吳遵民，李彥辰

基于政策學(xué)視角的社區(qū)學(xué)校發(fā)展研究
——以上海市社區(qū)學(xué)校為例

吳遵民，李彥辰

近年來，由于國家和地方政府的重視及教育行政部門的大力推進(jìn)，尤其是一系列社區(qū)教育政策的制定與實(shí)施，使得我國社區(qū)教育的發(fā)展取得了顯著的成效。本研究聚焦于社區(qū)教育的設(shè)施——社區(qū)學(xué)校的發(fā)展，從政策制定的角度，通過實(shí)證研究的手段，對多年來涉及社區(qū)學(xué)校的政策及其制定與實(shí)施的狀況進(jìn)行仔細(xì)梳理與深入分析，其結(jié)論有助于提升對社區(qū)教育政策制定及其實(shí)施重要性的認(rèn)識與理解，并進(jìn)一步驗(yàn)證已出臺政策的科學(xué)性與有效性，從而對我國其他地區(qū)社區(qū)教育及社區(qū)學(xué)校的發(fā)展產(chǎn)生積極的推動作用。

社區(qū)教育；社區(qū)學(xué)校；政策；保障；執(zhí)行

社區(qū)教育，是指開發(fā)與利用各種社區(qū)教育資源，以社區(qū)全體居民為對象，所開展的一種旨在提高本社區(qū)成員的精神素質(zhì)和文化教養(yǎng)，以及提升社區(qū)居民生活質(zhì)量并促進(jìn)社區(qū)成員和社區(qū)可持續(xù)發(fā)展的教育活動。[1]

很長一段時期以來，我國學(xué)校外的教育主要是通過“宣傳”“運(yùn)動”的方式或手段來推動的。然而，宣傳的一時性與短暫性使其無法像教育一樣達(dá)到“潤物細(xì)無聲”的境界，而失去教育延伸的地區(qū)，公民道德素養(yǎng)也就難以得到有效的支撐。[2]因此隨著改革開放的不斷深入，尤其是國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力的迅猛增長，社區(qū)教育作為構(gòu)建終身教育體系的一個重要部分，越來越受到政府及各界的關(guān)注與重視。在此形勢下，中央與地方政府出臺了一系列的具體政策以扶持與推動社區(qū)教育的發(fā)展。那么迄今為止，政府所制定的政策究竟對社區(qū)教育是否具有促進(jìn)作用?已經(jīng)出臺的社區(qū)教育政策，其作用與意義主要體現(xiàn)在哪些方面？具體執(zhí)行的力度與效果又如何？本文選取了社區(qū)教育發(fā)展的重要載體社區(qū)學(xué)校的相關(guān)政策作為研究對象，同時以上海市作為典型案例開展研究，以試圖厘清和解決上述各項(xiàng)疑問。

需要特別指出的是，本文擬從人力、物力、財(cái)力等三個層面出發(fā)，首先分析已有政策是如何保障社區(qū)學(xué)校發(fā)展的，隨后通過調(diào)查訪談的方法分析政策執(zhí)行的效果及執(zhí)行中遇到的困難與問題，并在上述分析的基礎(chǔ)上提出一些具有實(shí)踐導(dǎo)向的建議。

一、社區(qū)學(xué)校發(fā)展的政策導(dǎo)向

由于社區(qū)學(xué)校姓“社”，所以其理應(yīng)歸屬于社區(qū)教育的范疇，而其開展的又是教育類活動，所以公益性、教育性的特征十分顯著；換言之，社區(qū)學(xué)校的發(fā)展應(yīng)歸屬于政府的行政事業(yè)，亦是政府應(yīng)該承擔(dān)的行政行為，由此通過政策的制定來予以推動與保障則也是政府應(yīng)盡的責(zé)任與義務(wù)。具體來說，就是政府在社區(qū)學(xué)校人、財(cái)、物方面應(yīng)負(fù)起保障的責(zé)任。

首先，人力資源保障層面。1988年《中共中央關(guān)于改革和加強(qiáng)中小學(xué)德育工作的通知》曾提出：“城市的區(qū)、街道可以通過試點(diǎn)，逐步建立社區(qū)教育委員會一類的社會組織，以組織協(xié)調(diào)社會各界的支持，關(guān)心學(xué)校工作，優(yōu)化社會教育環(huán)境?！盵3]這是黨中央首次以通知的形式明確要求城市成立社區(qū)教育機(jī)構(gòu)，并以組織的形式推進(jìn)社區(qū)教育的政策文件。隨后上海市教委在1998年發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)本市社區(qū)學(xué)院建設(shè)的意見》，意見要求：“社區(qū)學(xué)院應(yīng)該建立由區(qū)政府、有關(guān)職能部門、有關(guān)高校、企業(yè)和街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))等負(fù)責(zé)人組成的董事會，實(shí)行董事會領(lǐng)導(dǎo)下的院長負(fù)責(zé)制，從組織體制上保證社區(qū)學(xué)院進(jìn)行辦學(xué)體制、機(jī)制、投資配套改革，創(chuàng)建一種新型的高等教育模式?！盵4]上述政策文件明確新型社區(qū)教育機(jī)構(gòu)——社區(qū)學(xué)院將以董事會形式予以運(yùn)作，由此揭示了社區(qū)教育可以順應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢，采取政府與民間資源結(jié)合的發(fā)展模式。[5]與此同時，上海市教育委員會還在其后發(fā)布的《上海市社區(qū)學(xué)院設(shè)置暫行辦法》中指出：“設(shè)置社區(qū)學(xué)院須配備政治素質(zhì)較高、業(yè)務(wù)能力與專業(yè)設(shè)置相適應(yīng)的穩(wěn)定的骨干教師隊(duì)伍。專兼職比例恰當(dāng)。具有副教授職務(wù)以上的專任教師人數(shù)，應(yīng)當(dāng)不低于本校專任教師總數(shù)的15%?！盵6]而在《2008年上海市終身教育工作要點(diǎn)》中，又進(jìn)一步提出要制定《上海市街道社區(qū)學(xué)校和鄉(xiāng)鎮(zhèn)成人學(xué)校建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》，其中第一次明確了社區(qū)學(xué)校人員配置及師資職級的標(biāo)準(zhǔn)。對于從事社區(qū)教育工作的師資職級評聘事宜，上海市教委又在爾后出臺的《社區(qū)教育教師專業(yè)技術(shù)職務(wù)和職業(yè)崗位標(biāo)準(zhǔn)》中給予了明確的規(guī)定。簡言之，無論是領(lǐng)導(dǎo)班子及管理模式的確定，還是專職人員的配備標(biāo)準(zhǔn)，乃至師資職級的評定，國家和地方政府都通過政策的制定給予了明確的規(guī)定，由此亦在“人力資源”的層面保證了社區(qū)學(xué)校的健康發(fā)展。

其次，物力資源保障層面。上海率先出臺政策給予明確規(guī)定，如1998年《上海市社區(qū)學(xué)院設(shè)置暫行辦法》中具體規(guī)定：“設(shè)置社區(qū)學(xué)院須有與學(xué)校的規(guī)模相適應(yīng)的土地和校舍，保證教學(xué)、生活、體育鍛煉及學(xué)校長遠(yuǎn)發(fā)展的需要。參照國家教育部規(guī)定的普通高等學(xué)校校舍規(guī)劃面積的定額核算，結(jié)合社區(qū)學(xué)院實(shí)際，社區(qū)學(xué)院的教室、圖書館、實(shí)驗(yàn)室(含實(shí)習(xí)場所及附屬用房)、行政用房及其他用房五項(xiàng)合計(jì)建筑面積不低于每生10平方米。社區(qū)學(xué)院的校舍可分期建設(shè)，但其可供使用的校舍面積應(yīng)當(dāng)保證各年度招生的需要?！薄霸O(shè)置社區(qū)學(xué)院應(yīng)在充分利用社區(qū)內(nèi)公共文化教育設(shè)施的基礎(chǔ)上，配備必要的教學(xué)設(shè)備和適用圖書，并向社區(qū)開放，達(dá)到區(qū)域內(nèi)教育資源共享。”[6]在2014年《上海市社區(qū)學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)評估指標(biāo)體系》中，又進(jìn)一步將校舍場地、教育網(wǎng)絡(luò)以及電教設(shè)備、檔案資料與校舍環(huán)境等方面的具體指標(biāo)納入了社區(qū)學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的評估指標(biāo)。上述政策舉措對上海市社區(qū)學(xué)校的物資建設(shè)提供了基本的保障，并提出了具體的要求。

最后，財(cái)力保障層面。上海市政府同樣予以了政策的積極推進(jìn)。《上海市社區(qū)學(xué)院設(shè)置暫行辦法》中提到：凡“設(shè)置社區(qū)學(xué)院所需的基本建設(shè)投資和教育事業(yè)費(fèi)，須有穩(wěn)定的來源和切實(shí)的保證。建校與辦學(xué)費(fèi)用主要由區(qū)(縣)政府列入?yún)^(qū)(縣)財(cái)政預(yù)算?！盵6]國家層面也有相應(yīng)規(guī)定。2004年《教育部關(guān)于推進(jìn)社區(qū)教育工作的若干意見》明確指出：“要充分發(fā)揮政府扶持和市場機(jī)制的雙重作用，采取‘政府撥一點(diǎn)，社會籌一點(diǎn)，單位出一點(diǎn)，個人拿一點(diǎn)’的辦法，建立以政府投入為主，多渠道投入的社區(qū)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。各地要保障必要的社區(qū)教育經(jīng)費(fèi)，并列入經(jīng)常性財(cái)政開支。國家和省級社區(qū)教育實(shí)驗(yàn)區(qū)應(yīng)努力按照社區(qū)常住人口人均不少于1元的標(biāo)準(zhǔn)，落實(shí)社區(qū)教育經(jīng)費(fèi)。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，要在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步增加社區(qū)教育的經(jīng)費(fèi)投入。社區(qū)內(nèi)各類企業(yè)要認(rèn)真落實(shí)關(guān)于職工工資總額1.5%—2.5%用于職工培訓(xùn)的規(guī)定，積極開展在職人員培訓(xùn)。對學(xué)習(xí)者個人回報(bào)率較高的培訓(xùn)可以按照國家的有關(guān)規(guī)定收費(fèi)。”[7]

二、上海社區(qū)學(xué)校政策實(shí)施的效果與問題

誠然，社區(qū)教育的政策即使再完善，也不能只體現(xiàn)在政策文本上，扎扎實(shí)實(shí)地落實(shí)到實(shí)施過程中，才是政策制定的應(yīng)有之義。因此，具體涉及社區(qū)學(xué)校的發(fā)展、政策實(shí)施的效果，以及政策是否有利于推進(jìn)社區(qū)教育的發(fā)展，政策扶持是否存在漏洞，社區(qū)教育的發(fā)展還遭遇到哪些瓶頸問題，政府對此又應(yīng)如何從政策層面予以解決等，都需要我們通過實(shí)證調(diào)查予以了解和深入分析。為此，筆者開展了問卷調(diào)查，并和社區(qū)教育工作人員進(jìn)行了訪談，來實(shí)際了解社區(qū)學(xué)校相關(guān)政策的執(zhí)行情況。以下是本次調(diào)查的結(jié)果。

1.問卷設(shè)計(jì)

考慮到參與社區(qū)學(xué)校學(xué)習(xí)的學(xué)員對社區(qū)教育的政策可能了解不多，而對于政策的執(zhí)行情況則可能知之更少，并且社區(qū)教育的政策執(zhí)行指向的是一個宏觀概念，其內(nèi)涵亦較模糊，學(xué)員一般很難清楚辨析并準(zhǔn)確判斷社區(qū)教育政策的執(zhí)行情況，為此若通過直觀的問卷調(diào)查來了解社區(qū)教育或社區(qū)學(xué)校政策的執(zhí)行情況會比較困難。故筆者通過對參加社區(qū)學(xué)校學(xué)習(xí)活動的學(xué)員進(jìn)行滿意度調(diào)查，來發(fā)現(xiàn)社區(qū)學(xué)校存在的焦點(diǎn)與瓶頸問題，進(jìn)一步對社區(qū)學(xué)校政策的執(zhí)行情況做出基本判斷。

一般來說，社區(qū)學(xué)校的公眾關(guān)注度不如普通學(xué)校，而且無論國內(nèi)還是國外的研究者對于社區(qū)教育或社區(qū)學(xué)校滿意度的調(diào)查亦都不太充分，然而對于基礎(chǔ)教育的滿意度調(diào)查，國內(nèi)外的研究已經(jīng)有了一定的經(jīng)驗(yàn)條件，并形成了相對獨(dú)立的模式。因此，本文考慮借鑒基礎(chǔ)教育滿意度的調(diào)查模式來探討社區(qū)教育的滿意度問題。

在國外基礎(chǔ)教育滿意度的研究方法中，F(xiàn)riedman等人的研究表明:“公眾對基礎(chǔ)教育的滿意度是受學(xué)校的多方面質(zhì)量和因素所影響的。包括學(xué)校的環(huán)境、安全、設(shè)施、師資、教學(xué)、管理以及對教師的開放程度等等；同時，公眾的背景如受教育程度、性別、民族種群等等也影響他們對教育的評價?！盵8-9]近年來國內(nèi)發(fā)布的《教育藍(lán)皮書：中國教育發(fā)展報(bào)告》也就全國主要城市的民眾對基礎(chǔ)教育的滿意度進(jìn)行了調(diào)查，如由21世紀(jì)教育科學(xué)發(fā)展研究院組織設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)教育滿意度主要分為7個類別，即教育公平、教育收費(fèi)、教育過程、教育決策與參與制度、教育質(zhì)量、教育選拔制度、教育的個人效益和效能感等。[10]結(jié)合國內(nèi)外兩種區(qū)分類別的方法，并考慮到社區(qū)教育學(xué)員的構(gòu)成要素(老年人居多，參加的目的不全為了知識技能的獲得，且?guī)缀醪簧婕敖逃x拔與教育公平問題)，本研究決定選取教育環(huán)境、師資力量和課程設(shè)置三個維度，從微觀上對上海市社區(qū)學(xué)校學(xué)員的學(xué)習(xí)滿意度問題進(jìn)行調(diào)查，而調(diào)查的結(jié)果分析又可以從宏觀層面對政策的制定及執(zhí)行情況進(jìn)行反饋。調(diào)查的對象背景，則選擇民族、戶籍狀況、街道等因素。問卷中部分選題是關(guān)于社區(qū)教育的滿意度調(diào)查，另外一些選題是對于社區(qū)學(xué)校的滿意度或意見的反饋。

本研究選取了上海兩所社區(qū)學(xué)校，一所是位于市區(qū)的X社區(qū)學(xué)校，另一所是位于郊區(qū)的M社區(qū)學(xué)校，兩所學(xué)校共發(fā)放200份問卷，最后成功回收194份。

問卷中涉及滿意度的題目有4、7、8、9、10、12、13、14、16、18、23等11項(xiàng)，總計(jì)127份問卷有效，其Alpha的信度系數(shù)為0.813，介于0.8—0.9之間，說明量表信度良好，問卷合格。其次，對問卷中涉及滿意度的題目進(jìn)行效度分析。通過SPSS19進(jìn)行因子分析，并采用主成分分析法，即利用最大方差法旋轉(zhuǎn)，測得適當(dāng)性Kaiser-Meyer-Olkin的值為0.771，其剛好大于0.7，由此說明問卷的結(jié)構(gòu)效度亦良好。

2.問卷調(diào)查結(jié)果分析

將11道題目的選項(xiàng)，即十分不滿意、不滿意、一般、滿意、十分滿意，分別記為1、2、3、4、5，每一道題目的滿意度平均得分可見表1。每一個維度及總的平均值和每一題平均值的最大值、最小值如表2。

表1 平均得分

表2 各維度得分

從以上數(shù)據(jù)結(jié)果可見，學(xué)員對于社區(qū)學(xué)校的總體滿意度尚可，基本接近“滿意”。依照滿意度的順序由高到低排列，分別是師資力量、課程設(shè)置和學(xué)校環(huán)境。誠然，考慮到社區(qū)學(xué)校學(xué)員的特殊背景，參與者的目的并非主要是學(xué)習(xí)知識技能，因此對于師資力量和課程設(shè)置的要求其實(shí)并不苛刻，自然呈現(xiàn)的滿意度是比較理想的，又因?yàn)楹蛨?zhí)教者的長時間接觸亦產(chǎn)生了一定的情感聯(lián)結(jié)，所以對師資力量的選項(xiàng)容易給出好評。而學(xué)校環(huán)境的好壞則會直接影響學(xué)習(xí)者的感受，這種感覺非常直觀，加之這種評價并沒有直接指向，因此對學(xué)校環(huán)境給出差評也十分自然。具體到每一道題目，我們可以看到學(xué)員對教師素質(zhì)的滿意度是最高的，而對學(xué)校設(shè)施以及媒體化的程度是最不滿意的，甚至很多人在第11題的意見中直接提到要配備或增加投影、大電視機(jī)、音響等多媒體設(shè)備。

下面我們來看學(xué)員所在學(xué)校的街道對于滿意度的影響，我們把市區(qū)的X社區(qū)學(xué)校記為1，郊區(qū)的M社區(qū)學(xué)校記為2，結(jié)果如表3。

表3數(shù)據(jù)顯示，除第9題郊區(qū)M社區(qū)學(xué)校學(xué)員的滿意度略低于市區(qū)X社區(qū)學(xué)校的學(xué)員之外，幾乎所有問題中郊區(qū)M社區(qū)學(xué)校的學(xué)員對于學(xué)校的滿意度都比較高。尤其第4題、第7題和第16題，市區(qū)X社區(qū)學(xué)校學(xué)員的滿意度甚至遠(yuǎn)低于郊區(qū)M社區(qū)學(xué)校學(xué)員的滿意度，這三道題對應(yīng)的內(nèi)容分別是學(xué)校的硬件設(shè)施、多媒體化程度和志愿者的作用。當(dāng)然我們并不能武斷地判斷在這些方面郊區(qū)M社區(qū)學(xué)校做得比市區(qū)X社區(qū)學(xué)校要好，因?yàn)閮蓚€地區(qū)的人員構(gòu)成不同，學(xué)歷情況也不盡相同，需求也就會出現(xiàn)不相同的狀況。

接著我們來看戶籍狀況對于學(xué)員滿意度的影響，常住人口記為1，暫住人員記為2，結(jié)果如表4。

表3 不同街道的學(xué)員的滿意度結(jié)果

表4 不同戶籍的學(xué)員的滿意度結(jié)果

表4數(shù)據(jù)顯示，暫住人口總體上的滿意度并不低于常住人口的滿意度，甚至幾乎所有題目的滿意度都高于常住人口。這說明兩個學(xué)校并沒有對暫住人口有任何怠慢，甚至可能還給以了特殊的照顧。不過由于暫住人口的人數(shù)確實(shí)不是很多，對此可能有多方面的原因：一是暫住人口可能還不知道或不了解社區(qū)學(xué)校，二是暫住人口忙于融入上海的生活而無暇參加社區(qū)教育?？偠灾?，政府仍應(yīng)繼續(xù)加大力度，宣傳并切實(shí)保障所有人群隨時隨地可以獲得終身教育提供的學(xué)習(xí)機(jī)會。

對于問卷中的主觀印象題，針對硬件設(shè)施的建議有：活動場地過小，沒有投影、電視、音響等多媒體設(shè)施，或多媒體設(shè)施沒有定時升級，沒有活動室，沒有獨(dú)立校舍，學(xué)校缺乏綠化、電梯太慢或沒有向?qū)W員開放等。

針對師資力量的建議較少，主要有希望提高教師的素質(zhì)和技能，聘用更多教師，增加教師與學(xué)員的交流機(jī)會，希望教師講課增加趣味性，提高教師年輕化程度，增加教師培訓(xùn)機(jī)會等。

對于課程設(shè)置的建議，很多人都提到了課程的課時不夠，希望增加。學(xué)校雖開設(shè)了很多的興趣班，但老百姓的興趣卻還沒有被開發(fā)出來，比如插花、點(diǎn)心、通俗歌曲欣賞等。希望管理人員固定上課時間，減少因特殊情況更改上課的時間和次數(shù)等。

3.訪談的結(jié)果分析

如果說問卷是面上的調(diào)查，那訪談就是點(diǎn)上的深入。為了解社區(qū)學(xué)校政策的實(shí)施狀況，本研究對社區(qū)學(xué)校的管理者進(jìn)行了訪談。

首先，就社區(qū)教育發(fā)展的現(xiàn)狀以及政策的推動情況來看，接受訪談的郊區(qū)M社區(qū)學(xué)校L校長指出，國家制訂并出臺了多項(xiàng)法律、文件，并且不斷強(qiáng)調(diào)社區(qū)教育的重要性，這對社區(qū)教育的推動確實(shí)具有極大作用。社區(qū)教育的概念從無到有，并逐漸走進(jìn)百姓生活，現(xiàn)在已經(jīng)有越來越多的人知道并了解社區(qū)教育。L校長認(rèn)為，社區(qū)教育的宣傳工作起到了明顯的作用，當(dāng)下已經(jīng)有越來越多的人參與到社區(qū)教育中來。社區(qū)學(xué)校的招生情況十分穩(wěn)定，社區(qū)教育的管理也日趨規(guī)范。而且隨著現(xiàn)代化管理方法的引進(jìn)，社區(qū)學(xué)校的運(yùn)作還可以更加科學(xué)化、細(xì)分化，如實(shí)行管教分離，明確教師職責(zé)，并建立合適的評教系統(tǒng)等。

“當(dāng)然，政策的推動在人、財(cái)、物等方面都對社區(qū)教育提供了保障。而且上海市政府對于社區(qū)教育經(jīng)費(fèi)的投入亦比以往有了更大的力度，比如去年就做了一個老年教育能力提升的項(xiàng)目，政府一次性投入100萬，用于學(xué)校建專用教室，提升設(shè)施設(shè)備等”。L校長對政府在人、財(cái)、物方面的政策舉措及有效保障的感受最為真切。她指出，這些年社區(qū)學(xué)校面積越來越大，設(shè)施設(shè)備越來越好，擁有各種才藝的教師人數(shù)亦越來越多，而上述成果都是在政府推行重視社區(qū)教育的政策導(dǎo)向下所取得的明顯變化。

其次，就社區(qū)學(xué)校的運(yùn)作而言，L校長指出,通過這些年的摸索，社區(qū)學(xué)校的辦學(xué)過程已經(jīng)相當(dāng)成熟。比如評定優(yōu)秀學(xué)員、推行班長沙龍制度、學(xué)員選課自主管理；首創(chuàng)了課前故事會、學(xué)員志愿者服務(wù)、社區(qū)教師教研活動等。師資隊(duì)伍方面，社區(qū)學(xué)校亦通過社區(qū)小報(bào)公開招募教師，同時利用就近原則選擇兼職教師，或通過政務(wù)網(wǎng)的郵箱發(fā)給所有的學(xué)習(xí)點(diǎn)，或聯(lián)系兄弟學(xué)校和其他學(xué)校以及職校尋找適合的兼課老師。學(xué)校還會進(jìn)行問卷調(diào)查，了解學(xué)習(xí)者的需求，如想學(xué)習(xí)什么課程，希望怎樣的老師等。為了保障兼職教師的合法權(quán)益，社區(qū)學(xué)校會為社區(qū)教師購買保險(xiǎn)，并在法律工作者的指導(dǎo)下與兼職老師簽署合約，提前半年和教師溝通，商定開課時間及權(quán)責(zé)，隨后才開始招生，額滿開課。對于有特殊情況的學(xué)員也有特殊考慮，如對年事已高或身體狀況容易出現(xiàn)突發(fā)問題的學(xué)員會請家屬過來簽訂權(quán)責(zé)合約。

同時，社區(qū)學(xué)校的發(fā)展也存在著一些問題。對此市區(qū)X社區(qū)學(xué)校的X主任指出，盡管各級領(lǐng)導(dǎo)十分重視，但社區(qū)學(xué)校的發(fā)展還是遭遇了瓶頸，而若按照現(xiàn)在的發(fā)展模式則很難再挖掘新的潛力。他指出，社區(qū)學(xué)校的發(fā)展主要反映在兩個方面：一是招收學(xué)員的量，現(xiàn)在社區(qū)學(xué)校吸納學(xué)員普遍受到設(shè)施規(guī)模的限制；二是教學(xué)內(nèi)容和水平，呈現(xiàn)出課程單一、教學(xué)水平一般化的特征。換言之，辦學(xué)沒有起色、質(zhì)量沒有提升，是社區(qū)學(xué)校普遍面臨的問題。而這兩方面的問題都與政策關(guān)注程度不高有關(guān)，實(shí)踐中嚴(yán)重影響了社區(qū)學(xué)校的進(jìn)一步發(fā)展。

其三，對于政策的執(zhí)行情況，訪談中也反映出很多問題。如L校長指出，現(xiàn)在教育行政部門就社區(qū)學(xué)校發(fā)展制定了很多政策，對社區(qū)學(xué)校的推動取得了明顯成效。但政策在執(zhí)行過程中存在的一些問題不容忽視，政策沒有完全兌現(xiàn)的狀況也需要高度關(guān)注。

(1)社區(qū)學(xué)校的法律地位問題。現(xiàn)在社會上還存在著社區(qū)教育無證辦學(xué)的情況，如有些區(qū)已將成人學(xué)校改建為社區(qū)學(xué)校，但有些地方卻還是沿用成人學(xué)校的名稱。成人教育在郊縣還有需求，但市區(qū)則已萎縮，反之社區(qū)教育的需求卻很大。為此，市區(qū)社區(qū)學(xué)校的辦學(xué)資格較早得到了認(rèn)證，郊區(qū)則還沒有解決。其次，社區(qū)教育工作者對社區(qū)教育與成人教育究竟是什么關(guān)系、能否合并以及合并后的具體職能是什么也存在疑惑。因?yàn)楝F(xiàn)在社區(qū)學(xué)校很多部門在管，但究竟歸屬哪個部門卻不明確。上海市教委有專門部門管理社區(qū)教育，但各區(qū)縣教育行政部門的設(shè)置則各不相同，由此造成上通下不達(dá)的狀況。以上問題的提出，主要還是反映了政府對成人教育及社區(qū)教育的具體定位不明確、職能不清晰。

(2)關(guān)于經(jīng)費(fèi)的問題。上海市的政策承諾社區(qū)教育經(jīng)費(fèi)按常住人口每人3元的比例劃撥，但實(shí)際上經(jīng)費(fèi)的落實(shí)很難保證。一般普通學(xué)校的教育經(jīng)費(fèi)都是由區(qū)縣政府劃撥教育局，教育局再下?lián)芷胀▽W(xué)校。但社區(qū)教育經(jīng)費(fèi)的劃撥路徑卻不透明，因此很難保證經(jīng)費(fèi)的順利到位。X主任指出：“每一項(xiàng)政策都提到社區(qū)教育的經(jīng)費(fèi)逐年都要有所增長，可是究竟增長了多少，增長的經(jīng)費(fèi)又應(yīng)該由誰來負(fù)責(zé)管理和發(fā)放，卻都沒有明文規(guī)定。于是社區(qū)教育的經(jīng)費(fèi)就經(jīng)常只出現(xiàn)在政府的政策文本中，而無法使經(jīng)費(fèi)落實(shí)到基層，所謂政府財(cái)政保障也就成了一句空話。”上述問題凸顯了政府制定政策的疏漏，即僅考慮對社區(qū)教育進(jìn)行財(cái)政支持，卻沒有制定相應(yīng)落實(shí)經(jīng)費(fèi)的保障機(jī)制，致使政府的經(jīng)費(fèi)政策落不到實(shí)處。

(3)對于師資的募集問題。L校長指出，社區(qū)教育的政策關(guān)注點(diǎn)很大部分都聚焦學(xué)員，而對教師的關(guān)注卻做得很不到位。如學(xué)校教師數(shù)量嚴(yán)重不足，而且還沒有編制。沒有編制就意味著教師的地位得不到保證，收入也不穩(wěn)定，這對于社區(qū)學(xué)校師資隊(duì)伍的建設(shè)是非常不利的。又如，原本政策允許在社會中招聘具有教師資格證的人員擔(dān)任社區(qū)學(xué)校的講師，但現(xiàn)在的政策則要求社區(qū)學(xué)校教師必須來自中小學(xué)，這無疑又為社區(qū)教育的師資隊(duì)伍建設(shè)設(shè)置了障礙。師資建設(shè)的另一個重要問題是關(guān)于職稱評定，其體系也十分不合理。如社區(qū)學(xué)校教師的職稱評定參照的是中學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，并要求必須具有中學(xué)教師資格證，但現(xiàn)狀卻是多數(shù)教師來自小學(xué)乃至幼兒園，他們根本沒有中學(xué)教師資格證。即使教師具備了資格，在進(jìn)入評職稱系統(tǒng)之后，在填寫任教科目一欄時又會陷入困境。社區(qū)教育的科目內(nèi)容大都與百姓學(xué)習(xí)需求相關(guān)，與正規(guī)學(xué)校相去甚遠(yuǎn)，因此任教科目一欄亦往往無法填寫。教學(xué)課時數(shù)也同樣，社區(qū)學(xué)校的對象大都上了年紀(jì)，因此課時設(shè)置大多短平快，很難達(dá)到評職稱所需要的課時要求。所以，社區(qū)學(xué)校教師如果想要評職稱，就只能去做數(shù)字游戲(設(shè)法填滿數(shù)字空缺)。以上L校長揭示的社區(qū)教師評職稱問題，也是近年來社區(qū)學(xué)校發(fā)展過程中很突出的問題。一方面是政策對于教師的規(guī)定越來越多，要求也越來越嚴(yán)，但政策規(guī)定卻往往不是加強(qiáng)對教師權(quán)益的保障，而只是抬高社區(qū)教育教師的門檻。最后一個是編制問題。教育局有關(guān)部門說教師編制要找編制辦，編制辦則說要聽上面的指示。各個部門之間互相扯皮，協(xié)調(diào)交流渠道不暢，使得社區(qū)學(xué)校教師隊(duì)伍建設(shè)遭遇困境。于是，社區(qū)學(xué)校只能設(shè)法尋找志愿者，而志愿者教師的臨時性、質(zhì)量的不穩(wěn)定性等則造成了社區(qū)學(xué)校教學(xué)水準(zhǔn)的下降。

(4)關(guān)于社會資源的統(tǒng)籌與管理問題。X主任指出，社區(qū)學(xué)校類似于以前的空中老年大學(xué)，有些學(xué)校沒有獨(dú)立校舍，因此就需要聯(lián)系地區(qū)初高中，利用初高中休息的時間借用教室來進(jìn)行辦學(xué)活動，而這也大大限制了社區(qū)教育規(guī)模的擴(kuò)大。一般而言，社會教育資源應(yīng)該由政府統(tǒng)籌管理并向社會開放，但因社會資源歸屬各不相同，而開展社區(qū)教育又需要多個部門的共同參與，如果缺乏整體協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌規(guī)劃，資源的調(diào)配就變成了部門的壟斷。而資源一旦被獨(dú)占以后，再要向社會開放就成了一件難事。在涉及社區(qū)學(xué)校發(fā)展的政策中，對于資源整合與統(tǒng)籌管理是重要的內(nèi)容，然而重視的另一面呈現(xiàn)的卻是粗糙的細(xì)節(jié)。即雖然具有重視資源整合的意圖，卻沒有執(zhí)行政策的具體方案，由此社會資源要想突破被割裂的狀態(tài)亦異常艱難。綜上所述，社區(qū)學(xué)校教育資源的日趨緊缺，已經(jīng)成為掣肘社區(qū)學(xué)校發(fā)展的瓶頸。

(5)關(guān)于社區(qū)學(xué)校評估指標(biāo)體系的制定問題。政府在推進(jìn)社區(qū)教育內(nèi)涵建設(shè)的過程中，對社區(qū)學(xué)校的評估提出了一套量表式的指標(biāo)體系。對于這套評估指標(biāo)體系L校長指出，社區(qū)教育的內(nèi)容太過豐富，“自選動作”也多，因此用數(shù)字化量表進(jìn)行評估不僅困難，而且難以保證其科學(xué)性和合理性。除此以外，地區(qū)與地區(qū)之間發(fā)展水平和差別也很大，社區(qū)教育政策亦各有區(qū)別，如果只使用一套量表，則容易忽視各地社區(qū)教育發(fā)展的特殊性。更何況公共性、服務(wù)型的社區(qū)教育強(qiáng)調(diào)多元化以及居民的自主參與甚至自主設(shè)計(jì)，而涉及態(tài)度、情感一類的人文因素是很難用定量的數(shù)字來評估的。如果政府在評估社區(qū)學(xué)校的教育狀況時不考慮各個地區(qū)的發(fā)展差異及居民受教育程度的現(xiàn)實(shí)狀況，而僅憑指標(biāo)體系進(jìn)行優(yōu)秀學(xué)校的評選，就往往會出現(xiàn)難以令人信服的結(jié)果。而獎懲機(jī)制如果不合理，就容易使基層社區(qū)學(xué)校的積極性受到打擊，由此亦會對社區(qū)教育的發(fā)展帶來負(fù)面影響。

4.結(jié)論

通過以上問卷與訪談的方法調(diào)查社區(qū)教育政策制定與執(zhí)行的狀況，我們大致可以得出以下結(jié)論，從總體上看，政策制定的內(nèi)容比較有針對性，執(zhí)行的狀況也比較理想。通過一系列有關(guān)社區(qū)教育政策的頒布，使得社區(qū)教育理念深入人心，這也在一定程度上擴(kuò)大了社區(qū)學(xué)校的影響。由于政策的導(dǎo)向作用，社區(qū)學(xué)校在人、財(cái)、物等方面的資源配置亦得到了很大的改善。現(xiàn)在社區(qū)學(xué)校中優(yōu)秀教師越來越多，經(jīng)費(fèi)也有所增加，硬件設(shè)施也越來越好，信息化的程度也有大幅度提升。隨著政策的深入與細(xì)化，社區(qū)教育的體制機(jī)制亦日趨完善，這些都有利于社區(qū)學(xué)校更好地得到健全發(fā)展，使社區(qū)教育更好地在終身教育體系構(gòu)建中發(fā)揮重要作用。

然而，涉及社區(qū)學(xué)校的政策在實(shí)際運(yùn)作過程中還是存在一些問題，其主要反映在以下方面:

(1)政策對于社區(qū)教育的法定地位還沒有給予明確規(guī)定，由此社區(qū)教育在終身教育體系中所處的地位、社區(qū)學(xué)校的具體職能、承擔(dān)的任務(wù)以及與成人教育的關(guān)系等，亦都處在不清晰的狀態(tài)。

(2)在制定政策的過程中，關(guān)乎人、財(cái)、物保障的內(nèi)容沒有明確責(zé)任單位，導(dǎo)致保障的內(nèi)容難以落實(shí)甚至形同虛設(shè)，基層反映的情況無法上傳下達(dá)。

(3)政策對統(tǒng)籌社會教育資源有明確要求，但卻沒有具體貫徹措施，從而導(dǎo)致社會教育資源的開放和利用不夠理想。

(4)政策制定過程中關(guān)注了學(xué)員的發(fā)展，但卻忽略了教師的權(quán)益保障。如教師編制、職稱及晉升渠道受堵等情況，都會對社區(qū)學(xué)校發(fā)展帶來負(fù)面影響，并因此阻礙教學(xué)質(zhì)量的提升，導(dǎo)致辦學(xué)水平的下降。

(5)政策制定過程中由于缺乏對整體與局部的區(qū)別考量，如城市社區(qū)與農(nóng)村社區(qū)、沿海發(fā)達(dá)地區(qū)與內(nèi)陸貧困地區(qū)的差別，以及社區(qū)教育個性化的特征，由此導(dǎo)致制定的評估指標(biāo)體系(量表)缺乏實(shí)際效應(yīng)，有流于形式的傾向。

三、社區(qū)學(xué)校制度化建設(shè)的建議

通過對以上海市為例的社區(qū)教育及社區(qū)學(xué)校政策執(zhí)行情況的實(shí)證調(diào)查，我們看到了政策執(zhí)行過程中的成效與問題。由于政策的推動，對社區(qū)教育的發(fā)展確實(shí)起到了很大的促進(jìn)作用，但從現(xiàn)狀來看，這種推動還較多地停留在文本宣傳與硬件改善的層面。固然，宣傳的作用非常重要，它可以有利于擴(kuò)大社區(qū)教育的影響，但宣傳不能代替執(zhí)行，基層社區(qū)學(xué)校面臨的許多問題都需要通過政策實(shí)施去解決，尤其是深入基層聽取社區(qū)居民意見是一個非常重要的手段與途徑，因?yàn)閳?jiān)持自由與自主的原則是社區(qū)教育能否取得成功的關(guān)鍵。同時，我們也看到了政策層面存在的一些推進(jìn)誤區(qū)。如政策比較關(guān)注文本內(nèi)容，而缺乏具體實(shí)施細(xì)則和執(zhí)行保障。又如對社區(qū)教育主體理解的偏離，較多強(qiáng)調(diào)政府公權(quán)力的作用，而對社區(qū)教育的真正主體——參與者的作用則關(guān)注較少。由于對社區(qū)教育、社區(qū)學(xué)校主體關(guān)系的不清晰，導(dǎo)致社區(qū)教育參與者作用的弱化，其結(jié)果是使社區(qū)教育、社區(qū)學(xué)校的發(fā)展缺乏生命的活力。而如果社區(qū)教育、社區(qū)學(xué)校的主體性質(zhì)不明，那么哪些工作是政府應(yīng)該做的，哪些工作是應(yīng)該放權(quán)給基層去主導(dǎo)的，還有哪些甚至可以通過合作及購買服務(wù)的方式去進(jìn)行市場化操作的，也就不可能有進(jìn)一步的謀劃?？傊挥欣迩辶艘陨蠁栴}的解決思路，政府在制定政策時才不會陷入盲目與茫然。

針對以上政策制定及實(shí)施中出現(xiàn)的問題，本文對社區(qū)學(xué)校制度化建設(shè)提出以下對策建議：

(1)加快厘清終身教育體系中各部分教育之間的關(guān)系，以明確社區(qū)教育在終身教育體系中的準(zhǔn)確定位與功能。

(2)明晰社區(qū)學(xué)校的推進(jìn)主體，以確立政策層面的推進(jìn)責(zé)任，同時建立推進(jìn)機(jī)制，提高管理效率。

(3)整體制定統(tǒng)籌社區(qū)教育資源的規(guī)劃，以保證社會資源面向基層社區(qū)開放。

(4)在師資隊(duì)伍建設(shè)的相關(guān)政策中，對社區(qū)學(xué)校教師應(yīng)該少一點(diǎn)限制，多一些人文關(guān)懷與政策保障，而壯大社區(qū)學(xué)校教師隊(duì)伍，提高教學(xué)質(zhì)量，則是社區(qū)教育成功與否的關(guān)鍵。

(5)建立“互聯(lián)網(wǎng)+”社區(qū)教育資源共享機(jī)制，即利用網(wǎng)絡(luò)把優(yōu)秀教師資源及課程和教案送到千家萬戶，由此實(shí)現(xiàn)“人人皆學(xué)、處處能學(xué)、時時可學(xué)”的理想。

(6)社區(qū)教育評估體系十分重要，但考慮到社區(qū)教育的地域性和草根性的特點(diǎn)，指標(biāo)體系必須體現(xiàn)多元化與個性化結(jié)合的特征，特別要避免一刀切、強(qiáng)制性與僵硬化的做法。

總之，政策是生命，是保障。對于社區(qū)學(xué)校的發(fā)展也同樣如此，政策提供了人力、物力及財(cái)力方面的種種保障，但政策也會因?yàn)槔碚摶A(chǔ)的缺陷，或貫徹執(zhí)行的不給力，而使所有保障成為一紙空文。因此，研究政策，尤其是研究政策制定的理論基礎(chǔ)與執(zhí)行，對社區(qū)學(xué)校的發(fā)展無疑會起到事半功倍的成效。

[1] 厲以賢.社區(qū)教育的理念[J].教育研究,1999(2)：20-24.

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責(zé)任編輯 虞曉駿

A Policy-based Study on Community School Development: A Case Study on Community Schools in Shanghai

WUZun-min,LIYan-chen/

EastChinaNormalUniversity

In recent years, due to the great attentions from the national and local governments and the vigorous promotion of the administrative department for education, especially the formulation and implementation of a series of community education policies, the development of community education in our country has obtained remarkable achievement. Focusing on the community education facilities-the development of community schools, from the perspective of policy-making, this empirical study is to carefully sort out and thoroughly analyze the policies, the formulation and implementation of those policies concerning community schools in the past years. The finding of the study will help promote the awareness and understanding the importance of community education policy formulation and its implementation, and further verify the scientific nature and effectiveness of the established policies, so as to drive forward the community education in other areas in China and the development of community schools.

community education; community schools; policies; safeguard; implementation

2016-10-20

10.13425/j.cnki.jjou.2017.02.008

吳遵民，華東師范大學(xué)教育學(xué)部教授、博士生導(dǎo)師，主要從事教育基本理論、教育政策學(xué)、終身教育與社區(qū)教育研究；李彥辰，華東師范大學(xué)教育學(xué)部碩士研究生，主要從事教育政策、終身教育、社區(qū)教育研究

上海市精神文明建設(shè)委員會辦公室、上海東方社區(qū)學(xué)校服務(wù)指導(dǎo)中心委托課題“上海社區(qū)學(xué)校發(fā)展的政策研究”