文春波　劉鵬　張中霞

摘 要：政府職責缺失，是制約當前大氣污染的防治的重要因素之一。政府在大氣污染治理中職責缺失的表現為客觀“失責”，主觀“失責”，行政能力“過?！?，行政權力“失范”，跨區(qū)域污染治理協(xié)調機制“缺失”。政府在大氣污染治理中的職責缺失的原因為：現行體制制約，執(zhí)政理念偏差，政府傳統(tǒng)政績觀，治理主體存在競爭。在此基礎上，提出破解大氣污染防治中政府職責缺失的對策：協(xié)調環(huán)保和經濟發(fā)展的關系，建立環(huán)保政績考核激勵制度，建立環(huán)保法律責任追究制度，健全政府環(huán)保監(jiān)督機制，建立政府區(qū)域合作聯合防控機制，營造大氣治理的社會氛圍。

關鍵詞：大氣污染防治；政府；職責缺失；破解路徑

中圖分類號：F205 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2017）04-0182-04

環(huán)境問題關系到人們的健康和福祉。近年來，隨著我國北方地區(qū)大范圍霧霾天氣的增多，社會各界對大氣污染問題的關注也在逐漸升溫。但受到我國發(fā)展階段的影響和限制，政府在治理大氣環(huán)境污染的具體問題上采取了很多具體措施，但嚴重污染的狀況依然沒有得到有效逆轉。究其原因，主要是政府在大氣污染治理中存在一定的環(huán)保責任缺失，具體的治理技巧和方法出現了一定問題。因此，以當前重大社會公共難題——大氣污染防治作為切入點，研究政府在大氣污染防治中的責任缺失，有針對性地提出破解大氣污染防治政府責任缺失的對策建議，具有較大的現實意義，并可豐富我國目前關于政府社會公共管理責任研究的理論成果。

一、政府環(huán)境職責的釋義

環(huán)境具有公共屬性，環(huán)境保護屬于社會公共事務。公共選擇理論認為，政府組織以及政府官員都是理性的經濟人，他們的行為是謀求其自身福利的最大化，而不是謀求公共利益的最大化。因此，如何實現政府在公共管理責任中的社會利益最大化，成為政府管理責任的難點。

在我國，政府在環(huán)境保護方面發(fā)揮著主導作用。各級政府是空氣污染防治的責任主體，對管轄行政區(qū)域的空氣環(huán)境質量保護工作負有主要責任。目前，學界對于政府環(huán)境責任含義的界定還存在較多爭議。有的學者認為：“政府環(huán)境責任是指法律規(guī)定的政府在環(huán)境保護方面所承擔的義務和所掌握的權力，以及因未履行上述義務和權力而應當承擔的法律后果?！庇械膶W者認為：“政府環(huán)境責任是指環(huán)境立法中所規(guī)定的政府在環(huán)境領域承擔的第一性環(huán)境義務和第二性環(huán)境義務?！痹谛隆董h(huán)境保護法》中，政府環(huán)境責任可概括為對本行政區(qū)域的環(huán)境質量負責，具體可以概括為四方面，即財政投入、監(jiān)督管理、直接做事、鼓勵單位和個人做事。在先行的《中華人民共和國大氣污染防治法》中，明確規(guī)定了大氣污染防治的責任主體是地方政府，地方政府對本行政區(qū)域內的大氣環(huán)境質量問題負有不可推卸的責任。

二、政府在大氣污染治理中職責缺失的表現

政府責任指政府履行其在社會治理中的職能和義務。大氣污染防治中政府責任缺失可概括為：政府在大氣污染防治過程中沒有盡到作為大氣污染防治責任主體應該盡到的責任。大氣污染防治中，政府責任缺失具體表現在以下幾個方面：

一是政府客觀“失責”。在大氣污染治理這一重大問題上依舊存在著部分內容缺乏法律依據、監(jiān)控制度之間交錯疊加、政府治理行為缺少有效約束、污染懲治力度遠遠不夠、環(huán)境評估制度不規(guī)范以及社會參與監(jiān)督的法律規(guī)制不暢通等法規(guī)制度漏洞。而同時，政府制定當地法規(guī)時，往往只強調政府的權力和相對責任人的義務，而缺乏對自身義務的界定和責任的追究，最終導致政府的不作為或者是亂作為。在大氣污染事件中，執(zhí)政形式上的責任劃分不清、職權劃分不明，最終導致大氣污染問題的責任無法得到追查，考核和問責是環(huán)境治理的難題。

二是政府主觀“失責”。即政府及其行政人員對于憲法、法律和社會所要求其應履行的職責或義務沒有做到或沒有做好，損害了公眾利益。在大氣污染防治中，普遍存在政府消極作為現象，政府為了當地的經濟利益和自身政績考核的需要，往往允許既是利稅大戶又是污染大戶的企業(yè)存在，環(huán)境治理的長線效應與經濟增長的短線成果的矛盾很難調和。

三是行政能力“過剩”。指政府在執(zhí)行公務，行使公共職能過程中，利用手中合法權力行違法之事或對違法行為進行保護，使得行政行為非合理化，表現為政府尋租、權錢交易、越權施政等。當前，在我國的各地政府部門中，保護大氣環(huán)境污染企業(yè)，尋求“污染—錢”權利轉換的現象經常發(fā)生。

四是行政權力“失范”。即政府對于不該履行的職責、不該管或不該做的事做了，對于管不好的事管了，違背或損社會的合法權益，導致行政資源浪費。在我國長期工業(yè)經濟發(fā)展中，不少地方支持發(fā)展高投入、高消耗、高排放的高效益產業(yè)，雖然有效地帶動了整體經濟的快速增長，然而卻造成了現如今的全國大范圍的大氣環(huán)境污染。在規(guī)劃布局中，缺乏對本地區(qū)地理位置以及氣象條件的綜合考量，導致大氣污染問題疊加發(fā)生，形成區(qū)域性復合型大氣污染問題日益突出。

五是大氣污染跨區(qū)域治理協(xié)調機制“缺失”。在大氣污染治理過程中，受大氣污染跨界公共事務性質的影響，地方政府必然會與中央政府展開多方位的縱向合作。然而，在大氣污染治理的問題上，縱向上中央同地方政府之間存在著權力和責任不協(xié)調問題；分稅制后的地方政府財政收入減少，卻承擔著大氣污染治理的主要責任；地方政府由于財政資金不足，缺乏治理環(huán)境的能力與信心。由于大氣污染治理的公共屬性，以及其所帶來的外部性特征，在橫向上地方政府集體行動上容易出現惰性。在區(qū)域性大氣環(huán)境污染治理的問題上，現行的制度和政策上也沒有有效的解決途徑。

三、政府在大氣污染治理中職責缺失的原因分析

一是現行體制制約。環(huán)保部門是地方政府的一個職能部門，在人力、財力、物力調配以及執(zhí)法過程中都過于依賴當地政府，不僅要被動地承擔環(huán)境保護的責任，還要服從地方發(fā)展，在污染治理過程中受地方政府制約，往往因為地方保護主義，而使環(huán)保部門監(jiān)管能力被弱化，監(jiān)管缺位現象頻現。在統(tǒng)分管理模式下，其他政府部門分享了部分環(huán)境管理權力，導致環(huán)保部們權力被分割，導致現在環(huán)境管理領域存在一定的混亂，在某種程度上人為地導致污染治理緩慢，最終導致了政府在大氣環(huán)境保護方面的失靈。

二是執(zhí)政理念偏差。長期受傳統(tǒng)執(zhí)政理念的影響，政府一直主導著社會事務管理，強調運用公權力約束社會公眾行為，社會公眾對政府的監(jiān)督和制約作用卻往往被政府所忽視。英國學者約翰·洛克的《政府論》中提到：“如果同一批人同時擁有制定和執(zhí)行法律的權力，這就會給人們的弱點以絕大誘惑，使他們動輒要攫取權力，借以使他們自己免于服從他們所制定的法律……”同樣，在大氣污染治理過程中，政府始終強調自身大氣污染治理的權利主體地位，始終強調政府如何運用權力約束或懲罰責任人，而忽視自身也是責任主體，導致作為大氣污染治理實施主體的地方政府常常出現消極作為，從而造成環(huán)境法律經常出現有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究現象的發(fā)生。

三是政府傳統(tǒng)政績觀。長期以來，經濟發(fā)展水平作為政府政績的主要考核指標，這種考核方式在很大程度上促使政府和領導努力發(fā)展本轄區(qū)經濟，卻往往忽視環(huán)境污染問題。在大氣污染防治的具體工作過程中，作為環(huán)境污染問題責任主體的環(huán)保部門，對污染企業(yè)享有監(jiān)控和懲戒的權力，為了避免懲罰，企業(yè)存在對地方政府的畏懼。但同時，企業(yè)特別是污染嚴重的企業(yè)，其往往對地方政府稅收有較大貢獻，所以地方政府對企業(yè)的污染行為常常存在袒護現象，而環(huán)保部門作為政府下轄的執(zhí)法部門，受到地方政府的領導而聽命于地方政府，需要維持自身所在的地方利益而難以嚴格執(zhí)法。在相互依賴又相互制約之下，地方政府的環(huán)境治理行動難以取得成效。

四是治理主體存在競爭。從橫向關系來看，以行政區(qū)為邊界的條塊分割的治理體系，非常容易導致地方保護主義，導致大氣污染跨區(qū)域治理難度大、治理效果不佳。從縱向體制來看，地方政府要聽命于中央政府的政策導向，在大氣污染治理過程中嚴重缺乏自我主動性。而在實際工作中，環(huán)保部門領導人由地方政府任命，使得上級政府對不具有垂直領導體制的環(huán)保部門的管轄權較弱。在跨區(qū)域協(xié)同治理大氣污染的問題上，在制度約束不足的情況下，各個參與者都希望自身獲得最大利益和最大排污權，大氣污染治理具有外部性，又都想坐享其成，從而導致大氣環(huán)境的持續(xù)惡化。由于每個治理主體都有趨利性，假如其中某一個選擇了治污而其他沒有治污，那么他的成本就會比別人要高，所得利益也就會比別人少，其積極性大打折扣。

四、破解大氣污染防治中政府職責缺失的對策

要避免政府職責缺失，實現政府職責到位，必須根據公共服務理論，調整優(yōu)化政府職能和體制機制設計。公共服務理論的基本理論內涵包括：（1）服務于公民；（2）追求公共利益；（3）重視公民權；（4）承認責任；（5）重視人，而不只是重視生產率。該理論更新定位政府的角色，認為政府不再是出于控制地位的掌舵者，而只是非常重要的參與者。政府是“公共資源的管家、公民權和民主對話的促進者、社區(qū)參與的催化劑、街道層次的領導者”，起到調解、協(xié)調甚至裁決的作用?，F階段，破解政府在大氣污染防治中的職責缺失問題，以公共服務理論指導政府行為，采取以下對策：

一是協(xié)調共進，正確處理環(huán)保和經濟發(fā)展關系。如何正確處理好經濟發(fā)展和環(huán)境保護之間的關系，實現兩者“雙贏”，已成為全社會共同面臨的重要問題。大氣污染防治必須從源頭抓起，才能徹底實現大氣環(huán)境改善。其中最重要的是，各級政府、各級領導要轉變把環(huán)境因素置于決策之外的決策模式，探索把環(huán)境保護作為決策的重要環(huán)節(jié)，把環(huán)境保護納入各級政府的政績考核，改變以犧牲長遠利益換來短期效益的政績觀。國家發(fā)改委正在推進的主體功能區(qū)，是協(xié)調環(huán)保與經濟發(fā)展關系的有效策略，可盡快推進實施。即根據不同區(qū)域的資源稟賦和環(huán)境承載能力，進一步明確優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)、禁止開發(fā)的區(qū)域定位，形成經濟發(fā)展與人口資源環(huán)境相協(xié)調的科學區(qū)域開發(fā)新格局。

二是轉變模式，建立環(huán)保政績考核激勵制度。當前，保護環(huán)境意味著追求綠色的發(fā)展方式，追求經濟質量高層次的發(fā)展。想要改變政府追求經濟效益而忽視環(huán)境保護的行為，就要改革現有政績考核機制，引進生態(tài)建設、污染治理等相關的內容，建立以綠色GDP為主的生態(tài)經濟考核體系，使政府管理向更高效、更綠色、更可持續(xù)轉變，從根本上扭轉地方政府及官員片面追求經濟效益的逐利傾向，使地方政府真正地重視環(huán)境保護，切實保證環(huán)保部門執(zhí)法的獨立性和對生態(tài)環(huán)境建設的財政投入，使大氣污染治理工作順利推進。

三是突出監(jiān)督，建立環(huán)保法律責任追究制度。對地方政府的責任追究制度不完善，是地方政府環(huán)境治理實施不到位的根本原因，也是地方立法中的最大缺陷。在“政府失靈”的情況下，應不斷加強對政府環(huán)境責任的監(jiān)督。應當樹立政府是地方大氣治理的第一責任人，把環(huán)境考核切實納入到政府主要領導的考核指標中，建立起環(huán)境責任追究制度，適時采取“環(huán)境一票否決”，阻止地方政府追求短期的經濟利益而忽視長遠的環(huán)境利益。探索推進自然資源資產負債表，對地方政府領導干部實行自然資源資產離任審計，建立生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制。

四是信息公開，健全政府環(huán)保監(jiān)督機制。環(huán)保政策的落實離不開政府，政府對環(huán)保治理的態(tài)度直接決定企業(yè)行為，但現實中很難實現政府自己監(jiān)督自己，或者監(jiān)督效果很差。必須引入社會監(jiān)督，鼓勵公眾和新聞媒體，對政府行為和企業(yè)行為進行監(jiān)督，及時曝光大氣污染行為，及時報道政府在大氣污染治理方面的政策措施，對政府和企業(yè)的環(huán)保行為形成一種積極的推動力。此外，政府還應該對大決策問題開聽證會，邀請專家、公眾、進行民主決策，監(jiān)督政府的政策執(zhí)行情況，避免政府監(jiān)督不力而出現的不作為。

五是聯防聯治，建立政府區(qū)域合作聯合防控機制。當前大氣污染呈現越來越嚴重的區(qū)域特性，跨區(qū)域污染和交叉污染普遍存在并日益嚴重，大氣污染治理不再是某一個地區(qū)的事情，而成為區(qū)域性甚至全國性的重大問題。就省級區(qū)域而言，政府應建立專門的大氣污染防治委員會，統(tǒng)一管轄推進全省大氣污染防治工作，統(tǒng)一治理計劃，特別是針對PM2.5、灰霾，要形成統(tǒng)一的治理計劃，明確治理措施，同步實施治理。在煤炭總量控制、機動車廢氣治理、揚塵控制等領域，實施統(tǒng)一的減排行動。

六是加強宣傳，創(chuàng)造大氣治理的社會氛圍。建立企業(yè)環(huán)保責任制度，切實執(zhí)行嚴重污染事故進行責任人刑罰處罰，對企業(yè)負責人形成震懾。同時，加大環(huán)境保護宣傳力度，尤其是加強對企業(yè)家的宣傳教育。政府應該充分發(fā)揮宣傳教育作用，在全社會廣泛宣傳綠色出行、合理消費、低碳生活的重要性和緊迫性，提高公民的環(huán)保意識，自覺形成健康的生活方式，在全社會推行生態(tài)文明理念和低碳文化。

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The Deficiency of Government Responsibility on the Air Pollution Control

and the Government Cracking Path

WEN Chun-bo，LIU Peng，ZHANG Zhong-xia

（Institute of Geography，Henan Academy of Sciences ，Zhengzhou 450052，China）

Abstract：The deficiency of government responsibility is one of the important factors that restrict the air pollution control.Firstly this article points out the manifestation of governments lack of responsibility in air pollution control，including objective lack of responsibility，subjective lack of responsibility，the excess of administrative ability，the anomie of administrative power and the absence of coordination mechanism in cross-regional pollution control.And then this paper analyzes the reasons of the government lack of responsibility in atmospheric pollution control，including the current system constraints，the deviation of governing idea，the traditional concept of the government and the competition between governance bodies.At last，this paper comes up with some solutions to solve the governments lack of responsibility in air pollution control：to coordinate the relationship between environmental protection and economic development，to establish the incentive system of environmental performance assessment，to establish the juristic responsibility system of environmental protection，to improve the government environmental protection supervision mechanism，to set up the regional cooperation joint prevention and control mechanism，to create social atmosphere in air pollution control.

Key words：air pollution control；government；lack of responsibility；cracking path

[責任編輯 陳 鶴]