郭 璐

(華中師范大學(xué) 政治與國(guó)際關(guān)系學(xué)院，武漢 430079)

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基層文化服務(wù)樞紐：鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站的困境與出路
——基于嘉魚縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站的研究

郭 璐

(華中師范大學(xué) 政治與國(guó)際關(guān)系學(xué)院，武漢 430079)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站是基層文化服務(wù)的樞紐，在基層公共文化服務(wù)中發(fā)揮著關(guān)鍵性作用。但是嘉魚縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站在經(jīng)歷農(nóng)村文化體制改革，即以湖北省站所改制和建立“以錢養(yǎng)事”的新機(jī)制為基礎(chǔ)進(jìn)行了社會(huì)化運(yùn)營(yíng)改制后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站不僅在定位及功能上發(fā)生了很大變化，同時(shí)也出現(xiàn)了很多問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站未來走向不僅是嘉魚縣的關(guān)鍵問題之一，也是基層公共文化服務(wù)如何發(fā)展的關(guān)鍵問題之一。將社會(huì)化運(yùn)營(yíng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站培育為樞紐型社會(huì)組織似乎是鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站的未來可行模式。

“以錢養(yǎng)事”；鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站； 基層公共文化服務(wù) ；樞紐型社會(huì)組織

一、研究緣起

湖北省嘉魚縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站自本世紀(jì)初實(shí)行站所改制和“以錢養(yǎng)事”的機(jī)制以來，雖然取得了一定的效果，但是也出現(xiàn)了一些問題，引起了廣泛的討論和爭(zhēng)議。鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站本應(yīng)在縣鄉(xiāng)村(社區(qū))中發(fā)揮樞紐性作用，但是站所改制后和“以錢養(yǎng)事”后的文化站，樞紐性作用明顯減弱，制度和人事都有一定程度的斷裂。黨的十八屆三中全會(huì)明確提出，將“建設(shè)綜合性文化服務(wù)中心”作為“構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系”的一項(xiàng)重要任務(wù)。2015年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)基層綜合性文化服務(wù)中心建設(shè)的指導(dǎo)意見》也明確指出建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村(社區(qū))兩級(jí)基層綜合性文化服務(wù)中心，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面主要是在原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站基礎(chǔ)上做好完善和補(bǔ)缺，村(社區(qū))層面主要是打通公共文化服務(wù)的“最后一公里”，這表明鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站在基層公共文化服務(wù)中作用會(huì)越來越大?；貧w原來的體制還是進(jìn)一步深化改革是鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站面臨的重要選擇，筆者認(rèn)為，將已社會(huì)化運(yùn)營(yíng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站培育成為樞紐型社會(huì)組織似乎是一個(gè)較為可行的模式。

借嘉魚縣創(chuàng)建湖北省公共文化服務(wù)示范區(qū)(下文簡(jiǎn)稱創(chuàng)建省級(jí)示范區(qū))的契機(jī)，筆者于2016年9月對(duì)嘉魚縣的公共文化服務(wù)狀況進(jìn)行了調(diào)研。嘉魚縣在創(chuàng)建省級(jí)示范區(qū)中將重點(diǎn)完成兩個(gè)課題：嘉魚縣公共文化服務(wù)資源整合共享及村社綜合性文化服務(wù)中心建設(shè)，后者既是完善構(gòu)建公共文化服務(wù)體系，也是滿足基層群眾文化需求的重要途徑。對(duì)嘉魚縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站的深度調(diào)研和分析，不僅僅關(guān)系到鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站的職能定位，更重要的是基層公共文化服務(wù)的發(fā)展。一方面，普遍性的鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站作為基層公共文化服務(wù)的樞紐部門，既接受上級(jí)部門指導(dǎo)負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級(jí)的公共文化工作，同時(shí)也是農(nóng)村公共文化服務(wù)的直接指導(dǎo)部門，更是公共文化服務(wù)體系中不可缺少的一環(huán)；另一方面，作為特殊性的嘉魚縣所具有的創(chuàng)建湖北省公共文化服務(wù)示范區(qū)的特征，這些原因?qū)⒓昔~縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站的重要性延展至國(guó)家的公共文化服務(wù)建設(shè)。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站的困境

嘉魚縣位于湖北省咸寧市，是湖北省“咸安政改”的發(fā)起地之一，改革比較徹底，“咸安政改”所推行的“七站八所”改革在嘉魚縣也進(jìn)行了推廣實(shí)踐，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站改制為文體服務(wù)中心。目前，嘉魚縣8個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站現(xiàn)有工作人員16名，每個(gè)鎮(zhèn)2名，現(xiàn)行體制為人、財(cái)、物由鄉(xiāng)鎮(zhèn)管，名稱為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)文體服務(wù)中心”(對(duì)文化部門為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站”，一套班子兩塊牌子)。管理體制主要包括三個(gè)方面。首先在人員方面，文體服務(wù)中心工作人員采取的是資質(zhì)管理，全縣具備農(nóng)村公共文化服務(wù)資質(zhì)的人員共23人，其中上崗16人，退休7人。采用聘用制，實(shí)行“以錢養(yǎng)事”，由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)與工作人員簽訂“養(yǎng)事”合同。*引自2015年11月11日嘉魚縣文體新局內(nèi)部文件《嘉魚縣文化站基本情況匯報(bào)》。其次在財(cái)務(wù)方面，以2015年為例，全縣8個(gè)文化站，文體服務(wù)經(jīng)費(fèi)共計(jì)58.44萬(wàn)元，其中包括文體技術(shù)服務(wù)經(jīng)費(fèi)32萬(wàn)元(按每個(gè)上崗人員20000元/年測(cè)算)，工作經(jīng)費(fèi)9.6萬(wàn)元，養(yǎng)老醫(yī)療保險(xiǎn)經(jīng)費(fèi)9.92萬(wàn)元，電影下鄉(xiāng)經(jīng)費(fèi)4.92萬(wàn)元，人員培訓(xùn)及資料費(fèi)2萬(wàn)元。*引自嘉農(nóng)綜改辦〔2015〕4號(hào)《嘉魚縣綜改辦關(guān)于2015年農(nóng)村公益性服務(wù)經(jīng)費(fèi)分配和管理意見的通知》?？h綜改辦首先將這些經(jīng)費(fèi)下?lián)艿洁l(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)監(jiān)所，再到鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站。最后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站的軟硬件設(shè)施、場(chǎng)所主要包括“三室一廳”，即書刊(電子)閱覽室、文化科技培訓(xùn)室、辦公室、多功能活動(dòng)廳等由鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站除了人、財(cái)、物外，還有一個(gè)很重要的方面就是文化工作，也就是在事務(wù)方面，縣文體新局是業(yè)務(wù)主管部門，進(jìn)行工作指導(dǎo)安排以及作為鑒證方對(duì)工作效果進(jìn)行監(jiān)督和考核。

從上述嘉魚縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站的管理體制狀況、調(diào)研過程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站站長(zhǎng)的訪談以及縣文體新局提供的相關(guān)資料中，可以將當(dāng)前嘉魚縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站發(fā)展的問題總結(jié)為樞紐性作用弱化，這一問題可以細(xì)化分解為體制不順、定位不清、資金不足、效益不高。

(一)體制不順

嘉魚縣通過工作人員“三個(gè)全部”的方式進(jìn)行身份轉(zhuǎn)換、“三個(gè)分離”的方式對(duì)職能分離以及“三個(gè)保留”的方式對(duì)基本文化資源保存進(jìn)行農(nóng)村文化體制改革*“三個(gè)全部”指：全部清退臨時(shí)工；全部辦理在編人員社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)；全部買斷并置換身份?！叭齻€(gè)分離”指：原鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站的職能一分為三，其中執(zhí)法職能由縣文化主管部門承擔(dān)，行政管理職能由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)，公共文化服務(wù)職能由文體服務(wù)中心承擔(dān)?！叭齻€(gè)保留”指：保留基本隊(duì)伍；保留公益文體服務(wù)職能；保留基本陣地。，體制改革后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站人、財(cái)、物、事的定位及管理都發(fā)生了重要變化。當(dāng)前，嘉魚縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站的人、財(cái)、物由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一管理，業(yè)務(wù)由縣文體新局指導(dǎo)安排。從當(dāng)前的管理體制看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站的管理權(quán)力集中在鎮(zhèn)政府，但實(shí)際業(yè)務(wù)指導(dǎo)集中在縣文體新局。而這種安排造成的最大問題就是權(quán)力博弈造成的管理缺位，很容易出現(xiàn)有權(quán)力的沒精力管，有精力的沒權(quán)力管，也就是說鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站的工作狀況首先仰賴的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的支持程度。在一些比較重視文化工作的鄉(xiāng)鎮(zhèn)如L鎮(zhèn)，文化站的狀況較為良好，且能提供有效的公共文化服務(wù)。但是在一些不重視文化工作的鄉(xiāng)鎮(zhèn)如X鎮(zhèn)，就出現(xiàn)了文化站工作人員被挪作他用、財(cái)務(wù)管理不善以及不重視硬件設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)等問題。但是縣文體新局也不能出面直接管理，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站空無(wú)一物，只能通過例行的文化活動(dòng)(下村放電影)為群眾提供文化服務(wù)，該文化站工作人員總結(jié)這種狀況為“后娘(鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府)不愿管，親媽(縣文體新局)管不了”。按照當(dāng)前的體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站很容易陷入管理缺位的處境。

(二)定位不清

當(dāng)初湖北省站所改制本應(yīng)該按照“行政職能整體轉(zhuǎn)移、經(jīng)營(yíng)職能走向市場(chǎng)、公益服務(wù)職能面向社會(huì)”的總體改革思路，將公益性服務(wù)組織轉(zhuǎn)變?yōu)槊褶k非企業(yè)單位組織。但是嘉魚縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站的身份定位卻一直不清楚，既不是經(jīng)濟(jì)實(shí)體，也不是個(gè)體戶，與民辦非企業(yè)單位組織這一身份也有差異。嘉魚縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站的文化體制改革將工作人員全部成功轉(zhuǎn)換為社會(huì)人身份，但是文化站的市場(chǎng)化改革并沒有啟動(dòng)，改革把文化站工作人員推向了市場(chǎng)，但文化站在實(shí)質(zhì)上仍舊是被政府全面管理的部門，而政府體制內(nèi)部組織這一身份及權(quán)力都被去除了，因此改革后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站底氣不足。鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站既無(wú)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的能力，也沒有官方身份的庇護(hù)，沒錢、沒權(quán)、沒身份的狀況就導(dǎo)致村(社區(qū))、企業(yè)單位并不認(rèn)同鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站這一組織，開展工作有一定的難度。

除此之外，體制不順在文化站內(nèi)部造成的一個(gè)主要影響是文化站與工作人員脫節(jié)，文化站工作可持續(xù)性受到影響。盡管體制不順可能產(chǎn)生管理缺位以及對(duì)下指導(dǎo)工作困難的狀況，但大部分的文化站并沒有出現(xiàn)這樣的問題，這依靠的是文化站站長(zhǎng)個(gè)人的社會(huì)資本。因?yàn)榧昔~縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站工作人員除兩名新工作人員外，其他的都是改制前的人員，與上級(jí)業(yè)務(wù)主管部門、本級(jí)管理部門以及下級(jí)村(社區(qū))都有良好的關(guān)系基礎(chǔ)。改制后作為社會(huì)人的鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站站長(zhǎng)大都發(fā)展了個(gè)人產(chǎn)業(yè)，不僅產(chǎn)業(yè)狀況良好，并且某些與文化相關(guān)的產(chǎn)業(yè)更加集聚了他們的社會(huì)資本，這對(duì)他們的工作開展無(wú)形中提供了很好的便利。所以文化站工作的開展與其說靠的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站這一身份，不如說靠的是站長(zhǎng)的個(gè)人社會(huì)資本。盡管在當(dāng)前看來，這樣的方式既順利有效地開展了文化工作，也給工作人員個(gè)人的發(fā)展提供了機(jī)遇。但是人員更替后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站該怎么運(yùn)作卻是一個(gè)不容忽視的問題。

(三)資金不足

鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革前，文化站經(jīng)費(fèi)由縣財(cái)政劃撥(人員檔案工資70%)，共計(jì)13.3萬(wàn)元；改革后，按全縣人口人均0.7元?jiǎng)潛?改過去“養(yǎng)人”為“養(yǎng)事”)，共計(jì)26.9萬(wàn)元，實(shí)行的是“縣管鎮(zhèn)用”。*引自2015年5月30日中共嘉魚縣委宣傳部?jī)?nèi)部文件《嘉魚縣加強(qiáng)農(nóng)村基層公共文化服務(wù)的調(diào)研報(bào)告》。以2015年為例，嘉魚縣每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站工作人員共有6.44萬(wàn)的“養(yǎng)事”經(jīng)費(fèi)，其中包括兩名工作人員的文體技術(shù)服務(wù)經(jīng)費(fèi)共4萬(wàn)元(按每個(gè)上崗人員20000元/年測(cè)算)，養(yǎng)老醫(yī)療保險(xiǎn)經(jīng)費(fèi)共1.24萬(wàn)元，工作經(jīng)費(fèi)共1.2萬(wàn)元。文化站的經(jīng)費(fèi)還有電影下鄉(xiāng)費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)、資料費(fèi)共0.895萬(wàn)以及免費(fèi)開放配套資金2.5萬(wàn)元?！耙藻X養(yǎng)事”的初衷是希望站所改制后能進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，事情越多，經(jīng)費(fèi)越多，但是實(shí)際情況是既不“養(yǎng)人”也沒有“養(yǎng)事”。

從“養(yǎng)人”層面來講，從上述資料及調(diào)研反映來看，由于經(jīng)費(fèi)發(fā)放延遲，文化站工作人員在工作時(shí)要事先墊付資金，并且由于報(bào)銷規(guī)則，部分工作無(wú)發(fā)票導(dǎo)致無(wú)法報(bào)銷，所以文化站工作的支出經(jīng)常由站長(zhǎng)私人倒補(bǔ)。再加上與鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員相比差距較大且數(shù)額較低，導(dǎo)致文化站工作人員感到灰心，積極性不高。由于“養(yǎng)人”“養(yǎng)事”經(jīng)費(fèi)混合發(fā)放且數(shù)額固定，文化站工作人員反映“事情做得越多，花的錢越多，我們的錢越少”，“按照這個(gè)數(shù)額，我們生存都不能保障，還自己貼錢，這樣哪有信心好好搞”。但是文化站站長(zhǎng)總歸要生存的，站所改制后的站長(zhǎng)是社會(huì)人，他們往往有自己的產(chǎn)業(yè)，也就是說將文化站站長(zhǎng)個(gè)人推向了市場(chǎng)，他們往往為了個(gè)人的利益會(huì)更傾向于發(fā)展自己的產(chǎn)業(yè)，文化站的工作更像是一個(gè)“兼職”。

從“養(yǎng)事”層面來講，各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站的功能相差不大，基本都是基礎(chǔ)公益性公共文化服務(wù)，而沒有探索創(chuàng)新出新的公共文化服務(wù)內(nèi)容及方式，所以嘉魚縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站的工作基本維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)?！梆B(yǎng)事”模式存在的問題體現(xiàn)在硬件設(shè)施上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站的硬件設(shè)施建設(shè)需要的資金較多，但是“養(yǎng)事”經(jīng)費(fèi)并沒有硬件建設(shè)的費(fèi)用，這部分費(fèi)用需要靠上級(jí)及本級(jí)政府部門的支持才能實(shí)現(xiàn)。按照嘉魚縣在“以錢養(yǎng)事”中探索出的服務(wù)經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目預(yù)算制的方式，這一預(yù)算的準(zhǔn)則不是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站所做工作為基礎(chǔ)，而是按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)所轄人口進(jìn)行測(cè)算，所以相同的事務(wù)卻在不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間有不同的費(fèi)用。

總的來說，由于“養(yǎng)事”經(jīng)費(fèi)較低及機(jī)制存在不合理，導(dǎo)致文化站的工作人員勞務(wù)費(fèi)及工作發(fā)展經(jīng)費(fèi)都比較低。人站分離，站長(zhǎng)有自己的產(chǎn)業(yè)收入，但是文化站卻并沒有利用文化市場(chǎng)獲取一些經(jīng)營(yíng)性收入，這往往導(dǎo)致文化站站長(zhǎng)為了自己的私人利益對(duì)于文化站經(jīng)營(yíng)不足，僅僅維持文化站的公益性文化服務(wù)，而沒有發(fā)展經(jīng)營(yíng)性收入為文化站的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展計(jì)。

(四)效益不高

文化站效益不高主要指在基層公共文化服務(wù)中產(chǎn)能較少。就鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站的基本公益性文化服務(wù)來說，嘉魚縣每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站僅有兩名工作人員，且不實(shí)行坐班制，文化站的開放時(shí)間不固定，導(dǎo)致站內(nèi)硬件設(shè)施的公共文化服務(wù)供給有名無(wú)實(shí)。以筆者在嘉魚縣對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)的情況來說，G鎮(zhèn)文化站內(nèi)“三室一廳”俱備且空間較大，但是文化站內(nèi)灰塵很多，門口被雜物堵住，而該站長(zhǎng)的廣告公司就在文化站隔壁。站長(zhǎng)向我們解釋說，“由于鎮(zhèn)里人少，根本沒有人會(huì)來，什么活動(dòng)都搞不起來，所以就一直關(guān)著門”。但是當(dāng)時(shí)由于嘉魚縣負(fù)責(zé)咸寧市運(yùn)動(dòng)會(huì)的工作，所以該站長(zhǎng)在組織體育事項(xiàng)上還是比較認(rèn)真的，帶領(lǐng)群眾進(jìn)行體育排練。X鎮(zhèn)文化站，由于前站長(zhǎng)賭博將文化站賣出抵債，現(xiàn)在的文化站由鎮(zhèn)政府準(zhǔn)備了兩間辦公室代替，僅僅包括一個(gè)辦公室和一個(gè)圖書室。并且，該站長(zhǎng)還被鎮(zhèn)政府抽調(diào)為城管工作。談起文化工作時(shí)，他向我們表示，由于基礎(chǔ)硬件設(shè)施不夠，所以這方面的服務(wù)無(wú)法提供，但是還是會(huì)定期下鄉(xiāng)開展給群眾放電影等其他文化工作。還有D鎮(zhèn)文化站，站內(nèi)硬件設(shè)施也較差，但是由于該鎮(zhèn)的龍舟文化，該站組織文化活動(dòng)也較好。也就是說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站的工作更多地集中在下鄉(xiāng)放電影、組織文體活動(dòng)、培養(yǎng)隊(duì)伍、對(duì)村(社區(qū))公共文化服務(wù)進(jìn)行指導(dǎo)這些方面。

就鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站在村(社區(qū))公共文化服務(wù)中的效益來說，很多站長(zhǎng)向我們反映村里和廠子根本不認(rèn)文化站，對(duì)他們的工作也不是很配合，基本要靠文化站站長(zhǎng)長(zhǎng)期積累的個(gè)人社會(huì)資本推動(dòng)文化服務(wù)的發(fā)展。并且，村(社區(qū))的公共文化服務(wù)硬件設(shè)施也基本繞過文化站而由本村(社區(qū))集體經(jīng)濟(jì)以及各級(jí)政府部門直接提供各種資源進(jìn)行建設(shè)，文化事業(yè)發(fā)展較好的村(社區(qū))更多的是靠本村(社區(qū))的書記等來統(tǒng)籌協(xié)調(diào)進(jìn)行的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站只是對(duì)縣文體新局所安排的工作進(jìn)行配合。

以上這些問題綜合起來就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站的樞紐性作用弱化，一是體制不順造成自己發(fā)展困難，二是定位不清造成身份尷尬，三是資金不足造成動(dòng)力不足，四是文化站自身效益不高，對(duì)下指導(dǎo)工作不力，導(dǎo)致基層公共文化服務(wù)整體效能不高。那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站樞紐性功能弱化真的只是因?yàn)閷?shí)行了站所改制和“以錢養(yǎng)事”的配套改革嗎？是否如站長(zhǎng)所言，回歸文化體制內(nèi)就能解決所有問題呢？

三、原因分析

站所改制和“以錢養(yǎng)事”改革的初衷是想實(shí)現(xiàn)“七站八所”的社會(huì)化運(yùn)作，成為民辦非企業(yè)組織。嘉魚縣根據(jù)這一改革目標(biāo)，結(jié)合自身實(shí)際，對(duì)文化站進(jìn)行的改革也基本按照這一方向推進(jìn)，但為何嘉魚縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站仍舊存在諸多困難呢？并且文化站工作人員口徑一致地指向“以錢養(yǎng)事”改革呢？“以錢養(yǎng)事”改革和鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站現(xiàn)狀之間到底是什么關(guān)系呢？筆者將從改革初衷和內(nèi)部運(yùn)作以及“以錢養(yǎng)事”機(jī)制本身三個(gè)方面分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站現(xiàn)狀與“以錢養(yǎng)事”的關(guān)系，借此進(jìn)一步分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站的未來發(fā)展方向。

(一)“甩包袱式”的改革初衷

“以錢養(yǎng)事”新機(jī)制是湖北省“咸安政改”延伸出來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革的內(nèi)容，是在站所改制的基礎(chǔ)上探索發(fā)展出來的。湖北省站所改制的初衷是由于站所存在條塊分割、職責(zé)不明、人浮于事、服務(wù)意識(shí)差、行政化運(yùn)作等全國(guó)站所的通病。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的導(dǎo)向下，無(wú)利可圖的站所都被縣(區(qū))級(jí)職能部門視為“包袱”而甩給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理，這樣一方面增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的壓力，另一方面也成為農(nóng)民負(fù)擔(dān)增加的一個(gè)重要原因。[1]湖北省在咸安區(qū)的站所改制中按照“行政職能整體轉(zhuǎn)移、經(jīng)營(yíng)職能走向市場(chǎng)、公益服務(wù)職能面向社會(huì)”的總體思路進(jìn)行職能分解，并且對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所實(shí)行“摘牌、收章、改制、走人”，全部改制為“服務(wù)中心”，并要求人、財(cái)、物關(guān)系分三年與區(qū)直單位和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府徹底脫鉤，最終推向市場(chǎng)，成為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自我約束、自我發(fā)展的民營(yíng)性經(jīng)濟(jì)實(shí)體或社會(huì)中介組織。將公益性服務(wù)組織轉(zhuǎn)變?yōu)槊褶k非企業(yè)單位組織。在此次“七站八所”的改革中，咸安和湖北明確提出“養(yǎng)事不養(yǎng)人”的口號(hào)，強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持市場(chǎng)取向，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，大力推進(jìn)“七站八所”的市場(chǎng)化、社會(huì)化及民營(yíng)化，并建立政府與這些社會(huì)組織和經(jīng)濟(jì)組織之間的“伙伴關(guān)系”和“合作關(guān)系”。[2]上述咸安區(qū)的改革是湖北省改革的起點(diǎn)也是在湖北省推廣的范式，根據(jù)當(dāng)時(shí)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的程度和方向，將站所推向市場(chǎng)的根本目的是為了減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政壓力，轉(zhuǎn)變“七站八所”以往的工作作風(fēng)，提高服務(wù)意識(shí)，更好地在公共服務(wù)中發(fā)揮作用。

(二)嘉魚縣的折中運(yùn)作

嘉魚縣站所改制和“以錢養(yǎng)事”新機(jī)制的做法首先堅(jiān)持了對(duì)工作人員的身份轉(zhuǎn)換、職能劃分以及基礎(chǔ)文化資源的保留?！耙藻X養(yǎng)事”主要通過探索建立“五制”，即服務(wù)經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目預(yù)算制、服務(wù)主體資格準(zhǔn)入制、服務(wù)內(nèi)容合同管理制、服務(wù)質(zhì)量目標(biāo)考核制、服務(wù)效果獎(jiǎng)懲兌現(xiàn)制。*引自2015年5月30日中共嘉魚縣委宣傳部?jī)?nèi)部文件《嘉魚縣加強(qiáng)農(nóng)村基層公共文化服務(wù)的調(diào)研報(bào)告》。但是嘉魚縣的改革力度明顯不如咸安區(qū)，從站所改制起，“以錢養(yǎng)事”機(jī)制建立后到現(xiàn)在，嘉魚縣的站所并沒有實(shí)現(xiàn)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府脫鉤的目的，市場(chǎng)化力度不夠致使文化站對(duì)上級(jí)依賴嚴(yán)重，沒有獨(dú)立生存的能力，進(jìn)而在公共文化服務(wù)中上下有機(jī)連接的樞紐性作用嚴(yán)重弱化。

但嘉魚縣改革本身確實(shí)是立足于本縣實(shí)際的，一方面避免改革震動(dòng)過大，影響社會(huì)安定；另一方面是由于當(dāng)?shù)匚幕袌?chǎng)活力不足。基于這兩方面的考慮，嘉魚縣在改革時(shí)選擇了折中的方式，既按照湖北省鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革精神推進(jìn)，力圖達(dá)到改革目標(biāo)，又基于自身實(shí)際狀況穩(wěn)步推進(jìn)改革，符合基層行政邏輯。但這一改革缺乏前瞻性，且后續(xù)配套深化改革沒有跟上，導(dǎo)致制度運(yùn)作如今陷入困境。

(三)“以錢養(yǎng)事”機(jī)制尚待完善

嘉魚縣的“以錢養(yǎng)事”機(jī)制也是在不斷探索中形成的，目前還存在一些問題。一是“養(yǎng)事”經(jīng)費(fèi)分配不公?！梆B(yǎng)事”經(jīng)費(fèi)按人口基數(shù)劃撥，造成各鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然承擔(dān)同樣的服務(wù)項(xiàng)目但經(jīng)費(fèi)數(shù)額差距懸殊。二是“養(yǎng)事”合同缺乏科學(xué)性。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與各文體中心簽訂的“養(yǎng)事”合同，“養(yǎng)事”經(jīng)費(fèi)全部分解到服務(wù)項(xiàng)目后，造成事做得越多越好，人員的勞務(wù)費(fèi)卻越少。三是“一事一議”形同虛設(shè)。根據(jù)有關(guān)文件規(guī)定，除完成常年性公共文化服務(wù)合同規(guī)定的項(xiàng)目外，其他臨時(shí)性、突發(fā)性事項(xiàng)實(shí)行“一事一議”，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府劃撥專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。但據(jù)調(diào)查，除Y鎮(zhèn)兌現(xiàn)了“一事一議”經(jīng)費(fèi)外，其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)要求文體中心“一事一議”所需成本在其“養(yǎng)事”經(jīng)費(fèi)中支出。四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)“養(yǎng)事”經(jīng)費(fèi)拖欠及克扣嚴(yán)重。根據(jù)有關(guān)文件和“養(yǎng)事”合同規(guī)定，文體中心“養(yǎng)事”經(jīng)費(fèi)按項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的60%逐月發(fā)放。但不少中心承辦活動(dòng)還要自己掏腰包墊付，更談不上勞務(wù)費(fèi)，工作人員生活難以為繼。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)以報(bào)刊費(fèi)、衛(wèi)生費(fèi)、修志費(fèi)等各種名目向中心攤派費(fèi)用，并不經(jīng)中心負(fù)責(zé)人允許直接在財(cái)監(jiān)所扣除，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)以中心未完成服務(wù)項(xiàng)目為由，任意拖欠、克扣中心“養(yǎng)事”經(jīng)費(fèi)，更有甚者，個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)有挪用、擠占省專項(xiàng)補(bǔ)助資金的傾向，由于縣文化主管部門囿于職能所限，僅負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，對(duì)上述行為無(wú)法實(shí)施監(jiān)督。*引自2015年5月30日中共嘉魚縣委宣傳部?jī)?nèi)部文件《嘉魚縣加強(qiáng)農(nóng)村基層公共文化服務(wù)的調(diào)研報(bào)告》。這些都是導(dǎo)致文化站資金不足、動(dòng)力不足的原因。

(二)“站長(zhǎng)”的新困境

改革目標(biāo)與實(shí)踐運(yùn)作之間必然會(huì)有差距，所有的改革都不可能完全達(dá)到文本中的目標(biāo)。嘉魚縣也不例外。嘉魚縣這種折中改革行為所造成的直接后果就是工作人員對(duì)自己身份的認(rèn)知產(chǎn)生混亂。一方面，在政府公共文化服務(wù)體系內(nèi)，文化站的職能占據(jù)相當(dāng)重要的地位，是基層文化工作的重要實(shí)踐者，文化主管部門不可能將鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站完全拋出體制外，這使文化站有了自己的心理依靠。另一方面，改革將站內(nèi)工作人員變?yōu)椤吧鐣?huì)人”，在減少財(cái)政負(fù)擔(dān)的同時(shí)，也讓工作人員對(duì)自己的身份認(rèn)知錯(cuò)亂，他們?cè)诎l(fā)展私人產(chǎn)業(yè)的時(shí)候?qū)ψ约鹤杂傻纳鐣?huì)人身份頗感滿意，但是一旦進(jìn)入文化站工作又認(rèn)為勞務(wù)費(fèi)不足以支付自己的工作。所以站內(nèi)工作人員在尋求私人工作與站內(nèi)工作平衡時(shí)更傾向于將個(gè)人主要精力放在私人產(chǎn)業(yè)中，文化站的工作僅僅達(dá)到例行公事的程度即可。并且，文化站可以為工作人員提供一個(gè)交際平臺(tái)，積累個(gè)人的社會(huì)資本從而幫助他們發(fā)展自己的個(gè)人產(chǎn)業(yè)。所以他們既不愿過多地投注精力在文化站發(fā)展上但也不愿意離開文化站。

綜合上述湖北省鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所改革初衷、嘉魚縣自身改革實(shí)踐以及“以錢養(yǎng)事”改革內(nèi)容，筆者認(rèn)為嘉魚縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站目前狀況與嘉魚縣“以錢養(yǎng)事”改革不無(wú)關(guān)系，但也不是如站長(zhǎng)所言是唯一因素。原因，一是改革的頂層設(shè)計(jì)缺乏一定的全面性、前瞻性；二是基層實(shí)踐變相阻礙改革順利進(jìn)行；三是個(gè)人利益糾結(jié)于內(nèi)。所以要想解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站的問題，所需要做的并不是推翻改革，而是深化改革，站在十字路口的鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站不是轉(zhuǎn)身回到之前，而是直面未來發(fā)展。

四、 未來走向

當(dāng)前嘉魚縣正面臨創(chuàng)建省級(jí)示范區(qū)的任務(wù)，這關(guān)乎的不僅是嘉魚縣的公共文化服務(wù)，也關(guān)乎著湖北省乃至全國(guó)公共文化服務(wù)的建設(shè)問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站在公共文化服務(wù)體系中的作用也日益明顯，當(dāng)前嘉魚縣的公共文化服務(wù)狀況還有很大的發(fā)展空間，首先就是要激活基層公共文化服務(wù)的活力，就筆者在嘉魚縣調(diào)研所看，不管是鄉(xiāng)鎮(zhèn)還是農(nóng)村的公共文化都處于一種相當(dāng)被動(dòng)的地步，縣域范圍內(nèi)公共文化氛圍較為濃厚，但是基層公共文化服務(wù)就是為了補(bǔ)齊農(nóng)村這塊短板，打通公共文化服務(wù)體系的“最后一公里”，如此看來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的公共文化服務(wù)就必須重視起來?；鶎庸参幕?wù)的關(guān)鍵在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站，有能力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站才既能做好在本層級(jí)內(nèi)的公共文化服務(wù)，也能強(qiáng)化樞紐性作用，為基層的公共文化服務(wù)貢獻(xiàn)力量。

(一)發(fā)展契機(jī)

省級(jí)示范區(qū)的創(chuàng)建可謂是嘉魚縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站的發(fā)展契機(jī)。文化服務(wù)越發(fā)被重視、工作內(nèi)容逐漸增多、服務(wù)方式要求更新，這些因素都使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站不能按照以往那種得過且過的方式運(yùn)作了，新的環(huán)境給他們提出了新的要求。以示范區(qū)的創(chuàng)建任務(wù)分解來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站的工作主要有：鄉(xiāng)鎮(zhèn)建有符合省定建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和功能的綜合文化站；各鄉(xiāng)鎮(zhèn)建有兩個(gè)3000平方米的文化廣場(chǎng)；30%的村(社區(qū))建有面積600平方米的文化廣場(chǎng)；參加上級(jí)業(yè)務(wù)主管部門業(yè)務(wù)培訓(xùn)以及對(duì)村(社區(qū))文化管理員、文化信息員、文化中心戶進(jìn)行培訓(xùn)；送戲下村和送電影下村；做好“一鎮(zhèn)一品”“一鎮(zhèn)一特”文化品牌創(chuàng)建活動(dòng)亮點(diǎn)的工作；所有的村(社區(qū))依托其綜合服務(wù)設(shè)施，統(tǒng)籌建有集宣傳文化、黨員教育、科技普及、普法教育、體育健身等多功能于一體的基礎(chǔ)文體服務(wù)中心工作；加強(qiáng)行政村(社區(qū))的業(yè)余文化骨干、文化志愿者隊(duì)伍建設(shè)；加強(qiáng)對(duì)農(nóng)家書屋的管理及活動(dòng)開展；加強(qiáng)文化市場(chǎng)管理,轄區(qū)內(nèi)無(wú)違法違規(guī)經(jīng)營(yíng)行為；做好檔案信息工作。*引自《嘉魚縣鎮(zhèn)綜合文化站示范區(qū)創(chuàng)建任務(wù)分解表》。省級(jí)示范區(qū)創(chuàng)建中這些對(duì)硬件設(shè)施建設(shè)和服務(wù)提供的具體要求是鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站發(fā)展的契機(jī)。

(二) 樞紐型社會(huì)組織

鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站作為基層公共文化的樞紐，且已經(jīng)具有一定社會(huì)組織形式的基礎(chǔ)，將二者結(jié)合起來發(fā)展成為樞紐型社會(huì)組織也是一種可行的方式。“樞紐型社會(huì)組織”一詞較早見于2008 年9 月北京市社會(huì)工作委員會(huì)出臺(tái)的《關(guān)于加快推進(jìn)社會(huì)組織改革與發(fā)展的意見》，北京市頒布的《關(guān)于構(gòu)建市級(jí)樞紐型社會(huì)組織工作體系的暫行辦法》將樞紐型社會(huì)組織界定為:由負(fù)責(zé)社會(huì)建設(shè)的有關(guān)部門認(rèn)定，在對(duì)同類別、同性質(zhì)、同領(lǐng)域社會(huì)組織的發(fā)展、服務(wù)、管理工作中，在政治上發(fā)揮橋梁紐帶作用、在業(yè)務(wù)上處于龍頭地位、在管理上承擔(dān)業(yè)務(wù)主管職能的聯(lián)合性社會(huì)組織。[3]樞紐型社會(huì)組織要具有處理好權(quán)力、市場(chǎng)與社會(huì)關(guān)系的能力。從目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站的狀況來看，盡管想要實(shí)現(xiàn)向樞紐型社會(huì)組織的轉(zhuǎn)化還有很大一段距離，但是也是一個(gè)可行的方向。

文化站的功能在國(guó)家不同時(shí)期顯現(xiàn)出不同的特征，站在國(guó)家與社會(huì)在公共文化服務(wù)的交界點(diǎn)上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站，有了新的職能、范圍和工作方式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站的作用主要是傳播文化、發(fā)展文化、繁榮文化、管理文化，引領(lǐng)先進(jìn)文化發(fā)展方向。因此，具體到鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站向樞紐型社會(huì)組織的成長(zhǎng)主要依靠?jī)蓚€(gè)方面，一是政府的培植，二是自身的建設(shè)。

政府的培植包括“收”與“放”兩個(gè)層面。首先，政府部門要給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站更多的發(fā)展空間，通過政策明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站的樞紐型社會(huì)組織的身份及職能定位，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站從政策獲得身份和行動(dòng)的合法性和認(rèn)同；其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站的政治引領(lǐng)工作不能“放”，盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站的工作重點(diǎn)經(jīng)歷了從政權(quán)滲透、市場(chǎng)管理到服務(wù)供給的轉(zhuǎn)變，但是政權(quán)滲透仍舊是其最基本的工作，因此在政治上，政府部門仍舊要引領(lǐng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站的工作，使得其發(fā)揮政治在文化領(lǐng)域的橋梁紐帶作用。作為樞紐型社會(huì)組織的鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站可以解決目前嘉魚縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站的身份困境及職能定位困境，給予其明確的身份及發(fā)展空間。

作為樞紐型社會(huì)組織的鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站在自身建設(shè)上主要包括完善領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)、工作制度、人事管理及能力建設(shè)等內(nèi)容。完善的組織構(gòu)架能夠有助于充分發(fā)揮自己的自主性和能動(dòng)性，利用發(fā)展中不斷積累的政治基礎(chǔ)、人脈基礎(chǔ)以及制度基礎(chǔ)，成為能夠集合不同層級(jí)及組織資源的綜合龍頭部門，使得其不僅能夠發(fā)揮其在基層公共文化服務(wù)上的供給和管理作用，還能夠成為上下聯(lián)通、內(nèi)外聯(lián)系、本級(jí)聯(lián)絡(luò)的關(guān)鍵部門。樞紐型社會(huì)組織的能力建設(shè)不僅能給予其基本的部門自信，還能夠破除其對(duì)政府部門的過度依賴。制度及能力的雙重建設(shè)既能夠提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站的綜合能力，還能在其他文化領(lǐng)域組織里建立基本認(rèn)同，更好地發(fā)揮樞紐型社會(huì)組織對(duì)其他組織的職能管理。

總的來說，基層公共文化服務(wù)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站在引領(lǐng)文化、管理文化及提供文化服務(wù)上的要求使鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站必須進(jìn)行改革，而這又與樞紐型社會(huì)組織的功能不謀而合，因此構(gòu)建樞紐型社會(huì)組織是鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站的未來出路之一。這一構(gòu)建過程不僅需要政府培育、法律規(guī)范、管理機(jī)制等頂層設(shè)計(jì)，又要避免出現(xiàn)由于官僚化、虛化以及擠壓同行業(yè)組織的問題。

五、 結(jié)語(yǔ)

文化站自新中國(guó)成立到現(xiàn)在經(jīng)歷了“三起兩落”，第一次按照國(guó)家的邏輯以國(guó)家政權(quán)建設(shè)、政治宣傳滲透為原因“起”，但因“大躍進(jìn)”和“文化大革命”的“失范”而“落”；第二次是按照市場(chǎng)的邏輯，以群眾文化發(fā)展“收編”電影放映隊(duì)而“起”，但因農(nóng)民減負(fù)與機(jī)構(gòu)改革而“落”；目前恰逢公共文化服務(wù)建設(shè)而又重新崛起，這是按照社會(huì)的邏輯而“起”。[4]公共文化服務(wù)發(fā)展既是鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站的發(fā)展契機(jī)也是考驗(yàn)，是轉(zhuǎn)型的重要關(guān)口。歷史的改革已經(jīng)將鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站推到了現(xiàn)在的境況，我們應(yīng)該順從社會(huì)的發(fā)展方向，直面未來，這需要上級(jí)政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站都有決心和信心開始新一輪的以樞紐型社會(huì)組織培育為目標(biāo)的改革。

[1]吳理財(cái). 改革與重建——中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度研究[M].北京:高等教育出版社，2010：177.

[2]項(xiàng)繼權(quán). 從“養(yǎng)人”到“養(yǎng)事”——湖北省“站所改制”風(fēng)暴[J].安徽決策咨詢, 2004(6): 34-35.

[3]余永龍,劉耀東. 游走在政府與社會(huì)組織之間——樞紐型社會(huì)組織發(fā)展研究[J].決策， 2014(2): 154-158.

[4]李世敏. 新中國(guó)文化治理中文化站的生存變遷與職能轉(zhuǎn)換——以湖北省鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站為表述對(duì)象[J]. 寧夏社會(huì)科學(xué)，2015 (4): 170-176.

Grass-root Cultural Service Hubs: Difficulties of Multi-use Township Cultural Stations and the Ways Out—A Case Study of Multi-use Township Cultural Station in Jiayu County

GUO Lu

Multi-use township cultural stations are the hubs of grass-root cultural services, which play a key role in grass-root public cultural services. However, after going through the rural reform of cultural administrative system and socialized operation, the orientation and function of the multi-use township cultural station in Jiayu County were changed, and problems arose. The future direction of the station is a key issue for not only Jiayu County but also the development of grass-root public cultural services. To cultivate socialized multi-use township cultural stations into social organizational hubs seems to be a feasible pattern in the future.

“to support business with money”; multi-use township cultural stations; grass-root public cultural services; social organizational hubs

2017-01-12

郭璐(1993— )，女，河南洛陽(yáng)人，碩士研究生，主要從事地方治理研究。

1674-3180(2017)01-0008-08

G127

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