胡 鋒

（中共上海市委黨校第五分校、上海市經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院，上海 200237）

經(jīng)濟(jì)·管理

國(guó)有企業(yè)分類(lèi)改革：動(dòng)因、理論指導(dǎo)與當(dāng)前實(shí)踐

胡 鋒

（中共上海市委黨校第五分校、上海市經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院，上海 200237）

國(guó)有企業(yè)分類(lèi)改革是促進(jìn)國(guó)有企業(yè)同市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)深度融合的制度創(chuàng)新，也是解決國(guó)有企業(yè)“盈利性使命”與“政策性使命”沖突的制度選擇。中共中央國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》為國(guó)有企業(yè)分類(lèi)改革提供了理論指導(dǎo)，央企和地方實(shí)踐也基本遵循了此種分類(lèi)方法，接下來(lái)應(yīng)該逐步將商業(yè)一類(lèi)企業(yè)的國(guó)有股權(quán)全部劃轉(zhuǎn)給國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司進(jìn)行管理，并嚴(yán)格區(qū)分國(guó)有資本投資公司和國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司的職能，使國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司專(zhuān)注于股權(quán)投資、國(guó)有資本投資公司專(zhuān)注于產(chǎn)業(yè)投資。

國(guó)有企業(yè)；分類(lèi)改革；動(dòng)因；理論指導(dǎo)；當(dāng)前實(shí)踐

一、國(guó)有企業(yè)分類(lèi)改革的動(dòng)因

我國(guó)的國(guó)有企業(yè)改革自改革開(kāi)放以來(lái)，經(jīng)歷了以“放權(quán)讓利”為代表的擴(kuò)大企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)權(quán)、以“政企分離”為代表的建立現(xiàn)代企業(yè)制度、以“成立國(guó)資委”為代表的國(guó)資管理體制改革三個(gè)階段，國(guó)有企業(yè)的發(fā)展也取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，在維護(hù)國(guó)計(jì)民生、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)、帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超等方面發(fā)揮了重要作用，一些優(yōu)秀的國(guó)有企業(yè)也逐漸走出了國(guó)門(mén)參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，體現(xiàn)國(guó)家形象。2015年、2016年上榜《財(cái)富》世界500強(qiáng)的大陸企業(yè)中，國(guó)有企業(yè)占比都超過(guò)了80%。但同時(shí)也應(yīng)看到，國(guó)有資本布局結(jié)構(gòu)仍不合理，國(guó)有企業(yè)的效率不高、腐敗嚴(yán)重、依靠壟斷獲取超額利潤(rùn)等問(wèn)題依然存在，國(guó)有企業(yè)改革還沒(méi)有處于完成時(shí)。

對(duì)國(guó)有企業(yè)的改革，一直以來(lái)存在著兩種不同的聲音和觀點(diǎn)，關(guān)于“國(guó)進(jìn)民退”和“國(guó)退民進(jìn)”的爭(zhēng)論也一直沒(méi)有停止過(guò)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)該實(shí)行國(guó)有企業(yè)民營(yíng)化，國(guó)有資本應(yīng)該完全退出。如張文魁（2015）認(rèn)為，離開(kāi)產(chǎn)權(quán)改革來(lái)推行國(guó)企市場(chǎng)化改革不是真正的市場(chǎng)化，民營(yíng)化才是國(guó)企改革的終極目標(biāo)，混合所有制只是國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革的中間狀態(tài)，終極狀態(tài)是應(yīng)該逐步的實(shí)行國(guó)有股份的有序退出，使這些企業(yè)完成徹底的市場(chǎng)化。[1]張維迎（2015）還進(jìn)一步有針對(duì)性的提出了現(xiàn)有國(guó)企民營(yíng)化的路徑，認(rèn)為這不是一個(gè)技術(shù)難題，鑒于當(dāng)前大多數(shù)國(guó)企都已經(jīng)上市，只需將政府持有的股份轉(zhuǎn)讓給民營(yíng)企業(yè)或者分發(fā)給居民。[2]而另一種觀點(diǎn)則截然相反，認(rèn)為國(guó)有企業(yè)民營(yíng)化將會(huì)動(dòng)搖我國(guó)公有制經(jīng)濟(jì)的主體地位，這絕不是國(guó)企改革的出路。如陳亮（2012）針對(duì)張維迎教授將國(guó)有企業(yè)看作“未來(lái)中國(guó)成長(zhǎng)的最主要障礙之一”提出質(zhì)疑，他認(rèn)為國(guó)有企業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支柱而非障礙，“以‘障礙’為名而進(jìn)一步降低國(guó)有企業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的比重，達(dá)到瓦解社會(huì)主義公有制主體地位的目的”這種言論是極端錯(cuò)誤的。[3]宋方敏（2016）認(rèn)為國(guó)有經(jīng)濟(jì)是社會(huì)主義公有制基本的或主要的實(shí)現(xiàn)形式，如果沒(méi)有國(guó)有企業(yè)，公有制經(jīng)濟(jì)就是空的，社會(huì)主義的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)就不存在。[4]楊衛(wèi)東（2016）認(rèn)為國(guó)有企業(yè)是社會(huì)主義革命和社會(huì)主義建設(shè)積累下的遺產(chǎn)，不能棄之不顧，而應(yīng)讓其在我國(guó)的社會(huì)主義建設(shè)中發(fā)揮更高功效、創(chuàng)造更多財(cái)富，譬如提高紅利上繳比率等。[5]而且還有研究進(jìn)一步表明國(guó)企民營(yíng)化后，企業(yè)控制權(quán)發(fā)生了變更，非國(guó)有大股東對(duì)風(fēng)險(xiǎn)高、收益不確定的創(chuàng)新活動(dòng)采取了規(guī)避機(jī)制，導(dǎo)致關(guān)聯(lián)交易增加、投資減少，弱化了企業(yè)的創(chuàng)新動(dòng)機(jī)，降低了企業(yè)的創(chuàng)新效率。[6]

對(duì)于上述兩種觀點(diǎn)的爭(zhēng)論，楊瑞龍（2015）認(rèn)為上述兩種觀點(diǎn)來(lái)自于不同的改革邏輯，第一種觀點(diǎn)來(lái)自西方主流經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯，認(rèn)為做大做強(qiáng)國(guó)有企業(yè)會(huì)擠壓民營(yíng)企業(yè)的生存空間，這將會(huì)使我國(guó)提出的讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用帶來(lái)阻礙；而第二種觀點(diǎn)來(lái)自政治經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯，認(rèn)為國(guó)有企業(yè)的過(guò)度市場(chǎng)化有可能喪失公有制經(jīng)濟(jì)的主體地位。而在我國(guó)的社會(huì)主義制度下，第一種觀點(diǎn)顯然行不通的，這就要求在國(guó)有企業(yè)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)深度融合方面進(jìn)行創(chuàng)新，國(guó)有企業(yè)發(fā)展混合所有制和實(shí)施分類(lèi)改革就是此類(lèi)舉措。[7]黃群慧、余菁（2013）進(jìn)一步從國(guó)有企業(yè)在現(xiàn)實(shí)發(fā)展中存在的“使命沖突”出發(fā)，認(rèn)為國(guó)有企業(yè)作為企業(yè)既要承擔(dān)“盈利性企業(yè)使命”，作為國(guó)有企業(yè)又要承擔(dān)“公共性政策使命”，而解決這一使命沖突的方法就是要對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行分類(lèi)改革和分類(lèi)治理。[8]

綜上可知，國(guó)有企業(yè)改革的目標(biāo)絕不是將國(guó)企民營(yíng)化，使國(guó)有資本完全退出，當(dāng)然也絕不是一味的“國(guó)退民進(jìn)”，擠壓民營(yíng)企業(yè)生存空間，而是根據(jù)國(guó)有企業(yè)所處的不同領(lǐng)域和肩負(fù)的不同使命，進(jìn)行分類(lèi)改革。

二、相關(guān)文獻(xiàn)回顧

（一）關(guān)于國(guó)有企業(yè)的分類(lèi)改革

對(duì)于國(guó)有企業(yè)的分類(lèi)一般有二分法和三分法，二分法主要有競(jìng)爭(zhēng)性、非競(jìng)爭(zhēng)性或公益類(lèi)、商業(yè)類(lèi)；三分法則有公益類(lèi)（公共政策性）、特定功能類(lèi)、一般商業(yè)類(lèi)（競(jìng)爭(zhēng)類(lèi)）。

1.二分法。其實(shí)針對(duì)國(guó)有企業(yè)的分類(lèi)改革，早在20多年前就有學(xué)者進(jìn)行了研究。董輔礽（1995）就提出應(yīng)該從國(guó)有企業(yè)的功能出發(fā)考慮國(guó)有企業(yè)的改革，建議將國(guó)有企業(yè)分為競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)和非競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)，而非競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)又包括自然壟斷類(lèi)企業(yè)和以社會(huì)公益為目標(biāo)的企業(yè)，自然壟斷類(lèi)企業(yè)應(yīng)保持國(guó)有獨(dú)資或國(guó)有控股，以社會(huì)公益為目標(biāo)的企業(yè)必須去除其盈利性目標(biāo)，確立其非盈利性質(zhì)，保持國(guó)有獨(dú)資；對(duì)競(jìng)爭(zhēng)類(lèi)國(guó)企，原則上應(yīng)逐漸從競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域退出。[9]

2015年，中共中央國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》將國(guó)有企業(yè)分為公益類(lèi)和商業(yè)類(lèi)，但在商業(yè)類(lèi)大類(lèi)中又作了再次劃分，分為處于充分競(jìng)爭(zhēng)的行業(yè)和領(lǐng)域以及其它行業(yè)和領(lǐng)域。[10]針對(duì)這一劃分，錢(qián)津（2016）認(rèn)為應(yīng)將非競(jìng)爭(zhēng)性的商業(yè)類(lèi)國(guó)有企業(yè)從國(guó)有企業(yè)中分流出來(lái)，將非競(jìng)爭(zhēng)性的商業(yè)類(lèi)國(guó)有企業(yè)和公益類(lèi)的國(guó)有企業(yè)統(tǒng)一界定為公營(yíng)企業(yè)，把競(jìng)爭(zhēng)性的商業(yè)類(lèi)國(guó)有企業(yè)界定為國(guó)有企業(yè)，然后分別推進(jìn)公營(yíng)企業(yè)和國(guó)有企業(yè)的分類(lèi)改革。[11]針對(duì)兩類(lèi)企業(yè)的職能，王宇亮（2016）認(rèn)為商業(yè)類(lèi)國(guó)有企業(yè)職能是新興產(chǎn)業(yè)的開(kāi)拓者、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的引領(lǐng)者、產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的培育者、生產(chǎn)組織方式創(chuàng)新的探索者，宏觀調(diào)控政策的建議、執(zhí)行和傳道者；公益類(lèi)國(guó)企職能是公益性資本布局的實(shí)踐者、公共產(chǎn)品價(jià)格的平抑者、公共產(chǎn)品質(zhì)量的控制者。[12]

針對(duì)兩類(lèi)企業(yè)的改革，程民選、王罡（2014）認(rèn)為對(duì)公益類(lèi)國(guó)企，應(yīng)該從提供公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品的視角去界定，并對(duì)公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品進(jìn)行了定義，認(rèn)為公共產(chǎn)品具有消費(fèi)的非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性，而準(zhǔn)公共產(chǎn)品只具有一定程度的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性，依此標(biāo)準(zhǔn)，他認(rèn)為石油石化和電信領(lǐng)域的企業(yè)都不屬于公益類(lèi)國(guó)企。[13]楊瑞龍（2015）認(rèn)為對(duì)于公益性國(guó)企，采取國(guó)有獨(dú)資；對(duì)于商業(yè)類(lèi)國(guó)企中處于安全性行業(yè)、自然壟斷行業(yè)的采取國(guó)有控股，其他類(lèi)型的商業(yè)類(lèi)國(guó)企，大型的進(jìn)行產(chǎn)權(quán)多元化的混合所有制改革，引進(jìn)戰(zhàn)略投資者，中小型的企業(yè)則完全放開(kāi)所有權(quán)，由市場(chǎng)決定。[7]楊衛(wèi)東（2016）認(rèn)為，針對(duì)商業(yè)類(lèi)國(guó)企必須要有一個(gè)明確的定位，脫掉其特殊企業(yè)法人的外衣，以追求利潤(rùn)為目標(biāo)，實(shí)行政企分開(kāi)、徹底的去行政化，建立真正的現(xiàn)代企業(yè)制度；商業(yè)類(lèi)國(guó)企是發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的重點(diǎn)，要以投資為主、經(jīng)營(yíng)為輔，通過(guò)出售或擴(kuò)容的形式減持國(guó)有股份，鼓勵(lì)將部分國(guó)有股份轉(zhuǎn)換為優(yōu)先股；同時(shí)，他還認(rèn)為商業(yè)類(lèi)國(guó)企的過(guò)度發(fā)展做大做強(qiáng)會(huì)形成與民爭(zhēng)利，擠壓民營(yíng)企業(yè)生存空間，不利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，要鼓勵(lì)其多向海外發(fā)展，限制其在國(guó)內(nèi)的過(guò)度發(fā)展，防止其形成壟斷。[5]

2.三分法。中國(guó)社科院工經(jīng)所課題組（2014）將國(guó)有企業(yè)分類(lèi)為公共政策性、特定功能性、一般商業(yè)性等三類(lèi)，認(rèn)為公共政策性國(guó)企的功能是提供公共產(chǎn)品，彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，改革的方向是逐步退出盈利性領(lǐng)域，專(zhuān)注于公共目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；特定功能性國(guó)企的功能是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超、支持科技進(jìn)步、保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全，改革的方向是逐步退出競(jìng)爭(zhēng)格局趨于成熟、戰(zhàn)略重要性趨于下降的環(huán)節(jié)和領(lǐng)域，專(zhuān)注于保障國(guó)家安全、符合國(guó)家戰(zhàn)略要求的新興行業(yè)和領(lǐng)域；一般商業(yè)性國(guó)企則應(yīng)打造為真正的市場(chǎng)主體，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)獲得盈利從而實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值。[14]高明華、楊丹等（2014）將國(guó)有企業(yè)分為公益類(lèi)國(guó)企、壟斷性國(guó)企和競(jìng)爭(zhēng)類(lèi)國(guó)企三類(lèi)，其中壟斷性國(guó)企包括自然壟斷性國(guó)企和資源稀缺性國(guó)企；公益類(lèi)國(guó)企以強(qiáng)制性社會(huì)公共目標(biāo)為主；壟斷性國(guó)企兼有社會(huì)公共目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，可以通過(guò)上繳國(guó)庫(kù)實(shí)現(xiàn)社會(huì)目標(biāo)；競(jìng)爭(zhēng)類(lèi)國(guó)企以追求利潤(rùn)最大化為首要目標(biāo)。對(duì)于大中型國(guó)有企業(yè)都存在業(yè)務(wù)多樣化的情況，要根據(jù)其主營(yíng)業(yè)務(wù)判斷其偏向于某一類(lèi)型。[15]柳學(xué)信（2015）把國(guó)有企業(yè)分為公益類(lèi)、功能類(lèi)、競(jìng)爭(zhēng)類(lèi)，認(rèn)為公益類(lèi)應(yīng)采取國(guó)有獨(dú)資、功能類(lèi)采取國(guó)有獨(dú)資或國(guó)有控股，競(jìng)爭(zhēng)類(lèi)則重點(diǎn)發(fā)展混合所有制，對(duì)三類(lèi)公司的監(jiān)管方式分別應(yīng)采用政府監(jiān)管、產(chǎn)業(yè)政策、競(jìng)爭(zhēng)政策，政府對(duì)三類(lèi)公司的干預(yù)強(qiáng)度依次降低，分別為高、中、低。[16]

（二）關(guān)于國(guó)有企業(yè)要不要從競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域退出

對(duì)于國(guó)有企業(yè)要不要從競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域退出，黃速建、余菁（2006）認(rèn)為國(guó)有企業(yè)可以在實(shí)現(xiàn)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略、調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、平抑經(jīng)濟(jì)周期等發(fā)面達(dá)成國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)，現(xiàn)階段受我國(guó)生產(chǎn)力發(fā)展水平和經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略等因素所限，在較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，國(guó)有企業(yè)作為政府干預(yù)和參與經(jīng)濟(jì)的工具與手段，還不應(yīng)該完全從競(jìng)爭(zhēng)性、盈利性領(lǐng)域完全退出。[17]黃范章（2013）也持相同觀點(diǎn)，認(rèn)為擁有一批經(jīng)營(yíng)性競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)有企業(yè)應(yīng)是我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有別于資本主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一個(gè)重要特征，因此應(yīng)該退出經(jīng)營(yíng)性、競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)和領(lǐng)域的應(yīng)該是政府而不是國(guó)有企業(yè)。[18]國(guó)務(wù)院國(guó)資委曾于2010年要求主業(yè)不為房地產(chǎn)的78家央企在現(xiàn)有項(xiàng)目完成后從房地產(chǎn)領(lǐng)域退出，最近又有財(cái)政部出資的中國(guó)信達(dá)資產(chǎn)管理股份公司的下屬二級(jí)公司“信達(dá)地產(chǎn)”屢屢創(chuàng)造各地土地拍賣(mài)中的“地王”事件發(fā)生，人們對(duì)國(guó)有企業(yè)在同民營(yíng)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)中是否利用了其“特殊身份”產(chǎn)生了質(zhì)疑，對(duì)于國(guó)有企業(yè)要不要從房地產(chǎn)等競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域中退出，也成了值得深入研究和無(wú)法回避的現(xiàn)實(shí)課題。

三、國(guó)有企業(yè)分類(lèi)改革的理論指導(dǎo)

本輪的國(guó)企改革始于十八屆三中全會(huì)出臺(tái)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（下稱(chēng)“《決定》”），《決定》提出了要準(zhǔn)確界定不同國(guó)有企業(yè)功能，公益性國(guó)企要在提供公共服務(wù)方面作出更大貢獻(xiàn)，并根據(jù)不同行業(yè)特點(diǎn)放開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，進(jìn)一步破除行政壟斷。[19]2015年9月出臺(tái)的《中央中央國(guó)務(wù)院關(guān)于國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（下稱(chēng)“《指導(dǎo)意見(jiàn)》”），是當(dāng)前出臺(tái)的指導(dǎo)國(guó)有企業(yè)改革的最高頂層設(shè)計(jì)文件，《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出了要分類(lèi)推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革，將國(guó)有企業(yè)按照功能劃分為公益類(lèi)和商業(yè)類(lèi)，具體見(jiàn)表1。

（一）商業(yè)類(lèi)國(guó)企的分類(lèi)改革

《指導(dǎo)意見(jiàn)》將商業(yè)類(lèi)國(guó)企分為兩類(lèi)，主業(yè)處于充分競(jìng)爭(zhēng)的行業(yè)和領(lǐng)域以及非充分競(jìng)爭(zhēng)的行業(yè)和領(lǐng)域。針對(duì)主業(yè)處于充分競(jìng)爭(zhēng)的行業(yè)和領(lǐng)域的國(guó)企，要進(jìn)行公司制股份制改革，要積極發(fā)展混合所有制，國(guó)有控股、參股都可以，而且要著力推進(jìn)整體上市，這些領(lǐng)域的國(guó)企重點(diǎn)考核內(nèi)容為經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)、國(guó)有增產(chǎn)保值增值和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力；對(duì)主業(yè)處于非競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的國(guó)企，包括對(duì)主業(yè)處于關(guān)系國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域、主要承擔(dān)重大專(zhuān)項(xiàng)任務(wù)的商業(yè)類(lèi)國(guó)有企業(yè)，以及自然壟斷行業(yè)。[10]

對(duì)主業(yè)處于關(guān)系國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域、主要承擔(dān)重大專(zhuān)項(xiàng)任務(wù)的商業(yè)類(lèi)國(guó)有企業(yè)，要保持國(guó)有資本控股地位，支持非國(guó)有資本參股。對(duì)自然壟斷行業(yè)要實(shí)行“特許經(jīng)營(yíng)+政府監(jiān)管”為內(nèi)容的改革，根據(jù)不同行業(yè)特點(diǎn)放開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)。[10]需要國(guó)有全資的企業(yè)，引入其他國(guó)有資本實(shí)現(xiàn)股權(quán)多元化，比如央企的出資方除了國(guó)務(wù)院國(guó)資委以來(lái)，還可以引入地方國(guó)資委；地方國(guó)企的出資方除了原出資的本省市國(guó)資委外，還可以引入不同省市的國(guó)資委和國(guó)務(wù)院國(guó)資委，實(shí)現(xiàn)國(guó)資股權(quán)的多元化。因?yàn)檫@類(lèi)企業(yè)兼具“公共服務(wù)性+盈利性”的特征，因此，在考核中除了考核經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)指標(biāo)外，要重點(diǎn)考核其服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略和其對(duì)專(zhuān)項(xiàng)任務(wù)的完成情況。

（二）公益類(lèi)國(guó)企的分類(lèi)改革

對(duì)公益類(lèi)國(guó)企，《指導(dǎo)意見(jiàn)》認(rèn)為這類(lèi)企業(yè)主要是保障民生、服務(wù)社會(huì)、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，應(yīng)采取國(guó)有獨(dú)資，但可以通過(guò)“購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、特許經(jīng)營(yíng)、委托代理”等方式，鼓勵(lì)非國(guó)有企業(yè)參與其經(jīng)營(yíng)。對(duì)這類(lèi)企業(yè)的考核，重點(diǎn)考核其成本控制、產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量、營(yíng)運(yùn)效率和保障能力，同時(shí)在考核中引入社會(huì)評(píng)價(jià)。[10]

表1 國(guó)有企業(yè)分類(lèi)改革與治理①根據(jù)《關(guān)于國(guó)有企業(yè)功能界定與分類(lèi)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)資發(fā)研究〔2015〕170號(hào)）整理。

此后，《國(guó)務(wù)院關(guān)于國(guó)有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見(jiàn)》發(fā)布，2015年12月國(guó)資委、財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于國(guó)有企業(yè)功能界定與分類(lèi)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，這兩個(gè)文件對(duì)國(guó)有企業(yè)的分類(lèi)改革又進(jìn)行了不同程度的說(shuō)明，使分類(lèi)改革在實(shí)踐層面更具有操作性。

四、國(guó)有企業(yè)分類(lèi)改革的當(dāng)前實(shí)踐

十八屆三中全會(huì)后，新一輪國(guó)企改革開(kāi)啟，不論在央企層面和地方國(guó)企層面都進(jìn)行了系列改革，央企層面分別在2014年和2016年選定了相關(guān)企業(yè)進(jìn)行了相關(guān)改革內(nèi)容的試點(diǎn)，地方國(guó)企中上海實(shí)行分類(lèi)改革最早，其次還有山東、重慶、廣東等的改革也較具代表性。

（一）央企的分類(lèi)改革實(shí)踐

2014年7月，國(guó)務(wù)院國(guó)資委公布了第一批國(guó)資改革試點(diǎn)名單，選擇了中糧集團(tuán)和國(guó)家開(kāi)發(fā)投資公司等六家企業(yè)進(jìn)行“四項(xiàng)改革”試點(diǎn)，分別為對(duì)中糧集團(tuán)、國(guó)家開(kāi)發(fā)投資公司進(jìn)行改組國(guó)有資本投資公司試點(diǎn)，對(duì)中國(guó)醫(yī)藥集團(tuán)、中國(guó)建筑材料集團(tuán)進(jìn)行發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)，對(duì)中國(guó)醫(yī)藥集團(tuán)、中國(guó)建筑材料集團(tuán)、新興際華集團(tuán)、中國(guó)節(jié)能環(huán)保集團(tuán)進(jìn)行董事會(huì)行使高級(jí)管理人員選聘、業(yè)績(jī)考核和薪酬管理職權(quán)試點(diǎn)，另外選在2～3家企業(yè)進(jìn)行開(kāi)展派駐紀(jì)檢組試點(diǎn)。2016年7月，國(guó)務(wù)院國(guó)資委公布了第二批央企“五項(xiàng)改革”試點(diǎn)單位，具體見(jiàn)表2。為進(jìn)一步促進(jìn)國(guó)有資本投資公司試點(diǎn)，國(guó)務(wù)院國(guó)資委在《關(guān)于中糧集團(tuán)有限公司有關(guān)授權(quán)事項(xiàng)的復(fù)函》中，對(duì)中糧集團(tuán)董事會(huì)從資產(chǎn)處置、經(jīng)理層的選聘等方面進(jìn)行了18項(xiàng)授權(quán)，這說(shuō)明國(guó)資委正在將國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)利向國(guó)有資本投資公司授權(quán)，將企業(yè)應(yīng)該自主決策的事項(xiàng)歸位于企業(yè)，同時(shí)國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管權(quán)限也只延伸到國(guó)有資本投資公司，不再對(duì)國(guó)有資本投資公司的出資企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管。

表2 中央企業(yè)第二批國(guó)資改革試點(diǎn)名單①根據(jù)“國(guó)資委召開(kāi)媒體通氣會(huì)通報(bào)中央企業(yè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況和國(guó)企改革進(jìn)展情況”（國(guó)務(wù)院國(guó)資委網(wǎng)站，2016-07-18）整理。

（二）地方國(guó)企的分類(lèi)改革實(shí)踐

上海在2013年12月，上海發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步深化上海國(guó)資改革促進(jìn)企業(yè)發(fā)展的意見(jiàn)》，隨后于次年發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)本市國(guó)有企業(yè)積極發(fā)展混合所有經(jīng)濟(jì)的若干意見(jiàn)（試行）》。上海的新一輪國(guó)資國(guó)企改革是十八屆三中全會(huì)后地方省市中啟動(dòng)最早的，并且首次提出了要推動(dòng)企業(yè)集團(tuán)整體上市。上海將國(guó)有企業(yè)分為三類(lèi)，公共服務(wù)類(lèi)、功能類(lèi)、競(jìng)爭(zhēng)類(lèi)。對(duì)公共服務(wù)類(lèi)企業(yè)以實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益為主要目標(biāo)，引入社會(huì)評(píng)價(jià)；功能類(lèi)企業(yè)，以完成戰(zhàn)略任務(wù)或政府重大專(zhuān)項(xiàng)任務(wù)為主要目標(biāo)，兼顧經(jīng)濟(jì)效益；競(jìng)爭(zhēng)類(lèi)企業(yè)，以企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益最大化為主要目標(biāo)，兼顧社會(huì)效益。[20]對(duì)涉及跨類(lèi)業(yè)務(wù)的企業(yè)，要實(shí)行分層分類(lèi)管理，一企一策，而且每個(gè)企業(yè)的分類(lèi)可以根據(jù)企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和國(guó)資布局結(jié)構(gòu)要求作動(dòng)態(tài)調(diào)整。公共服務(wù)類(lèi)和功能類(lèi)國(guó)企要實(shí)行國(guó)有全資或國(guó)有控股，競(jìng)爭(zhēng)類(lèi)國(guó)企的國(guó)有股權(quán)比例不作限定，國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司實(shí)行國(guó)有獨(dú)資，并組建了國(guó)盛集團(tuán)和上海國(guó)際集團(tuán)兩家國(guó)資運(yùn)營(yíng)平臺(tái)企業(yè)。2016年6月，上海市將原市金融辦監(jiān)管的金融類(lèi)國(guó)企納入到上海市國(guó)資委統(tǒng)一監(jiān)管，并對(duì)外公布了上海市屬47家企業(yè)的分類(lèi)表，其中競(jìng)爭(zhēng)類(lèi)企業(yè)33家，包括金融類(lèi)6家，產(chǎn)業(yè)類(lèi)27家；功能類(lèi)企業(yè)11家；公共服務(wù)類(lèi)3家。

2016年5月，山東省出臺(tái)《山東省省屬?lài)?guó)有企業(yè)功能界定與分類(lèi)方案》，將國(guó)有企業(yè)分為公益類(lèi)、商業(yè)一類(lèi)、商業(yè)二類(lèi)。公益類(lèi)要求國(guó)有全資、獨(dú)資或國(guó)有控股，嚴(yán)格限定企業(yè)主業(yè)范圍，重點(diǎn)在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)方面做出更大貢獻(xiàn)。商業(yè)一類(lèi)全部進(jìn)行公司制股份制改革，宜控則控、宜參則參，重點(diǎn)考核經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)指標(biāo)、國(guó)有資產(chǎn)保值增值和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力，引入行業(yè)對(duì)標(biāo)機(jī)制；商業(yè)二類(lèi)要求國(guó)有資本控股、鼓勵(lì)引進(jìn)戰(zhàn)略投資者，支持非國(guó)有資本參股，合理確定經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)和國(guó)有資產(chǎn)保值增值指標(biāo)的考核權(quán)重，加強(qiáng)對(duì)服務(wù)全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、完成政府特定任務(wù)和發(fā)展前瞻性、戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)等情況的考核。[21]并對(duì)23戶省管企業(yè)進(jìn)行了分類(lèi)，魯信集團(tuán)等17戶為商業(yè)一類(lèi)，鹽業(yè)集團(tuán)等6戶為商業(yè)二類(lèi)，當(dāng)前省管企業(yè)中沒(méi)有公益類(lèi)企業(yè)。在國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司建設(shè)方面，山東省分兩批改建魯信集團(tuán)、山東省國(guó)有資產(chǎn)投資控股公司、兗礦集團(tuán)、山東能源集團(tuán)、華魯控股集團(tuán)、山東黃金集團(tuán)、山東高速集團(tuán)等7家企業(yè)、新建山東發(fā)展投資控股集團(tuán)、山東省土地儲(chǔ)備開(kāi)發(fā)集團(tuán)、齊魯交通發(fā)展集團(tuán)等3家企業(yè)，共計(jì)10家企業(yè)組建為國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司，并準(zhǔn)備啟動(dòng)第三批的改建工作。另外，山東省還分兩批把省管企業(yè)的30%的國(guó)有股權(quán)劃轉(zhuǎn)至社?；鹄硎聲?huì)持有，豐富了省管企業(yè)的股權(quán)多元化。2016年8月，山東省出臺(tái)《省屬經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)統(tǒng)一監(jiān)管實(shí)施計(jì)劃》，將44個(gè)省直部門(mén)、單位所屬的616家一級(jí)企業(yè)統(tǒng)一納入省國(guó)資委和省社保基金理事會(huì)的監(jiān)管范圍。

2016年4月，重慶市人民政府辦公廳發(fā)布《關(guān)于市屬?lài)?guó)有重點(diǎn)企業(yè)功能界定與分類(lèi)的通知》，將市屬?lài)?guó)有重點(diǎn)企業(yè)劃分為公益類(lèi)、商業(yè)一類(lèi)、商業(yè)二類(lèi)，在分類(lèi)監(jiān)管方面，公益類(lèi)重點(diǎn)企業(yè)，著重監(jiān)管其提供公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的質(zhì)量和效率；商業(yè)一類(lèi)重點(diǎn)企業(yè)，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)集團(tuán)層面的監(jiān)管，落實(shí)和維護(hù)董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)權(quán)利，積極推行職業(yè)經(jīng)理人制度；商業(yè)二類(lèi)重點(diǎn)企業(yè)，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)國(guó)有資本布局的監(jiān)管。[22]并同時(shí)發(fā)布了重慶市國(guó)資委和兩江新區(qū)管委會(huì)監(jiān)管的40家重點(diǎn)企業(yè)的分類(lèi)名單，重慶市國(guó)資委監(jiān)管企業(yè)中，公益類(lèi)6家、商業(yè)一類(lèi)16家、商業(yè)二類(lèi)14家；兩江新區(qū)管委會(huì)監(jiān)管企業(yè)中，公益類(lèi)3家、商業(yè)二類(lèi)1家，從名單中可以看出，重慶市已將金融類(lèi)國(guó)企納入統(tǒng)一監(jiān)管范圍。另外，重慶在國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司建設(shè)方面，形成了“3+3+1”設(shè)計(jì)，即改建重慶渝富資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)集團(tuán)、重慶水務(wù)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司、重慶地產(chǎn)集團(tuán)為國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司，重慶機(jī)電控股集團(tuán)、重慶化醫(yī)控股集團(tuán)、重慶商社集團(tuán)為國(guó)有資本投資公司，并新建了渝康資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理公司，專(zhuān)門(mén)從事不良資產(chǎn)的處置和經(jīng)營(yíng)管理。

2014年11月，廣東省人民政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化省屬?lài)?guó)有企業(yè)改革的實(shí)施方案》，提出2020年省屬企業(yè)中有5～7家實(shí)現(xiàn)整體上市，每家省屬企業(yè)至少控股一家上市公司，并把國(guó)有企業(yè)分為準(zhǔn)公共企業(yè)和競(jìng)爭(zhēng)型企業(yè)。[23]準(zhǔn)公共企業(yè)的重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目通過(guò)交叉持股進(jìn)行混合所有制改革，優(yōu)化國(guó)資布局，做強(qiáng)做大，進(jìn)一步增強(qiáng)控制力、影響力和帶動(dòng)力；競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)通過(guò)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，規(guī)范公司法人治理結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步增強(qiáng)活力和競(jìng)爭(zhēng)力，二級(jí)以下競(jìng)爭(zhēng)類(lèi)企業(yè)基本發(fā)展成為混合所有制企業(yè)。將恒健投資控股有限公司打造為國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司，推進(jìn)粵?？毓杉瘓F(tuán)組建國(guó)有資本投資公司試點(diǎn)。

五、結(jié)論與建議

雖然我國(guó)的國(guó)企改革已經(jīng)經(jīng)歷了30多年的歷程，但改革仍處于進(jìn)行時(shí)，對(duì)國(guó)企改革兩種不同思路的爭(zhēng)論也一直沒(méi)有停止過(guò)，國(guó)企民營(yíng)化的思路根植于西方經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯，在我國(guó)目前尚不完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下顯然是行不通的，而且這也有悖我國(guó)當(dāng)前的基本經(jīng)濟(jì)制度。習(xí)近平書(shū)記在2016年7月召開(kāi)的全國(guó)國(guó)有企業(yè)改革座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)必須理直氣壯做強(qiáng)做優(yōu)做大國(guó)企，不斷增強(qiáng)活力、影響力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力，總書(shū)記的講話為國(guó)有企業(yè)改革指明了方向，消除了雜音。針對(duì)國(guó)有企業(yè)在實(shí)踐中面臨的“盈利性使命”與“政策性使命”的沖突，對(duì)不同企業(yè)進(jìn)行功能界定和分類(lèi)改革正是處理這一沖突的良策。

2015年出臺(tái)的《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》是當(dāng)前指導(dǎo)國(guó)企改革的最高頂層設(shè)計(jì)文件，為國(guó)有企業(yè)分類(lèi)改革提供了理論指導(dǎo)?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》將國(guó)有企業(yè)分類(lèi)公益類(lèi)和商業(yè)類(lèi)，對(duì)商業(yè)類(lèi)國(guó)企又根據(jù)是否處于完全競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域再次做了區(qū)分，并且提出了“誰(shuí)出資誰(shuí)分類(lèi)”的原則，為地方國(guó)企的分類(lèi)改革提供了自主操作的空間。從目前地方國(guó)企的分類(lèi)改革中，大多將國(guó)企分成了三類(lèi)，第一類(lèi)為公益類(lèi)（或公共服務(wù)類(lèi)），第二類(lèi)為商業(yè)一類(lèi)（或競(jìng)爭(zhēng)類(lèi)），第三類(lèi)為商業(yè)二類(lèi)（或功能類(lèi)），這種分類(lèi)方法基本和《指導(dǎo)意見(jiàn)》一致，只是將商業(yè)類(lèi)中處于完全競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)的企業(yè)界定為商業(yè)一類(lèi)或競(jìng)爭(zhēng)類(lèi)，將處于非完全競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的企業(yè)界定為商業(yè)二類(lèi)或功能類(lèi)。公益類(lèi)國(guó)企以提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)為目標(biāo)，主要實(shí)行國(guó)有獨(dú)資，要逐漸去除其盈利性目標(biāo)，重點(diǎn)考核其成本控制、提供產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量、效率，引入社會(huì)評(píng)價(jià)；商業(yè)一類(lèi)國(guó)企為發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的主體，對(duì)國(guó)有股權(quán)比例不作限定，重點(diǎn)考核其經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)、國(guó)有資產(chǎn)保值增值和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力；商業(yè)二類(lèi)國(guó)企介于公益類(lèi)和商業(yè)一類(lèi)企業(yè)之間，兼具盈利性和公共服務(wù)性，要實(shí)行國(guó)有控股，鼓勵(lì)非國(guó)有資本參股，考核中除了考慮盈利性指標(biāo)權(quán)重外，要重點(diǎn)考核其服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略和所承擔(dān)特殊任務(wù)的完成情況。

國(guó)務(wù)院國(guó)資委分兩批選擇央企進(jìn)行國(guó)有資本投資公司和運(yùn)營(yíng)公司的試點(diǎn)，地方國(guó)企中也相繼通過(guò)改建或新建成立了國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司，有的省市只籠統(tǒng)的叫作國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司，沒(méi)有對(duì)投資公司和運(yùn)營(yíng)公司進(jìn)行職能區(qū)分，應(yīng)該明確區(qū)別為股權(quán)類(lèi)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司和產(chǎn)業(yè)類(lèi)國(guó)有資本投資公司，而且對(duì)運(yùn)營(yíng)類(lèi)公司要只負(fù)責(zé)股權(quán)運(yùn)營(yíng)，做到不控股、不合并報(bào)表，股權(quán)比例限定在30%以下；對(duì)投資類(lèi)公司，要持股相對(duì)集中，扮演戰(zhàn)略投資者的角色，參與投資企業(yè)的重大決策，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)整合、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)和提升產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的作用，以及通過(guò)投資運(yùn)營(yíng)公司的實(shí)質(zhì)性運(yùn)作來(lái)促進(jìn)國(guó)有企業(yè)的混合所有制改革。[24]針對(duì)當(dāng)前由國(guó)企“地王”事件引發(fā)又一次對(duì)國(guó)有企業(yè)要不要從競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域退出的置疑，可以將國(guó)企分類(lèi)后處于商業(yè)一類(lèi)（競(jìng)爭(zhēng)類(lèi)）的國(guó)企股權(quán)全部劃給國(guó)有資本投資公司或運(yùn)營(yíng)公司，由投資運(yùn)營(yíng)公司根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和公司經(jīng)營(yíng)狀況選擇國(guó)有股權(quán)是否退出，針對(duì)當(dāng)前房?jī)r(jià)的持續(xù)過(guò)快上漲已經(jīng)嚴(yán)重影響到信貸投向和實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，可以考慮首先將國(guó)有股權(quán)從房地產(chǎn)領(lǐng)域逐步退出。

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[22]重慶市人民政府辦公廳關(guān)于市屬?lài)?guó)有重點(diǎn)企業(yè)功能界定與分類(lèi)的通知[EB/OL].（2016-05-10）[2016-09-15] http：//www.sasaccq.gov.cn.

[23]廣東省人民政府印發(fā)關(guān)于深化省屬?lài)?guó)有企業(yè)改革的實(shí)施方案的通知[EB/OL].（2014-10-22）[2016-09-15] http：//www.gdgz.gov.cn.

[24]胡鋒.現(xiàn)階段發(fā)展混合所有制企業(yè)應(yīng)重點(diǎn)解決好的幾個(gè)問(wèn)題[J].湖湘論壇，2016（1）：103-107.

責(zé)任編輯：葉民英

F2

A

1004-3160（2017）02-0088-07

2016-12-06

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“國(guó)有企業(yè)改革和制度創(chuàng)新研究”（項(xiàng)目編號(hào)：15ZDA026）；上海市委黨校（行政學(xué)院）系統(tǒng)2015年度青年課題“混合所有制企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力與股權(quán)結(jié)構(gòu)關(guān)系研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2015KT-DX03）。

胡鋒，男，山西翼城人，中共上海市委黨校第五分校、上海市經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院主任科員、經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，主要研究方向：國(guó)企改革、經(jīng)濟(jì)體制改革。