執(zhí)筆 / 孫衛(wèi)東

英國慈善組織監(jiān)管及思考
——中英慈善項目代表團(tuán)關(guān)于英國慈善監(jiān)管的考察報告

執(zhí)筆 / 孫衛(wèi)東

2016年10月24日至28日，民政部黨組成員、社會組織管理局局長詹成付同志一行五人代表團(tuán)赴英國，與英格蘭和威爾士慈善委員會（以下簡稱英國慈善委員會）簽署了慈善領(lǐng)域合作諒解備忘錄，并訪問了英中協(xié)會、英國慈善委員會倫敦和利物浦辦公室，以及卡斯商學(xué)院、倫敦政治經(jīng)濟(jì)學(xué)院、利物浦大學(xué)慈善政策法規(guī)研究所，代表團(tuán)主要介紹了我國民政部職責(zé)、慈善法、社會組織發(fā)展和境外非政府組織管理等方面的情況，并著重交流了我國慈善事業(yè)發(fā)展成就和慈善法的立法及其實施情況，與相關(guān)負(fù)責(zé)人、專家學(xué)者就中國和英國慈善監(jiān)管等問題進(jìn)行了深入探討。

英國慈善組織監(jiān)管的主要做法

1.慈善監(jiān)管體制。監(jiān)管地域上，英格蘭和威爾士慈善委員會只負(fù)責(zé)英格蘭和威爾士地區(qū)的慈善監(jiān)管，蘇格蘭和北愛爾蘭分別有自己的慈善委員會，負(fù)責(zé)對應(yīng)地區(qū)的慈善監(jiān)管。機(jī)構(gòu)設(shè)置上，英格蘭和威爾士慈善委員會是獨立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，不屬于政府行政部門，由一個5-8人的理事會負(fù)責(zé)管理（不是公務(wù)員）；成立于1853年，目前適用2011版的英格蘭和威爾士慈善法；經(jīng)費預(yù)算為2100萬英鎊，錄用有290名公務(wù)員具體負(fù)責(zé)各項事務(wù)。法律適用上，三大地區(qū)的慈善法各不相同，但是適用的稅法是相同的。

2.慈善組織注冊。目前，慈善組織數(shù)量較多，英格蘭和威爾士地區(qū)有17萬個慈善組織，蘇格蘭有4萬個慈善組織，北愛爾蘭有1.8萬個慈善組織。登記以年收入為界線。英格蘭和威爾士地區(qū)（以下簡稱英國）的慈善組織，除被豁免登記或者免于登記的外，年收入超過5000英鎊的，必須注冊。如果符合條件的慈善組織不去注冊，將收到慈善委員會的法令（類似于我國的責(zé)令整改通知書）；收到法令后，如果再不注冊，慈善委員會將到法院起訴。年收入低于5000英鎊的，法律未禁止注冊，但實際上，慈善委員會也不接受他們的注冊，因為數(shù)量多，監(jiān)管成本過高，監(jiān)管無法全覆蓋。分層分類審查對待。收到網(wǎng)絡(luò)填報的注冊申請，慈善委員會辦公室的評估小組，會將申請分為若干個層級，然后由注冊部門對慈善組織的申請進(jìn)行審查，重點審查其活動是否符合慈善目的，特別是是否為了可證明的公共利益。對于評估屬于最低級別的慈善組織申請，由注冊部門的團(tuán)隊直接決定是否予以注冊；對于比較復(fù)雜的慈善組織申請，注冊部門征求法律顧問的意見后，就可以獨立作出是否予以注冊的決定；對于特別復(fù)雜的情況，要提交慈善委員會決定。作出決定的時間要求。從時間上看，最快的45分鐘就可以作出決定；一般情況下，14天內(nèi)作出決定；但對于復(fù)雜的情況，要48個工作日以上的時間作出決定。稅收優(yōu)惠要求。注冊的慈善組織，擁有印章和編碼，可以直接提交給稅務(wù)部門，享受稅收優(yōu)惠。未注冊的慈善組織，需要向稅務(wù)部門提交符合要求的證明材料，才能享受稅收優(yōu)惠。

3.慈善組織監(jiān)管。慈善委員會多位人士表示，對慈善組織的監(jiān)管非常困難，雖然每年慈善組織要提交報告，但對其監(jiān)督只能是抽查。目前，英國慈善組織監(jiān)管主要還靠社會監(jiān)督，具體包括新聞媒體的監(jiān)督、內(nèi)部人員的舉報，還有其他部門的信息和審計。2015年，英國慈善委員會收到1569個舉報，并從中選出299個進(jìn)行了調(diào)查。調(diào)查時，由2到3名工作人員進(jìn)行現(xiàn)場檢查，形成調(diào)查報告，網(wǎng)上公布，作為教訓(xùn)和警示。

4.慈善組織籌款。在籌款方式和組織上，籌款的主要方式是寫信、打電話和面對面籌款；慈善組織一般外包給專門的籌款公司進(jìn)行籌款。在17萬個慈善組織當(dāng)中，只有約1.5萬個組織自行籌款，約有100個組織開展面對面的籌款?；I款也存在假冒、詐騙的風(fēng)險，許多籌款機(jī)構(gòu)找同一個人募捐，許多籌款機(jī)構(gòu)專門針對老年人籌款等問題，英國人自己感到，慈善系統(tǒng)的自我監(jiān)督不是很有效，公眾對慈善的信心也不是很強(qiáng)。在問題處理和行為懲戒上，對于假冒、詐騙的問題，由警察處理；籌款存在的其他問題，英國慈善委員會組織成立了一個專門的慈善監(jiān)管機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)是一家公司，有20名工作人員，接受慈善委員會的委托，依據(jù)委員會每六個月更新一次的監(jiān)管準(zhǔn)則，監(jiān)管籌款機(jī)構(gòu)。對于不遵守準(zhǔn)則的籌款機(jī)構(gòu)，有公開其名字、禁止擺放募捐箱等懲罰措施，如果被罰機(jī)構(gòu)不執(zhí)行這些措施，將交由慈善委員會處理。

5.慈善組織的信息公開和審計。多名慈善委員會辦公室工作人員表示，慈善組織的信息公開，可以促進(jìn)他們的籌款工作。同時，為加強(qiáng)對組織籌款和使用的監(jiān)督，對年收入100萬英鎊以上的慈善組織，進(jìn)行全面審計；年收入25萬至100萬英鎊的慈善組織，進(jìn)行獨立審計；年收入25萬英鎊以下的慈善組織根據(jù)需要進(jìn)行審計。雖然進(jìn)行分類，但審計依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)是一樣的。

啟示與思考

一是要加大對我國慈善法的對外宣傳工作。在代表團(tuán)訪英期間，我們感到只有少數(shù)學(xué)者對我國慈善事業(yè)和慈善法比較了解，大部分人比較陌生，有的人即使了解也是根據(jù)二手材料或民間翻譯的慈善法得到的知識。慈善是人類的共同語言，這次在英國期間，代表團(tuán)發(fā)現(xiàn)講慈善英國人愛聽，也能聽得進(jìn)，認(rèn)同感較高。慈善事業(yè)是中國特色社會主義事業(yè)的重要組成部分，講好慈善故事，是講好中國故事的重要內(nèi)容；傳播慈善聲音，是傳播中國聲音的重要途徑。建議外交部門和外宣部門，以慈善法實施為契機(jī)，盡快把慈善法翻譯成多種文字，進(jìn)一步加大對我國慈善事業(yè)的宣傳力度，包括取得的成績、慈善法的內(nèi)容以及創(chuàng)新性的做法等，以提升中國在世界的認(rèn)同度。

二是要進(jìn)一步落實好中英慈善合作協(xié)議。雖然從現(xiàn)代慈善發(fā)展歷史、人均捐贈量、人均慈善組織等指標(biāo)來看，我國與英國存在一定差距，但無論從制度的完備性、嚴(yán)密性來看，還是從發(fā)展活力、網(wǎng)絡(luò)慈善的發(fā)展勢頭等方面來看，我國也具有相對英國的比較優(yōu)勢。建議以簽署合作備忘錄為起點，與英國優(yōu)勢互補(bǔ)、相互借鑒，在慈善制度建設(shè)、全國性監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)、網(wǎng)絡(luò)募捐等方面進(jìn)一步加強(qiáng)合作與交流。根據(jù)備忘錄，雙方將在以下領(lǐng)域開展合作：一是慈善領(lǐng)域政策法規(guī)體系的完善，慈善組織認(rèn)定和管理相關(guān)評價標(biāo)準(zhǔn)的確定和應(yīng)用；二是慈善組織的認(rèn)定注冊、監(jiān)督規(guī)范和有效管理以及培育扶持等一系列相關(guān)機(jī)制措施的設(shè)計和有效實施；三是發(fā)展和規(guī)范慈善行為的有益經(jīng)驗和良好實踐；四是慈善工作面對的共同挑戰(zhàn)和出現(xiàn)的新問題的解決應(yīng)對措施。雙方簽訂的合作備忘錄，將為兩國合作推進(jìn)慈善事業(yè)進(jìn)步打開新的空間。

三是要加強(qiáng)對共同關(guān)注問題的比較研究和深入交流。在考察交流過程中，我們發(fā)現(xiàn)，一些如個人捐贈比重、網(wǎng)絡(luò)慈善、善款使用、慈善文化、慈善組織托管人、政府購買服務(wù)等新問題成為中英雙方共同關(guān)注的焦點，應(yīng)加強(qiáng)研究和進(jìn)一步深入交流。比如，包括英國學(xué)者在內(nèi)的許多學(xué)者，經(jīng)常提“小政府、大社會”的理念，但是詹成付局長對此表達(dá)了不同意見。他認(rèn)為，從高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)，涉及13億人口，沒有強(qiáng)政府是不可能的。同時，由于利益多元化、需求多元化，政府必須向市場和社會開放，而政府只提供基本公共服務(wù)。在中國是兩句話，既充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，又更好發(fā)揮政府作用。因此，“強(qiáng)政府、強(qiáng)社會”可能是正確的提法。又如，在英國慈善法中，慈善組織托管人是指“對慈善組織的運行進(jìn)行全面控制與管理之人”，慈善組織中的理事、慈善信托中的管理型托管人，慈善性非法人社團(tuán)中的委員會成員，通常都是慈善組織托管人。在英國，慈善組織的托管人一定是志愿者，因為如果領(lǐng)取薪水，可能會有謀利傾向。在中國慈善法中，存在“負(fù)責(zé)人”（第9、16、54、95條）、決策機(jī)構(gòu)（第11、18、54條）、執(zhí)行機(jī)構(gòu)（第11條）、管理人員（第14、58條）等多種表述，但究竟由誰來對慈善組織的行為承擔(dān)最終責(zé)任并不清楚。詹成付局長認(rèn)為，中國慈善組織的法定代表人是重要的托管人。

（作者單位：民政部社會福利和慈善事業(yè)促進(jìn)司）