設(shè)，為科學(xué)決策提供智力支撐。二是健全決策評(píng)估制度。要加大行政決策評(píng)估制度的設(shè)計(jì)，特別是重點(diǎn)決策制度的設(shè)計(jì)。要從思想認(rèn)識(shí)上提升，把決策評(píng)估制度納入到正常的工作程序安排中；從內(nèi)容上精心設(shè)計(jì)，針對(duì)決策內(nèi)容的需要，依托相應(yīng)的科學(xué)理論和方法，細(xì)致安排，從而保障決策評(píng)估的公正、客觀、全面和準(zhǔn)確。要加大行政決策評(píng)估制度的執(zhí)行力度。應(yīng)將其納入單位的年度考評(píng)、干部的政績(jī)測(cè)評(píng)升遷、行政問責(zé)的重要范疇；還可以考慮將行政決策評(píng)估納入法治建設(shè)中，上升為法律保障。要積極加大第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的建設(shè)和引進(jìn)。作為第三方的主體可以是多樣的，除了廣大民眾這一主體外，還應(yīng)當(dāng)包括受行政機(jī)構(gòu)委托的研究機(jī)構(gòu)、專業(yè)評(píng)估組織、社會(huì)中介組織以及輿論界，同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)記住利益相關(guān)者參與也應(yīng)該是第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的重要主體。三是健全決策責(zé)任制度。要加強(qiáng)制度設(shè)計(jì)，特別需要從責(zé)任主體上進(jìn)行明確，堅(jiān)持權(quán)力與責(zé)任對(duì)等原則，“誰決策，誰負(fù)責(zé)”；在目標(biāo)要求上，實(shí)行責(zé)任承諾與目標(biāo)對(duì)接；在程序設(shè)置上，盡可能做好各環(huán)節(jié)的安排和銜接，使整個(gè)過程趨向有序有理。加大制度的落實(shí)。行政決策責(zé)任制度中最重要的是考評(píng)制度、評(píng)價(jià)制度、獎(jiǎng)懲制度。落實(shí)制度應(yīng)當(dāng)貫徹到轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，踐行科學(xué)發(fā)展的全過程中。加強(qiáng)制度監(jiān)督，要從體制內(nèi)外建立起完整的制度落實(shí)機(jī)制，努力形成黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督、上級(jí)監(jiān)督與下級(jí)監(jiān)督、群眾監(jiān)督與法治監(jiān)督的完整監(jiān)督體系，實(shí)現(xiàn)行政、社會(huì)、法治的有機(jī)統(tǒng)一。從發(fā)展的角度，還應(yīng)當(dāng)建立健全失誤糾錯(cuò)機(jī)制，努力使實(shí)踐的運(yùn)行走向科學(xué)。

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