吳健 郭雅楠

精準(zhǔn)補(bǔ)償：生態(tài)補(bǔ)償目標(biāo)選擇理論與實(shí)踐回顧

吳健 郭雅楠

生態(tài)補(bǔ)償作為一種通過激勵(lì)來保護(hù)環(huán)境的生態(tài)政策，在我國生態(tài)文明建設(shè)中發(fā)揮著越來越重要的作用。本文從補(bǔ)償?shù)慕?jīng)濟(jì)激勵(lì)角度入手，重點(diǎn)討論生態(tài)補(bǔ)償目標(biāo)選擇對補(bǔ)償政策效率和效果的影響，并比較美國和中國主要生態(tài)補(bǔ)償政策中的目標(biāo)選擇設(shè)計(jì)。研究發(fā)現(xiàn)：補(bǔ)償目標(biāo)的選擇標(biāo)準(zhǔn)直接影響補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定，進(jìn)而影響到農(nóng)戶參與度和積極性等方面，最終導(dǎo)致不同的補(bǔ)償效果和資金使用效率。文章提出了“精準(zhǔn)補(bǔ)償”的政策設(shè)計(jì)思路：我國應(yīng)從科學(xué)選擇補(bǔ)償對象和發(fā)揮市場機(jī)制入手，增強(qiáng)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)性和補(bǔ)償對象參與的積極性，提高補(bǔ)償資金的使用效率。

生態(tài)補(bǔ)償目標(biāo)選擇精準(zhǔn)補(bǔ)償

一、中國生態(tài)補(bǔ)償政策的回顧

自1996年國務(wù)院《關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問題的決定》中提出要“建立并完善有償利用自然資源和恢復(fù)生態(tài)環(huán)境的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制”以來，中國已經(jīng)開展了20年的生態(tài)補(bǔ)償政策實(shí)踐。

1997年國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)工作的意見》中明確提出“誰開發(fā)誰保護(hù)，誰破壞誰恢復(fù)，誰受益誰補(bǔ)償”的方針。2001年中央財(cái)政建立森林生態(tài)效益補(bǔ)助資金。2002年，為了減少水土流失和緩解中國環(huán)境脆弱地區(qū)的貧困狀況，國家出臺《退耕還林條例》，并全面啟動(dòng)退耕還林計(jì)劃。此后，國家與各地方開始了各種生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目的嘗試，2007年原國家環(huán)?？偩殖雠_第一部關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償專門性的部門規(guī)章《關(guān)于開展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》。2009年，財(cái)政部印發(fā)《國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付（試點(diǎn)）辦法》的通知，中央財(cái)政在均衡性轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)下設(shè)立國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付。

截至目前我國已經(jīng)實(shí)施了包括退耕還林、退耕還濕、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付等生態(tài)補(bǔ)償政策，投入了大量的財(cái)政資源。其中，較大規(guī)模的項(xiàng)目，如退耕還林已經(jīng)投入4500億元資金（1999-2016年）、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目已經(jīng)投入2513億元（2008-2015年）。生態(tài)補(bǔ)償已經(jīng)成為政府通過環(huán)境財(cái)政向社會(huì)提供公共服務(wù)的重要領(lǐng)域，在我國生態(tài)文明建設(shè)中發(fā)揮著越來越重要的作用。

生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋举|(zhì)是提供一種供給生態(tài)服務(wù)的激勵(lì)（Jenkins et al.，2010）。然而，公共財(cái)政資源終究是有限的，生態(tài)補(bǔ)償不可能補(bǔ)償所有提供生態(tài)服務(wù)的地區(qū)。考慮到已經(jīng)投入和預(yù)計(jì)需要繼續(xù)投入的龐大財(cái)政資金需求，提高生態(tài)補(bǔ)償資金使用效率對于優(yōu)化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、改善生態(tài)補(bǔ)償效果至關(guān)重要。

二、生態(tài)補(bǔ)償目標(biāo)選擇的相關(guān)理論演進(jìn)

保護(hù)目標(biāo)選擇的問題，最初是從生態(tài)學(xué)角度出發(fā)，特別是在自然保護(hù)區(qū)的選址設(shè)計(jì)問題上，因?yàn)椴煌淖匀槐Ｗo(hù)區(qū)選址（包括保護(hù)區(qū)面積和位置等）對于保護(hù)物種存活率產(chǎn)生不同影響（Soulé& Simberloff，1986）。Camm et al.（1996）結(jié)合自然保護(hù)存在成本和預(yù)算約束的現(xiàn)實(shí)，從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度闡述了兩種生態(tài)保護(hù)目標(biāo)選擇模型：在確定保護(hù)物種數(shù)量的前提下，最小化保護(hù)區(qū)數(shù)量的集合覆蓋問題（set covering problem，SCP）和在確定預(yù)算的前提下，最大化受保護(hù)物種數(shù)量的最大集合問題（maximal coverage problem，MCP），旨在通過保護(hù)目標(biāo)的選擇，提高保護(hù)政策的效率。

在生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域，伴隨著美國1985年農(nóng)業(yè)法案的頒布和各類生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目的實(shí)施，生態(tài)補(bǔ)償政策設(shè)計(jì)中也開始引入補(bǔ)償目標(biāo)選擇，即在生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼咴O(shè)計(jì)中明確補(bǔ)償目標(biāo)選擇的依據(jù)（criteria），并據(jù)此確定哪些目標(biāo)對象應(yīng)該納入補(bǔ)償項(xiàng)目以及納入的優(yōu)先序。

早期文獻(xiàn)中，Gersmehl&Brown（1986）針對土壤生產(chǎn)力，采用單一的農(nóng)業(yè)指標(biāo)，對保護(hù)休耕計(jì)劃（Conservation Reserve Program，CRP）的補(bǔ)償目標(biāo)選擇進(jìn)行了研究。Taff&Runge（1986）則考慮了預(yù)算約束對于保護(hù)目標(biāo)選擇的限制，在固定預(yù)算下，基于耐久性和生產(chǎn)力兩方面保護(hù)效益的評估，進(jìn)行補(bǔ)償目標(biāo)的選擇。此后，生態(tài)補(bǔ)償目標(biāo)的選擇由原先單一的考慮生態(tài)效益逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合考慮收益和成本等經(jīng)濟(jì)評估依據(jù)。Babcock et al.（1997）針對固定預(yù)算下的環(huán)境收益最大化問題，進(jìn)一步將成本和收益綜合起來進(jìn)行分析，構(gòu)建了在四種不同的政策目標(biāo)下的生態(tài)補(bǔ)償目標(biāo)選擇標(biāo)準(zhǔn)：（1）成本目標(biāo)，即選擇成本最低的地塊進(jìn)行補(bǔ)償；（2）收益目標(biāo)，即選擇單位環(huán)境收益最高的對象；（3）收益—成本目標(biāo)，即選擇單位成本下環(huán)境收益最高的對象；（4）收益最大化目標(biāo)，即最大化總的環(huán)境收益。研究證明選擇不同的生態(tài)補(bǔ)償對象會(huì)影響補(bǔ)償?shù)氖找?，帶來不同的利益分配結(jié)果，并分析了不同補(bǔ)償目標(biāo)選擇策略對于不同利益集團(tuán)，包括消費(fèi)者、生產(chǎn)者、勞動(dòng)者和環(huán)保者的影響，說明了不同利益集團(tuán)對于目標(biāo)選擇的偏好不同。Wu et al.（2001）則進(jìn)一步考慮不同補(bǔ)償對象（如地塊）的空間差異性，并將由此帶來的影響考慮到補(bǔ)償目標(biāo)選擇之中。

從上述國際上的理論演進(jìn)可以看出，生態(tài)補(bǔ)償目標(biāo)選擇，旨在更“精準(zhǔn)”地選擇最符合政策要求的補(bǔ)償目標(biāo)對象，以改進(jìn)補(bǔ)償政策的效率和效果。毫無疑問，這是建立和完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的核心問題之一，對提高生態(tài)補(bǔ)償?shù)纳鷳B(tài)效率和資金效率都具有非常重要的意義。

國內(nèi)的生態(tài)補(bǔ)償政策設(shè)計(jì)研究主要關(guān)注補(bǔ)償概念、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、支付方式等生態(tài)補(bǔ)償政策的要素（張金鳳、何棟材，2011）。目前國內(nèi)并未見對不同的補(bǔ)償目標(biāo)選擇依據(jù)及其對政策效果的影響開展深入的經(jīng)濟(jì)分析，而是由生態(tài)學(xué)和地理學(xué)相融合，直接切入生態(tài)補(bǔ)償目標(biāo)的空間選擇，單一地采用成本—收益目標(biāo)作為補(bǔ)償對象選擇的依據(jù)，在測算出成本—收益比后，確定研究區(qū)域內(nèi)的補(bǔ)償目標(biāo)優(yōu)先排序（賈卓等，2012；戴其文，2013；宋曉諭等，2013；戴其文，2010），或?qū)ρa(bǔ)償?shù)纳鷳B(tài)效益與補(bǔ)償資金進(jìn)行空間分布的分析（郭慧敏、王武魁，2015）。

三、生態(tài)補(bǔ)償目標(biāo)選擇的政策實(shí)踐

生態(tài)補(bǔ)償在理論上可以分為科斯概念下的生態(tài)補(bǔ)償和庇古概念下的生態(tài)補(bǔ)償?？扑垢拍钕碌纳鷳B(tài)補(bǔ)償指自愿性交易，即生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)（ES）的買者（至少一個(gè)）從生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供者那里購買產(chǎn)權(quán)定義清晰的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)（或者是一種穩(wěn)定的土地使用行為）（Wunder et al.，2008）。庇古概念則強(qiáng)調(diào)政府通過經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，如向負(fù)外部性征稅或補(bǔ)貼正的環(huán)境外部性來調(diào)整土地利用私人效益和社會(huì)效益的扭曲。現(xiàn)實(shí)中庇古概念下的生態(tài)補(bǔ)償例子很多，現(xiàn)階段世界上絕大多數(shù)國家的例子都是庇古概念的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制（Schomers&Matzdorf，2013）。

這種分類對應(yīng)到現(xiàn)實(shí)中，可以形成市場主導(dǎo)和政府主導(dǎo)兩種不同類型的生態(tài)補(bǔ)償。也就是說，生態(tài)補(bǔ)償可以是通過一種完善的市場機(jī)制實(shí)現(xiàn)，也可以是通過政府規(guī)劃管理（包括國家征稅、補(bǔ)貼）實(shí)現(xiàn)（Schomers&Matzdorf，2013）。我國的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制主要借助財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)基金等手段，通過經(jīng)濟(jì)利益改變補(bǔ)償區(qū)域的社會(huì)發(fā)展方式，讓受益者付費(fèi)，保護(hù)者得到補(bǔ)償（萬軍等，2005）。因此本文也主要基于庇古的生態(tài)補(bǔ)償概念進(jìn)行比較和分析。

（一）美國生態(tài)補(bǔ)償政策中的目標(biāo)選擇

美國是較早實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償政策的國家，已經(jīng)陸續(xù)實(shí)施了多個(gè)生態(tài)保護(hù)計(jì)劃，并在項(xiàng)目中采取了不同的保護(hù)目標(biāo)選擇依據(jù)或標(biāo)準(zhǔn)：例如Wildlife Habitat Incentives Program（WHIP）優(yōu)先選擇“單位環(huán)境收益最大”的對象加以保護(hù)；Environmental Quality Incentives Program（EQIP）則采用給定預(yù)算下總環(huán)境收益最大化的目標(biāo)選擇實(shí)施對象；CRP在1992年之前采用成本最小化目標(biāo)，優(yōu)先選擇生產(chǎn)力最低的地塊，之后則逐漸改為“效益成本比最大”的地塊優(yōu)先入選（Wu et al.，2001）。

由于長期遭受土壤侵蝕的困擾，美國在1985年農(nóng)業(yè)法案頒布后開始實(shí)施土地保護(hù)休耕計(jì)劃（CRP）。這是一項(xiàng)由美國政府提供資金、美國農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)實(shí)施、農(nóng)民自愿參與的休耕項(xiàng)目。主要針對那些土壤極易侵蝕或環(huán)境敏感的農(nóng)業(yè)用地（耕地及牧場），旨在控制土壤侵蝕、改善水質(zhì)、改善野生動(dòng)植物棲息地環(huán)境、穩(wěn)定土地價(jià)格等（向青、尹潤生，2006；Johnson&Maxwell，2001）。2007年，項(xiàng)目中休耕土地?cái)?shù)量達(dá)到頂峰1489萬公頃。CRP項(xiàng)目每年減少土壤侵蝕量約2.24億噸，每公頃減少17噸（Sullivan et al.，2004）。同時(shí)，CRP也顯著提高了水質(zhì)（Hellerstein&Higgins，2010），在部分農(nóng)業(yè)區(qū)域，CRP降低了超過90%的氮負(fù)荷、50%的沉積物和農(nóng)藥及30%的磷負(fù)荷（Weitman，1994）。

最初，該項(xiàng)目僅依據(jù)耕地的土壤侵蝕性來選擇進(jìn)入休耕及補(bǔ)償?shù)哪繕?biāo)。1986年正式實(shí)施時(shí)，CRP只允許土壤侵蝕嚴(yán)重的土地公開進(jìn)行申請，批準(zhǔn)那些期望補(bǔ)貼價(jià)格等于或低于農(nóng)業(yè)部確定的最高標(biāo)準(zhǔn)的土地申請者，這時(shí)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)約為每年每英畝50美元，合同期限為10—15年（向青、尹潤生，2006），合每公頃123.56美元。之后目標(biāo)選擇條件不斷擴(kuò)充，加入了野生動(dòng)植物保護(hù)等要素（朱文清，2009）。1997年，CRP開始結(jié)合成本收益的空間信息，根據(jù)不同地塊和農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)狀況簽署合同并確定補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。具體表現(xiàn)為：在公開申請中采用包含7個(gè)指標(biāo)的“環(huán)境收益指數(shù)”（EBI）衡量地塊特征和地塊潛在的環(huán)境收益，同時(shí)計(jì)算出獲得收益所需花費(fèi)的成本，然后進(jìn)行排序并選擇合適的地塊進(jìn)行補(bǔ)償（朱文清，2010）。其補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)由土地租金和成本分擔(dān)兩部分構(gòu)成，土地租金基于各縣的地租水平和相關(guān)土地產(chǎn)量；成本分擔(dān)則根據(jù)實(shí)施項(xiàng)目的具體成本，由政府補(bǔ)給農(nóng)民不超過實(shí)施植被保護(hù)措施成本50%的資金補(bǔ)償（王國成等，2014）。2016年CRP共休耕959萬公頃，年均成本為17億美元（USDA Farm Service Agency，2016），平均每公頃177美元。

可以看出，美國CRP補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的確定是在補(bǔ)償目標(biāo)選擇依據(jù)的基礎(chǔ)上確定的，從而綜合考慮了補(bǔ)償對象的成本收益，在此基礎(chǔ)上，再通過競標(biāo)手段和自愿參與機(jī)制，結(jié)合不同地塊和農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)狀況簽署合同，依法律來保障合同的執(zhí)行。

（二）中國生態(tài)補(bǔ)償政策中的目標(biāo)選擇

中國也已經(jīng)陸續(xù)實(shí)施了多種不同類型的生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目，補(bǔ)償對象從大范圍公共物品的補(bǔ)償項(xiàng)目（如國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付、森林生態(tài)效益補(bǔ)助金），到具有競爭性但非排他性的準(zhǔn)公共物品（中尺度流域上的生態(tài)補(bǔ)償問題包括跨省際的流域上下游的生態(tài)補(bǔ)償，如退耕還林），再到屬于俱樂部產(chǎn)品的生態(tài)補(bǔ)償問題（如太湖流域和新安江等中小流域以及城市水源地保護(hù)的生態(tài)補(bǔ)償問題）（俞海、任勇，2008）。其中，大多數(shù)項(xiàng)目都以地方政府作為補(bǔ)償支付的對象，資金激勵(lì)并沒有聚焦并落實(shí)到土地利用的行為主體上，所以沒有真正實(shí)施對補(bǔ)償目標(biāo)的選擇。只有退耕還林項(xiàng)目明確以農(nóng)戶作為參與對象，需要政策選擇不同的補(bǔ)償目標(biāo)。

退耕還林，是一項(xiàng)投資巨大、涉及廣泛、在國際上也影響最大的生態(tài)補(bǔ)償工程。該項(xiàng)目1999年在四川、陜西、甘肅試點(diǎn)，2002年全面啟動(dòng)，旨在減少水土流失和緩解中國環(huán)境脆弱地區(qū)的貧困狀況。其生態(tài)服務(wù)的買方是中央政府，受益人是下游用水者，而生態(tài)服務(wù)的賣方是符合標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)戶。《退耕還林條例》（2002）中提到該政策的原則是“誰退耕、誰造林、誰經(jīng)營、誰受益”，補(bǔ)助方法主要是按照核定退耕面積，給相關(guān)人現(xiàn)金和糧食補(bǔ)助，累計(jì)投入資金4500億元，至2016年底全國累計(jì)退耕面積約4.47億畝，合計(jì)2980萬公頃。項(xiàng)目規(guī)模已經(jīng)超過了美國的CRP。退耕還林工程也取得了顯著的生態(tài)效益。根據(jù)國家林業(yè)局發(fā)布的《退耕還林工程生態(tài)效益監(jiān)測國家報(bào)告（2015）》，截至2015年年底，退耕還林工程實(shí)現(xiàn)年防風(fēng)固沙9.19億噸，年涵養(yǎng)水源9.16億立方米，年固土1.17億噸，年保肥445.48萬噸。

根據(jù)《退耕還林條例》，該項(xiàng)目在選擇生態(tài)補(bǔ)償目標(biāo)時(shí)設(shè)置了定性的標(biāo)準(zhǔn)，納入項(xiàng)目的耕地包括：水土流失嚴(yán)重的；沙化、鹽堿化、石漠化嚴(yán)重的；生態(tài)地位重要、糧食產(chǎn)量低而不穩(wěn)的；優(yōu)先安排江河源頭及其兩側(cè)、湖庫周圍的陡坡耕地以及水土流失和風(fēng)沙危害嚴(yán)重等生態(tài)地位重要區(qū)域的耕地。但這些原則并未考慮不同地塊的成本收益差異，相應(yīng)地，政府的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)制定和發(fā)放也沒有考慮地域和農(nóng)戶自身的差異性，只按長江流域及南方地區(qū)和黃河及北方地區(qū)進(jìn)行了粗略的劃分：黃河中上游補(bǔ)償?shù)谝荒隇槊抗?150元，第二年為2400元；長江流域第一年為每公頃4200元，第二年為3450元（Uchida et al.，2007）。項(xiàng)目允許農(nóng)戶在自愿的基礎(chǔ)上實(shí)施退耕，但政策實(shí)施過程中，部分地方政府偏重政績，因此存在一些非自愿的進(jìn)入。相關(guān)研究也指出，中國退耕還林制度中存在由于土地機(jī)會(huì)成本高、造林成本高，農(nóng)戶的退耕意愿比較低，政府存在強(qiáng)制性要求農(nóng)戶參加的行為（劉燕、董耀，2014）。

（三）比較與討論

雖然不同的歷史背景、政治體制和文化環(huán)境等都可能會(huì)影響生態(tài)補(bǔ)償政策實(shí)施效果，但是政策設(shè)計(jì)的基本理念才是導(dǎo)致補(bǔ)償效果和資金效率差異的關(guān)鍵因素。從上述中美補(bǔ)償政策可以看出，是否精準(zhǔn)地選擇補(bǔ)償對象、是否在目標(biāo)選擇時(shí)考慮保護(hù)地塊的保護(hù)成本收益及空間差異性，直接影響了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定，進(jìn)而影響到農(nóng)戶參與的積極性等方面，最終導(dǎo)致不同的補(bǔ)償效果和資金使用效率。

首先，CRP政策設(shè)定了明確的補(bǔ)償目標(biāo)選擇依據(jù)，事實(shí)上形成了差別化的合同補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；退耕還林政策由于沒有明確補(bǔ)償對象選擇的標(biāo)準(zhǔn)，只能采取近似一刀切的標(biāo)準(zhǔn)。但該政策實(shí)施區(qū)域幅員遼闊，無論是自然地理環(huán)境還是社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況都存在很大的空間差異，不同的地區(qū)，不同的土地上保護(hù)成本差異較大，一刀切的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)卻忽略了這一點(diǎn)，因此補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難免存在過低或過高的情況。如果補(bǔ)償資金過高，那么降低了資金的使用效率，如果過低，無法彌補(bǔ)農(nóng)民棄耕的損失，返耕現(xiàn)象難以避免（聶曉文、李云燕，2009）。

其次，由于沒有精準(zhǔn)地選擇補(bǔ)償對象，退耕還林政策的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較高，說明補(bǔ)償資金的效率較低。研究表明，考慮購買力水平的中國退耕還林平均補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)已遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于美國CRP計(jì)劃（Uchida et al.，2007）。其中缺乏對補(bǔ)償對象的篩選和精準(zhǔn)“捕獲”是一個(gè)主要的影響因素，導(dǎo)致項(xiàng)目參與度的質(zhì)量不高。參與度指潛在的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的提供者是否參與了該項(xiàng)目。廣泛的參與度使得真正低成本、高效益的地塊能夠成為最終的補(bǔ)償對象。美國CRP計(jì)劃在確立目標(biāo)選擇依據(jù)的基礎(chǔ)上采用競標(biāo)方式，比較充分地吸引潛在的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(fèi)的提供者。我國的退耕還林項(xiàng)目則由于是政府自上而下的強(qiáng)勢推動(dòng)，存在參與者不是最好的潛在生態(tài)服務(wù)提供者的情況。

再次，缺乏對補(bǔ)償對象的精準(zhǔn)鎖定，還導(dǎo)致參與的自愿度和積極性下降，影響補(bǔ)償政策的效果。農(nóng)戶等生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)賣方是否自愿加入生態(tài)補(bǔ)償直接影響到生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的提供及補(bǔ)償效率（Tacconi，2012）。CRP中生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供者進(jìn)入項(xiàng)目大都是自愿的，因?yàn)樾枰r(nóng)民投標(biāo)，并與政府簽訂合同。通過競標(biāo)方式實(shí)現(xiàn)目標(biāo)選擇，既平衡了多方利益，尊重了農(nóng)民的選擇，又能夠讓環(huán)境收益更大、成本更低的地塊優(yōu)先進(jìn)入項(xiàng)目，從而提高了資金使用效率，其所帶來的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效應(yīng)（提高農(nóng)業(yè)收入及環(huán)境收益）也使得美國政府有足夠動(dòng)力去實(shí)施該計(jì)劃，項(xiàng)目的持續(xù)性也較好。在自愿加入的情況下，農(nóng)戶積極性相對較高，加上補(bǔ)償金額由合同逐案確定，農(nóng)戶能夠從中獲益，反過來又會(huì)繼續(xù)保護(hù)生態(tài)以獲取更高的環(huán)境收益，這樣就有助于提高項(xiàng)目持續(xù)性（Grosjean&Kontoleon，2009）。相反，在非自愿參與的基礎(chǔ)上，項(xiàng)目中或者項(xiàng)目結(jié)束后返耕的概率也會(huì)越高（Xu et al.，2010），嚴(yán)重影響補(bǔ)償資金的長期使用效率。研究表明，我國生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐地上林木的成活率很低，說明農(nóng)戶參與退耕積極性比較高，而造林和后續(xù)管理積極性比較差，甚至出現(xiàn)了“破壞轉(zhuǎn)移性”，即將破壞或污染行為轉(zhuǎn)移到了別的地方，也間接反映出現(xiàn)有補(bǔ)償制度效率有待優(yōu)化（劉燕、董耀，2014）。

最后，雖然目前多數(shù)生態(tài)補(bǔ)償政策都是由政府主導(dǎo)的，但是否發(fā)揮市場機(jī)制和構(gòu)建公開信息平臺等要素依然會(huì)影響補(bǔ)償目標(biāo)的選擇和補(bǔ)償效果。例如美國從1995年起，農(nóng)業(yè)部就提前公布環(huán)境效益指數(shù)及各類土地的最高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以增加申請及審批的透明度（向青、尹潤生，2006）；而我國卻始終以自上而下推行為主，且實(shí)施環(huán)節(jié)較多，治理信息嚴(yán)重不對稱（聶曉文、李云燕，2009），這些都影響了農(nóng)戶參與的積極性。

四、結(jié)論與建議

本文從生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕?jīng)濟(jì)激勵(lì)角度入手，重點(diǎn)討論生態(tài)補(bǔ)償目標(biāo)選擇對補(bǔ)償政策效率和效果的影響，并比較了美國和中國主要生態(tài)補(bǔ)償政策中的目標(biāo)選擇設(shè)計(jì)。研究發(fā)現(xiàn)：

1.補(bǔ)償目標(biāo)的選擇直接影響了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定，進(jìn)而影響到農(nóng)戶參與度和積極性等方面，最終導(dǎo)致不同的補(bǔ)償效果和資金使用效率。美國的CRP項(xiàng)目和中國的退耕還林政策都是世界上最大規(guī)模的生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目，都在一定程度上實(shí)現(xiàn)了恢復(fù)植被、保持水土的生態(tài)目標(biāo)，但在政策設(shè)計(jì)的核心思路上存在較大的不同。CRP通過補(bǔ)償目標(biāo)的選擇，提高了政策效果和公共資金的使用效率。但通過比較可以發(fā)現(xiàn)退耕還林政策設(shè)計(jì)中的幾個(gè)主要問題：補(bǔ)償對象選擇不夠科學(xué)、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一刀切、缺乏引導(dǎo)農(nóng)戶自愿參與的靈活機(jī)制、資金監(jiān)督機(jī)制不強(qiáng)等，從而影響了政策的激勵(lì)效果和資金的使用效率。

2.精準(zhǔn)補(bǔ)償，是一種補(bǔ)償政策的設(shè)計(jì)思路，可以大大提高政策實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)的有效性和公共資金的效率?！熬珳?zhǔn)”的補(bǔ)償，要求充分考慮生態(tài)服務(wù)供給者的成本和生態(tài)效益及其在空間上的差異性，要求更市場化的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施機(jī)制?？茖W(xué)明確的目標(biāo)選擇，加上靈活的參與機(jī)制和合同執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制，才能實(shí)現(xiàn)有效的精準(zhǔn)補(bǔ)償。

面對生態(tài)補(bǔ)償資金的有限性及保護(hù)目標(biāo)的多樣性和差異性，必須將生態(tài)補(bǔ)償資金的“好鋼”用在刀刃上，提高生態(tài)補(bǔ)償資金使用效率對生態(tài)補(bǔ)償政策的可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要。為了優(yōu)化我國生態(tài)補(bǔ)償政策，提高資金使用效率，具體提出以下建議：

第一，強(qiáng)化補(bǔ)償政策制定的科學(xué)性，尤其是補(bǔ)償目標(biāo)對象選擇的科學(xué)性。一方面增強(qiáng)評估待補(bǔ)償?shù)貕K的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值核算的準(zhǔn)確性，同時(shí)建立相關(guān)信息平臺，注重同生態(tài)服務(wù)提供者的信息溝通與共享；另一方面更新補(bǔ)償理念，補(bǔ)償選擇賣方時(shí)注重地塊和農(nóng)戶的環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和空間差異性，根據(jù)政策目標(biāo)，精準(zhǔn)地選擇補(bǔ)償目標(biāo)對象，合理分配相關(guān)利益。

第二，采取靈活的實(shí)施機(jī)制，優(yōu)化補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。在合理選擇生態(tài)補(bǔ)償目標(biāo)的基礎(chǔ)上，通過競標(biāo)加農(nóng)戶自愿參與的靈活實(shí)施機(jī)制，充分揭示地塊保護(hù)的成本信息，優(yōu)化補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，避免過度補(bǔ)償和補(bǔ)償不足，并通過自愿參與，保證參與者的合同激勵(lì)相容。

第三，多樣化補(bǔ)償資金使用機(jī)制。首先應(yīng)使補(bǔ)償資金發(fā)放和使用更加靈活，因地制宜、因時(shí)制宜，不拘泥于現(xiàn)金和糧食等實(shí)物，可以配合教育支持、旅游支持等措施，符合受補(bǔ)償者的意愿。同時(shí)，加強(qiáng)資金的管理和績效監(jiān)督，確保資金落實(shí)和利益合理分配。

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（責(zé)任編輯：董麗娟）

欄目簡介

《財(cái)政科學(xué)》從2017年起重點(diǎn)打造特色欄目——深度調(diào)研、專題探討。欄目將契合財(cái)政改革熱點(diǎn)與政策焦點(diǎn)，每期推出一至兩個(gè)專題。專題將從基層實(shí)踐、政策制定、理論研究等多視點(diǎn)多角度進(jìn)行深入探討，激發(fā)新理念、開啟新角度、發(fā)現(xiàn)新方法，為政府決策提供新元素和新思想。

歡迎廣大專家學(xué)者和財(cái)經(jīng)工作者給予我們大力支持，不吝賜稿。

Targeted Compensation：A Review on Theory and Practice of Ecological Compensation Targeting

Wu JianGuo Yanan

As an incentive-based policy,ecological compensation plays an increasingly important role in China's ecological civilization construction.This paper focuses on economic incentives of ecological compensation, and analyzes the effects of compensation targeting on the policy efficiency and effectiveness by comparing the targeting design in major programs in the United States and China.The results suggest that compensation targeting directly affects the compensation level,has indirect impacts on participation and motivation,and finally results in different policy performance such as effectiveness and efficiency of fiscal funds.We suggest to integrating the compensation targeting into policy design,and applying more flexible market mechanism in policy implementation to enhance the efficiency of public finance.

Ecological Compensation;Compensation Targeting;Targeted Compensation

F322

A

2096-1391（2017）06-0078-08

吳健，中國人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院副院長、教授，國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員郭雅楠，中國人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院博士研究生

*資助來源：國家自然科學(xué)基金項(xiàng)目（41571519）；國家高端智庫中國人民大學(xué)國家發(fā)展戰(zhàn)略研究院項(xiàng)目。