李楠楠

論“問責(zé)制”在政府與社會(huì)資本合作（P P P）中的運(yùn)用

李楠楠

政府作為公共利益的天然代表，在提供基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品和公共服務(wù)方面具有不可推卸的責(zé)任。無(wú)論基礎(chǔ)設(shè)施提供主體是否發(fā)生變化，是過去的政府獨(dú)自供給，還是政府以市場(chǎng)化形式與社會(huì)資本合作供給，應(yīng)當(dāng)明確的是，政府的責(zé)任不會(huì)消失，更不能有所松懈。政府與社會(huì)資本合作，一方面限制了政府的行政權(quán)力和權(quán)利，另一方面要求政府不得不進(jìn)行義務(wù)履行和責(zé)任承擔(dān)。因此，政府要科學(xué)制定公共政策，同時(shí)規(guī)范自己權(quán)力的行使，更要勇于承擔(dān)應(yīng)有的責(zé)任，這無(wú)疑對(duì)政府提出了更高的要求。然而應(yīng)該看到，政府作為監(jiān)管者也可能存在各種困境，由此導(dǎo)致政府的角色設(shè)置和履行出現(xiàn)偏差。因此，需要運(yùn)用“問責(zé)制”對(duì)政府進(jìn)行監(jiān)管。

問責(zé)制 政府與社會(huì)資本合作 責(zé)權(quán)利 政府角色

基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)是關(guān)乎全社會(huì)利益的公共領(lǐng)域與基礎(chǔ)領(lǐng)域，無(wú)論是傳統(tǒng)的政府供給模式抑或是當(dāng)前的政府與社會(huì)資本合作模式，對(duì)于政府責(zé)任的要求一刻也未曾放松。以往這些領(lǐng)域中政府與社會(huì)資本合作失敗案例暴露出的種種問題說明，政府沒有扮演好肩負(fù)的多重角色，多種角色之間產(chǎn)生沖突使政府陷入角色困境。究其本質(zhì)，可以發(fā)現(xiàn)政府在“責(zé)權(quán)利”多個(gè)方面均存在失范、缺位與偏差，根本上是由于忽視“問責(zé)制”的運(yùn)用。政府要想突破自身的角色困境，在政府與社會(huì)資本合作契約關(guān)系中扮演好被賦予的各種角色，實(shí)現(xiàn)“責(zé)權(quán)利”的有機(jī)統(tǒng)一，就需要重視“問責(zé)制”的重要作用。因此，政府與社會(huì)資本合作中應(yīng)當(dāng)重塑政府角色，將“問責(zé)制”落實(shí)到位，對(duì)政府進(jìn)行有效監(jiān)管的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的公平與效率。

一、“問責(zé)制”在政府與社會(huì)資本合作中運(yùn)用的合理性

明確“問責(zé)制”在政府與社會(huì)資本合作中運(yùn)用的基本內(nèi)涵，是厘清“問責(zé)制”和政府與社會(huì)資本合作關(guān)系的重要前提，也是研究“問責(zé)制”在政府與社會(huì)資本合作中運(yùn)用的邏輯起點(diǎn)?！皢栘?zé)制”和政府與社會(huì)資本合作模式具有內(nèi)在的契合性，因此“問責(zé)制”在政府與社會(huì)資本合作中運(yùn)用具有合理性。

（一）“問責(zé)制”的基本內(nèi)涵

20世紀(jì)末，西方國(guó)家興起“新公共管理運(yùn)動(dòng)”，在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)市場(chǎng)化的國(guó)際浪潮中，政府部門權(quán)力的行使方式發(fā)生了前所未有的巨大變化。①參見鄧峰：《論經(jīng)濟(jì)法上的責(zé)任——公共責(zé)任與財(cái)務(wù)責(zé)任的融合》，載《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2003年第3期，第150頁(yè)。經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的快速發(fā)展，加速了公私融合的進(jìn)程，狹隘的違法責(zé)任已經(jīng)無(wú)法滿足現(xiàn)實(shí)的需求。隨著公私聯(lián)系的日益緊密，打破了公私部門之間原本清晰的界限，想要區(qū)分出公共責(zé)任還是私人責(zé)任變得不再容易。②參見Donald F.Kettl，Sharing Power：Public Governance and Private Markets，Washington，D.C.，The Brookings Institution，1993年第13頁(yè)。迫于實(shí)踐對(duì)于制度創(chuàng)新的要求，“問責(zé)制”開始出現(xiàn)，將簡(jiǎn)單的責(zé)任上升為立體結(jié)構(gòu)和多元機(jī)制?，F(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件下，“問責(zé)制”這種責(zé)任機(jī)制具有系統(tǒng)性的調(diào)節(jié)和整合功能，突破了傳統(tǒng)的“違法責(zé)任”的范圍限制?！皢栘?zé)制”的核心要義就是，每個(gè)具有社會(huì)角色的社會(huì)成員都必須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)，而且要通過日常的機(jī)制加以督促和管理，如果出現(xiàn)違背角色責(zé)任的情況，必定要被追究責(zé)任，時(shí)刻不允許“脫法”。

問責(zé)制（Accountability），是一個(gè)三段式的系統(tǒng)構(gòu)成，基本內(nèi)涵包括角色擔(dān)當(dāng)（Responsibility）、說明回應(yīng)（Answerability）和違法責(zé)任（Liability）。③參見史際春、馮輝：《“問責(zé)制”研究——兼論問責(zé)制在中國(guó)經(jīng)濟(jì)法中的地位》，載《政治與法律》2009年第1期，第6頁(yè)。

角色擔(dān)當(dāng)是指賦予特定主體的具體化的角色責(zé)任。當(dāng)今社會(huì)，為保證經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的正常、順暢運(yùn)行，每個(gè)社會(huì)成員都被賦予了差異化的角色。要完成好肩負(fù)的角色責(zé)任，就必須盡到忠實(shí)的義務(wù)。這里的角色包括各種角色，角色的權(quán)利義務(wù)設(shè)置要求清晰明確，避免混亂和交叉。合同、約定和習(xí)慣是設(shè)置和完善私人領(lǐng)域角色的方法和途徑；而政府公共管理和國(guó)有企事業(yè)單位中的帶有公共屬性和社會(huì)屬性的角色設(shè)置和完善則是“問責(zé)制”當(dāng)然的重點(diǎn)。

說明回應(yīng)是指角色責(zé)任實(shí)現(xiàn)的動(dòng)態(tài)化過程，即需要日常的制度化或非制度的監(jiān)督和管理。這就區(qū)別于以往的靜態(tài)的角色設(shè)置。當(dāng)今社會(huì)，對(duì)于角色要求逐漸提高，角色常常是復(fù)雜多變的。如果日常未對(duì)角色擔(dān)當(dāng)進(jìn)行督促和調(diào)整，直到產(chǎn)生嚴(yán)重后果才啟動(dòng)責(zé)任追究，其實(shí)為時(shí)已晚。而且緊急狀態(tài)下由于特定角色信息缺乏，不但使責(zé)任追究的成本提高，難度加大，同時(shí)法律實(shí)施的效果也無(wú)法保證。

違法責(zé)任指針對(duì)違法行為追究違法責(zé)任。此環(huán)節(jié)一直受到傳統(tǒng)法律責(zé)任的高度重視。它的重要性在于作為法治秩序的最后屏障，是對(duì)于事先確定的角色履行不能而進(jìn)行最后的約束或懲罰。傳統(tǒng)的事后追究的法律責(zé)任，顯然無(wú)法滿足現(xiàn)代社會(huì)關(guān)系復(fù)雜的普遍需求。因此，違法責(zé)任勢(shì)必只適合成為問責(zé)過程中的一個(gè)環(huán)節(jié)，在角色擔(dān)當(dāng)和說明回應(yīng)之后，起到最終的懲戒作用。

（二）“問責(zé)制”與政府與社會(huì)資本合作模式的內(nèi)在契合性

明確了“問責(zé)制”的基本內(nèi)涵之后，按照“問責(zé)制”的“角色擔(dān)當(dāng)、說明回應(yīng)以及違法責(zé)任”的系統(tǒng)構(gòu)成，就可以尋求其在具體理論與實(shí)踐操作當(dāng)中的有效運(yùn)用了。本文主要將“問責(zé)制”理論和政府與社會(huì)資本合作模式兩者相結(jié)合，以政府與社會(huì)資本合作中的重要主體——政府作為主要研究對(duì)象，分析政府的角色設(shè)置、履行以及尋求角色完善。

政府與社會(huì)資本合作的本質(zhì)是契約，在政府與社會(huì)資本合作的多重契約關(guān)系下，政府相應(yīng)扮演不同的角色，包括作為規(guī)則制定者、合作直接參加者、合作監(jiān)管者、民意代表者、最終責(zé)任的承擔(dān)者等等。然而，由于政府也是由政府人員構(gòu)成，同樣存在“有限理性”，本身扮演的多重角色之間難免產(chǎn)生沖突，如契約簽訂者和民意代表者的沖突、規(guī)則制定者和監(jiān)管者的沖突以及契約簽訂者與最終責(zé)任承擔(dān)者的沖突等，多種沖突導(dǎo)致政府角色混亂。顯然，這是政府沒有處理好“角色擔(dān)當(dāng)”的要求。

既然政府肩負(fù)多重角色，每種角色履行是否到位就是需要重點(diǎn)考察的目標(biāo)。這就需要建立日常的監(jiān)督機(jī)制，由政府對(duì)自己的角色承擔(dān)進(jìn)行說明，對(duì)社會(huì)資本或者是社會(huì)公眾的疑問和需求進(jìn)行回應(yīng)，即解決突發(fā)狀況、提高辦事效率、讓合作者和社會(huì)公眾滿意。然而，現(xiàn)實(shí)情況卻往往差強(qiáng)人意，政府與社會(huì)資本合作的許多案例反映出政府部門辦事效率低下，日常缺少監(jiān)督機(jī)制，對(duì)于突發(fā)狀況的處理不及時(shí)，往往等到出現(xiàn)嚴(yán)重問題才予以出面處理。事后追究的高成本與低效率，正是沒有履行好“說明回應(yīng)”職責(zé)的體現(xiàn)。

政府對(duì)于角色設(shè)置與角色履行缺少自我監(jiān)督機(jī)制，政府與社會(huì)資本合作失敗甚至是造成損失以后，也就不了了之。政府及官員缺少追責(zé)的壓力，無(wú)需為自己的不當(dāng)行為“買單”，導(dǎo)致政治決策無(wú)法慎重作出，角色責(zé)任也無(wú)法真正履行，甚至在出現(xiàn)了尋租腐敗等嚴(yán)重問題之后，也難以保證真正追責(zé)。毫無(wú)疑問，這會(huì)影響政府形象，降低政府在公眾心中的權(quán)威性。歸根結(jié)底還是因?yàn)椤斑`法責(zé)任”的追究環(huán)節(jié)沒有真正落實(shí)到位。

通過以上分析，筆者發(fā)現(xiàn)，政府與社會(huì)資本合作當(dāng)中政府之所以會(huì)陷入角色困境，固然有多種原因，但根本上是由于“問責(zé)制”運(yùn)用的缺乏，因此，“問責(zé)制”和政府與社會(huì)資本合作模式具有內(nèi)在契合性。只有直面政府面臨的角色困境的現(xiàn)實(shí)反映，分析存在困境的本質(zhì)問題，從而重塑政府角色，尋求“問責(zé)制”在政府與社會(huì)資本合作中的運(yùn)用才是解決問題的最佳方式。按照以上思路，下面進(jìn)行詳細(xì)論述。

二、政府與社會(huì)資本合作中政府面臨角色困境的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)

作為政府與社會(huì)資本合作中的主體之一，政府無(wú)疑扮演著重要的角色。然而，與“市場(chǎng)失靈”一樣，政府也并非是萬(wàn)能的，也可能陷入失靈。政府與社會(huì)資本合作中政府角色履行同樣容易陷入困境。筆者認(rèn)為，政府尋租腐敗、被經(jīng)營(yíng)者“俘獲”以及政治合法性等問題都會(huì)影響政府角色責(zé)任的有效發(fā)揮，是政府當(dāng)前面臨角色困境的直接反映和現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)。

（一）政府尋租與腐敗的風(fēng)險(xiǎn)

毫無(wú)疑問，基礎(chǔ)設(shè)施提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)具有巨大的市場(chǎng)需求，行業(yè)回報(bào)穩(wěn)定持續(xù)，存在巨大的利潤(rùn)空間，是利益集團(tuán)渴望進(jìn)入的領(lǐng)域。實(shí)際上完全的市場(chǎng)模式與完全的政府模式之下，都沒有尋租的空間。只有在公共產(chǎn)品與服務(wù)的生產(chǎn)和提供主體由政府向私營(yíng)部門轉(zhuǎn)移的民營(yíng)化的過程中，其中的經(jīng)營(yíng)權(quán)帶來的收益才容易被尋租所利用。①參見許彬：《公共經(jīng)濟(jì)學(xué)導(dǎo)論——以公共產(chǎn)品為中心的一種研究》，黑龍江人民出版社2003年版，第303頁(yè)。根據(jù)公共選擇理論的觀點(diǎn)，即便地方政府或地方官員，也并不總是始終以公共利益為最高目標(biāo)，其對(duì)于自己相對(duì)獨(dú)立的利益和目標(biāo)的追求也是普遍存在的。美國(guó)有學(xué)者研究認(rèn)為，政府在尋租活動(dòng)中主要有兩種表現(xiàn)：一方面是通過頒布對(duì)某些利益集團(tuán)有利的政策，引誘對(duì)方向其進(jìn)貢，即政治創(chuàng)租；另一方面是通過頒布對(duì)某些利益集團(tuán)不利或有害的政策，威脅或迫使對(duì)方向其進(jìn)貢，即政治抽租。①參見Mcchesney F S：Rent Extraction and Rent Creation in the Economic Theory of Regulation，Journal of Legal Studies，Vol.16，1987年第1期，第179-196頁(yè)。當(dāng)前，我國(guó)許多地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域推行政府與社會(huì)資本合作的改革過程中充滿熱情和動(dòng)力，這是因?yàn)榇嬖谥T如特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、產(chǎn)品和服務(wù)定價(jià)權(quán)等各種“特權(quán)”的吸引力，這其中很難說沒有地方政府及其官員的小集團(tuán)利益或者個(gè)人利益。有時(shí)，政府官員可能通過“出賣”基礎(chǔ)設(shè)施等公共領(lǐng)域的利益的方式，從相關(guān)利益集團(tuán)處謀取自己的利益。②參見汪永成：《公用事業(yè)市場(chǎng)化政策潛在的公共風(fēng)險(xiǎn)及其控制對(duì)策研究》，《江海學(xué)刊》，2005年第1期，第388頁(yè)。這種情況下，權(quán)力尋租與腐敗的風(fēng)險(xiǎn)可能性加大了。

政府及政府官員腐敗的風(fēng)險(xiǎn)被認(rèn)為是政府與社會(huì)資本合作中最具“中國(guó)特色”的風(fēng)險(xiǎn)類型。有學(xué)者曾在研究中發(fā)現(xiàn)，在對(duì)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)分中，與國(guó)內(nèi)專家相比，國(guó)外專家對(duì)于貪污腐敗的評(píng)分低于所有風(fēng)險(xiǎn)類型的評(píng)價(jià)水平。因?yàn)橥鈬?guó)投資者已經(jīng)對(duì)中國(guó)的腐敗風(fēng)險(xiǎn)有所預(yù)期，還專門留出預(yù)算來進(jìn)行承擔(dān)，就當(dāng)做是工程建設(shè)的成本費(fèi)用。③見WANG Shou Qing、Robert L K Tiong、S K Ting、D Ashley：Evaluation and management of political risks in China's BOT projects，Journal of Construction Engineering and Management，Vol.126，2000年第3期，第242-250頁(yè)?？梢?，中國(guó)的腐敗現(xiàn)象已經(jīng)被很多投資者看作是PPP項(xiàng)目中不可避免的問題。在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域市場(chǎng)化的過程中，原本由政府生產(chǎn)和提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)部分轉(zhuǎn)移到社會(huì)資本手中，如果沒有對(duì)政府權(quán)力的規(guī)范和監(jiān)督，就很容易引發(fā)權(quán)錢交易等腐敗風(fēng)險(xiǎn)。

（二）監(jiān)管者被“俘獲”的可能

在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)市場(chǎng)化的過程中，監(jiān)管者可能會(huì)被經(jīng)營(yíng)者“俘獲”，因?yàn)楸O(jiān)管者的監(jiān)管結(jié)果直接影響著經(jīng)營(yíng)者的切身利益。更為重要的是，由于基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域所具有的較強(qiáng)的專業(yè)性（涉及到成本核算、價(jià)格制定以及服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等），監(jiān)管者與經(jīng)營(yíng)者之間難免存在信息不對(duì)稱的情況。在此背景之下，被監(jiān)管者為了使監(jiān)管者制定出對(duì)自己有利的政策，可能向監(jiān)管者提供對(duì)自己有利的虛假信息。監(jiān)管者被經(jīng)營(yíng)者“俘獲”之后，利益共同體在兩者之間得以形成，經(jīng)營(yíng)者便可以通過“操縱國(guó)家以實(shí)現(xiàn)其目的”。④見Stigler G J：The Theory of Economic Regulation，Bell Journal of Economics&Management Science，Vol.2，1971年第2期，第3-21頁(yè)。監(jiān)管者被“俘獲”的后果很嚴(yán)重，一方面，社會(huì)資本經(jīng)營(yíng)者會(huì)通過公共資源謀取私利；另一方面，政府部門為了實(shí)現(xiàn)自己的利益會(huì)干涉市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行。此種情況下，公共利益和消費(fèi)者的利益勢(shì)必受到損害，尤其是社會(huì)弱勢(shì)群體的利益受損會(huì)更加嚴(yán)重。對(duì)此，世界銀行就曾指出，對(duì)于缺乏金錢和社會(huì)關(guān)系的窮人，公共領(lǐng)域輕微“腐敗可能具有毀滅性的結(jié)果”。⑤參見世界銀行：《與貧困作斗爭(zhēng)》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2001年版，第104頁(yè)。

在眾多PPP案例當(dāng)中，“臺(tái)灣高鐵BOT案”是監(jiān)管者被經(jīng)營(yíng)者“俘獲”的最具代表性的典型案例。本案當(dāng)中，臺(tái)灣選擇交易相對(duì)人的條件過于片面，只想把自己的支出責(zé)任降到最低，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，因此沒能抵御住對(duì)方合作者提出的“免費(fèi)午餐”的誘惑。于是本著“政府投入越少的方案越有利”的原則，聽信“政府零出資”的承諾，高估私人資本的融資和風(fēng)險(xiǎn)管控能力，缺乏對(duì)交易相對(duì)人合同后期執(zhí)行能力的判斷，導(dǎo)致私人資本趁機(jī)利用其弱點(diǎn)不斷突破其底線，違背當(dāng)初承諾，把公有資金拉入，滿足私人大肆攫取暴利的不正當(dāng)目的，從而嚴(yán)重危害公眾利益。事實(shí)上，由于前期高估運(yùn)量的錯(cuò)誤決策，舉債過多導(dǎo)致利息過重，特許經(jīng)營(yíng)期過長(zhǎng)造成巨額的折舊攤提費(fèi)用等原因，臺(tái)灣高鐵投入運(yùn)營(yíng)以來一直處于持續(xù)虧損狀態(tài)。截至2015年12月，臺(tái)灣高鐵累計(jì)虧損已經(jīng)達(dá)到500多億元，深陷財(cái)務(wù)困境。①參見陳琤：《有限理性、公共問責(zé)與風(fēng)險(xiǎn)分配：臺(tái)灣高鐵市場(chǎng)化的失敗與啟示》，載《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2014年第2期，第29頁(yè)。經(jīng)過十幾年的財(cái)務(wù)糾纏，數(shù)輪激烈的博弈之后，如今臺(tái)灣高鐵財(cái)務(wù)改革方案終于通過，走向“國(guó)”有民營(yíng)，“臺(tái)灣高鐵BOT案”就此宣告失敗。

（三）政府合法性問題

區(qū)別于法律意義上的合法性（Legality），政治意義上的合法性（Legitimacy）是指正當(dāng)性，更多指人民對(duì)政府的認(rèn)同、接受和支持。傳統(tǒng)由政府直接生產(chǎn)和供給公共產(chǎn)品和服務(wù)的國(guó)家壟斷模式，低效率、高成本，降低了公眾對(duì)政府的信任。因此，如果基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的市場(chǎng)化改革可以為公眾提供更多的質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的公共產(chǎn)品和服務(wù)，提高供給的效率，降低供給成本，那么這種改革將有利于改善政府自身形象，使政府的合法性地位得以提高。反之，如果改革措施不當(dāng)，將會(huì)影響政府自身的形象，威脅到政府的合法性地位。影響政府合法性主要是由于兩種原因，其一是政府的責(zé)任模糊，其二是改革的操作不當(dāng)。②參見汪永成：《公用事業(yè)市場(chǎng)化政策潛在的公共風(fēng)險(xiǎn)及其控制對(duì)策研究》，載《江海學(xué)刊》2005年第1期，第391-392頁(yè)。

一直以來，提供基礎(chǔ)設(shè)施都是政府的基本職責(zé)。早在1853年馬克思就提出，財(cái)政、軍事和公共工程部門是國(guó)家必不可少的三個(gè)政府部門，舉辦公共工程的職能是亞洲的所有政府都必須執(zhí)行的經(jīng)濟(jì)職能。③參見《馬克思恩格斯選集》第2卷，人民出版社1972年版，第4頁(yè)。這是因?yàn)?，“公共產(chǎn)品無(wú)法由私人供給得到滿足，必須由政府出面進(jìn)行提供?！雹軈⒁姳Ａ_·A·薩繆爾森等：《經(jīng)濟(jì)學(xué)》（第12版），中國(guó)發(fā)展出版社1992年版，第82頁(yè)。由此說明，政府在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)方面的責(zé)任是不可推卸的。然而，即便是在發(fā)達(dá)的西方國(guó)家，基礎(chǔ)設(shè)施私有化之后，政府的責(zé)任也開始模糊。找不到具體負(fù)責(zé)人的情況下，政府人員將問題的責(zé)任歸咎于私營(yíng)部門，公眾則反對(duì)將公共服務(wù)交由私營(yíng)部門，因?yàn)樗麄冇X得由這些私營(yíng)供應(yīng)商經(jīng)營(yíng)的模式是不合法的。⑤參見俞可平主編：《治理與善治》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年版，第37頁(yè)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府一方面要提供私人產(chǎn)品，另一方面又要提供公共產(chǎn)品。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，政府從充滿競(jìng)爭(zhēng)性的私人產(chǎn)品領(lǐng)域退身出來，主要集中精力于公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)市場(chǎng)化改革后，政府則有可能從大部分的“準(zhǔn)”公共產(chǎn)品領(lǐng)域退出?；A(chǔ)設(shè)施的公共屬性之下，私人資本在提供公共產(chǎn)品時(shí)會(huì)對(duì)最大化利益進(jìn)行追逐，這種改革模式很容易給公眾造成一種“錯(cuò)覺”，即政府放棄了自己的天職，卸載了應(yīng)有的責(zé)任。因?yàn)?，從原有公益福利的部門轉(zhuǎn)變?yōu)樯虡I(yè)性的產(chǎn)業(yè)部門的改革似乎模糊了政府的責(zé)任承擔(dān)，特別是在公眾對(duì)于如漲價(jià)等給自己的切身利益帶來?yè)p害時(shí)，對(duì)政府的認(rèn)同度就會(huì)更低。

另外，政府與社會(huì)資本合作的改革中如果操作不當(dāng)極容易伴生腐敗風(fēng)險(xiǎn)，有學(xué)者指出這是對(duì)國(guó)家最重要資源——政府合法性的極大浪費(fèi)。⑥參見約瑟夫·納伊：《腐敗與政治發(fā)展：成本—效益分析，腐敗與反腐敗》，上海人民出版社1990年版，第351頁(yè)。英國(guó)私有化的教訓(xùn)說明，英國(guó)政府為了加快私有化實(shí)現(xiàn)的進(jìn)程，滿足少數(shù)利益集團(tuán)的利益訴求，不惜犧牲廣大公眾消費(fèi)者的長(zhǎng)期利益，最終導(dǎo)致嚴(yán)重后果。⑦參見王俊豪：《英國(guó)政府管理體制改革研究》，上海三聯(lián)書店1998年版，第193頁(yè)。阿根廷前總統(tǒng)梅內(nèi)姆就任后，實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)政策，大力推行公共財(cái)產(chǎn)私有化，以極低的價(jià)格將國(guó)內(nèi)的郵政、航空、鐵路、社保等公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施幾近出售一空。私營(yíng)部門獲得了國(guó)家壟斷權(quán)和專賣權(quán)的同時(shí)，也獲得了巨額的經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)。如果我國(guó)當(dāng)前的政府與社會(huì)資本合作改革的操作不當(dāng)，也容易引發(fā)相當(dāng)大的風(fēng)險(xiǎn)。正如有學(xué)者所說，如果不顧市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)律和原則，僅站在個(gè)別利益集團(tuán)或少數(shù)私人的利益立場(chǎng)上發(fā)展高度壟斷下的公用事業(yè)民營(yíng)化改革，除了會(huì)受到基本價(jià)值觀的否定，危害政府合法性，還將有可能導(dǎo)致“官僚壟斷資本”的腐敗。①參見余南平：《如何看待公用事業(yè)民營(yíng)化》，載《國(guó)際金融報(bào)》，2003年4月30日。

三、政府與社會(huì)資本合作中政府面臨角色困境的本質(zhì)

應(yīng)該看到，政府與社會(huì)資本合作中政府面臨以上角色困境并不是偶然的，透過現(xiàn)象看本質(zhì)，有必要進(jìn)行深度反思。總結(jié)來看，政府部門過于看重局部利益忽視全局利益；長(zhǎng)期的封建傳統(tǒng)造成了迄今為止政府部門仍然殘留著“官本位”的落后思想，導(dǎo)致政府部門權(quán)力行使失范；重要決策面前部分政府官員的責(zé)任意識(shí)不夠等，這些都是導(dǎo)致政府面臨角色困境背后的本質(zhì)問題。

（一）政府部門利益目標(biāo)偏差

根據(jù)前述公共選擇理論的觀點(diǎn)，政府及政府官員并不一定比普通人更加理性，作為追求自身效用最大化的“經(jīng)濟(jì)人”，他們?cè)谡问袌?chǎng)上同樣以個(gè)人利益為終極目標(biāo)。同時(shí)，由于其身份的特殊性，政府官員有更多的機(jī)會(huì)以權(quán)謀私，政治家與官僚制定公共政策的過程中，與私人一樣計(jì)較集團(tuán)的利益得失，未必會(huì)為了保障公共利益就犧牲集團(tuán)利益或個(gè)人利益。這說明與市場(chǎng)一樣，政府也會(huì)失靈。可見，政府與社會(huì)資本合作中，政府部門并非始終立足于社會(huì)利益與公共利益，政府由政府官員構(gòu)成，實(shí)踐當(dāng)中難免存在為滿足政府部門利益或某些官員的個(gè)人私利，不惜縱容社會(huì)投資者利用公共服務(wù)的自然壟斷特性亂收費(fèi)、高收費(fèi)等情況。

有些政府部門或官員為了實(shí)現(xiàn)諸如績(jī)效考核等自身利益目標(biāo)，往往與社會(huì)資本約定“固定回報(bào)率”。我國(guó)PPP項(xiàng)目歷史上就發(fā)生過多個(gè)因“固定回報(bào)率”導(dǎo)致合作項(xiàng)目失敗的事件，其中的典型案例之一是“沈陽(yáng)第九水廠項(xiàng)目”。沈陽(yáng)第九水廠由香港匯津公司投資興建，雙方約定：第2-4年的投資回報(bào)率為18.5%；第5-14年的投資回報(bào)率為21%；第15-20年的投資回報(bào)率為11%。高回報(bào)率下，沈陽(yáng)自來水總公司以2.50元/噸的價(jià)格向第九水廠支付供水價(jià)格，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于沈陽(yáng)市1996年 1.40元/噸的平均供水價(jià)格。由于政府部門早已停發(fā)財(cái)政補(bǔ)貼，虧損無(wú)法由政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。截至2000年，沈陽(yáng)市自來水總公司虧損高達(dá)2億多元。②參見亓霞、柯永建、王守清：《基于案例的中國(guó)PPP項(xiàng)目的主要風(fēng)險(xiǎn)因素分析》，載《中國(guó)軟科學(xué)》2009年第5期，第111頁(yè)。

就政府來講，為吸引社會(huì)資本投資，部分地方政府在簽訂合同時(shí)，不惜規(guī)避已有法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，努力突破層層審批，這種打“擦邊球”和“踩線”的投機(jī)行為，無(wú)疑違背了誠(chéng)實(shí)信用原則，是一種締約過失行為。事實(shí)上，在當(dāng)前中央強(qiáng)力反腐的大背景下，對(duì)于政府與社會(huì)資本合作改革，一些國(guó)有企業(yè)和地方政府實(shí)際上是“心有畏懼”，概括來講，就是政府部門害怕與社會(huì)資本打交道。毋庸置疑，政府部門應(yīng)當(dāng)代表最廣大人民群眾的根本利益，尤其是在當(dāng)前建設(shè)“法治政府”與“責(zé)任政府”的背景下，政府部門的“小集團(tuán)”利益或者政府官員的個(gè)人利益都必須讓位于公共利益。

（二）政府部門權(quán)力行使失范

長(zhǎng)久以來，我國(guó)政府部門抱有“官本位”的思想，政府及政府官員將行政權(quán)力當(dāng)作“特權(quán)”來行使，對(duì)于經(jīng)濟(jì)關(guān)系也依然習(xí)慣運(yùn)用行政命令與長(zhǎng)官意志的方式去管理，忽視平等協(xié)商的作用。政府與社會(huì)資本合作實(shí)踐當(dāng)中暴露出的種種問題顯示，政府部門及其官員對(duì)于權(quán)力的行使并不規(guī)范，而且極容易濫用權(quán)力，在操作不透明的情況下，就容易出現(xiàn)人情請(qǐng)托、利益輸送以及灰色交易等。

基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)因?yàn)樯婕暗焦舶踩c社會(huì)利益，有時(shí)需要通過競(jìng)爭(zhēng)程序選擇有能力的合作者，由政府授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。但是政府作為行政主體，對(duì)權(quán)力的行使卻有待規(guī)范。實(shí)踐當(dāng)中就經(jīng)常出現(xiàn)政府隨意撤銷授予特許經(jīng)營(yíng)者的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，從而對(duì)特許經(jīng)營(yíng)者的利益造成損害的情況。

政府與社會(huì)資本合作涉及公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給，關(guān)系到社會(huì)公共利益，因此在特定情形下，政府方面可以享有合同單方面解除權(quán)。然而，現(xiàn)實(shí)情況反映，政府單方行使合同解除權(quán)也經(jīng)常缺乏規(guī)范，隨意性過大。有時(shí)在無(wú)正當(dāng)理由的情況下，政府隨意行使單方合同解除權(quán)，侵害社會(huì)資本合作者利益和公共利益。

另外，部分地方政府部門及主管官員缺乏能力和膽識(shí)，不具備政府與社會(huì)資本合作的相關(guān)知識(shí)儲(chǔ)備，很多時(shí)候只是盲目跟從中央或上級(jí)政府的政策導(dǎo)向，未能結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況因地制宜。政府與社會(huì)資本合作當(dāng)中的失敗案例，有很多是由于政府部門和官員濫用權(quán)力、政治決策失誤、審批延誤等原因所導(dǎo)致的。

可見，政府權(quán)力的行使還需要進(jìn)一步規(guī)范，以遏制政府部門及官員的濫用職權(quán)、權(quán)錢交易、利益輸送、人情請(qǐng)托等現(xiàn)象。腐敗的本質(zhì)是政府沒有正確行使人民所賦予的權(quán)力，違背人民的意志。反腐需要依靠民主和法治。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體的經(jīng)濟(jì)行為與政府的管理行為都必須依法進(jìn)行，都要受到法律的約束。

（三）政府官員責(zé)任意識(shí)缺位

更為嚴(yán)重的是，政府與社會(huì)資本合作當(dāng)中部分地方政府部門及主管官員，責(zé)任意識(shí)淡薄，敢做不敢為，發(fā)生問題之后缺乏責(zé)任擔(dān)當(dāng)。某些地方政府和官員對(duì)于政府與社會(huì)資本合作模式的認(rèn)識(shí)存有誤區(qū)，將其簡(jiǎn)單定位于融資模式，把PPP當(dāng)做融資工具，與社會(huì)資本合作的最終目的也只是解決自己的財(cái)政資金緊張問題，為了“甩包袱”。前述臺(tái)灣高鐵BOT案的教訓(xùn)應(yīng)該吸取。地方政府只想將風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行最大程度的轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)政府利益的最大化，沒有考慮或者無(wú)視政府與社會(huì)資本合作中自己應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任。導(dǎo)致的結(jié)果就是，政府部門權(quán)責(zé)不分導(dǎo)致權(quán)責(zé)不清，出現(xiàn)問題之后，簡(jiǎn)單將責(zé)任推卸給社會(huì)資本，只想盡量減輕或逃避自己應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。

在社會(huì)投資者出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)危機(jī)甚至影響公共服務(wù)項(xiàng)目正常運(yùn)轉(zhuǎn)時(shí)，政府部門往往缺乏救急措施，不但損害投資者利益，也危及社會(huì)公共利益。當(dāng)年轟動(dòng)全國(guó)的“湖北十堰公交民營(yíng)化”可謂十分典型。案例中，特許經(jīng)營(yíng)者不顧事先簽訂的合同，未經(jīng)與政府部門協(xié)商，擅自停業(yè)、歇業(yè)導(dǎo)致服務(wù)終止，影響市民公共出行。而政府方面對(duì)于多次發(fā)生的停運(yùn)事件重視程度不夠，沒有進(jìn)行深入調(diào)查和分析并且努力尋找解決辦法，一直處于“袖手旁觀”狀態(tài)，直到最終發(fā)展到無(wú)可挽回的程度才簡(jiǎn)單回購(gòu)了事。①參見金明大：《湖北十堰公交民營(yíng)化尷尬謝幕：5年間停運(yùn)4次》，載新華網(wǎng)。http：//news.xinhuanet.com/politics/2008-05/05/content_8108798_1.htm，2017年3月20日。

“合同是張紙、簽完隨時(shí)改”，這是早前政府與社會(huì)資本合作實(shí)踐中曾經(jīng)出現(xiàn)過的現(xiàn)象，反映出政府方面政策隨意性風(fēng)險(xiǎn)過大的弊端，其實(shí)是缺乏責(zé)任的表現(xiàn)。某些地方政府合同簽署前后態(tài)度明顯不同，把社會(huì)資本引進(jìn)來以后就隨意改變合同的條款和規(guī)定，這樣的“變臉”難免讓社會(huì)資本方失去合作的信心。

可見，政府與社會(huì)資本合作中政府的責(zé)任意識(shí)缺位，有待加強(qiáng)政府作為公共利益的天然代表，在提供基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品和公共服務(wù)上具有不可推卸的責(zé)任。無(wú)論基礎(chǔ)設(shè)施提供主體是否發(fā)生變化，是過去的政府獨(dú)自供給，還是當(dāng)前市場(chǎng)化之后的政府與社會(huì)資本合作供給，應(yīng)當(dāng)明確的是，政府的責(zé)任沒有消失。

四、政府角色重塑——“問責(zé)制”在政府與社會(huì)資本合作中運(yùn)用框架構(gòu)建

如前所述，政府與社會(huì)資本合作當(dāng)中，政府面臨多種角色困境，已通過多種現(xiàn)象得以顯示和反映。筆者通過對(duì)現(xiàn)象的深入分析，發(fā)現(xiàn)政府在“責(zé)權(quán)利”多個(gè)方面的越位與缺位才是現(xiàn)象背后的本質(zhì)問題。政府沒有完成“角色擔(dān)當(dāng)、說明回應(yīng)、違法責(zé)任”對(duì)于角色設(shè)置的要求，顯然，“問責(zé)制”運(yùn)用的缺位乃是癥結(jié)所在。因此，重塑政府角色，尋求“問責(zé)制”在政府與社會(huì)資本合作中的運(yùn)用是當(dāng)務(wù)之急。限于文章篇幅，筆者在此僅提出“問責(zé)制”在政府與社會(huì)資本合作當(dāng)中運(yùn)用的基本框架構(gòu)建思路。

（一）“角色擔(dān)當(dāng)”的合理定位

角色擔(dān)當(dāng)，即要求政府針對(duì)不同的角色建立起清晰的角色責(zé)任，明確每個(gè)角色的權(quán)利、義務(wù)與責(zé)任。政府與社會(huì)資本合作當(dāng)中，政府應(yīng)當(dāng)明確自身承擔(dān)的多種角色，根據(jù)角色更好地肩負(fù)各項(xiàng)責(zé)任。

1.科學(xué)制定制度政策與法律法規(guī)

政府與社會(huì)資本合作改革當(dāng)中，政府從傳統(tǒng)上的公共產(chǎn)品和服務(wù)的直接提供者，轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)則的制定者。宏觀上，政府要制定完善的法律和政策體系，為合作創(chuàng)設(shè)穩(wěn)定的法律環(huán)境和政策環(huán)境，指導(dǎo)合作在法治的框架下順利開展和進(jìn)行；微觀上，政府部門需要構(gòu)建一系列具體的、可操作的制度和機(jī)制，例如臨時(shí)接管制度、市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制、市場(chǎng)退出機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制、糾紛解決機(jī)制以及公眾參與機(jī)制等，促使政府與社會(huì)資本合作可以真正落實(shí)。

2.遵守權(quán)利義務(wù)與風(fēng)險(xiǎn)分配規(guī)則

政府是政府與社會(huì)資本合作契約關(guān)系中重要的參與主體。作為合同一方的當(dāng)事人，政府部門需要親自參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，遵守合同約定，履行合同義務(wù)，承擔(dān)合同責(zé)任。此時(shí)，政府不能憑借手中的行政權(quán)力隨意干涉社會(huì)資本正常的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，也不能隨意修改合同的條款，更不能將自己應(yīng)該承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任轉(zhuǎn)移給社會(huì)資本。政府要尊重社會(huì)資本的合同主體地位，尊重其合作伙伴的身份，這是政府與社會(huì)資本合作契約得以正常運(yùn)行的重要前提和基本要求。

3.合理履行自身監(jiān)管職責(zé)

社會(huì)資本作為最重要的市場(chǎng)主體，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)當(dāng)中，以追求經(jīng)濟(jì)利益最大化為終極目標(biāo)。社會(huì)資本的這種特點(diǎn)原本無(wú)可厚非，而且還是促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)充滿活力的強(qiáng)大原動(dòng)力。但是對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)來講，因其具有公共屬性，關(guān)乎社會(huì)利益與公眾利益，社會(huì)資本的經(jīng)濟(jì)行為就必須嚴(yán)格限定在特定的范圍之內(nèi)，這是社會(huì)資本自身無(wú)法自覺做到的，因此需要政府的監(jiān)督和管理。政府與社會(huì)資本合作的整個(gè)周期內(nèi)，社會(huì)資本從設(shè)計(jì)、建設(shè)到運(yùn)營(yíng)、維護(hù)的每個(gè)環(huán)節(jié)都離不開政府的監(jiān)管。政府作為監(jiān)管者的角色始終必要。

4.勇于承擔(dān)最終公共責(zé)任

基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵭姓c社會(huì)資本合作模式以后，基礎(chǔ)設(shè)施的設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)等一系列環(huán)節(jié)交由社會(huì)資本去完成，相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)也相應(yīng)轉(zhuǎn)移。但是這并不意味著政府的責(zé)任可以一并轉(zhuǎn)移，基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品和服務(wù)供給主體轉(zhuǎn)移，政府部門的責(zé)任并沒有隨之轉(zhuǎn)移。事實(shí)上，政府仍然是最終責(zé)任的承擔(dān)者。因?yàn)槿绻霈F(xiàn)諸如社會(huì)資本提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)沒有達(dá)到規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，價(jià)格超出公眾的承受能力，或是社會(huì)資本放棄履行職責(zé)等情況，政府必須及時(shí)出面采取措施繼續(xù)滿足公眾的需求，并且還要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，而不是以風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移為由，在一旁任由風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大或損失加劇。

（二）“說明回應(yīng)”的積極落實(shí)

政府與社會(huì)資本合作模式使得政府具備了多種角色，在多種角色設(shè)置前提下，就需要政府建立日常的監(jiān)督機(jī)制，對(duì)于社會(huì)資本方、公眾以及社會(huì)的需求、疑問和自己的角色承擔(dān)效果做出說明和回應(yīng)，有效解決隨時(shí)發(fā)生的各種問題，提高政府部門的工作質(zhì)量和效率，與此同時(shí)，也實(shí)現(xiàn)社會(huì)對(duì)政府的監(jiān)督。

1.真正代表社會(huì)公眾的根本需求

政府之所以要進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，是為了滿足社會(huì)利益與公共利益的需求。社會(huì)公眾對(duì)于公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求具有多樣性，需要由政府通過科學(xué)的制度和機(jī)制來收集和反映。這就要求政府在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的類型、質(zhì)量與數(shù)量、合作對(duì)象的選擇、公共產(chǎn)品與服務(wù)的定價(jià)等方面真正反映公眾的根本需求，保障公眾的根本利益。

2.妥善解決社會(huì)資本與公眾之間的爭(zhēng)端

公眾作為基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品和服務(wù)的直接消費(fèi)者和最終受益者，與政府和社會(huì)資本合作的關(guān)系實(shí)際上更為密切，只不過相對(duì)來講一直處于比較“隱蔽”的地位。如果公眾的利益受到社會(huì)資本方的損害或者與社會(huì)資本方就公共產(chǎn)品和服務(wù)產(chǎn)生某種爭(zhēng)端，就需要由公眾的“代言人”政府出面來承擔(dān)保護(hù)公眾利益以及協(xié)調(diào)爭(zhēng)端等責(zé)任。同時(shí)，政府也要對(duì)社會(huì)資本方的利益予以保護(hù)。因此，公眾對(duì)于社會(huì)資本方提供的公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量、價(jià)格等有異議，公眾與社會(huì)資本方之間就公共產(chǎn)品或服務(wù)產(chǎn)生糾紛，或者社會(huì)資本的行為給公眾造成損害等，應(yīng)該由政府部門出面進(jìn)行協(xié)調(diào)解決。

3.努力維護(hù)社會(huì)的公平與正義

基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)領(lǐng)域提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)是廣大公眾日常生活的必需品，無(wú)論產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量好壞和價(jià)格高低，公眾都沒有更多的選擇可能性。但是，社會(huì)資本在其逐利本性的驅(qū)使下，難免會(huì)出現(xiàn)降低產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量、提高價(jià)格、侵害廣大消費(fèi)者的利益，尤其是危害社會(huì)弱勢(shì)群體的基本生存利益等情況，這將有損社會(huì)公平與正義。此時(shí)，政府就有義務(wù)和責(zé)任對(duì)社會(huì)資本的行為進(jìn)行監(jiān)管，維護(hù)公眾消費(fèi)者的基本權(quán)益，保證社會(huì)的公平與正義。

（三）“違法責(zé)任”的嚴(yán)格追究

所謂違法責(zé)任，是因違反了法定義務(wù)或者約定義務(wù)，或者不當(dāng)行使權(quán)利或權(quán)力，而必須承擔(dān)的不利后果，總體上是一種懲罰措施。作為傳統(tǒng)責(zé)任制度的最后一環(huán)，在政府與社會(huì)資本合作當(dāng)中，違法責(zé)任的追究同樣必不可少。因?yàn)檫@會(huì)給政府施加必要的壓力，促使政府作出理性行為。如果政府確實(shí)出現(xiàn)損害社會(huì)資本合作者利益甚至是廣大公眾利益的不當(dāng)行為，也必然要追究政府及其工作人員的違法責(zé)任。政府與社會(huì)資本合作當(dāng)中，政府可能承擔(dān)的違法責(zé)任可以有多種表現(xiàn)形式，以下筆者僅以其中幾種形式進(jìn)行舉例說明。

1.關(guān)于政府濫用合同解除權(quán)的違法責(zé)任追究

民法上規(guī)定合同一方當(dāng)事人在特殊情形下可以行使單方合同解除權(quán)的初衷，是防止合同一方當(dāng)事人的不當(dāng)行為無(wú)限擴(kuò)大給對(duì)方當(dāng)事人造成更多的損失，根本目的在于及時(shí)維護(hù)對(duì)方當(dāng)事人利益甚至公共利益。但是，如果合同一方當(dāng)事人合同解除權(quán)的行使不當(dāng)，就不僅不能有效止損，反而會(huì)危害對(duì)方當(dāng)事人的利益。同樣，政府與社會(huì)資本合作，如果政府行使單方解除權(quán)的行為不當(dāng)，就不僅無(wú)法起到正面作用，相反還會(huì)危害社會(huì)資本方的合法權(quán)益。這勢(shì)必會(huì)激化合作者雙方之間的矛盾，不但無(wú)益于糾紛的化解，而且容易加劇風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。政府隨意終止合同的行為也勢(shì)必會(huì)危害到社會(huì)公眾的基本利益，造成更大的損失。因此，對(duì)于政府單方合同解除權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行規(guī)范，對(duì)于解除權(quán)行使的范圍應(yīng)當(dāng)予以明確限定，以免被政府單方濫用，影響社會(huì)資本合作者的積極性，同時(shí)，特定情況下，政府方在選擇終止合同時(shí)也需要對(duì)社會(huì)資本方進(jìn)行一定補(bǔ)償。當(dāng)然，如果政府濫用合同解除權(quán)，發(fā)生危害社會(huì)資本利益和公共利益的情形，也必然應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律規(guī)定，追究政府的違法責(zé)任。

2.關(guān)于政府缺乏契約精神的違法責(zé)任追究

政府與社會(huì)資本合作的本質(zhì)是契約關(guān)系，以合同為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)合作雙方風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享。此時(shí)，政府的身份是市場(chǎng)主體，參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)自然應(yīng)當(dāng)遵守合同約定，嚴(yán)守契約精神。因此，政府部門應(yīng)該改變過去高高在上的權(quán)力主體姿態(tài)，與社會(huì)資本進(jìn)行平等協(xié)商和對(duì)話。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，“新官不理舊賬”的背后是政府信用風(fēng)險(xiǎn)，政府不能依仗自己擁有政策與規(guī)則制定權(quán)，就身居高位、朝令夕改。正是因?yàn)檎推髽I(yè)天然就存在著不平等，才更加需要用契約去規(guī)定雙方的權(quán)利與義務(wù)，確保雙方能平等地進(jìn)行公平交易。所以，政府要堅(jiān)守契約精神，尊重風(fēng)險(xiǎn)分配原則。筆者認(rèn)為，為了保證合同中規(guī)定的權(quán)利義務(wù)在實(shí)際操作中能夠得到真正落實(shí)，必須有法治的有力保障。如果政府出現(xiàn)無(wú)視契約精神，給社會(huì)資本造成利益損失的行為，也同樣應(yīng)當(dāng)按照合同約定依法處理，嚴(yán)格追究政府的違約責(zé)任。

3.關(guān)于政府締約過失行為的違法責(zé)任追究

“締約過失責(zé)任”由德國(guó)著名法學(xué)家耶林提出。①耶林在其主編的《耶林法學(xué)年報(bào)》第四卷上《締約上過失——契約無(wú)效與不成立時(shí)之損害賠償》一文中指出“當(dāng)事人因自己的過失致使契約不成立者，對(duì)信其契約有效成立的相對(duì)人，應(yīng)賠償基于信賴?yán)娑a(chǎn)生的損害?！鞭D(zhuǎn)引自韋雪韻：《論締約過失責(zé)任與違約責(zé)任的區(qū)別》，載《興義民族師范學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第1期，第26頁(yè)。根據(jù)他的觀點(diǎn)，締約過失責(zé)任是指在合同訂立過程中，一方當(dāng)事人由于過錯(cuò)違反先合同義務(wù)，應(yīng)當(dāng)對(duì)給另一方當(dāng)事人造成的利益損害承擔(dān)的賠償責(zé)任。我國(guó)《合同法》對(duì)于應(yīng)當(dāng)承擔(dān)締約過失責(zé)任的三種情形進(jìn)行了規(guī)定。②參見我國(guó)《合同法》42條規(guī)定：“假借訂立合同，惡意進(jìn)行磋商；故意隱瞞與訂立合同有關(guān)的重要事實(shí)或者提供虛假情況；有其他違背誠(chéng)實(shí)信用原則的行為。”政府與社會(huì)資本合作本質(zhì)是一種契約，政府與社會(huì)資本合作關(guān)系是一種契約關(guān)系，這就要求合同雙方當(dāng)事人在合同訂立時(shí)應(yīng)當(dāng)作出真實(shí)的意思表示，遵循平等協(xié)商、誠(chéng)實(shí)信用的原則。政府與社會(huì)資本在合同訂立的過程

中，政府部門為了招商引資，最大程度地吸引投資者作出諸如“固定投資回報(bào)率”的承諾，設(shè)法規(guī)避法律規(guī)定的行為，主觀上存在過錯(cuò)，客觀上構(gòu)成對(duì)先合同義務(wù)的違反，判斷的根據(jù)就是誠(chéng)實(shí)信用原則。同時(shí)，給對(duì)方當(dāng)事人造成了信賴?yán)娴膿p失，一方當(dāng)事人的過錯(cuò)與另一方當(dāng)事人的利益損失之間存在因果關(guān)系。事實(shí)上，無(wú)論是締約過失責(zé)任的基本內(nèi)涵和法律特征，還是締約過失責(zé)任的構(gòu)成要件或是歸責(zé)原因，亦或者是締約過失責(zé)任的賠償范圍，都是為了實(shí)現(xiàn)締約過失責(zé)任制度的主旨——對(duì)信賴?yán)娴谋Ｗo(hù)。①參見李靜：《論締約過失責(zé)任制度下信賴?yán)娴谋Ｗo(hù)》，載《西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2004年第3期，第122頁(yè)。筆者認(rèn)為，針對(duì)政府在合同訂立中出現(xiàn)的締約過失行為，應(yīng)當(dāng)追究其相應(yīng)的締約過失責(zé)任。

［1］劉文華著，張世明等校注.中國(guó)經(jīng)濟(jì)法基礎(chǔ)理論［M］.北京：法律出版社，2012.

［2］史際春，鄧峰.經(jīng)濟(jì)法總論（第二版）［M］.北京：法律出版社，2008.

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［5］周建亮.城市基礎(chǔ)設(shè)施民營(yíng)化的政府監(jiān)管［M］.上海：同濟(jì)大學(xué)出版社，2010.

［6］陳紅，黃曉瑋，郭丹.政府與社會(huì)資本合作（PPP）：尋租博弈及監(jiān)管對(duì)策［J］.財(cái)政研究，2014（10）.

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（責(zé)任編輯：邢荷生）

Research on the Function of Accountability of Public-Private Partnerships

Li Nannan

The government has the unshakable responsibility as a representative of the public interest,in providing public product and service such as basic infrastructure.It should be clear that the government's responsibility is not going to disappear,more cannot be lax,whether infrastructure provider changes or not,i.e.in the past government as the only supplier,or at present,cooperate between government and social capital at current market situation.On the one hand,PPP limits the administrative power and rights of government;on the other hand,government has to perform obligations and responsibility in PPP.Therefore,the government should formulate scientific public policies,at the same time,normalize exertion of the power,and take responsibility. There is no doubt that PPP put forward the higher requirements to government.However,it should be noted that as regulator,government might face various dilemma,this resulting in errors and deviation of regulators role setting-up and its implementation.Therefore,it is necessary to use accountability to monitor government behavior.

Accountability;Public-Private Partnerships;Role of Government

F812.2

A

2096-1391（2017）04-0079-11

李楠楠，中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院博士后