摘要：保障性住房政策是百姓的生命線，也是一項重大民生工程，經(jīng)過了“十一五”的快速起步階段，在整個“十二五”期間得到了蓬勃發(fā)展。本文旨在回顧保障性住房政策在“十二五”期間的實(shí)施進(jìn)程，厘清發(fā)展思路，總結(jié)成果特點(diǎn)，以回顧的視角進(jìn)行介紹和評價，以期對這段我國住房體系建設(shè)中具有里程碑式意義的時期有一個全面深入的理解。

關(guān)鍵詞：保障性住房體系“十二五”回顧

隨著十七大提出“要努力實(shí)現(xiàn)全體人民住有所居”的目標(biāo)，保障性安居工程開始進(jìn)入人們的視野。整個“十一五”期間，全國解決了1140萬戶城鎮(zhèn)低收入家庭和360萬戶中低收入家庭住房困難問題，同時“低端有保障，中端有支持”的住房保障政策框架在經(jīng)過艱難的摸索后日漸清晰。在此基礎(chǔ)上，黨中央、國務(wù)院提出了“十二五”期間開工3600萬套（戶）的宏偉目標(biāo)。五年中，全國上下一心，各部門協(xié)作統(tǒng)一，改革創(chuàng)新，不斷探索進(jìn)取，形成了比較完善的保障房體系。“十三五”規(guī)劃中針對保障房的建設(shè)，特別提出要重抓棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造，表明中央對保障房的重視不減。“十二五”作為承上啟下，繼往開來的重要時期，見證了我國保障房發(fā)展最為關(guān)鍵的時刻，筆者對其進(jìn)行了梳理回顧，認(rèn)為可以通過以下三個方面來呈現(xiàn)其全貌。

一、并軌公共租賃住房和廉租住房

廉租房是用來保障最低收入家庭和其他需要保障的特殊家庭的住房需求，而公租房則用來解決那些收入高于廉租房標(biāo)準(zhǔn)而又無力購買經(jīng)濟(jì)適用房的中低收入家庭的住房困難。兩房都是保障性住房的重要組成部分。《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部 財政部 國家發(fā)展改革委關(guān)于公共租賃住房和廉租住房并軌運(yùn)行的通知》（建保[2013]178號）提出，從2014年起，各地公共租賃住房和廉租住房并軌運(yùn)行，并軌后統(tǒng)稱為公共租賃住房。

關(guān)于兩房的歷史淵源，可以從2007年說起。這一年在十七大的召開以后，廉租房在神州大地上開始了轟轟烈烈的建設(shè)，住房困難的低保家庭得到了保障。而這之后“夾心層”一度成為了熱搜詞，媒體用這個詞來表示城市中那些即買不起經(jīng)濟(jì)適用房，又達(dá)不到申請廉租房標(biāo)準(zhǔn)的住房困難群體。于是在“十二五”的規(guī)劃中，國家便提出了要重點(diǎn)發(fā)展公共租賃住房，以解決“夾心層”問題。住建部發(fā)文《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部住房保障司2011年工作要點(diǎn)》，提出要健全以公共租賃住房為重點(diǎn)的住房保障體系。數(shù)據(jù)顯示，2010年全國公租房的建設(shè)數(shù)量為37萬套，而2011年達(dá)到220萬套，之后公租房成為了中國保障性安居工程的主力軍，整個“十二五”期間，計劃建公租房1100萬套，占了全部保障房數(shù)量的3056%。可以說公租房是整個“十二五”規(guī)劃的主角。

延續(xù)“十一五”期間“低端有保障，中端有支持”的住房保障政策框架，在“十二五”開局三年實(shí)行兩房并行政策，即廉租房和公租房分開規(guī)劃，資金分開調(diào)配，兩房分開分配，實(shí)際上這樣給各方面造成了許多不便。住建部政策研究中心副主任張鋒指出，由于面向的群體不完全一樣，申請人容易混淆；同時，建設(shè)兩房的保障資金來源也很不明確，《關(guān)于保障性安居工程資金使用管理有關(guān)問題的通知》中規(guī)定：允許住房公積金增值收益中計提的廉租住房保障資金用于發(fā)展公共租賃住房，《關(guān)于利用住房公積金貸款支持保障性住房建設(shè)試點(diǎn)工作的實(shí)施意見》中規(guī)定：住房公積金貸款支持保障性住房其用途可以是廉租房也可以是公租房，這就導(dǎo)致形式上平行的兩項制度間實(shí)質(zhì)上高度交叉；此外，細(xì)心研究保障房申請準(zhǔn)入機(jī)制之后，我們發(fā)現(xiàn)在這兩房之間實(shí)際上還存在著另外一個“夾心層”，很多城市的廉租房申請對象等同于城市低保戶，這與最低收入家庭有著較大的區(qū)別，換言之，有一部分群體既享受不到公租房的支持，又享受不到廉租房的保障。經(jīng)過測算，這個“夾心層”占到所有廉租房保障對象的30%—40%。

由此可見，兩房并軌提高了政策的公平性，將保障對象百分之百全覆蓋；統(tǒng)一的申請受理渠道、審核準(zhǔn)入程序，方便了群眾申請，也提高了工作效率；審計署及相關(guān)監(jiān)督部門簡化了工作的復(fù)雜性，提升了政策實(shí)施的透明度。將廉租房并入公租房，形成公共租賃住房體系是改革創(chuàng)新的產(chǎn)物，是歷史發(fā)展的必然，當(dāng)然也是“十二五”的重大成果。

二、探索公共租賃住房投資建設(shè)和運(yùn)營管理新方式——PPP

在一個個令人欣喜的數(shù)據(jù)背后，需要的是大量的資金支持，業(yè)內(nèi)人士預(yù)測“十二五”期間估計所需投入資金將超過5萬億元。作為重大民生工程，資產(chǎn)的投入必然以政府為主導(dǎo)：《66個市縣2011年城鎮(zhèn)保障性安居工程審計結(jié)果》[審計署2012年第33號公告]披露，2011年全國共籌得財政性資金281162億元；《2012年城鎮(zhèn)保障性安居工程跟蹤審計結(jié)果》[審計署2013年第29號公告]披露，2012年全國共籌得財政性資金412874億元，銀行貸款、住房公積金貸款、企業(yè)債券等社會渠道籌集資金466767億元。而2011年實(shí)際所需建設(shè)資金為13萬億元，2012年為2億元。2013年至2015年政府不斷加大投入，審計結(jié)果公告顯示三年間財政性資金投入分別為472292億元、560155億元、663329億元，社會渠道籌得資金分別為564686億元、1063177億元、1372535億元。從中我們發(fā)現(xiàn)自2012年起，資金籌集增加了社會渠道，并且不斷加大。但是社會渠道雖不屬于財政性資金，基本上都需要政府主導(dǎo)和擔(dān)保，因此政府的壓力仍然巨大。

2012年6月住建部連同發(fā)改委等多部委發(fā)文《關(guān)于鼓勵民間資本參與保障性安居工程建設(shè)有關(guān)問題的通知》（建保[2012]91號），提出鼓勵和引導(dǎo)民間資本參與保障性安居工程建設(shè)，并給予積極的政策支持。民間資本的參與為減輕政府壓力帶來了希望。

但從審計署2012年至2015年連續(xù)四年的跟蹤審計結(jié)果公告中我們發(fā)現(xiàn)，許多地方存在稅費(fèi)減免和金融支持優(yōu)惠不到位的情況，加之保障房資金回流緩慢，根據(jù)測算，撇開通貨膨脹和利率因素，單靠租賃回收資本需要18年，這都導(dǎo)致民間資本一直以來難以融入。

經(jīng)過三年探索，2015年4月《財政部 國土資源部 住房城鄉(xiāng)建設(shè)部 中國人民銀行 國家稅務(wù)總局 銀監(jiān)會關(guān)于運(yùn)用政府和社會資本合作模式推進(jìn)公共租賃住房投資建設(shè)和運(yùn)營管理的通知》發(fā)布，正式提出運(yùn)用政府和社會資本合作模式（PPP）推進(jìn)公共租賃住房投資建設(shè)和運(yùn)營管理，即政府選擇社會資本組建公共租賃住房項目公司，項目公司與政府簽訂合同，負(fù)責(zé)承擔(dān)設(shè)計、投資建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)管理任務(wù)，在合同期內(nèi)通過“承租人支付租金”及必要的“政府政策支持”獲得合理投資回報。值得一提的是，在項目公司的融資政策上，除了傳統(tǒng)方式下的貸款、發(fā)行債券、發(fā)行股票之外，還提出了房地產(chǎn)投資信托基金（REITs）模式。REITs 屬于房地產(chǎn)資產(chǎn)證券化的一種，是指以發(fā)行收益憑證的方式匯集特定多數(shù)投資者的資金，由專門投資機(jī)構(gòu)進(jìn)行房地產(chǎn)投資經(jīng)營管理，并將投資綜合收益按比例分配給投資者的一種信托基金。這種模式在美國和加拿大存在許多成功的案例，也被許多國內(nèi)學(xué)者所推崇。

政府財政投入的持續(xù)加大，ppp模式和REITs模式的引入為保障性住房體系的資金這一生命線提供了強(qiáng)有力的支持，也是邁向保障性住房體系建設(shè)的重大制度突破。

三、發(fā)布一系列政策與通知狠抓質(zhì)量與公平

為了保證保障房的質(zhì)量與公平分配，加強(qiáng)社會監(jiān)督，住建部與相關(guān)機(jī)構(gòu)協(xié)同作用，不斷突破，發(fā)布了一系列的政策與通知。

首先，從2011年至2014年住建部連續(xù)四年每年發(fā)布一個關(guān)于做好保障性住房工作的通知：《關(guān)于加強(qiáng)保障性安居工程質(zhì)量管理的通知》、《關(guān)于做好2012年城鎮(zhèn)保障性安居工程工作的通知》、《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于做好2013年城鎮(zhèn)保障性安居工程工作的通知》、《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于做好2014年住房保障工作的通知》，在兩房并軌后，于2014年7月發(fā)布了《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于并軌后公共租賃住房有關(guān)運(yùn)行管理工作的意見》。而在著力城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造的當(dāng)頭，國務(wù)院于2015年6月發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有關(guān)工作的意見》。

其次，為了提升保障房工作的透明度，2011年5月住建部發(fā)布《關(guān)于公開城鎮(zhèn)保障性安居工程建設(shè)信息的通知》提出要公開開工項目信息，包括建設(shè)、設(shè)計、施工和監(jiān)理單位名稱，加強(qiáng)社會監(jiān)督，2012年5月又發(fā)布了《關(guān)于做好2012年住房保障信息公開工作的通知》，進(jìn)一步明確了信息公開的內(nèi)容，并且在原通知基礎(chǔ)上增加了住房分配和退出信息的公開部分。另外，隨著住房保障覆蓋面持續(xù)擴(kuò)大，為了住房保障資源分配使用的公開公平公正，住建部于2012年11月發(fā)布了《住房保障檔案管理辦法》，檔案分為住房保障對象檔案和住房保障房源檔案，這不僅為住房保障申請、審核、分配、復(fù)核、退出等管理工作服務(wù)，也為房屋管理、使用、維護(hù)提供了依據(jù)，為住房保障管理信息系統(tǒng)建設(shè)提供支持。

值得關(guān)注的是，住建部于2011年6月發(fā)布《關(guān)于舉辦2011年·中國首屆保障性住房設(shè)計競賽的通知》、7月發(fā)布《關(guān)于建立保障性住房建設(shè)材料、部品采購信息平臺的通知》分別從設(shè)計和建設(shè)材料、技術(shù)、工藝和方法上提升保障房的質(zhì)量和性能，2013年提出綠色建筑的概念，12月發(fā)布《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于保障性住房實(shí)施綠色建筑行動的通知》。2014年住建部連同中國建筑科學(xué)研究院、清華大學(xué)及相關(guān)企業(yè)共同編制了《綠色保障性住房技術(shù)導(dǎo)則》，從各個技術(shù)要點(diǎn)明確規(guī)范了綠色保障房的建設(shè)，提高了保障房的建設(shè)質(zhì)量和居住品質(zhì)。

最后，值得一提的是為了規(guī)范城鎮(zhèn)住房保障工作，2014年3月由住房城鄉(xiāng)建設(shè)部起草，

國務(wù)院法制辦公室審議通過，最后形成的《城鎮(zhèn)住房保障條例（征求意見稿）》向社會公布并征求意見。

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