●于偉峰 魏 蜻

中國農(nóng)村社會救助體系存在的問題與對策研究

●于偉峰 魏 蜻

在我國，農(nóng)村社會保障的地位越來越突出，而救助體系是該制度中最為關鍵的內容。在目前新發(fā)展目標“以人為本”“構建社會主義和諧社會”和“社會主義新農(nóng)村建設”的指導下，農(nóng)村社會救助制度的重要性越來越得到體現(xiàn)。本文從我國農(nóng)村社會救助體系入手，重點介紹了我國農(nóng)村社會救助體系的發(fā)展現(xiàn)狀，分析了現(xiàn)存的主要問題，并針對問題提出了建立新型農(nóng)村社會救助體系的對策建議。

農(nóng)村；社會救助；新型農(nóng)村社會救助體系

一、農(nóng)村社會救助體系現(xiàn)狀

在我國農(nóng)村社會救助體系中，現(xiàn)行的主要政策措施有最低生活保障制度、五保供養(yǎng)制度、災害救助制度、醫(yī)療救助制度和農(nóng)村扶貧開發(fā)制度等。

（一）最低生活保障制度

最低生活保障制度是目前向農(nóng)村地區(qū)低收入家庭直接提供現(xiàn)金保障的一種制度，其特點主要表現(xiàn)在以下幾點。第一，基本目的是為了保障基本的生活。與其他制度不同，最低生活保障制度的直接目標是解決低收入家庭的基本生活問題。第二，標準的多樣化。各個省區(qū)對于低收入的標準是由其地區(qū)的發(fā)展水平?jīng)Q定的，因此在各個省區(qū)其最低生活保障標準有所不同。第三，制度具有臨時性。臨時性是指如果家庭的收入得到了一定的改善，那么在其家庭收入超過規(guī)定救濟標準的時候，將不再享有特定的經(jīng)濟補助。

（二）五保供養(yǎng)制度

五保就是“吃、穿、住、醫(yī)、葬”。目前，五保供養(yǎng)制度相對于其他制度而言具有以下幾點特征。一是救助群體的針對性。該制度對于被救助群體進行了詳細的劃分，明確規(guī)定了制度援助的主體。二是供養(yǎng)內容的全面性?？紤]到“五保戶”的特殊情況，我國針對五保戶的供養(yǎng)具有全面性，為其提供生活必需品、教育費用、醫(yī)療費用以及喪葬費用。由于五保戶的特殊性，我國政府為其提供的保障服務是所有制度中最全面的。

（三）災害救助制度

以2008年的汶川地震為例，我國政府針對汶川災區(qū)的實際情況啟動了災害救助制度，幫助受災的群眾重建家園。災害救助制度，是在特殊情況下啟動的一種救助制度。其特征主要表現(xiàn)為兩點：一是啟動環(huán)境的特殊性。正常環(huán)境下，國家不會啟動災害救助制度，只有在特殊的災害情況下，災害救助制度才會啟動。二是救助形式的多樣性。救助形式的多樣化，在一定程度上緩和了政府的救助壓力，同時為有效地完善救助體系提供了必不可少的支撐。

（四）醫(yī)療救助制度

醫(yī)療救助制度，是一項具有針對性幫扶范圍的制度，是針對不同貧困人口的不同醫(yī)療問題而采取不同的解決辦法。醫(yī)療救助制度的特點主要有以下幾點。第一，救助任務的針對性。醫(yī)療救助制度主要是為了保障救助對象在醫(yī)療衛(wèi)生方面能夠得到有效的救助，而非全面的生活救助。二是救助對象的針對性。醫(yī)療救助制度的對象是在醫(yī)療過程中存在經(jīng)濟困難的病人。醫(yī)療救助制度的救助對象，需要通過醫(yī)療機構對救助進行申請，才能享有醫(yī)療救助。

（五）農(nóng)村扶貧開發(fā)制度

農(nóng)村扶貧開發(fā)制度，不是只給農(nóng)民現(xiàn)成的魚，而是教給農(nóng)民漁魚之法，從而在根源上解決農(nóng)村的貧困問題。相對于其他的救濟制度，農(nóng)村扶貧開發(fā)制度具有以下幾點特征。一是區(qū)域性明顯。目前，我國的農(nóng)村扶貧開發(fā)制度在經(jīng)濟發(fā)展落后的區(qū)域開展非常明顯，在物質上、技術上對農(nóng)村進行支持，區(qū)域影響力非常大。二是成效明顯。在改革開放以后，我國農(nóng)村扶貧開發(fā)制度在推動農(nóng)村建設方面取得了良好的成績。農(nóng)村貧困人口比例不斷下降，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平不斷提升，農(nóng)村扶貧開發(fā)制度在其中發(fā)揮了重要的作用。

二、目前農(nóng)村社會救助體系存在的問題

我國農(nóng)村社會救助體系雖然在過去的半個世紀得到了極大的發(fā)展與完善，但是與現(xiàn)階段的實際需求相比仍然出現(xiàn)了諸多問題。

（一）農(nóng)村社會救助法律體系不健全

相對于城市社會救助法律體系的建設，我國農(nóng)村社會救助法律體系建設的積極性明顯不足，無論是建設內容還是建設方法都存在很大的問題。

第一，法律體系不完善。我國對于農(nóng)村特殊群體實際需求的專項立法存在一定的忽視。此外，在立法過程中缺乏必要的前瞻性，往往是問題已經(jīng)威脅到農(nóng)村社會的發(fā)展，有關部門才會出臺相關立法，在法律建設方面的滯后嚴重影響了農(nóng)村社會救濟問題的解決。

第二，立法層次低?，F(xiàn)階段，我國實行的有關農(nóng)村社會救助方面的法律，均屬于國務院、地方政府頒布的規(guī)章、地方法規(guī)。全國人大作為我國的立法機關，并沒有針對農(nóng)村社會救助發(fā)展的實際情況出臺相應的立法，也沒有對各個地區(qū)零散的社會救助規(guī)定進行統(tǒng)一規(guī)范，嚴重影響了我國農(nóng)村社會救助問題的整體解決。

第三，立法主體雜亂。目前，我國民政部門、衛(wèi)生部門等紛紛出臺了自身的有關農(nóng)村社會救助問題的文件與規(guī)定。但是，由于立法主體雜亂，我國在現(xiàn)階段的實踐中存在各個部門之間的相關規(guī)定雜亂無章，甚至存在相互沖突的情況。

第四，缺乏必要的違規(guī)處罰。在現(xiàn)階段的立法活動中，明顯缺乏對違規(guī)處罰的重視。由于缺乏必要的違規(guī)處罰內容，直接導致了救助工作中的無章可循。

（二）農(nóng)村社會救助管理體制缺乏協(xié)調性

社會救助體系建設需要有統(tǒng)一協(xié)調的社會救助管理體制，而“我國農(nóng)村社會救助管理體制卻呈現(xiàn)出‘多龍治水’、條塊分割等不協(xié)調的現(xiàn)象”[1]，主要表現(xiàn)如下：

1.救助資金管理不當

第一，管理責任落實不強。目前，我國并沒有對資金管理主體的責任進行明確的劃定，在資金管理方面，責任主體的不明確直接導致了在管理過程中責任心不強，出現(xiàn)問題時，問責制度無法落實，各個部門之間相互推卸責任，阻礙了責任的追究。

第二，資金浪費情況嚴重。在實際工作過程中，資金使用隨意性較強，對于資金救助主體的情況沒有做到充分把握，“資金私用”的情況時有發(fā)生。

第三，資金分配不公。部分資金管理者在資金分配過程中“講人情”“講私人關系”，嚴重違背了有關規(guī)定，對急需救助的對象，要“回扣”，嚴重影響了資金的正常使用[2]。資金分配不公問題，已經(jīng)成為了引發(fā)農(nóng)村社會矛盾的重要因素?，F(xiàn)階段農(nóng)村弱勢群體的維權意識也在不斷增強，由于救助資金分配不均所引發(fā)的群體性事件造成了極為惡劣的影響。

2.基層管理力量薄弱

基層管理力量薄弱主要集中表現(xiàn)在以下兩個方面。一是管理人員緊缺。管理人員緊缺，是造成管理力量薄弱的重要因素。目前，由于管理人員緊缺，再加上農(nóng)村特殊人群居住相對分散，管理人員無法及時地了解特殊人群的情況，在管理方面容易出現(xiàn)漏管問題。二是管理者素質有待提升。在現(xiàn)階段的管理活動中，從事管理活動的人員并沒有接受過專業(yè)的訓練，部分人員對于救濟方面的知識知之甚少，甚至有些管理人員是由其他崗位直接調任，影響極差。管理者素質方面存在的問題，直接影響了管理效率，提高基層管理人員的素質刻不容緩。

3.救助對象的動態(tài)管理難度大

在實施救助之前，有關部門必須及時掌握救助對象的情況，把不符合救助條件卻申請救助的排除在外，把以前符合現(xiàn)在已經(jīng)不符合救助條件的及時撤銷救助。此外，部分救助對象刻意隱瞞收入，造成了救助過程中的“釘子戶”，可見管理人員對特殊家庭進行動態(tài)管理的難度非常大。

（三）農(nóng)村社會救助缺乏規(guī)范性

有些農(nóng)村存在這樣一種現(xiàn)象：受助者必須把他每個月領到的救濟金分給村里的非受助者一部分，這是因為受助者由村里民主投票選出，如果你不同意把救濟金分給大家，大家也就不會選你，即使你符合救助的條件，也不能領到一分錢，這樣還不如同意把救濟金分給大家一部分，至少還能得到一部分錢。如此一來，符合救助條件的人得不到救助或得不到足額的救助。另外，現(xiàn)階段救助的隨意性非常強。部分管理部門對于救助對象的情況調查不全面，在救助過程中資金浪費現(xiàn)象嚴重，影響了救助體系整體作用的發(fā)揮。

（四）缺乏救助資金、資金籌措混亂

“當前我國社會救助資金主要實行地方財政投入為主，中央補助為輔的原則，在一些經(jīng)濟不發(fā)達的地區(qū)，社會救助資金主要依靠市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）三級財政支持，地方壓力很大?！盵3]正是這種地方財政支持占據(jù)了絕對主導地位的救助模式，造成資金缺口較大。例如，我國東西部之間地方經(jīng)濟發(fā)展差距較大，在經(jīng)濟欠發(fā)達的西部地區(qū)，其需要資金救助的人群總量遠遠超過了東部地區(qū)，但是，西部地區(qū)地方財政資金卻少于東部地區(qū)，這樣資金缺口就出現(xiàn)了。另外，缺乏有效的救助資金籌資方法，目前，我國地方政府在解決農(nóng)村社會救助資金方面，并沒有相關的政策辦法或規(guī)定。

（五）城鄉(xiāng)之間社會救助發(fā)展不平衡

伴隨著經(jīng)濟的發(fā)展，城鄉(xiāng)之間的差距也在逐步拉大，再加上我國二元制的社會結構直接導致了我國城鄉(xiāng)之間社會救助發(fā)展的不平衡。目前，城鄉(xiāng)社會救助發(fā)展不平衡主要有以下兩個原因：第一，城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展的差距較大。目前，城鄉(xiāng)社會救助體系的資金主要由地方政府承擔，由于經(jīng)濟發(fā)展水平的差異，資金的籌措情況也存在一定的差距。同時，由于城市生活水平相對較高，直接導致了城鄉(xiāng)救助發(fā)展不平衡。第二，城鄉(xiāng)救助體系內容的差距較大。目前，城市與農(nóng)村之間救助體系內容的差距成為了影響城鄉(xiāng)發(fā)展平衡的重要因素。我國城鄉(xiāng)救助體系的內容差距明顯，城市特殊群體所需要的住房救助、教育救助等內容目前均沒有體現(xiàn)在農(nóng)村救助體系中。救助具體內容的差距，直接導致了城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡。

三、建立新型農(nóng)村社會救助體系的對策

針對現(xiàn)階段我國農(nóng)村社會救助體系存在的問題，建立新型農(nóng)村社會救助體系已然成為最好的解決辦法，在此，對如何建成新型農(nóng)村社會救助體系提出幾點建議。

（一）健全農(nóng)村社會救助的法律體系

第一，提升立法意識，進行專項規(guī)劃?，F(xiàn)階段，立法意識是影響農(nóng)村社會救助法律體系建設的重要因素。我國農(nóng)村社會救助立法意識的缺失導致了有關部門在立法過程中始終處于被動的地位。我國立法機構要提升立法意識，增強前瞻性。同時，我國現(xiàn)階段的農(nóng)村社會救助立法建設缺乏必要的計劃性，并沒有結合社會發(fā)展的實際需求進行相關的立法活動。因此，要結合社會發(fā)展的實際需求，對農(nóng)村社會救助的法律體系進行專項規(guī)劃，通過專項規(guī)劃，提升整個農(nóng)村社會救助法律體系的科學性、針對性、計劃性。

第二，提升立法層次。筆者認為，提升立法層次，就要我國的立法部門提升在立法方面的自主性，主動通過立法的方法提升農(nóng)村社會救助的法律層次。

第三，規(guī)范立法主體?，F(xiàn)階段，立法主體雜亂已經(jīng)嚴重影響我國農(nóng)村社會救助工作的實施。筆者認為，規(guī)范立法主體就要對相關農(nóng)村社會救濟政策的制定主體進行規(guī)范，同時對現(xiàn)有的法律法規(guī)進行梳理，避免規(guī)定相互沖突的情況發(fā)生。

第四，加強處罰機制的建立。處罰機制是立法體系中不可缺少的一部分，由于現(xiàn)階段缺少必要的處罰機制，直接造成了“有令不行，有禁不止”的情況。因此，有關立法部門要結合現(xiàn)階段懲戒機制的缺失，通過建立違規(guī)處罰機制，提升立法的實際效果。

（二）改革農(nóng)村社會救助管理體制

針對現(xiàn)階段農(nóng)村社會救助管理體制存在的問題，筆者認為改革農(nóng)村社會救助管理體制需要做到以下兩方面的內容。

1.優(yōu)化救助資金管理

救助資金的管理，直接影響了救助工作的開展情況。針對救助資金管理不妥當?shù)膯栴}，筆者認為優(yōu)化救助資金管理需要抓住以下幾個關鍵點。

第一，落實管理責任。管理責任是提升資金管理效率的重要保障。目前，管理責任問題已經(jīng)成為了資金管理活動中的重要問題之一，因此要通過落實管理責任的辦法提升管理者的責任心。在強調管理責任的同時，也要重視問責制度。對于出現(xiàn)問題的救助資金使用問題，要制定責任追究機制，將責任追究到個人，強調工作的責任心。

第二，提升資金使用的效率。資金使用是保障救助資金落到實處的關鍵環(huán)節(jié)。針對資金浪費嚴重的情況，要提升資金使用的效率。通過避免資金使用的隨意性、優(yōu)化資金的使用效率。資金使用直接關系到了特殊群體的利益。筆者認為，提升資金的使用效率，還需要建立必要的監(jiān)督管理機制，通過群眾的監(jiān)督，優(yōu)化資金的使用情況。

第三，科學分配資金。資金的管理部門要堅持把救濟資金用在“刀刃”上。在資金的分配過程中，要避免“人情分配”的情況出現(xiàn)，要堅持公平、公正的原則。在資金分配的過程中，要發(fā)揮群眾監(jiān)督的作用，有關部門要結合資金分配環(huán)節(jié)的具體情況，結合資金分配的環(huán)節(jié)，搭建必要的監(jiān)督平臺，通過監(jiān)督的力量力求資金分配的公平與公正。

2.夯實基層管理力量

基層管理力量薄弱，已經(jīng)成為了嚴重影響救濟效率的因素。針對基層管理力量薄弱的問題，筆者認為應做到以下兩點。一是充實管理人員隊伍。目前，管理人員隊伍的人員相對較少，人員緊缺直接造成了管理力量的薄弱。因此，夯實基層管理力量的第一步就是要充實基層管理人員隊伍。二是加強管理人員的培訓。目前，管理人員的素質直接關系到了救濟體系的實際效果。筆者認為，政府部門要有計劃、有組織、有階段的對農(nóng)村社會救助管理的相關人員進行培訓，提升其崗位適應性，提升管理人員的管理能力。

（三）規(guī)范農(nóng)村社會救助

目前，農(nóng)村社會救助的規(guī)范問題成為了當務之急。筆者認為，針對現(xiàn)階段農(nóng)村社會救助不規(guī)范的問題，需要做到以下幾點。第一，制定統(tǒng)一的標準。目前，對于貧困家庭的認定標準并沒有完全統(tǒng)一，進而導致了農(nóng)村社會救助標準方面的混亂。有關部門要針對某一地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展實際情況，劃定統(tǒng)一的農(nóng)村救助標準。通過統(tǒng)一的標準，規(guī)范救助對象的評定。筆者認為，統(tǒng)一標準需要在部分范圍內的統(tǒng)一，而非全國范圍內的統(tǒng)一。東部與西部地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟水平存在很大的差距，需要結合地區(qū)的實際情況進行科學的調節(jié)。如果采用全國統(tǒng)一的方式，那么就失去了最終的標準意義。第二，制定統(tǒng)一的工作流程。工作流程對于規(guī)范社會救助而言具有重要的作用。筆者認為，有關部門要針對現(xiàn)階段工作流程混亂的情況，制定統(tǒng)一的工作規(guī)范，通過流程規(guī)范的形式提升工作效率，維護救助工作的公平性。

（四）完善農(nóng)村社會救助籌資機制

針對目前農(nóng)村社會救助籌資方面存在的問題，筆者認為優(yōu)化籌資機制需要做到以下幾點。第一，增強中央財政支持的公平性。目前，東部地區(qū)與西部地區(qū)、城市與農(nóng)村之間的財政支持能力存在很大的差距。農(nóng)村的救助資金缺口正在不斷地擴大，僅僅依靠地方財政的支持無法滿足農(nóng)村發(fā)展的實際需求，因此需要通過增強財政支持的公平性，有效地解決地方財政資金不足的問題。財政有關部門必須對基層資金的需求情況進行科學地調查，進而決定資金的具體分配情況，避免“一刀切”“絕對平均主義”的發(fā)生。第二，提升籌資方法的科學性?；I資方法的科學性決定了地方政府在有限的時間內能夠籌集到的有效資金總量。筆者認為，在籌資方法方面，引入商業(yè)性的支持資金，通過商業(yè)性的支持資金滿足社會救濟的資金需求，緩解地方的財政壓力。

（五）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會救助的發(fā)展

城鄉(xiāng)救助體系發(fā)展不平衡是因為社會救助進入了二元模式，而這種二元模式直接影響到了農(nóng)村社會救助體系的發(fā)展。

一方面，取消二元模式，建立統(tǒng)一的救濟機制。城鄉(xiāng)二元化的救濟模式，是阻礙城鄉(xiāng)社會救助體系統(tǒng)一發(fā)展的重要障礙。要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，第一步就是取消二元模式，建立統(tǒng)一的救濟機制。二元模式的弊端已經(jīng)逐步暴露，并且成為阻礙我國社會發(fā)展的重要障礙之一。二元模式已經(jīng)在中國存在多年，對中國社會的影響也是根深蒂固的，國家不能操之過急，要有計劃、有步驟地縮減二元模式的影響，進而取消二元模式。

另一方面，統(tǒng)一救助內容。筆者認為，要建立統(tǒng)一的財政支持系統(tǒng)，統(tǒng)一救助內容，為農(nóng)村弱勢群體爭取更多的發(fā)展權利。目前，農(nóng)村與城市在救助內容方面存在的差異，引發(fā)了諸多不應有的內部矛盾，因此國家要提升對于統(tǒng)一救助內容的認識，通過有效的協(xié)調辦法，縮小城鄉(xiāng)差異。

此外，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會救助發(fā)展的重要保障是為救助體系提供有力的中央財政支撐。要通過建立統(tǒng)一的中央財政支撐系統(tǒng)，為整個統(tǒng)籌發(fā)展提供有力的財政支持。

伴隨著社會的發(fā)展，我國社會環(huán)境發(fā)生了很大的變化。我國現(xiàn)行的農(nóng)村救助體系已經(jīng)無法滿足我國農(nóng)村社會發(fā)展的實際需求，我們應該發(fā)揮積極創(chuàng)新的精神，整合現(xiàn)行的農(nóng)村社會救助體系，建立新型的農(nóng)村社會救助體系。但是，我國農(nóng)村人口數(shù)量很大，各個地區(qū)間的差異又很大，所以要想建成新型農(nóng)村社會救助體系并不是一朝一夕之事。本文將農(nóng)村社會救助體系作為具體的研究對象，分析了農(nóng)村社會救助體系的重要性，并且結合實際情況分析了現(xiàn)階段農(nóng)村社會救助體系存在的問題，提出了針對性的解決對策。希望通過本文的研究，能夠促使農(nóng)村社會救助體系走向定型穩(wěn)定發(fā)展的新階段，能夠為建成我國新型農(nóng)村社會救助體系，推動農(nóng)村社會的發(fā)展注入新的動力。

[1]劉玉安，朱德云.農(nóng)村社會救助體系建設的探索與思考[J].山東財經(jīng)大學學報，2012（5）：116.

[2]劉聞達.我國農(nóng)村社會救助制度簡析[J].商業(yè)經(jīng)濟，2013（6）.

[3]凌文豪.新時期中國農(nóng)村社會救助體系建設現(xiàn)狀及存在問題[J].平頂山學院學報，2011（6）：9.

2017-07-21

D632.1 文獻標識碼：A 文章編號：1008-5947（2017）04-0060-05

于偉峰，河北工業(yè)大學馬克思主義學院教授，研究方向：毛澤東思想、中國特色社會主義理論體系、中國傳統(tǒng)文化；魏蜻，河北工業(yè)大學馬克思主義學院馬克思主義基本原理專業(yè)碩士研究生，研究方向：馬克思主義中國化。（天津 300401）

責任編輯 何周富