梁鴻飛

(南京大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 南京 210093)

中國(guó)行政公益訴訟的法理檢視

梁鴻飛

(南京大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 南京 210093)

近10余年來，無論是學(xué)界還是實(shí)務(wù)界皆對(duì)公益訴訟這個(gè)命題關(guān)注有加，尤其是對(duì)行政公訴，大量研究成果系統(tǒng)性地介紹了西方國(guó)家的行政公訴機(jī)制。但是，中國(guó)的檢察機(jī)關(guān)從權(quán)力性質(zhì)上講是司法機(jī)關(guān)，從功能定位上說是憲法所專門規(guī)設(shè)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。如果置法治語境于不顧，強(qiáng)行賦予檢察機(jī)關(guān)以不符憲法定位的公益訴訟人身份，不僅存在著難以克服的濫訴風(fēng)險(xiǎn)，而且由此帶入行政公益訴訟程序中還會(huì)引發(fā)訴訟本身的異變，繼而生成一系列不利于公益保護(hù)的負(fù)面效應(yīng)。然而這并非檢察機(jī)關(guān)刻意為之，歸根到底還是法律監(jiān)督疲軟無力的問題。所以，為了行政公益訴訟的良好實(shí)施還需回到原點(diǎn)，在司法改革的背景下進(jìn)一步完善法律監(jiān)督機(jī)制及其運(yùn)行架構(gòu)。

行政公益訴訟；法律監(jiān)督；司法改革

為貫徹落實(shí)黨的十八屆四中全會(huì)關(guān)于探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度的改革要求，最高人民檢察院于2015年7月2日發(fā)布了《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》(以下簡(jiǎn)稱《方案》)?！斗桨浮窙Q定在北京、江蘇、安徽等13個(gè)省、自治區(qū)、直轄市開展公益訴訟改革試點(diǎn)，自此拉開了中國(guó)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的序幕。

事實(shí)上，近10余年來，無論是學(xué)界還是實(shí)務(wù)界皆對(duì)公益訴訟這個(gè)命題關(guān)注有加，尤其是對(duì)行政公益訴訟，大量研究成果系統(tǒng)性地介紹了西方國(guó)家的行政公益訴訟機(jī)制，也紛紛提出了中國(guó)化的構(gòu)想與建議。公益訴訟可分為民事公益訴訟與行政公益訴訟，而后者之所以能成為人們目光的聚焦之處，無非是因?yàn)樵谥T如環(huán)境保護(hù)、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)以及國(guó)有土地出讓等行政機(jī)關(guān)負(fù)有監(jiān)管責(zé)任之領(lǐng)域，由于行政違法現(xiàn)象的頻發(fā)致使“公地悲劇”不斷上演，公共利益不斷被侵損與蠶食，又因追訴主體的缺位而推助形成了行政領(lǐng)域的法外飛地與滋生腐敗的溫潤(rùn)土壤。是故，當(dāng)筆墨之中的行政公益訴訟落入凡間自然給予人們?nèi)绫Ｗo(hù)公益、制約行政以及抑制腐敗等諸多期許。這些期許恐怕很大程度上來源于人們對(duì)域外經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)與認(rèn)知。就現(xiàn)實(shí)情況而言，由于政治體制不同與法治文化的差異，中國(guó)并無可能像西方國(guó)家那樣賦予檢察官以公共利益代理人身份這樣一種簡(jiǎn)約的技術(shù)性處理就可促使行政公益訴訟合理有效地實(shí)施。由《方案》出臺(tái)后的相關(guān)案例來看，行政公益訴訟在實(shí)施過程中的確存在著相應(yīng)的問題，如不認(rèn)真對(duì)待并加以解決，終將有失制度建構(gòu)的意義。

一、身份上的錯(cuò)位：公益訴訟人身份隱有濫訴之風(fēng)險(xiǎn)

(一)公益訴訟人身份不符憲法之定位

一般認(rèn)為，行政公益訴訟是“檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為行政行為侵犯了公共利益，以自己的名義提請(qǐng)法院對(duì)該行政行為予以審查的訴訟”[1]。問題在于，中國(guó)的檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)以什么名義提起訴訟，或者說在訴訟中的身份是什么。對(duì)于這個(gè)問題，很多人直接根據(jù)域外經(jīng)驗(yàn)不加思索地認(rèn)為中國(guó)檢察機(jī)關(guān)與西方一樣是基于公共利益的代理人身份提起訴訟的。事實(shí)上，西方的檢察機(jī)關(guān)或檢察官本源上只是國(guó)王的代理人，而后隨著資產(chǎn)階級(jí)革命的爆發(fā)，人民主權(quán)理念被奉為奎臬，檢察官才嬗變?yōu)楣怖娴拇砣?。亦即，檢察官之公共利益代理人的稱謂是西方國(guó)家開啟憲政之治后的具體表征，也是其法治文化的組成部分。那么，基于這樣一種歷史淵源和法治文化，自然可以從公共利益的代理人這個(gè)身份延伸出檢察官的公益訴訟權(quán)。例如英國(guó)，“為了公共利益而采取行動(dòng)是檢察總長(zhǎng)的專利，他的作用是實(shí)質(zhì)性的、合憲的，他可以自由地從總體上廣泛地考慮公共利益。因而他可以自由地考慮各種情形，包括政治的以及其他的”[2]。可以說，正是公共利益代理人的豐富內(nèi)涵賦予了檢察官在訴權(quán)領(lǐng)域較多的自由選擇。中國(guó)的法治語境中，僅僅是為了契合行政公益訴訟的“公益”主題及塑造表見上的正當(dāng)性，以架空國(guó)家的歷史淵源與法治文化而強(qiáng)行賦予中國(guó)檢察機(jī)關(guān)以公共利益的代理人身份無疑在邏輯與語境上都存有不能自圓其說的重大缺陷。如有人就認(rèn)為：“檢察機(jī)關(guān)在公益行政訴訟中的身份應(yīng)是公益的代表，如果簡(jiǎn)單地以法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的身份出現(xiàn)在公益行政訴訟中，體現(xiàn)不了公益訴訟特點(diǎn)?！盵3]顯然，這種不顧現(xiàn)實(shí)語境，僅以西方公益訴訟的特征來界定中國(guó)檢察機(jī)關(guān)訴訟身份的論證方式與那種以三權(quán)分立語境下的司法權(quán)特征來反證中國(guó)檢察機(jī)關(guān)不是司法機(jī)關(guān)的邏輯進(jìn)路別無二致，在邏輯上都犯了本末倒置的錯(cuò)誤。就概念之中的價(jià)值取向而言，行政公益訴訟當(dāng)然是為了保護(hù)公共利益，此無可指責(zé)。但是，價(jià)值取向只能決定行政公益訴訟之法律概念建構(gòu)的現(xiàn)實(shí)功能，而無法據(jù)此賦予檢察機(jī)關(guān)超越憲制框架與法治文化的特殊身份。亦即，我們不能通過將檢察機(jī)關(guān)包裝成公共利益代理人的方法奠定其稟有行政公訴權(quán)的正當(dāng)性。

既然西方檢察機(jī)關(guān)的公共利益代理人身份非隨意擬設(shè)，那么中國(guó)檢察機(jī)關(guān)以何種身份提起行政公益訴訟還應(yīng)從檢察制度本身的歷史淵源方面進(jìn)行考察。中國(guó)的檢察制度移植于蘇聯(lián)，其初衷是為了有效地維護(hù)法制的統(tǒng)一，故而在憲法上將檢察機(jī)關(guān)設(shè)為專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。法律監(jiān)督的本義是監(jiān)督法律的統(tǒng)一實(shí)施或遵守，法律監(jiān)督機(jī)關(guān)則意指監(jiān)督法制的機(jī)關(guān)[4]。然而，又由于法律監(jiān)督權(quán)本質(zhì)上仍是程序性的權(quán)力，所以“檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的有效行使是不能脫離開具體的訴訟職能的”[5]。亦即，“監(jiān)督和訴訟兩者之間存在著內(nèi)在的聯(lián)系，都具有維護(hù)法制的作用，訴訟是監(jiān)督的主要手段，而監(jiān)督又可以通過訴訟來實(shí)現(xiàn)”[6]。簡(jiǎn)言之，訴訟職能乃是法律監(jiān)督的重要組成部分，不可或缺。在蘇聯(lián)語境中，法律監(jiān)督的伸張主要倚賴一般監(jiān)督權(quán)的廣泛存在，而一般監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式包括：因國(guó)家工作人員或普通公民的違法行為侵損國(guó)家或勞動(dòng)人民利益時(shí)，可以提起民事訴訟或直接參與民事訴訟[7]?？梢姡疤K聯(lián)檢察機(jī)關(guān)以訴訟之法保護(hù)國(guó)家利益本質(zhì)上還是法律監(jiān)督運(yùn)轉(zhuǎn)的具體表現(xiàn)。而且，蘇聯(lián)檢察機(jī)關(guān)為保護(hù)國(guó)家利益提起訴訟是鑒于國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員或普通公民的違法行為與受損國(guó)家利益之間的因果關(guān)系，而不是簡(jiǎn)單地從維護(hù)公共利益的角度出發(fā)而理所當(dāng)然地成為適格的訴訟主體。就當(dāng)下而言，承襲蘇聯(lián)衣缽的俄羅斯在檢察制度方面依然保留著以一般監(jiān)督權(quán)為核心的法律監(jiān)督傳統(tǒng)，所以當(dāng)行政行為涉嫌違法，侵犯眾多公民的權(quán)利與自由，或者基于其他原因而導(dǎo)致侵犯行為造成重大社會(huì)影響時(shí)，檢察長(zhǎng)向法院提起的是立足在法律監(jiān)督權(quán)能中的行政違法訴訟[8]，這種訴訟的提起旨在矯正行政違法或消除違法之根源，只不過與之直接相關(guān)的公民權(quán)益救濟(jì)定著在訴訟目的之上。中國(guó)檢察機(jī)關(guān)提起的行政公益訴訟與蘇聯(lián)的民事訴訟以及與俄羅斯的行政違法訴訟有些許差別，但是就法律監(jiān)督這一功能上的憲法定位而言并無本質(zhì)上的區(qū)別。也就是說，在中國(guó)，行政公訴權(quán)作為檢察機(jī)關(guān)訴權(quán)類型的擴(kuò)展實(shí)質(zhì)上還是為了滿足法律監(jiān)督的需要，并且也只立足在此權(quán)能之中*《方案》在提綱挈領(lǐng)的目標(biāo)和原則部分就強(qiáng)調(diào)：“立足法律監(jiān)督職能。堅(jiān)持檢察機(jī)關(guān)職能定位，把握提起公益訴訟的條件、范圍和程序，既強(qiáng)化對(duì)公共利益的保護(hù)，又嚴(yán)格規(guī)范行使檢察權(quán)?！?。再者，“在‘議行合一’的社會(huì)主義國(guó)家，政權(quán)體制采取的是人民代表大會(huì)制的政權(quán)結(jié)構(gòu)模式”[9]，檢察機(jī)關(guān)具體監(jiān)督權(quán)能的添設(shè)需要最高權(quán)力機(jī)關(guān)的背書與授權(quán)，故而最高人民檢察院制定的《方案》是在得到全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)之后才得以正式頒布，具有規(guī)范性的效力。不過，在此，全國(guó)人大常委會(huì)也只是為檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)能增設(shè)一個(gè)具體權(quán)能，不可說是超越憲法為檢察機(jī)關(guān)重新塑造一個(gè)角色——公益訴訟人。

可見，行政公訴權(quán)乃是立足在法律監(jiān)督權(quán)能之中，檢察機(jī)關(guān)是以法制統(tǒng)一守護(hù)人的身份提起行政公訴?！斗桨浮冯m然明確了這一要旨，但卻又賦予檢察機(jī)關(guān)以公益訴訟人之身份。所謂公益訴訟人與前面所提到的公共利益代理人別無二致，這種方鑿圓枘的身份賦予實(shí)質(zhì)上是在模糊原本清晰的憲法定位，不僅存在著兩種身份在法理邏輯上難以自洽的問題，而且不免有長(zhǎng)期演化后據(jù)公益訴訟人之身份濫用訴權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)。

(二)公益訴訟人身份的濫訴風(fēng)險(xiǎn)

“如同‘正義有著一張普洛透斯似的臉’一樣，公共利益也有著一張普洛透斯似的臉”[10]。所以，“公共利益的外延具有不確定性，不同國(guó)家、不同時(shí)期對(duì)公共利益的理解各不相同， 各國(guó)允許提起行政公訴的范圍也寬窄各異”[11]。中國(guó)《方案》較為謹(jǐn)慎地規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)提起行政公訴主要集中在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)等這些“公地悲劇”頻繁上演的重災(zāi)區(qū)。然而，即使如此，公共利益的不確定性、抽象性程度并不會(huì)因此而有所消減，這些領(lǐng)域內(nèi)的公共利益也都不可能被窮盡列舉，其中的內(nèi)容、范圍以及形態(tài)等皆如同彈簧一般可以被無限拉長(zhǎng)。將原本作為法制統(tǒng)一守護(hù)人的檢察機(jī)關(guān)擬化為公益訴訟人，自然會(huì)本能地篩選辨別何為公共利益以及是否受到侵害，一方面徒增檢察機(jī)關(guān)的工作負(fù)荷；另一方面，更重要的是，極大地?cái)D壓了法律監(jiān)督原則。

《方案》出臺(tái)后的首例國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)行政公訴案，即甘肅省酒泉市肅州區(qū)工信局未嚴(yán)格按照《淘汰落后產(chǎn)能中央財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)資金管理辦法》審核把關(guān)，使得不符合條件的企業(yè)(即原酒泉市興盛紙品廠)獲得獎(jiǎng)金44萬元，嗣后甘肅省財(cái)政廳要求相關(guān)財(cái)政部門予以追繳，肅州區(qū)人民檢察院據(jù)此認(rèn)為肅州區(qū)財(cái)政局不履行行政監(jiān)管職責(zé)，致使國(guó)有資產(chǎn)仍處于受侵害狀態(tài)，于是向玉門市人民法院提起行政公益訴訟。事實(shí)上，所謂國(guó)有資產(chǎn)仍處于受侵害狀態(tài)源于肅州區(qū)工信局的行政給付違法(即違反《淘汰落后產(chǎn)能中央財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)資金管理辦法》這一部門規(guī)章)，而肅州區(qū)人民檢察院根據(jù)甘肅省財(cái)政廳要求相關(guān)財(cái)政部門追繳并上交省廳的行政命令就對(duì)區(qū)財(cái)政局提起行政公訴來說顯然不妥。一方面，上級(jí)財(cái)政部門對(duì)下級(jí)財(cái)政部門的行政命令乃是行政內(nèi)部關(guān)系，并非屬于法律監(jiān)督據(jù)以考量的范疇；另一方面，財(cái)政部門本身沒有明確的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)，更何況此案國(guó)有資產(chǎn)流失是由區(qū)工信局的違法行政行為所致，肅州區(qū)財(cái)政局就更不應(yīng)負(fù)有相關(guān)的法律責(zé)任。從此案可見，肅州區(qū)人民檢察院固然還沒有直接表現(xiàn)出篩選辨別公共利益的自主性，但其過于注重國(guó)有資產(chǎn)流失這一利益層面的問題，未能完全從法律監(jiān)督的角度出發(fā)，忽略作為違法行政行為的肅州區(qū)工信局而徑直起訴與之無任何法律關(guān)聯(lián)的肅州區(qū)財(cái)政局，就頗有濫用訴權(quán)之嫌虞，也無疑說明了公益訴訟人身份對(duì)于法律監(jiān)督原則的擠壓效果。

其實(shí)這起關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)的行政公訴案的案情本身并不復(fù)雜，其中的法律關(guān)系亦較為明晰，然檢察機(jī)關(guān)的訴權(quán)行使卻有脫離法律監(jiān)督軌道的跡象，顯露出濫訴之端倪。那么，在國(guó)有資產(chǎn)的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)與國(guó)有企業(yè)的改制、合并以及分立等領(lǐng)域，國(guó)有資產(chǎn)必然要承受一定的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，不可能永遠(yuǎn)保盈持泰，如果檢察機(jī)關(guān)不是從法律監(jiān)督的角度出發(fā)，而是據(jù)以公益訴訟人身份對(duì)國(guó)有資產(chǎn)消減的“不法”與“不幸”不加區(qū)分而濫用訴權(quán)無疑是在倒逼負(fù)有國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)乃至與之相關(guān)的行政機(jī)關(guān)動(dòng)用行政資源干涉市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，以保證國(guó)有資產(chǎn)免于任何“不幸”。如此，不啻為以犧牲良好市場(chǎng)環(huán)境的公共利益換取國(guó)有資產(chǎn)的保值、增值，非“舍本逐末”不能評(píng)價(jià)。所以說，行政公益訴訟的良好實(shí)施首先需要檢察機(jī)關(guān)立足于法律監(jiān)督權(quán)能，而據(jù)以公益訴訟人身份則極易破壞原本的機(jī)理結(jié)構(gòu)，形成濫訴之勢(shì)。

在公益訴訟方面，過往之研究可謂是“言必稱西方，動(dòng)輒說借鑒”。事實(shí)上，即便是從域外經(jīng)驗(yàn)來看，“在中歐、東歐國(guó)家，公益訴訟的實(shí)施本就有助于鞏固法治”[12]。在法治未臻成熟的國(guó)家，尤需通過公益訴訟尤其是行政公益訴訟填補(bǔ)、修復(fù)法秩序的缺口，進(jìn)而助力于法治的發(fā)展，這當(dāng)然也是在為公共利益的葆有與實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造最為基本的秩序環(huán)境。檢察機(jī)關(guān)是守護(hù)法制統(tǒng)一的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，就此而言，賦予檢察機(jī)關(guān)行政公訴權(quán)只是延展其守護(hù)人角色的職權(quán)而已，再重塑一個(gè)公益訴訟人身份無疑是在畫蛇添足。

二、實(shí)施中的異變：司法“共謀”傾向扭曲行政公訴之本義

(一)程式上的偏頗：司法“共謀”消解倫理說服力

博登海默認(rèn)為，“我們很難想象，一個(gè)現(xiàn)行有效的行政法制度在未規(guī)定法院或某種其他公正機(jī)構(gòu)及裁判庭對(duì)政府官員的行動(dòng)至少做一種有限的審查的情況下，就能防止政府官員任意濫用權(quán)力的現(xiàn)象”[13]384。與民眾利益息息相關(guān)的行政權(quán)極易被濫用，這一先驗(yàn)性的假設(shè)似乎已經(jīng)成為了人們普遍性的心理傾向，而中國(guó)近年來以消費(fèi)公共利益為代價(jià)的大量行政違法現(xiàn)象無疑是在經(jīng)驗(yàn)性地反復(fù)確證這一先驗(yàn)假設(shè)。正因如此，國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)才延展了檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)，試圖以行政公益訴訟來填補(bǔ)行政監(jiān)督機(jī)制的缺口。然而，從邏輯上講，不能因?yàn)樾姓`法現(xiàn)象的頻發(fā)就推定一切行政行為皆有違法之嫌，一切行政行為皆有吞噬公益之傾向。相反，“在行政法傳統(tǒng)模式下，行政機(jī)關(guān)依據(jù)代表民眾合意的立法機(jī)關(guān)授權(quán)做出決定，本身就是從根本上維護(hù)了公共利益，它的合法性及公益性來自立法機(jī)關(guān)”[1]。而且，基于行政法的信賴保護(hù)原則，我們應(yīng)該對(duì)行政行為進(jìn)行有效推定，這實(shí)質(zhì)上也是社會(huì)公益與安定秩序的根本保證。是故，作為司法機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān)提起行政公訴，尤需謹(jǐn)防將行政主體“濫權(quán)違法”之“前見”注入訴訟程序中，以免未審先判，引發(fā)司法程式上的偏頗，使訴訟喪失法治意義上的倫理說服力。

通過《方案》出臺(tái)后首例行政公益訴訟案看，上述之隱憂著實(shí)已經(jīng)開始顯現(xiàn)。山東省慶云縣人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)，山東慶云慶順化學(xué)科技有限公司自2008年8月以來，在未通過建設(shè)項(xiàng)目環(huán)保設(shè)施竣工驗(yàn)收的情況下，違法生產(chǎn)，排放大量污水造成環(huán)境污染，慶云縣環(huán)保局在監(jiān)管過程中存在違法行政行為。在發(fā)出檢察建議無果的情況下，慶云縣人民檢察院于2015年12月16日對(duì)慶云縣環(huán)保局依法提起行政公訴，最終慶云縣人民法院判決慶云縣環(huán)保局批準(zhǔn)企業(yè)試生產(chǎn)及試生產(chǎn)延期的行政行為違法。從表象上看，此案的確實(shí)現(xiàn)了人們先前賦予行政公益訴訟機(jī)制的功能期待——行政違法得以矯正，公共利益得到救濟(jì)。然而，細(xì)加探析就可發(fā)現(xiàn)其中的問題。山東省人民檢察院新聞發(fā)言人、宣傳處處長(zhǎng)徐安江就此案接受中國(guó)青年報(bào)記者采訪時(shí)透露，“庭前，省、市、縣三級(jí)院與法院多次召開庭前會(huì)議，就相關(guān)問題進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)；同時(shí)，統(tǒng)籌謀劃協(xié)調(diào)大量固廢、廢酸處理等系列問題，確保案件辦理扎實(shí)，案外處理妥善，實(shí)現(xiàn)最佳效果”[14]。一方面，省市縣三級(jí)檢察機(jī)關(guān)與審理該案的縣級(jí)審判機(jī)關(guān)進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，無疑是對(duì)審判機(jī)關(guān)施加影響與壓力，以謀求立場(chǎng)上的一致性；另一方面，在庭前會(huì)議之同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)已與審判機(jī)關(guān)統(tǒng)籌謀劃污染物的處理問題，這就暴露出未審先判之痕跡，此乃司法“共謀”無疑。

檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)行捆綁審判機(jī)關(guān)，形成未審先判的司法“共謀”，如此確能營(yíng)造出司法權(quán)共同制約行政權(quán)之表現(xiàn)，然行政公益訴訟會(huì)因司法程式上的偏頗而喪失法治意義上的倫理說服力。由此，也足可見公益訴訟人身份與司法機(jī)關(guān)這兩個(gè)要素相結(jié)合所產(chǎn)生出的化學(xué)反應(yīng)效果。不過，司法程式的偏頗只是肇端，其后更有進(jìn)一步的輻射后果——法律作業(yè)的荒廢與權(quán)能界限的突破。

(二)法律作業(yè)的荒廢：葆有公共利益的工具體系失靈

公共利益伴隨著民族統(tǒng)一國(guó)家進(jìn)入民主立憲時(shí)代應(yīng)運(yùn)而生，其作為一項(xiàng)連貫國(guó)家與社會(huì)的流行價(jià)值仍需借助一定工具體系才能獲得具體的形式與內(nèi)容。一般而言，這一體系由“法律、政策以及政府的外向行政行為等基本工具構(gòu)成；而在法律、政策以及行政行為所構(gòu)成的工具體系中，法律具有最高性，政策其實(shí)是法律的臨時(shí)性形態(tài)，而行政行為也需要依法展開，也就是說，整個(gè)工具體系所應(yīng)貫穿的是‘法律的精神’”[15]。顯然，在整個(gè)工具體系運(yùn)作過程中，“法律的精神”能否得到有效之貫徹往往決定了公共利益能否實(shí)現(xiàn)以及實(shí)現(xiàn)程度。不過，貫徹“法律的精神”并非像表象上的合法合規(guī)那么簡(jiǎn)單，實(shí)質(zhì)在于準(zhǔn)確地闡明、實(shí)現(xiàn)法律的規(guī)范意旨，在客觀方面需要精密的法律作業(yè)鋪陳其中，在主觀方面則需要操作工具體系的權(quán)力主體認(rèn)真地對(duì)待法律。

政府的行政行為——葆有公共利益的基本工具——在實(shí)踐中以“行政執(zhí)法”的面貌出現(xiàn)。所謂行政執(zhí)法就是行政機(jī)關(guān)將法律從文本規(guī)定轉(zhuǎn)換為人們的實(shí)際行為規(guī)范，即以行政權(quán)來實(shí)現(xiàn)法律的規(guī)范意旨[17]。然而，問題在于，一方面法律規(guī)范的載體乃是文字，而由文字組成的文義往往是抽象、復(fù)義的，所以法律對(duì)于社會(huì)關(guān)系的規(guī)范范圍與調(diào)整意向并不是顯而易見且確定無疑的；另一方面，行政法所調(diào)整之社會(huì)關(guān)系紛繁復(fù)雜，涉及到社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域，再精進(jìn)的立法技術(shù)也難以克服成文法的空缺結(jié)構(gòu)。所以，在行政執(zhí)法的過程中，如要準(zhǔn)確地實(shí)現(xiàn)法律的規(guī)范意旨，勢(shì)必需要行政機(jī)關(guān)對(duì)相關(guān)的法律條文以及其中的法律概念進(jìn)行解釋。行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法中進(jìn)行的“法律解釋”一般而言是適用法律的個(gè)案解釋，即在將法律條文適用于個(gè)案的具體事實(shí)時(shí)對(duì)相應(yīng)法律條文的含義和適用范圍的闡釋[16]。此外，在一些諸如稅捐的特殊行政領(lǐng)域，上級(jí)行政機(jī)關(guān)為了法律的統(tǒng)一適用以及簡(jiǎn)化大量的行政作業(yè)，往往用法律解釋來具體化不確定的法律概念，以統(tǒng)一見解，其實(shí)施方式是在組織內(nèi)部制定行政規(guī)則[17]20，這就是我們通常所說的抽象行政行為?？梢?，對(duì)于行政執(zhí)法而言，無論是針對(duì)個(gè)案的具體行政行為還是覆及一般的抽象行政行為都需要行政機(jī)關(guān)進(jìn)行法律解釋的作業(yè)，此乃行政工具對(duì)實(shí)現(xiàn)公共利益的必要保證。

有人認(rèn)為，行政行為就是“行政的意思表示”[18]，在行政執(zhí)法過程中，行政機(jī)關(guān)基于法律解釋形成的法律見解必然充盈在行政的意思表示中。由是，行政行為亦可視為行政機(jī)關(guān)的法律見解表達(dá)。那么，在行政公益訴訟視角下，所謂檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)負(fù)有公益保護(hù)職責(zé)的行政機(jī)關(guān)涉嫌違法行政亦可理解為：在擔(dān)負(fù)保護(hù)公益之責(zé)的行政領(lǐng)域，檢察機(jī)關(guān)不認(rèn)同行政機(jī)關(guān)在處理具體個(gè)案或制定行政規(guī)則時(shí)表達(dá)出的法律見解，并認(rèn)定這種法律見解違背了法律原本的規(guī)范意旨進(jìn)而直接導(dǎo)致公益受損。當(dāng)檢察機(jī)關(guān)將它的“認(rèn)定”訴諸法庭之后，審判機(jī)關(guān)是在關(guān)聯(lián)具體法律事實(shí)，運(yùn)用法律解釋等法律方法闡明法律的規(guī)范意旨的基礎(chǔ)上，判斷相互哪一方的法律見解更符合法律的規(guī)范意旨。又由于保護(hù)公益此一價(jià)值取向已經(jīng)建構(gòu)在行政公訴的概念以及系爭(zhēng)法律的規(guī)范中，所以在行政公益訴訟的司法場(chǎng)景中，審判機(jī)關(guān)在闡釋相關(guān)法律的規(guī)范意旨時(shí)應(yīng)取向于保護(hù)公益這一基本價(jià)值，依此作為裁判考量的決定性因素以推求出我們利用規(guī)范所追求的目的——公共利益的葆有。

可見，行政公益訴訟是檢察機(jī)關(guān)將其與行政機(jī)關(guān)之間不同的法律見解交由審判機(jī)關(guān)裁決的訴訟，而見解與裁決的背后鋪陳著大量的法律解釋作業(yè)在訴訟的前后始終，或者說行政公益訴訟本應(yīng)就是一項(xiàng)各權(quán)力主體站在各自法律立場(chǎng)上的法律技術(shù)性作業(yè)。是故，無論葆有公共利益的行政工具是否失靈(違法)，通過行政公益訴訟這一司法程序，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向法庭提交精煉而又不失完整的關(guān)于公益保護(hù)的法律問題，而審判機(jī)關(guān)旨在用法律方法在個(gè)案中描繪出公共利益的有形臉譜，以“法律的精神”照亮公共利益的陰影暗區(qū)。反過來說，即使在假定行政工具失靈的情況下，如果作為守護(hù)法律最后一道防線的司法者也可借由行政公益訴訟程序脫離法律立場(chǎng)“擅離職守”，那么就等于是將“法律的精神”從葆有公共利益的工具體系中徹底抽離。

(三)權(quán)能區(qū)分的突破：公共利益得以存續(xù)的憲法秩序失調(diào)

公共利益的政治坐標(biāo)是民主憲政體制，正常的憲法秩序是公共利益得以維續(xù)與葆有的基本前提，此乃自明之理。一般而言，“由憲法所規(guī)設(shè)的三類國(guó)家權(quán)力，即立法權(quán)、(行政)執(zhí)法權(quán)、司法權(quán)，皆有實(shí)現(xiàn)公共利益的功能”[19]。不過，規(guī)設(shè)的邏輯就是國(guó)家權(quán)力的組織化，而組織原則一方面乃是權(quán)能的基本區(qū)分，使國(guó)家治理免于專斷；另一方面則是各權(quán)能的有序銜接，使國(guó)家權(quán)力蔚為整體，免于離散。對(duì)這一原則的堅(jiān)守關(guān)系到憲法秩序的根基穩(wěn)定，也決定了公共利益存續(xù)之可能。

從權(quán)能區(qū)分的角度出發(fā)，立法權(quán)是以法的形式表達(dá)公共利益，而行政權(quán)則是以執(zhí)法的方式葆有公共利益，司法權(quán)則是候補(bǔ)于行政權(quán)。唯當(dāng)行政權(quán)在執(zhí)法過程中偏離法律的規(guī)范意旨，致使公益失落，司法權(quán)才會(huì)啟動(dòng)程序，予以矯正。由此可見，行政主體實(shí)質(zhì)上才是公共利益的直接責(zé)任主體，這也就不難理解作為行政組成部分的西方檢察機(jī)關(guān)緣何可以自由地考慮公益問題。就行政公益訴訟的形式而言，檢察機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)所監(jiān)督與審判的對(duì)象是作為行政主體之法律見解表達(dá)的行政行為。只不過，因?yàn)樾姓袨榕c公共利益的關(guān)聯(lián)性，經(jīng)由司法程序中的法律解釋作業(yè)，公益保護(hù)問題與行政行為的法律評(píng)價(jià)問題相互滲透對(duì)方，依審判機(jī)關(guān)根據(jù)解釋系爭(zhēng)法律做出的裁判內(nèi)，公益保護(hù)問題與行政行為的法律評(píng)價(jià)問題便在這個(gè)限度內(nèi)合而為一[17]304。最終，審判機(jī)關(guān)運(yùn)用法律解釋、法律推理以及法律論證等法律方法結(jié)合關(guān)聯(lián)的法律事實(shí)審視檢察機(jī)關(guān)與行政主體之間不同的法律見解并做出判斷，為行政執(zhí)法中的公益保護(hù)任務(wù)提供法律說明書。不過，按照憲法的權(quán)能區(qū)分原則，公益保護(hù)這一任務(wù)最終還是應(yīng)回落到行政主體，由司法者用法律方法描繪出的公益臉譜最終還需通過行政執(zhí)法予以制作成型。唯有各權(quán)力主體各司其職，行政機(jī)關(guān)甘愿謙卑服從司法判決，并按其指示認(rèn)真落實(shí)，而司法機(jī)關(guān)有守有為，尊重行政自治，不于案外擅加干涉，依此才有望形成絲絲相扣的公共利益保護(hù)體系。在此秩序環(huán)境下，前面所提到的葆有公共利益的工具體系才有現(xiàn)實(shí)意義，而公共利益的司法救濟(jì)或者說行政公益訴訟本身才會(huì)進(jìn)一步發(fā)揮出積極性的憲制層面意義。

反之，如若司法者超越權(quán)能邊界，越俎代庖，在權(quán)力秩序上則會(huì)漸次呈現(xiàn)出競(jìng)爭(zhēng)性、離散化的狀態(tài)，這種秩序狀態(tài)不單單是瓦解各權(quán)力主體關(guān)于公共利益的法律共識(shí)，更嚴(yán)重的是會(huì)打破憲法秩序的有序性、統(tǒng)一性，整個(gè)國(guó)家權(quán)力就無法對(duì)公共利益事項(xiàng)做出可以付諸實(shí)施的有效決斷。山東省人民檢察院新聞發(fā)言人在介紹首例行政公益訴訟案時(shí)說要“統(tǒng)籌謀劃協(xié)調(diào)大量固廢、廢酸處理等系列問題，確保案件辦理扎實(shí)，案外處理妥善，實(shí)現(xiàn)最佳效果”。檢察機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)統(tǒng)籌謀劃本應(yīng)由行政機(jī)關(guān)指示企業(yè)做出的污染物處理問題，并且明確表示要做到“案外處理妥善，實(shí)現(xiàn)最佳效果”，這無疑已經(jīng)突破了權(quán)能區(qū)分的界限，本質(zhì)上就是在擾亂既定的憲法秩序。若案案如此，久而久之，公共利益之命運(yùn)如何則自不待言。

三、客觀屬性的殘缺：司法機(jī)關(guān)無法把握具有一般性意義的行政行為

司法救濟(jì)的歷史表明 ，行政訴訟的最初目的主要不在于保護(hù)行政相對(duì)人的權(quán)益，而在于監(jiān)督和維護(hù)行政機(jī)關(guān)依法行政，這在大陸法系與英美法系國(guó)家都是如此[20]。只不過隨著民眾權(quán)利意識(shí)的興起，行政訴訟的焦點(diǎn)開始轉(zhuǎn)為個(gè)人的主觀權(quán)利，訴訟的性質(zhì)隨之發(fā)生了轉(zhuǎn)變，法庭所關(guān)注的問題不再僅是行政行為合法性的問題，而是“新的主觀性法律狀態(tài)是否破壞或者改變了舊的主觀性法律狀態(tài)，而提出訴求的那個(gè)人必須是直接受到該行政行為影響的個(gè)人”[21]140-141。如此，司法機(jī)關(guān)既要救濟(jì)公民之主觀權(quán)利，又需維護(hù)客觀法律秩序，以行政行為為訴訟標(biāo)的訴訟勢(shì)必發(fā)生類型的分化，即分為主觀之訴與客觀之訴。簡(jiǎn)單地說，當(dāng)“行政行為違反了客觀的法律規(guī)則而侵犯了公共利益和客觀法律秩序時(shí)，提起的訴訟為客觀訴訟，例如越權(quán)之訴；而行政行為僅僅侵犯了原告所獨(dú)享的權(quán)利，此時(shí)提起的訴訟為主觀訴訟，例如行政賠償訴訟”[22]。

顯然，在主觀訴訟中，由于行政行為僅僅侵犯了公民個(gè)人所獨(dú)享的權(quán)利，訴訟目的也就對(duì)應(yīng)地局限于救濟(jì)公民的個(gè)人權(quán)益。在客觀訴訟中，雖然訴訟標(biāo)的仍是行政行為，但是訴訟目的轉(zhuǎn)為維護(hù)客觀的法律秩序。然而，問題是，在主觀訴訟中，侵犯了公民個(gè)人所獨(dú)享的權(quán)利的行政行為往往也是違法行政行為，嚴(yán)格來講也是破壞了客觀的法律秩序，且公民權(quán)益與公共利益之間亦難以劃定絕對(duì)的客觀界限 ，那么究竟該如何準(zhǔn)確地區(qū)分主觀訴訟與客觀訴訟呢？在行政訴訟領(lǐng)域，區(qū)分的關(guān)鍵在于判斷行政行為是否具有一般性的意義，所謂具有一般性意義是指行政行為不是針對(duì)特定的行政相對(duì)人，而是“對(duì)所有公民——特別是那些在該行政部門所管理的社會(huì)領(lǐng)域內(nèi)活動(dòng)的人——產(chǎn)生影響”[21]141。亦即，具有一般性意義的行政行為是指向職責(zé)領(lǐng)域的事，由此與公共利益直接相連，因而導(dǎo)入客觀訴訟。所以，有人就將客觀訴訟歸納為“對(duì)事不對(duì)人”的訴訟種類[23]。筆者認(rèn)為，客觀訴訟具有兩個(gè)顯著的特征：一是行政行為涉嫌違反了客觀的法律規(guī)則，有損法律秩序與法制統(tǒng)一；二是行政行為具有一般性的意義，進(jìn)而涉及到公共利益。就這兩個(gè)特征結(jié)合《方案》*《方案》對(duì)行政公益訴訟的表述是：“檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，造成國(guó)家和社會(huì)公共利益受到侵害，公民、法人和其他社會(huì)組織由于沒有直接利害關(guān)系，沒有也無法提起訴訟的，可以向人民法院提起行政公益訴訟。”來看，首先，行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或負(fù)有法定責(zé)任義務(wù)而不予作為，就意味著行政機(jī)關(guān)的行政行為違反了客觀的法律規(guī)則；其次，行政機(jī)關(guān)因其行政行為造成國(guó)家和社會(huì)公共利益受到損害，且公民、法人和其他社會(huì)組織與之沒有直接利害關(guān)系，由此可知，此類行政行為必然具有一般性的意義故而直接涉及公共利益。是故，可以論斷：行政公益訴訟不同于行政相對(duì)人為維護(hù)自己利益而進(jìn)行的 “主觀訴訟”，它是一種以監(jiān)督行政違法行為為目標(biāo)，以救濟(jì)公共利益為價(jià)值主旨的“客觀訴訟”[6]。如果說主觀性的行政訴訟是公民為權(quán)利而斗爭(zhēng)的價(jià)值彰顯，那么可歸納為客觀訴訟的行政公益訴訟則是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)為法律權(quán)威而努力的現(xiàn)實(shí)表征。

主觀訴訟與客觀訴訟是一種學(xué)理上的認(rèn)知與分類，未必一定要在成文法中予以明確。法國(guó)作為這種理論的發(fā)源地在成文法中并未明確將行政訴訟分類為主觀訴訟與客觀訴訟，但法院在審理中卻分別有著與之對(duì)應(yīng)的訴訟程序與訴訟規(guī)則[23]，救濟(jì)公民權(quán)利與維護(hù)法律秩序之目標(biāo)皆能在司法程序中充分地實(shí)現(xiàn)。就中國(guó)行政公益訴訟而言，主要還是司法機(jī)關(guān)對(duì)于具有一般性意義的行政行為的完整把握。如前面所提，行政行為的一般性意義決定了行為本身與公益直接相連。從某種程度上說，這種一般性意義乃訴訟是否屬于客觀訴訟的決定性因素，所以狄驥亦將行政行為的一般性意義稱為一種客觀屬性[21]141。換言之，司法機(jī)關(guān)只有完整地把握具有一般性意義的行政行為，訴訟的客觀屬性才能完整無缺。依此，訴訟目的及其價(jià)值取向才有實(shí)現(xiàn)的可能。

具體說，中國(guó)的行政公益訴訟是檢察機(jī)關(guān)立足于法律監(jiān)督權(quán)能提起的，訴訟目的指向維護(hù)法制的統(tǒng)一和法律秩序的安定，公益的司法救濟(jì)則定著在這一訴訟目的之上，而之所以有著定著的狀態(tài)其原因就在于行政行為具有一般性意義，與公益直接相連，這種相連同時(shí)也是法律解釋應(yīng)當(dāng)取向于公益保護(hù)價(jià)值的關(guān)聯(lián)性條件。亦即，具有一般性意義的行政行為乃是救濟(jì)公益的價(jià)值取向可以定著在維護(hù)客觀法律秩序這一訴訟目的之上的適格載體。是故，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，一方面當(dāng)然要初步認(rèn)定行政主體以其法律見解為據(jù)而實(shí)施的行政行為涉嫌違法，另一方面則是要判斷行政行為是否具有一般性意義，而對(duì)行政行為是否具有一般性意義的判斷不僅僅是指《方案》中提及的生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等行政行為指向的領(lǐng)域問題，還應(yīng)當(dāng)涵括行政行為的類型問題。眾所周知，行政行為可分為具體行政行為與抽象行政行為，兩種類型皆可具有一般性意義，而后者尤甚。猶如狄驥所言：“這種客觀性的行政行為是不計(jì)其數(shù)的，因?yàn)樗鼈儼ㄋ幸苑罨蛞?guī)章形式作出的行為。從實(shí)質(zhì)性的角度看，它們當(dāng)然相當(dāng)于制定法；但是從形式的角度看，它們?nèi)匀惶幱凇綑?quán)行為’之訴的適用范圍內(nèi)，因?yàn)樗麄儺吘故莵碜孕姓賳T的?！盵21]141顯然，具有反復(fù)適用性的抽象行政行為勢(shì)必具有更加濃厚的一般性意義或者說客觀屬性。從目前的《方案》與《行政訴訟法》看，對(duì)于抽象行政行為，即通常所說的行政規(guī)范性文件，檢察機(jī)關(guān)既無權(quán)起訴，審判機(jī)關(guān)也無權(quán)直接裁斷其是否合法。亦即，司法機(jī)關(guān)無法完整地把握具有一般性意義的行政行為，行政公益訴訟的客觀屬性亦必然隨之殘缺不整，而維護(hù)客觀法律秩序的目的以及保護(hù)公共利益的價(jià)值取向能否完全有效地實(shí)現(xiàn)則可想而知。就此而言，由《方案》與《行政訴訟法》所初步架構(gòu)的行政公益訴訟機(jī)制頗有畫地為牢的意味。

事實(shí)上，無論是從頻發(fā)的行政違法現(xiàn)象看，還是從剛剛討論的檢察機(jī)關(guān)尚無法完整把握具有一般性意義的行政行為來說，其背后反映的都是法律監(jiān)督疲軟無力的問題。所以，檢察機(jī)關(guān)才會(huì)試圖以公益訴訟人身份間接地?cái)U(kuò)展權(quán)限，并且捆綁審判機(jī)關(guān)形成司法“共謀”，依此來彌補(bǔ)法律監(jiān)督方面的供給缺失。有鑒于此，我們還是應(yīng)當(dāng)回到原點(diǎn)來解決問題，即著手完善法律監(jiān)督機(jī)制，否則，行政公益訴訟的實(shí)施還是逃離不了“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的窠臼，終究無法根治公益流失的頑疾。

四、回到原點(diǎn)：立足于法律監(jiān)督的完善

(一)修補(bǔ)斷裂的法律監(jiān)督機(jī)制

根據(jù)法律監(jiān)督機(jī)理，各類具體的監(jiān)督方式并非是沒有交集的平行線，而是相互協(xié)作、環(huán)環(huán)相扣，進(jìn)而在實(shí)踐中共同推求出法律監(jiān)督這一有機(jī)組合的整體。倘若某一環(huán)節(jié)出錯(cuò)，某一具體權(quán)能缺失都將導(dǎo)致整體裂縫，法律監(jiān)督的實(shí)效自然有所減損，法制的“統(tǒng)一”性也就難以保全。反過來說，只有在法律監(jiān)督機(jī)制整體性完善的情況下，衍生于法律監(jiān)督的某一具體監(jiān)督方式才能得到其他關(guān)聯(lián)監(jiān)督權(quán)能的協(xié)作與支持，依此，才能發(fā)揮監(jiān)督實(shí)效。如在蘇聯(lián)的語境下，由于檢察機(jī)關(guān)面臨著統(tǒng)一的任務(wù)，所以按照法律專業(yè)分工原則所建立的各業(yè)務(wù)處(一般監(jiān)督處、偵查監(jiān)督處、刑事審判監(jiān)督處等)就必須在工作中取得全面而密切的協(xié)作聯(lián)系，一般監(jiān)督處發(fā)現(xiàn)具有犯罪特征的違法行為就會(huì)通知偵查監(jiān)督處，而偵查監(jiān)督處發(fā)現(xiàn)不具有犯罪特征的一般違法情況則反過來通知一般監(jiān)督處，刑事審判監(jiān)督處發(fā)現(xiàn)偵查工作的缺點(diǎn)應(yīng)當(dāng)通知偵查監(jiān)督處[24]170-171。從歷史經(jīng)驗(yàn)看，這種協(xié)作聯(lián)系得以精密化的關(guān)鍵在于依憑覆及一切法律實(shí)施領(lǐng)域且監(jiān)督手段多元化的一般監(jiān)督權(quán)的廣泛存在，這就使得檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)偵查、實(shí)施公訴與監(jiān)督訴訟活動(dòng)合法性等職權(quán)在實(shí)際運(yùn)行中呈現(xiàn)互相融合的狀態(tài)，并自然而然地都被認(rèn)為是維護(hù)法制統(tǒng)一的具體體現(xiàn)[7]。從某種程度上說，一般監(jiān)督權(quán)驅(qū)動(dòng)了相對(duì)完善的法律監(jiān)督機(jī)制。也由此，任何一項(xiàng)具體性監(jiān)督權(quán)能的實(shí)施才顯然精準(zhǔn)得當(dāng)。行政公益訴訟既然在法理上是衍生于法律監(jiān)督的一種具體監(jiān)督方式，那么其維護(hù)客觀法律秩序之目的、救濟(jì)公益之價(jià)值取向能否圓滿實(shí)現(xiàn)首先還是取決于法律監(jiān)督機(jī)制的完善與否。

中國(guó)憲法雖然在原則上宣諭檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，但檢察機(jī)關(guān)的具體職能卻都局限在訴訟監(jiān)督的范疇。亦即，檢察機(jī)關(guān)空有法律監(jiān)督機(jī)關(guān)這一名分。這也是檢察機(jī)關(guān)重建已近40年，而法律權(quán)威始終不彰的重要緣由。不幸的是，人們對(duì)于檢察機(jī)關(guān)的理解似乎也就習(xí)慣性地局限在訴訟監(jiān)督的范疇。所以，對(duì)于“公地悲劇”的頻發(fā)，人們只認(rèn)識(shí)到是追訴主體的缺失，故而還是從訴訟監(jiān)督的角度出發(fā)想當(dāng)然地將檢察機(jī)關(guān)包裝為公益代理人，而看不到公益無端流失根本上乃是法律監(jiān)督內(nèi)部斷裂，退變?yōu)樵V訟監(jiān)督的后果。要知道，法律監(jiān)督的名分固然可以為行政公訴提供正當(dāng)性淵源，但局限于訴訟監(jiān)督的權(quán)能其根本無力供給基本的支持與協(xié)作，導(dǎo)致的結(jié)果就是檢察機(jī)關(guān)向?qū)徟袡C(jī)關(guān)提交的有關(guān)公益的法律問題難以完整、充分，或是根本無力提交相關(guān)問題。譬如，行政公益訴訟案件的線索發(fā)現(xiàn)以及對(duì)于線索真實(shí)性的初步核實(shí)需要依托涵括較廣的一般監(jiān)督活動(dòng)*一般監(jiān)督活動(dòng)就包括檢察機(jī)關(guān)對(duì)于行政機(jī)關(guān)命令、決定以及行政規(guī)范性文件的審查(檢查)權(quán)。參見謝鵬程《(前)蘇聯(lián)檢察制度》(中國(guó)檢察出版社，2008年版第111-116頁(yè))。，有時(shí)也要從與行政違法密切相關(guān)的職務(wù)犯罪偵查活動(dòng)中獲取相關(guān)信息。再譬如，因?yàn)樾姓嬖V訟涉及公共利益，需要大量的調(diào)查取證，但是公共利益受侵害的事實(shí)與行政行為之間因果關(guān)系的證據(jù)，大都掌握在行政機(jī)關(guān)手里，這就需要檢察機(jī)關(guān)具有相應(yīng)的調(diào)查取證權(quán)[27]。

顯然，這些權(quán)力絕非訴訟監(jiān)督所能涵蓋，需要整體有力的法律監(jiān)督才能提供支持。最高人民檢察院其實(shí)也認(rèn)識(shí)到了這方面的問題，2016年發(fā)布的《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》一方面強(qiáng)調(diào)了負(fù)責(zé)公益訴訟案件的民事行政部門與職務(wù)犯罪偵查部門之間的協(xié)作與配合；另一方面也自我賦予了對(duì)行政機(jī)關(guān)的調(diào)查取證權(quán)。不過，對(duì)于職務(wù)犯罪偵查活動(dòng)，檢察機(jī)關(guān)起訴之前的線索發(fā)現(xiàn)、調(diào)查取證等相關(guān)問題無一不完全依賴黨內(nèi)紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的“雙規(guī)”措施，檢察機(jī)關(guān)的“兩反”部門所承擔(dān)的實(shí)質(zhì)工作不過是對(duì)紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)所移交的案件材料進(jìn)行司法程式化的處理，這種法定職能對(duì)于非正式程序的路徑依賴本身就是法律監(jiān)督斷裂為訴訟監(jiān)督的苦果。在這種狀態(tài)下，更遑論職務(wù)犯罪偵查活動(dòng)可以為行政公益訴訟提供多少有力的支持。而且，頗具諷刺性意義的是，為了化解這種法治語境下的尷尬，正在構(gòu)建的國(guó)家監(jiān)察體制就意欲將“兩反”職能徹底從檢察機(jī)關(guān)抽離。而對(duì)于調(diào)查取證權(quán)的賦予，《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》不同于《方案》，并沒有經(jīng)過最高權(quán)力機(jī)關(guān)的背書，從屬性上說，只是檢察系統(tǒng)內(nèi)部的規(guī)則，這種自我賦權(quán)并不能對(duì)行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生客觀上的規(guī)范拘束力。上述僅為問題之一隅，但管中窺豹，足可知，倘若法律監(jiān)督仍舊局限在目前的訴訟監(jiān)督范圍內(nèi)，行政公益訴訟無論是對(duì)于糾正行政違法還是對(duì)于公益救濟(jì)而言皆不可能取得預(yù)期的效果，難免再次陷入尷尬之境。總之，法律監(jiān)督疲軟所導(dǎo)致的不斷上演的“公地悲劇”催生出了行政公益訴訟，而行政公益訴訟的有效實(shí)施又反過來要求修補(bǔ)斷裂的法律監(jiān)督。

從行政公益訴訟這個(gè)新開的窗口，不難發(fā)現(xiàn)，檢察維度的司法改革應(yīng)著重于一般監(jiān)督權(quán)的回歸，鍛造相對(duì)完善的法律監(jiān)督機(jī)制。當(dāng)然，在這里，“一般監(jiān)督權(quán)的回歸不是說將監(jiān)督權(quán)泛化，監(jiān)督范圍沒有界限、不分領(lǐng)域，而是圍繞權(quán)力違法的頻發(fā)地帶尤其是重災(zāi)區(qū)適當(dāng)擴(kuò)展法律監(jiān)督的范圍，強(qiáng)化法律監(jiān)督的權(quán)能，使法律監(jiān)督名副其實(shí)且有的放矢”[28]?？梢哉f，倘若目前的司法改革始終不重視法律監(jiān)督機(jī)制的完善，那么在宏觀領(lǐng)域，則將無力助推法治中國(guó)的進(jìn)程；在中觀領(lǐng)域，改革之路實(shí)則是歧路亡羊；微觀領(lǐng)域，無法圓滿地實(shí)現(xiàn)關(guān)于行政公益訴訟的功能期待。

(二)完善法律監(jiān)督的運(yùn)行架構(gòu)

行政公益訴訟是通過司法程序救濟(jì)因行政違法而導(dǎo)致的公益流失，這固然是司法者適用法律、解釋法律的過程，但這一過程始終都要直面掌握資源優(yōu)勢(shì)的行政機(jī)關(guān)。過往至今，無論是檢察機(jī)關(guān)還是審判機(jī)關(guān)總是面臨著地方勢(shì)力尤其是地方政府有意無意間的干涉、侵蝕以及壓制，司法機(jī)關(guān)對(duì)于一些“敏感”案件的辦理也不得不接受地方政府的“指示”“調(diào)處”。正是基于這樣的經(jīng)驗(yàn)性認(rèn)識(shí)，檢察機(jī)關(guān)才會(huì)試圖捆綁審判機(jī)關(guān)，形成司法“共謀”，以這種“以毒攻毒”的方式抵御地方政府的壓力。

當(dāng)下的司法改革也是在著力于提升司法機(jī)關(guān)對(duì)于地方勢(shì)力干擾的免疫力，而提升的具體路徑卻是效仿過往工商、質(zhì)檢等行政部門省級(jí)統(tǒng)管模式。如此設(shè)計(jì)未免太過粗疏，改革效果不僅難至預(yù)期水平，而且還有適得其反的風(fēng)險(xiǎn)。事實(shí)上，化解司法地方化的問題就是在落實(shí)憲法第216條與第131條的司法權(quán)獨(dú)立原則。筆者認(rèn)為，除卻獨(dú)立的司法預(yù)算制度，圍繞司法權(quán)能的特征進(jìn)行精心設(shè)計(jì)應(yīng)是重中之重。法律監(jiān)督權(quán)能的履行不僅需要檢察機(jī)關(guān)站在法律的立場(chǎng)上，“更要站在較為宏觀的國(guó)家法制統(tǒng)一的立場(chǎng)上”[26]。所以，所謂檢察獨(dú)立應(yīng)是整體性的外部獨(dú)立。依據(jù)蘇聯(lián)的經(jīng)驗(yàn)，其是以施行垂直領(lǐng)導(dǎo)體制來成全檢察機(jī)關(guān)的整體外部性獨(dú)立*在蘇聯(lián)，總檢察長(zhǎng)有權(quán)領(lǐng)導(dǎo)和指揮各級(jí)檢察長(zhǎng)履行法律監(jiān)督職責(zé)，有權(quán)將一個(gè)檢察長(zhǎng)的職權(quán)轉(zhuǎn)交另一個(gè)檢察長(zhǎng)行使；在任免程序方面，總檢察長(zhǎng)有權(quán)直接任免各加盟共和國(guó)、邊區(qū)、省、自治共和國(guó)、自治省的檢察長(zhǎng)，州、區(qū)和市的檢察長(zhǎng)也需由加盟共和國(guó)檢察長(zhǎng)提請(qǐng)總檢察長(zhǎng)加以批準(zhǔn)和任命。參見謝鵬程、任文松《蘇聯(lián)檢察制度對(duì)我國(guó)的影響》(《河北法學(xué)》2010年第7期195-199頁(yè))。，地方勢(shì)力面對(duì)富有整體性與統(tǒng)一性的檢察體系根本無縫可鉆。而歷史也證明，正是因?yàn)檫@種垂直領(lǐng)導(dǎo)體制以及獨(dú)立的聯(lián)邦預(yù)算制度對(duì)于法律監(jiān)督權(quán)能的有效保障，才使得蘇聯(lián)檢察機(jī)關(guān)在維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一方面留下了光輝的業(yè)績(jī)[26]。有此借鑒，本源就是移植于蘇聯(lián)的中國(guó)檢察制度在司法改革中與其局限于人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管這種不尷不尬的層次，毋寧回歸于垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，這既是回應(yīng)法律監(jiān)督權(quán)能的客觀需要，也是對(duì)歷史傳統(tǒng)的尊重與繼承。

不難發(fā)現(xiàn)，當(dāng)法律監(jiān)督機(jī)制相對(duì)完善，檢察機(jī)關(guān)就無需以公益訴訟人身份間接地?cái)U(kuò)展權(quán)限；當(dāng)法律監(jiān)督權(quán)能配之以整體性獨(dú)立的運(yùn)行架構(gòu)，檢察機(jī)關(guān)就無需捆綁審判機(jī)關(guān)為司法權(quán)加持。至此，行政公益訴訟的實(shí)施才會(huì)回歸到矯正行政違法、救濟(jì)公共利益的正軌上來。

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OnadministrativepublicinterestlitigationofChinafromtheperspectiveofjurisprudence

LIANG Hongfei

(LawSchool,NanjingUniversity,Nanjing210093,P.R.China)

In last ten years, academic circle and judicial circle are both interested in public interest litigation. Specially, a large number of researches present western system of administrative public interest litigation. However, China’s procuratorates are judicial authorities, and their function is legal supervision. In China’s legal context, the identity of public interest agent of procuratorates is incompatible with the spirit of the constitution. It will initiate indiscriminate lawsuits and then mutation of lawsuits, and give rise to a set of negative influences. However, all of these problems are not procuratorates’ intention. That procuratorates cannot obtain the power of censoring abstract administrative act illustrates the weakness of legal supervision. So, we ought to improve the system of legal supervision and its framework in the background of judicial reform.

administrative public interest litigation; legal supervision; judicial reform

10.11835/j.issn.1008-5831.2017.06.010

梁鴻飛.中國(guó)行政公益訴訟的法理檢視[J].重慶大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2017(6):92-101.

FormatLIANG Hongfei.On administrative public interest litigation of China from the perspective of jurisprudence[J].Journal of Chongqing University(Social Science Edition),2017(6):92-101.

2017-06-05

最高人民檢察院檢察理論研究課題“檢察獨(dú)立與懲戒機(jī)制法治化研究”(GJ2015C31)；江蘇省灌云縣人民檢察院委托研究課題“檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督”

梁鴻飛(1988-)，男，安徽滁州人，南京大學(xué)法學(xué)院博士研究生，主要從事法理學(xué)與民商法學(xué)研究。

D925.11

A

1008-5831(2017)06-0092-10

(責(zé)任編輯 胡志平)