胡雪陽

摘要：城市的健康運(yùn)營離不開公共基礎(chǔ)設(shè)施的支撐。近年，我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市化進(jìn)程加快，公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)越來越受到國家重視，建設(shè)規(guī)模也在不斷擴(kuò)大。然而，人們教育水平、環(huán)境意識(shí)的提高使得公共基礎(chǔ)設(shè)施負(fù)外部性的公眾關(guān)注度迅速攀升，由此出現(xiàn)了越來越多的鄰避沖突。鄰避設(shè)施規(guī)劃逐漸成為我國城市公共基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃中的研究熱點(diǎn)與難點(diǎn)。為解決這一難題，本文引入了社會(huì)規(guī)劃的概念，試圖以社會(huì)規(guī)劃來回應(yīng)鄰避問題，希望為我國公共基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃中鄰避問題的解決提供新的思考路徑。

關(guān)鍵詞：基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃；鄰避問題；鄰避設(shè)施；社會(huì)規(guī)劃；以人為本

1.引言

社會(huì)的全面發(fā)展帶來了社會(huì)公共基礎(chǔ)設(shè)施的大規(guī)模建設(shè)，而其負(fù)面外部效應(yīng)也隨著這波建設(shè)浪潮的到來而以極快的速度呈點(diǎn)面式浮現(xiàn)，由此引發(fā)了社會(huì)鄰避沖突的大規(guī)模爆發(fā)。僅近幾年，全國各地就頻頻爆發(fā)以垃圾焚燒廠、火力發(fā)電廠、污水處理廠、高鐵建設(shè)選址等為典型的鄰避沖突，給我國的城市規(guī)劃帶來了極大的挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)規(guī)劃理念中以技術(shù)手段減少鄰避設(shè)施的負(fù)外部性在現(xiàn)實(shí)中無法奏效，而在利益多元化的背景下實(shí)現(xiàn)公民自愿犧牲自身利益的設(shè)想的可能性亦是微之甚微。這一棘手問題的解決需要我們尋找到問題癥結(jié)，并從新的角度加以思考、剖析，獲取問題的解決之道。

2鄰避設(shè)施與鄰避問題

鄰避設(shè)施的概念產(chǎn)生于20世紀(jì)70年代，是西方學(xué)者在研究社區(qū)反對(duì)一些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的過程中提出來的。隨后在20世紀(jì)80年代，我國臺(tái)灣地區(qū)也出現(xiàn)了因?yàn)榻ㄔ炖盥駡?、焚燒廠而遭到民眾的反對(duì)，產(chǎn)生鄰避問題。在我國大陸地區(qū)，則是近年才開始了對(duì)于鄰避設(shè)施的關(guān)注，同時(shí)，鄰避問題也呈現(xiàn)出數(shù)量不斷上升、影響持續(xù)擴(kuò)大的發(fā)展趨勢。

2.1、鄰避設(shè)施的概念、特征、分類

鄰避設(shè)施是指一些有污染威脅的公共設(shè)施，是城市公共基礎(chǔ)設(shè)施中重要的組成部分?？傮w而言，其建設(shè)惠及整個(gè)城市，卻因?yàn)榭赡芪廴局車h(huán)境而給鄰近居民帶來負(fù)面外部效應(yīng)，是“鄰居希望躲避”或“不希望與之為鄰”的設(shè)施。

鄰避設(shè)施具有以下六個(gè)顯著特征：其一，鄰避設(shè)施是居民必須的公共設(shè)施；其二，因會(huì)對(duì)周圍環(huán)境造成不同程度的污染而給周邊主體帶來一定的利益損失，具有一定的負(fù)面外部效應(yīng)；其三，惠及多數(shù)人而只影響其選址附近的居民，從而形成不對(duì)稱的利益分配結(jié)構(gòu)，使鄰近居民成為外部不經(jīng)濟(jì)的成本承擔(dān)主體；其四，政策影響力微弱的弱勢群體利益更易受損，由此破壞環(huán)境公平；其五，其設(shè)置與興建，不但是一項(xiàng)高度專業(yè)科技知識(shí)的評(píng)估，更是關(guān)系社會(huì)大眾福利的公共政策；其六，隨著地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、居民受教育水平的不斷提升、市民社會(huì)的興起和公民維權(quán)意識(shí)的不斷增強(qiáng)，鄰避現(xiàn)象日益普遍。

李永展、何紀(jì)芳通過對(duì)臺(tái)北都市圈服務(wù)設(shè)施的調(diào)查與分析，將鄰避設(shè)施分成四個(gè)等級(jí)：：第一級(jí)是不具鄰避效果，如公園、圖書館；第二級(jí)是具輕度鄰避效果，如商場、學(xué)校等；第三級(jí)是具中度鄰避效果，如療養(yǎng)院、自來水廠等；第四級(jí)是具高度鄰避效果，有很大的不良影響或有一定風(fēng)險(xiǎn)，如垃圾焚燒廠、核電站等。陶鵬、童星根據(jù)“預(yù)期損失-不確定性”維度，將鄰避設(shè)施分為四類：污染類（垃圾焚燒場等）；風(fēng)險(xiǎn)聚集類（核電廠、化工廠等）；污名化類（監(jiān)獄、傳染病醫(yī)院等）；心理不悅類（殯儀館、墓地等）。

2.2、鄰避問題的產(chǎn)生原因

鄰避問題的產(chǎn)生原因十分復(fù)雜，不僅與鄰避設(shè)施本身的特征有關(guān)，也與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展有關(guān)，甚至也與居民的心理、觀念有關(guān)。在這里將鄰避問題的產(chǎn)生原因分為內(nèi)因和外因。

從內(nèi)因看，鄰避設(shè)施的建設(shè)之所以會(huì)引起當(dāng)?shù)鼐用竦钠毡樾苑纯?，一定程度上是直接源于其本身所固有的?fù)面效應(yīng)，也即它會(huì)或多或少給鄰近居民帶來損失或危害，且很難避免。這些危害一般可以分為環(huán)境污染、社區(qū)形象受損、房產(chǎn)貶值、居民身心健康受到威脅四個(gè)方面。

從外因方面看，鄰避問題的產(chǎn)生可大致歸納為以下幾個(gè)方面：首先，居民心理因素。鄰避設(shè)施因?yàn)榇嬖谖：χ苓吘用裆眢w健康的可能性而使其產(chǎn)生心理恐懼，這主要緣于對(duì)歷史上此類鄰避設(shè)施所導(dǎo)致的意外事件的恐懼。其次，決策的不透明與不公正。鄰避設(shè)施具有不同程度的負(fù)面效應(yīng)，甚至有些存在危險(xiǎn)性。在當(dāng)代市民社會(huì)興起的背景下，透明、公正決策程序的缺乏更易加深地區(qū)居民的不滿，從而增加了鄰避沖突發(fā)生的可能性。再次，經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制不暢。鄰避設(shè)施對(duì)于社會(huì)整體而言是有益的，只是會(huì)損及選址所在地周邊的居民相關(guān)利益。若構(gòu)建了合理的補(bǔ)償機(jī)制，鄰避設(shè)施的建設(shè)所受阻力會(huì)極大地減小。而在現(xiàn)實(shí)中，補(bǔ)償機(jī)制是不暢通的。最后，專家危機(jī)。在大部分鄰避設(shè)施的選址建設(shè)過程中，政府都會(huì)通過邀請(qǐng)專家為選址做科學(xué)測算與論證以獲取決策的合法性。當(dāng)問題界定的權(quán)力僅掌握在專家手中時(shí)，居民可能無法接受他們對(duì)該問題的界定方式，也就不可能接受他們對(duì)該問題提出的解決方案。

3社會(huì)規(guī)劃的概述

3.1、社會(huì)規(guī)劃的發(fā)展歷程

現(xiàn)代意義上的社會(huì)規(guī)劃起源于19世紀(jì)末的西方工業(yè)國家，并作為一種正式的制度手段而存在。劉佳燕將社會(huì)規(guī)劃的發(fā)展分為三個(gè)階段：

起源期：19世紀(jì)末20世紀(jì)初到20世紀(jì)30年代，西方發(fā)達(dá)國家出現(xiàn)了社會(huì)福利服務(wù)和社會(huì)結(jié)構(gòu)改革兩種社會(huì)規(guī)劃的主要形式，這時(shí)的社會(huì)規(guī)劃以福利服務(wù)為核心，旨在解決貧困等問題。

繁榮期：1930年代到1980年代是社會(huì)規(guī)劃發(fā)展的黃金時(shí)期。這一時(shí)期社會(huì)規(guī)劃的發(fā)展有三個(gè)特點(diǎn)。一是有很強(qiáng)的時(shí)代性，與當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)大蕭條的時(shí)代背景緊密相連。二是政府加大對(duì)社會(huì)規(guī)劃的干預(yù)，強(qiáng)化政府的規(guī)劃職能和行動(dòng)能力。三是學(xué)科融合，城市規(guī)劃與社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等其他學(xué)科交叉融合。

轉(zhuǎn)型期：1980年代至今，社會(huì)規(guī)劃呈現(xiàn)出由政府向基層、由中央向地方轉(zhuǎn)移的特點(diǎn)。社會(huì)規(guī)劃已不再是單一的政府主導(dǎo)下的總體規(guī)劃，而是更多規(guī)劃主體共同參與的協(xié)作規(guī)劃。由此，社會(huì)規(guī)劃更加趨向于個(gè)性化、復(fù)雜化、多元化。

社會(huì)規(guī)劃在全球范圍內(nèi)經(jīng)過一個(gè)多世紀(jì)的發(fā)展，形成了較為完備的體系。面向未來，社會(huì)規(guī)劃將在城市規(guī)劃乃至社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮更大作用。

3.2、社會(huì)規(guī)劃的共識(shí)與原則

社會(huì)規(guī)劃經(jīng)歷漫長的發(fā)展，在不同的歷史時(shí)期發(fā)揮不同的作用，在不同的國家面對(duì)不同的問題。社會(huì)規(guī)劃內(nèi)涵復(fù)雜、外延廣闊，因此至今仍沒有形成明確的概念界定。許多學(xué)者都曾試圖給社會(huì)規(guī)劃下定義，說法各不相同，但其核心思想有許多共同之處，筆者經(jīng)過閱讀，總結(jié)了社會(huì)規(guī)劃研究中的幾點(diǎn)共識(shí)：

首先，以人為本的核心理念。社會(huì)規(guī)劃不是單純的物質(zhì)規(guī)劃，而是考慮人的需求、考慮個(gè)體發(fā)展的規(guī)劃。在社會(huì)規(guī)劃中尊重個(gè)性化需求，鼓勵(lì)個(gè)體發(fā)展也是以人為本的體現(xiàn)。

其次，以社會(huì)發(fā)展、社會(huì)公正為最終目標(biāo)。推動(dòng)社會(huì)發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)公正是社會(huì)規(guī)劃的出發(fā)點(diǎn)、落腳點(diǎn)，是社會(huì)規(guī)劃的最終目標(biāo)。

第三，規(guī)劃過程倡導(dǎo)公眾參與、多方合作。推進(jìn)公眾參與，讓民眾參與到規(guī)劃中來，不僅有利于增進(jìn)民主對(duì)規(guī)劃政策的理解、保障公民的知情權(quán)和表達(dá)權(quán)，而且將“促進(jìn)社會(huì)生活的市場化進(jìn)程，擴(kuò)大公民的政治參與并加強(qiáng)我國的民主化進(jìn)程?！?/p>

綜合以上共識(shí)，社會(huì)規(guī)劃以社會(huì)的全面發(fā)展、社會(huì)的公平與和諧為根本目標(biāo)，把以人為本當(dāng)做核心，考慮社會(huì)需求、個(gè)體發(fā)展，兼顧各方面利益，在公眾的參與和多方的合作中實(shí)現(xiàn)。

3.3、我國社會(huì)規(guī)劃的現(xiàn)狀與社會(huì)規(guī)劃引入的需要

在我國，社會(huì)規(guī)劃目前還沒有明確的職能設(shè)置和工作領(lǐng)域。近年的城市發(fā)展實(shí)踐中開始呈現(xiàn)出相關(guān)領(lǐng)域的發(fā)展需要，主要體現(xiàn)在兩個(gè)層次：一為社會(huì)總體規(guī)劃層面，具體表現(xiàn)為國家五年發(fā)展規(guī)劃。與西方發(fā)達(dá)國家的許多社區(qū)組織成為規(guī)劃主體不同，我國的社區(qū)組織發(fā)展尚不完善，沒有起到自下而上、參與規(guī)劃的作用。二為基層社區(qū)層面的社區(qū)規(guī)劃。

由此，社會(huì)規(guī)劃以其對(duì)于“人”的關(guān)注的核心思想，對(duì)社會(huì)發(fā)展與社會(huì)公正的強(qiáng)調(diào)以及作為開放性系統(tǒng)的特征，對(duì)于當(dāng)前我國解決城市規(guī)劃中所面臨的以本文所論鄰避問題為代表的系列問題將起到極佳的引導(dǎo)作用。

4 對(duì)于以社會(huì)規(guī)劃回應(yīng)鄰避問題的思考

社會(huì)規(guī)劃的核心理念很好地契合本文的核心問題——公共基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃中的鄰避問題——解決的思維邏輯。將社會(huì)規(guī)劃引入我國城市規(guī)劃體系，并強(qiáng)化規(guī)劃師社會(huì)規(guī)劃的理念，將有助于尋找當(dāng)前我國規(guī)劃領(lǐng)域所面臨的系列新問題的解決思路。（1）、重視公共基礎(chǔ)設(shè)施空間規(guī)劃作為公共政策的社會(huì)效益。在以往的公共基礎(chǔ)設(shè)施空間規(guī)劃過程中，規(guī)劃決策者的關(guān)注點(diǎn)往往集中在技術(shù)合理性與經(jīng)濟(jì)成本效益問題上，而忽略了可能造成的鄰避問題所引發(fā)的社會(huì)成本（2）、縮小治理空間。社會(huì)規(guī)劃在理念上是倡導(dǎo)將規(guī)劃與治理置于一個(gè)較小空間層面的，能極大程度地達(dá)到公共設(shè)施規(guī)劃供給的最優(yōu)效率。（3）、落實(shí)前置測評(píng)，理順規(guī)劃流程。在基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃中，一方面確實(shí)需要有一套科學(xué)、規(guī)范的測評(píng)方法作為保障，相關(guān)部門需要完善規(guī)劃的整體過程，并讓其起到該有的技術(shù)控制的作用。（4）、建立合理的回饋與補(bǔ)償機(jī)制。鄰避問題的解決則應(yīng)該堅(jiān)持好“利益的還原”這一城市規(guī)劃最好原則，使受益者負(fù)擔(dān)，受損者得到補(bǔ)償，確立公正的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、合理的補(bǔ)償方式。（5）、推進(jìn)信息公開。公開應(yīng)該貫穿于規(guī)劃乃至規(guī)劃實(shí)施的整個(gè)過程，內(nèi)容應(yīng)做到全面詳盡，做到方便利民。（6）、強(qiáng)化公眾參與的組織化與程序化。應(yīng)當(dāng)在“以社區(qū)組織、公益代表團(tuán)體為單位的集體參與”中尋求公眾意見和公共利益，追求規(guī)劃的公平公正。

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