張亞冰

2016年12月15日，一架搭載了34名阿富汗難民的專機(jī)從德國法蘭克福起飛，幾小時后降落在阿富汗首都喀布爾，此前一周瑞典已遣返了13名阿富汗難民，這標(biāo)志著歐盟部分國家開始正式實(shí)施歐盟近年來最具爭議的難民遣返協(xié)議。2016年10月，經(jīng)過無數(shù)輪磋商談判，歐盟與阿富汗政府簽署《移民問題共進(jìn)之路》難民遣返合作協(xié)議。該協(xié)議允許歐盟國家無限制遣返境內(nèi)未獲批準(zhǔn)的阿富汗難民，阿富汗政府則應(yīng)在接收、安置等問題上積極配合。作為交換條件，歐盟承諾在2020年前繼續(xù)履行針對阿富汗重建的經(jīng)濟(jì)援助。但這份協(xié)議一經(jīng)公布便在國際社會引發(fā)激烈爭論，折射出歐盟及各成員國政府面臨的壓力和無奈。

德國是絕對的主角

自2015年夏天以來，數(shù)以百萬計(jì)來自敘利亞、阿富汗及伊拉克等國的難民涌入歐洲各國，形成了二戰(zhàn)以來世界上最大的難民潮，對歐洲一體化建設(shè)和歐盟的影響、沖擊之大，遠(yuǎn)甚于希臘債務(wù)危機(jī)和英國脫歐，以至于連在歐盟中經(jīng)濟(jì)上墊底、鮮有難民申請避難的保加利亞都如臨大敵，專門修改法律，派出軍隊(duì)協(xié)助邊防警察守衛(wèi)邊境。想當(dāng)初難民危機(jī)剛剛爆發(fā)時，堅(jiān)持開放性難民政策的德國總理默克爾意氣風(fēng)發(fā)地高呼“我們能做到”，并和時任奧地利總理法伊曼共同決定暫停執(zhí)行《都柏林協(xié)議》（該協(xié)議規(guī)定難民須在其進(jìn)入的第一個歐盟國家登記并提交避難申請），接收滯留匈牙利的大量難民，結(jié)果直接導(dǎo)致數(shù)以幾十萬計(jì)難民涌入德、奧兩國，難民潮一度失控。法伊曼不久便黯然下臺，默克爾也背負(fù)了巨大壓力，支持率不斷下滑，能否繼續(xù)代表基民盟在今年的大選中取勝尚未可知。

根據(jù)歐洲庇護(hù)支持辦公室的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2015年30個“EU+”國家（28個歐盟成員國及挪威、瑞士）收到139.2155萬份避難申請，是2014年的三倍多；而2016年截至11月底，已收到117.1138萬份避難申請。這也意味著，近兩年中僅官方記錄在案的，就有超過250萬難民進(jìn)入歐洲，而實(shí)際進(jìn)入的人數(shù)更多。其中，德國是接收難民數(shù)量最多的歐盟國家。根據(jù)德國官方公布的數(shù)字，僅2015年進(jìn)入德國的難民就達(dá)110萬，后幾經(jīng)修正為89萬。不論哪個數(shù)字更為接近實(shí)際情況，德國聯(lián)邦移民和難民事務(wù)局的工作人員一年內(nèi)已從3000人增加至10000人，足以體現(xiàn)德國所面臨的挑戰(zhàn)。匈牙利總理歐爾班曾公開表示，歐洲難民問題實(shí)際上就是“德國問題”，德國如何處理難民問題，一定程度上就是整個歐盟的風(fēng)向標(biāo)，從默克爾贏得全世界人民好感的“我們能做到”，到簽署阿富汗難民遣返協(xié)議，德國都是絕對的主角。

2015年大規(guī)模接收難民后，隨著難民帶來的負(fù)擔(dān)及由此引發(fā)的社會問題日益嚴(yán)重，質(zhì)疑德國難民政策的聲音越來越多，執(zhí)政聯(lián)盟內(nèi)部也出現(xiàn)巨大分歧，尤其是2015年底的科隆性侵事件發(fā)生后，德國內(nèi)部對于“難民”與“安全”問題掀起了大討論，迫使德國政府開始反思并逐步改變難民政策?？坡∈录苯哟偈沟聡趾喕y民遣返程序，并加大有犯罪行為難民的遣返力度，2016年底的柏林圣誕集市慘案又加速了這一進(jìn)程。根據(jù)官方統(tǒng)計(jì)，2014年德國共遣返難民10844人，2015年為20888人，而2016年上半年就已達(dá)13743人。此外，德國還通過發(fā)放高額回鄉(xiāng)補(bǔ)貼等方式促使大量難民自愿返鄉(xiāng)。2016年有超過55000名難民返回故國，他們多數(shù)來自阿爾巴尼亞、科索沃等西巴爾干地區(qū)。2015年10月，德國將阿爾巴尼亞、科索沃及黑山列為難民“安全來源國”，2016年2月又將摩洛哥、阿爾及利亞、突尼斯列入其中，加快對來自這些國家難民的避難申請審核速度，且大部分不予批準(zhǔn)，對不符合條件的果斷遣返。目前來自這些地區(qū)的難民數(shù)量大幅減少。

而就歐盟總體來看，盡管歐盟委員會高層一再呼吁恐怖襲擊事件不應(yīng)該切斷難民進(jìn)入歐洲的道路，應(yīng)該繼續(xù)為難民提供庇護(hù)，但實(shí)際上歐盟內(nèi)部早就在此問題上陷入了分裂。除去德國、瑞典、奧地利等前期積極參與的國家外，大多數(shù)歐盟國家對難民事務(wù)不但不積極參與，更是互相指責(zé)，《都柏林協(xié)議》早已分崩離析。希臘、意大利等主要難民上岸國放任難民自由向歐洲內(nèi)陸遷徙，東歐國家反對接納安置難民，英國、丹麥及“維謝格拉德四國”（匈牙利、波蘭、捷克、斯洛伐克）對歐盟難民分?jǐn)偡桨妇懿粓?zhí)行，北歐國家則財(cái)大氣粗地出臺各種金錢激勵措施促使難民離境或自愿返鄉(xiāng)。

先從阿富汗入手

出于維護(hù)人道主義和一體化精神，歐盟雖然持續(xù)呼吁成員國接納并安置難民，但也清醒地認(rèn)識到切斷源頭和削減難民數(shù)量才是真正的解決之道。2016年3月18日，歐盟與土耳其政府達(dá)成協(xié)議，規(guī)定所有從土耳其入境希臘的避難者須在希臘進(jìn)行登記、提交避難申請，未履行上述步驟或不滿足避難條件的非法移民將被遣返土耳其。作為交換條件，歐盟承諾加快對土提供30億歐元的難民援助。同時，每遣返一名經(jīng)土耳其入境希臘的非法移民，歐盟將通過合法程序從土耳其接收一名敘利亞難民，安置名額上限是7.2萬人。盡管這份協(xié)議被國際社會戲謔為“賣難民”，但是反映出了歐盟目前的實(shí)際政策方向。按照歐洲移民政策研究所所長伊麗莎白·克里特的說法，過去一年來，歐盟決策階層的主流想法是，既然在歐洲安置難民需要大筆經(jīng)費(fèi)，不如用錢讓難民輸出國接回難民。2016年10月，默克爾出訪馬里、尼日爾和埃塞俄比亞三國，此后不久又會見乍得、尼日利亞領(lǐng)導(dǎo)人，這五國均是非洲主要的難民輸出國，會談的主要議題也都是尋找減少難民進(jìn)入歐洲的有效途徑。默克爾還曾公開呼吁，歐盟應(yīng)該和北非國家也簽署與土耳其同樣的協(xié)議。由此可見，控制和減少入境難民數(shù)量將是德國下一階段的主要難民政策，只不過難民輸出國太多，因此先從容易的國家——阿富汗入手。從某種程度上講，與阿富汗政府的難民遣返協(xié)議對于歐盟解決難民危機(jī)，現(xiàn)實(shí)意義要大于與土耳其的協(xié)議。因?yàn)橥炼渲皇请y民中轉(zhuǎn)國，而阿富汗則是絕對的難民輸出國。

總體而言，對于來自中東國家的難民，歐盟一直處于投鼠忌器的尷尬境地。歐盟不可能完全像處理巴爾干及北非難民那樣，通過極低的申請通過率和豐厚的回鄉(xiāng)補(bǔ)助來促使難民自愿返鄉(xiāng)，或者名正言順地予以強(qiáng)制遣返，畢竟巴爾干、北非大部分地區(qū)硝煙已熄，難民多為追逐更好生活和更高福利的經(jīng)濟(jì)難民。而中東地區(qū)常年戰(zhàn)火紛飛，很難說哪塊區(qū)域是安全的?；谌说乐髁x因素，歐盟國家對中東難民的態(tài)度更為謹(jǐn)慎，也有意區(qū)別對待。目前歐盟對敘利亞、伊拉克難民的政策仍相對較為寬松，尤其在德國、瑞典等國家，申請獲批率一直處于高位，以至于敘利亞護(hù)照一度成為歐洲護(hù)照黑市的香餑餑。

但阿富汗難民的申請獲批率卻逐年下降，2015年為60%，2016年降至35%。比如，在德國，阿富汗難民是僅次于敘利亞難民的第二大群體，僅2015年1月至2016年8月就有19.7萬人在德國入境登記，但避難申請獲批率為28.6%，而同期抵達(dá)的敘利亞難民申請獲批率為95.8%，伊拉克為86.4%。因?yàn)榘凑諝W洲一些人的看法，阿富汗難民中有一半并非真正的難民，而是基于經(jīng)濟(jì)原因來到歐洲。另外，歐盟各國自2001年開始為阿富汗重建出錢出力，相比敘利亞和伊拉克，阿富汗政府已經(jīng)具備一定的執(zhí)政能力和掌控力，政府軍已掌控近三分之二國土，加之以德國為首的歐盟國家按照北約總體部署，在阿富汗均有駐軍，可幫助阿富汗維持部分地區(qū)的安全和穩(wěn)定。德國政府就曾公開表態(tài)，德國軍隊(duì)為阿富汗的安全和穩(wěn)定做出了巨大貢獻(xiàn)，還提供了大量援助經(jīng)費(fèi)，再繼續(xù)接收阿富汗難民會影響民眾對難民的接受度。德國內(nèi)務(wù)部長德邁齊埃更是明確表示，可以有“阿富汗人留在阿富汗”的期待，尤其絕不能接受中產(chǎn)階級到德避難，德國將繼續(xù)庇護(hù)那些來自塔利班控制區(qū)或戰(zhàn)亂地區(qū)的難民，但要遣返那些來自相對安全地區(qū)（比如喀布爾）的阿富汗人。在此背景下，歐盟選擇阿富汗難民作為解決難民危機(jī)的突破口，一旦成功，相關(guān)經(jīng)驗(yàn)還可用于解決伊拉克和敘利亞的難民問題。

仍存在困難和變數(shù)

根據(jù)協(xié)議，與往常的小規(guī)模遣返活動不同，此次是一次大規(guī)模的集體性遣返行動。按照歐盟官方公布的數(shù)據(jù)，僅2015年就有21.3萬名阿富汗人抵達(dá)歐洲，其中17.7萬人提出避難申請，50%～60%的申請已被拒絕，嚴(yán)格來講被拒絕的都符合遣返條件。如果協(xié)議順利執(zhí)行，這一數(shù)字將非常巨大，有歐洲媒體曾報道稱歐盟計(jì)劃遣返8萬人，但未獲官方證實(shí)。僅德國官方公布了相關(guān)的具體數(shù)據(jù)，截至2016年9月底，在德國有12500名阿富汗人沒有避難資格，屬必須離境人員。

但就執(zhí)行層面來看，協(xié)議能否順利實(shí)施，或者說能實(shí)施到什么程度，仍存在困難和變數(shù)。首先，歐盟對阿富汗“安全區(qū)”的界定和把握存在很大爭議。聯(lián)合國的數(shù)據(jù)顯示，2016年上半年，阿富汗平民的傷亡數(shù)量創(chuàng)歷史新高，達(dá)5100人。很多人認(rèn)為喀布爾、馬扎里沙里夫等阿富汗中、北部地區(qū)屬于“安全區(qū)”，而事實(shí)上喀布爾自殺式炸彈襲擊頻發(fā)，去年10月德國駐馬扎里沙里夫領(lǐng)事館遭遇汽車炸彈襲擊。其次，阿富汗政府同意簽署這份協(xié)議幾乎完全出于經(jīng)濟(jì)利益，目的是換取未來數(shù)年的經(jīng)濟(jì)援助。雖然協(xié)議中額外加入了“重建支持計(jì)劃包”等相關(guān)條款，歐盟承諾將在安置難民、提高就業(yè)率及勞務(wù)培訓(xùn)等方面提供支持和幫助，但阿富汗政府很難在短期內(nèi)具備足夠的安置和應(yīng)對能力。被遣返的難民缺乏安身之所，就業(yè)市場困難重重，失業(yè)率高達(dá)35%，每年還有約40萬年輕人進(jìn)入就業(yè)市場，一旦阿富汗政府或地方政府無法掌控形勢，可能會造成更大數(shù)量的人員外逃。再次，歐盟各國、尤其是德國對申請?jiān)饩艿陌⒏缓闺y民一直采取容忍居留的態(tài)度，很多難民已在當(dāng)?shù)厣疃嗄辏⒁呀Y(jié)婚生子，“一刀切”的遣返方式很容易引發(fā)社會問題甚至安全威脅。此外，協(xié)議中關(guān)于每班遣返專機(jī)中“自愿”與“強(qiáng)制”的比例問題界定并不明確，現(xiàn)實(shí)中兩者也存在認(rèn)定上的困難。協(xié)議雖然規(guī)定了對婦女、老人及未成年人在遣返過程中的人道保護(hù)及援助條款，但對其遣返后的安置缺乏特殊關(guān)照。正因如此，德國首架遣返專機(jī)原計(jì)劃搭載50人，實(shí)際上只有34人。德國內(nèi)務(wù)部長德邁齊埃表示，這34人中有三分之一屬于在德國觸犯刑律被判刑的難民，未來這樣的行動將會“謹(jǐn)慎地繼續(xù)”。

該協(xié)議已簽署了三個月，且未對簽署后六個月內(nèi)遣返難民數(shù)量設(shè)限，但僅有少數(shù)幾個國家進(jìn)行了初步嘗試，遣返了少量難民。此舉究竟是歐盟解決難民問題的“強(qiáng)心劑”還是“病急亂投醫(yī)”，還需拭目以待。

（作者為北京大學(xué)外國語學(xué)院講師）