林閩鋼+尹航

〔摘要〕 社區(qū)治理是國(guó)家治理的基礎(chǔ)。當(dāng)前，推動(dòng)社區(qū)治理已成為中國(guó)最廣泛的共識(shí)。通過(guò)對(duì)我國(guó)社區(qū)治理發(fā)展路徑的分析，同時(shí)基于我國(guó)多年社區(qū)建設(shè)實(shí)踐，本文以行政主導(dǎo)型社區(qū)、行政引導(dǎo)型社區(qū)、多元共建型社區(qū)、多元共治型社區(qū)作為分析框架，利用全國(guó)社區(qū)治理調(diào)查數(shù)據(jù)，對(duì)我國(guó)社區(qū)治理類(lèi)型進(jìn)行分析與比較，認(rèn)為行政主導(dǎo)型社區(qū)、多元共治型社區(qū)呈現(xiàn)的結(jié)果都相對(duì)少，多元共治型是我國(guó)社區(qū)治理發(fā)展的方向。建議加強(qiáng)社區(qū)發(fā)展規(guī)劃，實(shí)施社區(qū)治理轉(zhuǎn)型升級(jí)計(jì)劃；增強(qiáng)社區(qū)的政社互動(dòng)，實(shí)施“三社聯(lián)動(dòng)”2.0版，從而提高社區(qū)治理和服務(wù)能力。

〔關(guān)鍵詞〕 社區(qū)治理；行政主導(dǎo)型社區(qū)；行政引導(dǎo)型社區(qū)；多元共建型社區(qū)；多元共治型社區(qū)；社區(qū)營(yíng)造

〔中圖分類(lèi)號(hào)〕C912.83 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1000-4769（2017）02-0091-07

一、社區(qū)治理的提出

19世紀(jì)末德國(guó)學(xué)者斐迪南·騰尼斯最早開(kāi)啟對(duì)“社區(qū)”的研究，他洞察到“共同體是持久的和真正的共同生活，社會(huì)只不過(guò)是一種暫時(shí)的和表面的共同生活。因此，共同體本身應(yīng)該被理解為一種生機(jī)勃勃的有機(jī)體，而社會(huì)應(yīng)該被理解為一種機(jī)械的聚合和人工制品”?！?〕社區(qū)的主要特征是人們之間有著強(qiáng)烈的休戚與共的關(guān)系，而社會(huì)的特征則是以多元文化為基礎(chǔ)的松散的人際關(guān)系。

從世界范圍來(lái)看，隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的快速發(fā)展，社區(qū)的特性則越來(lái)越明顯。社區(qū)對(duì)于居民有著情感性和易接近性的功能和意義，一方面，人們面對(duì)面的交往有利于社會(huì)規(guī)范和人際網(wǎng)絡(luò)的形成，從而使得社區(qū)居民能夠采取集體行動(dòng)，并有效地實(shí)現(xiàn)其共同目的；另一方面，在不斷交往之中，互惠、信任和居民參與的能力得到不斷發(fā)展，社區(qū)成為居民的精神家園和情感歸宿。20世紀(jì)70年代以后，隨著政府失靈和市場(chǎng)失靈現(xiàn)象的出現(xiàn)，西方學(xué)界也陸續(xù)關(guān)注合作治理的重要性，并且將社區(qū)治理視為政府與社會(huì)合作治理的一種形式。〔2〕

社區(qū)治理通常發(fā)生在接近居民生活的多層次復(fù)合的社區(qū)內(nèi)，英國(guó)伯明翰大學(xué)研究地方治理的學(xué)者海倫·蘇利文認(rèn)為，社區(qū)治理有三大核心主題，即“社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)力、促進(jìn)公共服務(wù)的供給與管理、培育社會(huì)資本”?！?〕因而社區(qū)治理中的“政策制定已經(jīng)不再是純粹的自上而下的程序，而是許多相關(guān)的政策系統(tǒng)的協(xié)商。相似的，服務(wù)不再簡(jiǎn)單地通過(guò)公共機(jī)構(gòu)專(zhuān)家和管理人員提供，而是使用者和社區(qū)共同生產(chǎn)”。〔4〕社區(qū)治理的方式在于合作、自治、參與，居民通過(guò)自發(fā)建立或者社區(qū)提供社團(tuán)參與渠道，不僅能夠減輕政府介入公共事務(wù)的負(fù)擔(dān)，而且可以培養(yǎng)社區(qū)自治的能力?！?〕社區(qū)治理過(guò)程本質(zhì)上是政府與社會(huì)的互動(dòng)過(guò)程，“社區(qū)賦權(quán)”和社區(qū)能力建設(shè)顯得至關(guān)重要。

二、中國(guó)社區(qū)治理的主要路徑

社區(qū)治理在國(guó)家治理體系中，具有基礎(chǔ)性地位和作用。一方面，社區(qū)既是社會(huì)生活的基本平臺(tái)，又是社會(huì)治理的神經(jīng)末梢。在我國(guó)，城鄉(xiāng)社區(qū)通常是指居民委員會(huì)轄區(qū)和村民委員會(huì)轄區(qū)共同體，屬于基層法定社區(qū)范疇，是目前現(xiàn)實(shí)社區(qū)的重要表現(xiàn)形式。另一方面，發(fā)端于20世紀(jì)90年代初的社區(qū)建設(shè)，是中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型的必然產(chǎn)物。與此相伴隨的是，“單位人”向“社區(qū)人”轉(zhuǎn)變，乃至出現(xiàn)了居民利益社區(qū)化的取向。社區(qū)日益成為社會(huì)成員的集聚點(diǎn)、社會(huì)需求的交匯點(diǎn)、國(guó)家治理的著力點(diǎn)和執(zhí)政黨在基層執(zhí)政的支撐點(diǎn)。

近年來(lái)，國(guó)家為推動(dòng)社區(qū)治理發(fā)展出臺(tái)了一系列重要文件和改革措施，推動(dòng)社區(qū)治理已成為最廣泛的共識(shí)。在十八屆五中全會(huì)《關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃》中，進(jìn)一步提出加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理。完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制，推進(jìn)社會(huì)治理精細(xì)化，構(gòu)建全民共建共享的社會(huì)治理格局。

現(xiàn)階段我國(guó)社區(qū)治理的操作單元主要被界定為居（村）民委員會(huì)轄區(qū)共同體，既屬于基層政權(quán)組織的職責(zé)范圍，又屬于基層群眾性自治的作用空間。因此，社區(qū)治理是指在社區(qū)所屬范圍內(nèi)，多元參與主體運(yùn)用公共權(quán)力，通過(guò)對(duì)話、協(xié)商等多種合作方式，自發(fā)地組織起來(lái)采取集體行動(dòng)，以解決所面臨的共同問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)社區(qū)利益最大化的過(guò)程和行為。其主要發(fā)展路徑是通過(guò)推動(dòng)社區(qū)“共建共治”和實(shí)現(xiàn)“社區(qū)共享”來(lái)達(dá)成。

（一）推動(dòng)社區(qū)“共建共治”

我國(guó)城鄉(xiāng)社區(qū)多元共建共治具有明顯的中國(guó)特色，即社區(qū)黨組織發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，基層政府管理服務(wù)發(fā)揮主導(dǎo)作用，社區(qū)群眾性自治發(fā)揮主體作用，社區(qū)成員廣泛有序參與發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)。推動(dòng)社區(qū)多元共建共治，一是全面推動(dòng)建立政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動(dòng)機(jī)制（簡(jiǎn)稱(chēng)“政社互動(dòng)”），二是全面推進(jìn)社區(qū)群眾性自治?，F(xiàn)階段有三種主要表現(xiàn)形式：一是以居（村）民委員會(huì)為組織載體的居（村）民自治，二是以業(yè)主大會(huì)、業(yè)主代表會(huì)、業(yè)主委員會(huì)為組織載體的社區(qū)業(yè)主自治，三是以基層社會(huì)團(tuán)體為組織載體的社區(qū)社團(tuán)自治。這三種群眾性自治不能相互替代，但可以功能互補(bǔ)。

（二）實(shí)現(xiàn)“社區(qū)共享”

社區(qū)治理的根本目標(biāo)是建立一個(gè)和諧的社區(qū)共同體，它立足于社區(qū)和諧，提高社區(qū)居民對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感和歸屬感。社區(qū)治理客體（對(duì)象）主要是社區(qū)內(nèi)的公共行為和公共事務(wù)。因此，社區(qū)治理是形成社區(qū)服務(wù)合力的根本途徑，同時(shí)社區(qū)服務(wù)是實(shí)施和實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理效果的主要途徑。

三、中國(guó)社區(qū)治理的演變過(guò)程

經(jīng)過(guò)二十多年的發(fā)展，我國(guó)社區(qū)管理體制和服務(wù)體系從無(wú)到有逐步建立起來(lái)，社區(qū)功能得到不斷加強(qiáng)，至今社區(qū)治理經(jīng)歷“三輪改革”，形成了“四種模式”：〔6〕

1.第一輪城市社區(qū)改革，從1995年開(kāi)始形成以上海為代表的“行政主導(dǎo)型模式”，即通過(guò)“兩級(jí)政府、三級(jí)管理、四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”與城市管理體制緊密聯(lián)系在一起，將街道直接定義為社區(qū)，形成“街道社區(qū)”，把市、區(qū)兩級(jí)政府的相當(dāng)一部分管理職能分離出來(lái)，向街道層面集聚，在社區(qū)擁有了派出機(jī)關(guān)，這一模式把“街道辦事處”作為第三層級(jí)的管理單位，試圖通過(guò)強(qiáng)化行政能力來(lái)應(yīng)對(duì)越來(lái)越多的社區(qū)問(wèn)題。主要強(qiáng)調(diào)依靠行政力量，自上而下開(kāi)展社區(qū)管理和服務(wù)。“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”的機(jī)制強(qiáng)化了街道的管理職能，但街道辦事處將大量事務(wù)下移到社區(qū)，使社區(qū)變成整個(gè)行政網(wǎng)絡(luò)中的“第四級(jí)”，這種過(guò)度的行政化必然導(dǎo)致其對(duì)城市基層社會(huì)的代表性不足，自治功能難以實(shí)現(xiàn)。

2.第二輪城市社區(qū)改革，形成了以沈陽(yáng)和武漢為代表的“政府分權(quán)與社區(qū)自治模式”，其中沈陽(yáng)模式在社區(qū)中體現(xiàn)了“社區(qū)自治、議行分離”，重點(diǎn)是提升社區(qū)居委會(huì)的自主權(quán)。它明確和規(guī)范了社區(qū)的各項(xiàng)權(quán)利，如還權(quán)于社區(qū)自治的民主選舉權(quán)、社區(qū)決策權(quán)、日常管理權(quán)、財(cái)務(wù)自主權(quán)、攤派拒絕權(quán)、內(nèi)部監(jiān)督權(quán)；還權(quán)于社區(qū)對(duì)政府部門(mén)的監(jiān)督權(quán)、對(duì)公用事業(yè)單位的監(jiān)督權(quán)、對(duì)社區(qū)人大代表的監(jiān)督權(quán)、對(duì)社區(qū)內(nèi)黨員的監(jiān)督權(quán)；賦予社區(qū)協(xié)管權(quán)利等。落實(shí)了“權(quán)隨責(zé)走，費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”制度。

武漢模式側(cè)重建立一種行政調(diào)控機(jī)制與社區(qū)自治機(jī)制相結(jié)合，行政功能與自治功能互補(bǔ)，行政資源與社會(huì)資源整合，行政力量與社會(huì)力量互動(dòng)的社區(qū)治理模式。注重政府及其派出機(jī)構(gòu)對(duì)基層社區(qū)資源的整合，注重居委會(huì)社區(qū)基層組織的制度建設(shè)，建立了社區(qū)議事會(huì)制度，實(shí)現(xiàn)政府職能與社區(qū)職能的雙向轉(zhuǎn)變。這一模式主要在依靠行政推動(dòng)的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮社區(qū)自治的力量，形成自下而上開(kāi)展社區(qū)管理和服務(wù)的路徑。

3.第三輪城市社區(qū)改革，形成以深圳鹽田為代表的“社區(qū)工作站模式”。根據(jù)“議行分設(shè)”理念，把原來(lái)長(zhǎng)期由居委會(huì)承擔(dān)的行政、自治和服務(wù)三種功能進(jìn)行分化，把政府行政職能和公共服務(wù)功能從居委會(huì)中剝離出來(lái)，賦予社區(qū)工作站；把自治職能交還給社區(qū)服務(wù)站，同時(shí)由居民直選產(chǎn)生基層群眾性自治組織——社區(qū)居委會(huì)，由其履行自治功能，以此理順政府與社區(qū)關(guān)系。社區(qū)工作站隸屬于街辦，是政府派出的工作機(jī)構(gòu)，承擔(dān)所有原來(lái)由居委會(huì)承擔(dān)的及政府隨時(shí)下沉的政府職能。社區(qū)服務(wù)站隸屬于社區(qū)居民委員會(huì)，是為社區(qū)居民提供各種服務(wù)的功能性的民辦非企業(yè)組織。這一模式在社區(qū)自治展開(kāi)的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮社工和社會(huì)組織在社區(qū)的作用，開(kāi)始探索多元共治的新格局。

因此，由于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的情況不同，社區(qū)發(fā)展程度必然會(huì)產(chǎn)生差異，“三輪改革”和“四種模式”，都會(huì)在全國(guó)不同社區(qū)中以單獨(dú)和復(fù)合的形式表現(xiàn)出來(lái)。

四、中國(guó)社區(qū)治理的類(lèi)型劃分

通過(guò)對(duì)我國(guó)社區(qū)治理發(fā)展路徑“共建共治”和“社區(qū)共享”的分析，基于我國(guó)社區(qū)治理路徑和社區(qū)建設(shè)經(jīng)歷“三輪改革”，并在實(shí)踐中形成的“四種模式”，本文從行政力量和社會(huì)力量?jī)蓚€(gè)維度來(lái)構(gòu)建我國(guó)社區(qū)治理類(lèi)型研究框架。

在社區(qū)治理類(lèi)型中，傳統(tǒng)型社區(qū)特指沒(méi)有任何行政力量和社會(huì)力量影響到的社區(qū)。在現(xiàn)實(shí)中，傳統(tǒng)型社區(qū)已不存在。自治型社區(qū)特指沒(méi)有任何行政力量影響，而完全靠自治來(lái)實(shí)現(xiàn)，在現(xiàn)實(shí)中，自治型也是幾乎不存在，因此，傳統(tǒng)型和自治型社區(qū)不是本文研究的對(duì)象，為此本文建立起從行政主導(dǎo)型社區(qū)到多元共治型社區(qū)變化的連續(xù)統(tǒng)（continuum）（如圖1、2），其中，“行政引導(dǎo)型社區(qū)”和“多元共建型社區(qū)”是從行政主導(dǎo)型社區(qū)發(fā)展到多元共治型社區(qū)的過(guò)渡性社區(qū)。

從行政主導(dǎo)型社區(qū)漸變到多元共治型社區(qū)，突顯三個(gè)主要特征的變化：一是社區(qū)治理主體逐漸從單一走向多元；二是社區(qū)治理路徑逐漸從自上而下為主，走向自上而下和自下而上相結(jié)合；三是治理手段逐漸從單一化走向多元化。從我國(guó)社區(qū)發(fā)展實(shí)際情況出發(fā)，從行政主導(dǎo)型社區(qū)漸變到多元共治型社區(qū)，行政力量作用的大小基本一致，不同的則是社會(huì)力量作用的變化，特別是多元主體所形成的治理合力逐漸增強(qiáng)。

在行政主導(dǎo)型社區(qū)中，社區(qū)治理主體較單一，對(duì)行政力量的依賴度較高，行政管理手段是社區(qū)治理的主要方式，社區(qū)治理路徑主要以自上而下為主。在行政引導(dǎo)型社區(qū)，社區(qū)治理主體較單一，行政管理手段是社區(qū)治理的主要方式。同時(shí)通過(guò)實(shí)現(xiàn)政府職能與社區(qū)職能的雙向轉(zhuǎn)變，在依靠行政推動(dòng)的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮出社區(qū)自治的力量，開(kāi)始注重社區(qū)自治和社區(qū)協(xié)商，社區(qū)治理路徑仍主要以自上而下為主，自下而上開(kāi)始出現(xiàn)。在多元共建型社區(qū)中，社區(qū)治理主體較單一局面開(kāi)始改變，在社區(qū)自治展開(kāi)的基礎(chǔ)上，社工和社會(huì)組織在社區(qū)中發(fā)揮作用，為主導(dǎo)的行政手段與社區(qū)自治和協(xié)商開(kāi)始融合，社區(qū)治理路徑仍主要以自上而下為主，自下而上開(kāi)始出現(xiàn)。在多元共治型社區(qū)中，社區(qū)治理主體多元化，自上而下的行政主導(dǎo)手段，與自下而上的社區(qū)自治和協(xié)商全面融合，社區(qū)居民有較高的社區(qū)認(rèn)同感和滿意度。

行政主導(dǎo)型、行政引導(dǎo)型、多元共建型、多元共治型特征比較和劃分如下：

五、中國(guó)社區(qū)治理四大類(lèi)型的現(xiàn)狀分析

（一）數(shù)據(jù)來(lái)源和主要指標(biāo)

1.本文數(shù)據(jù)來(lái)源于民政部政策研究中心開(kāi)展的“社區(qū)治理動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)平臺(tái)建設(shè)及深度觀察點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)”項(xiàng)目，2015年在全國(guó)29個(gè)省、市、自治區(qū)合作展開(kāi)社區(qū)治理項(xiàng)目調(diào)查。調(diào)查按照“省-市-區(qū)縣-村居-家戶-個(gè)人”的順序，綜合運(yùn)用立意抽樣、分層抽樣以及簡(jiǎn)單隨機(jī)抽樣等多種方式，最終在29個(gè)省、162個(gè)區(qū)/縣、5000個(gè)村/居共收集有效問(wèn)卷15103份。

2.城市社區(qū)類(lèi)型劃分指標(biāo)及其對(duì)應(yīng)的問(wèn)卷問(wèn)題。首先，在城市社區(qū)樣本數(shù)據(jù)庫(kù)中，篩出社區(qū)無(wú)黨組織或?qū)ο嚓P(guān)問(wèn)題不做回答的社區(qū)；其次，依據(jù)社區(qū)是否兼有社會(huì)組織和社工，將城市社區(qū)樣本數(shù)據(jù)庫(kù)劃分為兩大類(lèi)——“行政主導(dǎo)型和行政引導(dǎo)型”以及“多元共建型和多元共治型”。在“行政主導(dǎo)型和行政引導(dǎo)型”樣本數(shù)據(jù)庫(kù)中，根據(jù)協(xié)商和自治是否發(fā)揮作用情況分為行政主導(dǎo)型和行政引導(dǎo)型。在“多元共建型和多元共治型”中，根據(jù)社會(huì)組織和社工與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居委會(huì)/黨支部的關(guān)系以及在社區(qū)公共議事、民主決策中的作用大小分為多元共建型和多元共治型，即“三社聯(lián)動(dòng)”是否“動(dòng)起來(lái)”。

3.農(nóng)村社區(qū)類(lèi)型劃分指標(biāo)及其對(duì)應(yīng)的問(wèn)卷問(wèn)題。首先，在農(nóng)村社區(qū)樣本數(shù)據(jù)庫(kù)中，篩出社區(qū)無(wú)黨組織或?qū)ο嚓P(guān)問(wèn)題不做回答的社區(qū)；其次，依據(jù)社區(qū)是否兼有社會(huì)組織和社工，將農(nóng)村社區(qū)樣本數(shù)據(jù)庫(kù)劃分為兩大類(lèi)——“行政主導(dǎo)型和行政引導(dǎo)型”以及“多元共建型和多元共治型”。在“行政主導(dǎo)型和行政引導(dǎo)型”樣本數(shù)據(jù)庫(kù)中，根據(jù)協(xié)商和自治是否發(fā)揮作用情況分為行政主導(dǎo)型和行政引導(dǎo)型。在“多元共建型和多元共治型”中，根據(jù)社會(huì)組織在社會(huì)服務(wù)、公益慈善、協(xié)作村務(wù)管理、引導(dǎo)群眾自我管理等方面是否發(fā)揮作用來(lái)判斷社區(qū)是否真正“動(dòng)起來(lái)”，從而將“多元共建型和多元共治型”數(shù)據(jù)庫(kù)中的社區(qū)劃分為多元共建型和多元共治型。

（二）數(shù)據(jù)分析結(jié)果

1.不同類(lèi)型社區(qū)的分布情況。在城市社區(qū)樣本中，四類(lèi)社區(qū)各自數(shù)量和占比分別為：行政主導(dǎo)型社區(qū)323個(gè)，占比11.51%；行政引導(dǎo)型社區(qū)1984個(gè)，占比70.71%；多元共建型社區(qū)366個(gè)，占比13.04%；多元共治型社區(qū)133個(gè)，占比4.74%（見(jiàn)表2）?？梢?jiàn)在城市社區(qū)中，行政主導(dǎo)型和多元共治型社區(qū)占比都比較小，合計(jì)占比僅16.25%；而過(guò)渡性社區(qū)——行政引導(dǎo)型和多元共建型社區(qū)合計(jì)占比很大，達(dá)到83.75%（見(jiàn)圖3）。

在農(nóng)村社區(qū)樣本中，四類(lèi)社區(qū)各自數(shù)量和占比分別為：行政主導(dǎo)型社區(qū)285個(gè)，占比17.46%；行政引導(dǎo)型社區(qū)1327個(gè)，占比81.31%；多元共建型社區(qū)12個(gè)，占比0.74%；多元共治型社區(qū)8個(gè)，占比0.49%（見(jiàn)表2）。可以看到農(nóng)村社區(qū)中，行政引導(dǎo)型社區(qū)占大多數(shù)，其次為行政主導(dǎo)型社區(qū)，多元共建型與多元共治型社區(qū)數(shù)量很少，占比低于1%（見(jiàn)圖3）。

因此，社區(qū)治理類(lèi)型的總體情況是：第一，以行政引導(dǎo)型社區(qū)為主，多元共治型社區(qū)占比很少。在城市社區(qū)中，行政主導(dǎo)型和行政引導(dǎo)型社區(qū)合計(jì)占到城市社區(qū)的82.22%；在農(nóng)村社區(qū)中，行政主導(dǎo)型和行政引導(dǎo)型社區(qū)合計(jì)占到農(nóng)村社區(qū)的98.77%。即在我國(guó)城鄉(xiāng)大部分社區(qū)中，社區(qū)主體結(jié)構(gòu)還沒(méi)有多元化，特別是缺乏社會(huì)組織和社工的作用。第二，從社區(qū)治理類(lèi)型結(jié)構(gòu)特征來(lái)看，城鄉(xiāng)社區(qū)都以行政引導(dǎo)型和多元共建型社區(qū)——即以過(guò)渡性社區(qū)為主，城市社區(qū)治理類(lèi)型結(jié)構(gòu)特征呈現(xiàn)出“紡錘型”，行政主導(dǎo)型社區(qū)、多元共治型社區(qū)“兩端”則相對(duì)較少。跟城市社區(qū)相比，農(nóng)村社區(qū)治理類(lèi)型結(jié)構(gòu)特征呈現(xiàn)出“欠紡錘型”。第三，我國(guó)社區(qū)治理類(lèi)型總體上表現(xiàn)為過(guò)渡性社區(qū)，因此，需要針對(duì)不同社區(qū)類(lèi)型進(jìn)行分類(lèi)指導(dǎo)和分類(lèi)培育，推動(dòng)城鄉(xiāng)社區(qū)治理的轉(zhuǎn)型升級(jí)是今后發(fā)展的關(guān)鍵。

2.協(xié)商活動(dòng)方面。在城市社區(qū)中，從通過(guò)居民會(huì)議參與社區(qū)事務(wù)情況來(lái)看（見(jiàn)表3），四種類(lèi)型社區(qū)的居民通過(guò)居民會(huì)議參與社區(qū)事務(wù)的占比平均達(dá)到92.94%，城市社區(qū)協(xié)商活動(dòng)處于很高的水平。行政主導(dǎo)型社區(qū)居民通過(guò)居民會(huì)議參與社區(qū)事務(wù)的比例最低，占到該類(lèi)型社區(qū)總數(shù)的83.54%；其次是行政引導(dǎo)型和多元共建型社區(qū)，分別占各自類(lèi)型社區(qū)總數(shù)的93.50%和95.90%，而多元共治型社區(qū)居民幾乎全部實(shí)現(xiàn)了通過(guò)居民會(huì)議參與社區(qū)事務(wù)，比例高達(dá)99.25%?？梢?jiàn)在多元共治型社區(qū)中，居民通過(guò)協(xié)商參與社區(qū)事務(wù)是其最明顯的特征。

在農(nóng)村社區(qū)中，從通過(guò)村民會(huì)議參與社區(qū)事務(wù)情況來(lái)看（見(jiàn)表3），四種類(lèi)型社區(qū)的居民通過(guò)居民會(huì)議參與社區(qū)事務(wù)的占比平均高達(dá)91.73%，農(nóng)村社區(qū)協(xié)商活動(dòng)也處于較高的水平。行政主導(dǎo)型社區(qū)居民通過(guò)居民會(huì)議參與社區(qū)事務(wù)的比例最低，為 86.32%；行政引導(dǎo)型社區(qū)比例最高，達(dá)到92.92%。

3.公益活動(dòng)方面。在城市社區(qū)中，從近三年居民參加社區(qū)公益活動(dòng)的情況來(lái)看（見(jiàn)表4），四種類(lèi)型社區(qū)居民參加社區(qū)公益活動(dòng)平均比例為41.22%。行政主導(dǎo)型和行政引導(dǎo)型社區(qū)居民參加社區(qū)公益活動(dòng)的比例低于平均水平，參加的居民僅占該類(lèi)社區(qū)調(diào)查居民總數(shù)的36.05%和38.40%，社區(qū)居民參與公益活動(dòng)比例最高的社區(qū)類(lèi)型是多元共治型，參與比例達(dá)到62.81%?？梢?jiàn)城市社區(qū)各種類(lèi)型中，在多元共治型社區(qū)中，居民參加社區(qū)公益活動(dòng)的積極性較高。

在農(nóng)村社區(qū)中，從近三年居民參加社區(qū)公益活動(dòng)的情況來(lái)看（見(jiàn)表4），兩種類(lèi)型社區(qū)居民參加社區(qū)公益活動(dòng)平均比例為25.75%。行政引導(dǎo)型社區(qū)居民參加社區(qū)公益活動(dòng)的比例高于行政主導(dǎo)型社區(qū)居民，參加的比例分別為26.41%和23.41%。但從農(nóng)村社區(qū)居民是否愿意參加村莊公益活動(dòng)的情況來(lái)看，愿意參加的平均比例高達(dá)89.27%，這一結(jié)果反映了農(nóng)村居民參與社區(qū)公益類(lèi)活動(dòng)的意愿與實(shí)際參加行為上的差距，說(shuō)明農(nóng)村居民參加社區(qū)公益活動(dòng)缺乏有效的途徑。

4.社區(qū)“一站”式行政服務(wù)設(shè)施建設(shè)情況。在城市社區(qū)中，從四種社區(qū)類(lèi)型實(shí)施“一站”式服務(wù)的情況來(lái)看（見(jiàn)表5），社區(qū)“一站”式行政服務(wù)設(shè)施建設(shè)的平均水平達(dá)到63.36%。但在行政主導(dǎo)型社區(qū)和行政引導(dǎo)型社區(qū)中，已經(jīng)建設(shè)的“一站”式行政服務(wù)設(shè)施社區(qū)的比例僅為50.46%和61.79%，明顯低于平均水平。多元共治型社區(qū)已建設(shè)有“一站”式行政服務(wù)設(shè)施達(dá)到80.45%，但從發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，四種類(lèi)型社區(qū)重視社區(qū)“一站”式行政服務(wù)設(shè)施建設(shè)，規(guī)劃建設(shè)中的平均水平達(dá)到8.55%。

在農(nóng)村社區(qū)中，從四種社區(qū)類(lèi)型實(shí)施“一站”式服務(wù)的情況來(lái)看（見(jiàn)表5），社區(qū)“一站”式行政服務(wù)設(shè)施建設(shè)的平均水平達(dá)到41.57%。但在行政主導(dǎo)型社區(qū)中，已經(jīng)建設(shè)“一站”式行政服務(wù)設(shè)施的社區(qū)比例僅為34.86%，明顯低于平均水平。多元共治型社區(qū)已建設(shè)有“一站”式行政服務(wù)設(shè)施的高達(dá)87.50%。從發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，行政主導(dǎo)型社區(qū)、行政引導(dǎo)型社區(qū)正在建設(shè)的比例分別為6.69%、9.65%。

對(duì)行政主導(dǎo)型、行政引導(dǎo)型、多元共建型和多元共治型四種社區(qū)治理進(jìn)行比較的結(jié)論是：第一，社區(qū)自治方面，在城鄉(xiāng)四種類(lèi)型社區(qū)中，社區(qū)協(xié)商活動(dòng)整體上都處于較高的水平；但在公益活動(dòng)方面，城市四種類(lèi)型社區(qū)有較大的差別；農(nóng)村四種類(lèi)型社區(qū)差別不大。第二，城市多元共治型社區(qū)相比較其他三種類(lèi)型社區(qū)，居民在參與協(xié)商活動(dòng)和公益活動(dòng)方面是最為活躍的，也是其最明顯的特征；而行政主導(dǎo)型社區(qū)居民在參與協(xié)商活動(dòng)和公益活動(dòng)方面相比則不活躍。第三，在社區(qū)服務(wù)設(shè)施和能力建設(shè)方面，城市多元共治型社區(qū)在社區(qū)“一站”式行政服務(wù)設(shè)施建設(shè)方面比其他三種類(lèi)型社區(qū)明顯較強(qiáng)，城市行政主導(dǎo)型社區(qū)則最弱；農(nóng)村多元共治型社區(qū)在社區(qū)“一站”式行政服務(wù)設(shè)施建設(shè)方面比其他三種類(lèi)型社區(qū)明顯較強(qiáng)，農(nóng)村行政主導(dǎo)型社區(qū)則最弱。同時(shí)，農(nóng)村行政引導(dǎo)型社區(qū)和行政主導(dǎo)型社區(qū)，在社區(qū)“一站”式行政服務(wù)設(shè)施建設(shè)方面，目前正在通過(guò)建設(shè)來(lái)努力提高社區(qū)服務(wù)設(shè)施和能力水平。

5.社區(qū)治理不同類(lèi)型社區(qū)居民認(rèn)同感和歸屬感。從表6和表7中可以看到城市四種類(lèi)型社區(qū)居民“認(rèn)同感”平均值為79.14%，四種類(lèi)型社區(qū)居民“歸屬感”平均值為78.98%，總體水平上來(lái)說(shuō)，城市居民的社區(qū)“歸屬感”和“認(rèn)同感”都較強(qiáng)。城市行政主導(dǎo)型社區(qū)居民選擇“有認(rèn)同感”和“有歸屬感”分別為70.96%和70.80%，低于平均水平，而城市多元共治型社區(qū)居民“有認(rèn)同感”和“有歸屬感”的比例最高，分別為89.95%和83.92%。

從表6和表7中可以看到農(nóng)村四種類(lèi)型社區(qū)居民“認(rèn)同感”平均值為76.63%；四種類(lèi)型社區(qū)居民“歸屬感”平均值為83.89%，總體水平上來(lái)說(shuō)，農(nóng)村居民的社區(qū)“歸屬感”和“認(rèn)同感”都較強(qiáng)。農(nóng)村行政引導(dǎo)型社區(qū)居民選擇“有認(rèn)同感”和“有歸屬感”分別為77.72%和83.25%，都分別低于平均水平，而農(nóng)村多元共治型社區(qū)居民“有認(rèn)同感”和“有歸屬感”的比例最高，分別為88.89%和100%。

從行政主導(dǎo)型、行政引導(dǎo)型、多元共建型和多元共治型四種類(lèi)型社區(qū)居民的歸屬感和認(rèn)同感分析來(lái)看：第一，在城市四種類(lèi)型社區(qū)中，城市居民的社區(qū)“歸屬感”和“認(rèn)同感”都較強(qiáng)。相比較而言，行政主導(dǎo)型社區(qū)居民認(rèn)同感和歸屬感最弱，多元共治型社區(qū)居民認(rèn)同感和歸屬感最強(qiáng)。第二，在農(nóng)村四種類(lèi)型社區(qū)中，農(nóng)村居民的社區(qū)“歸屬感”和“認(rèn)同感”都較強(qiáng)。相比較而言，行政引導(dǎo)型社區(qū)居民認(rèn)同感和歸屬感最弱，多元共治型社區(qū)居民認(rèn)同感與歸屬感最強(qiáng)。因此，多元共治型社區(qū)是我國(guó)社區(qū)治理發(fā)展的方向。

六、推動(dòng)中國(guó)社區(qū)治理發(fā)展的政策建議

（一）加強(qiáng)對(duì)社區(qū)發(fā)展的規(guī)劃，提高對(duì)社區(qū)治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略引導(dǎo)能力，在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施社區(qū)治理轉(zhuǎn)型升級(jí)計(jì)劃。

我國(guó)幅員遼闊，不同區(qū)域由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的差異，造成城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展存在較大的差異。從本文分析結(jié)果來(lái)看，社區(qū)治理類(lèi)型發(fā)展情況差異較大，特別是針對(duì)目前各類(lèi)社區(qū)發(fā)展中存在的主要問(wèn)題，實(shí)施社區(qū)發(fā)展輔導(dǎo)方案，推動(dòng)社區(qū)發(fā)展的轉(zhuǎn)型升級(jí)。在全國(guó)范圍內(nèi)，分階段、分類(lèi)型對(duì)城鄉(xiāng)社區(qū)開(kāi)展“社區(qū)營(yíng)造”，其核心是從社區(qū)實(shí)際出發(fā)，圍繞多元共建共治，構(gòu)建社區(qū)新型體制和機(jī)制：

1.以多元共治為目標(biāo)，完善社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，促進(jìn)社區(qū)治理主體建設(shè)和社區(qū)治理過(guò)程的轉(zhuǎn)變。在推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展中，以多元共治為目標(biāo)，圍繞“建立現(xiàn)代社區(qū)治理體系”和“構(gòu)建社區(qū)良性社會(huì)生態(tài)”為主要內(nèi)容，形成以“多元主體、多元平臺(tái)、多元服務(wù)”為基本架構(gòu)的多元共治社區(qū)治理體系。

2.構(gòu)建社區(qū)共治和共享的體制機(jī)制，發(fā)揮多元主體的優(yōu)勢(shì)和合力。通過(guò)整合社區(qū)資源，增強(qiáng)社會(huì)參與，形成政府調(diào)控機(jī)制與社會(huì)協(xié)同機(jī)制互聯(lián)，政府行政功能與社區(qū)自治功能互補(bǔ)，政府行政力量與社會(huì)協(xié)同力量互動(dòng)的社區(qū)治理體制和運(yùn)行機(jī)制，提升社區(qū)治理效果。建立健全居（村）民委員會(huì)組織體系，開(kāi)展多層次、多樣化的社區(qū)居（村）民自治活動(dòng)。培育發(fā)展城鄉(xiāng)社區(qū)社會(huì)組織，著力開(kāi)展社區(qū)成員所需服務(wù)項(xiàng)目，推進(jìn)社區(qū)社團(tuán)自治，把社區(qū)群眾性自治空間從單一的地緣群體拓展到多元群體。建立健全社區(qū)業(yè)主組織，推進(jìn)社區(qū)業(yè)主自治，完善社區(qū)黨組織、居（村）委會(huì)、業(yè)委會(huì)和物業(yè)服務(wù)企業(yè)的協(xié)調(diào)共管機(jī)制。

（二）拓展社區(qū)公共空間，增強(qiáng)社區(qū)的政社互動(dòng)，實(shí)施“三社聯(lián)動(dòng)”2.0版，提高社區(qū)治理和服務(wù)能力，增強(qiáng)社區(qū)居民的認(rèn)同感和歸屬感。

在社區(qū)公共空間拓展上，通過(guò)協(xié)商、合作、互動(dòng)、共建，形成社區(qū)發(fā)展的共同目標(biāo)和社區(qū)凝聚力。以社區(qū)居民需求為導(dǎo)向，以項(xiàng)目化運(yùn)作為手段，一是通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)手段，引導(dǎo)社會(huì)力量參與社區(qū)治理和服務(wù)；二是通過(guò)社會(huì)組織引入外部各種資源，激發(fā)社區(qū)活力；三是通過(guò)社工提供專(zhuān)業(yè)化、針對(duì)性服務(wù)等方式，提高社區(qū)服務(wù)的質(zhì)量，形成從社區(qū)治理到社區(qū)服務(wù)一體化發(fā)展態(tài)勢(shì)。

把培育和發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織作為增強(qiáng)社區(qū)政社互動(dòng)的“牛鼻子”，實(shí)現(xiàn)政府管理與社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治的良性互動(dòng)，積極培育社區(qū)居民的公共精神，發(fā)掘社區(qū)居民中的“能人”和“熱心人”為社區(qū)增能；培養(yǎng)互相關(guān)懷、彼此互濟(jì)的美德，營(yíng)造團(tuán)結(jié)友愛(ài)、和諧共處的文化，全面增強(qiáng)社區(qū)居民的認(rèn)同感和歸屬感。

〔參考文獻(xiàn)〕

〔1〕〔德〕斐迪南·騰尼斯.共同體與社會(huì)〔M〕.林榮遠(yuǎn)，譯.北京：商務(wù)印書(shū)館，1999：54.

〔2〕Pierre J， Peters B G. Governance， Politics and the State〔M〕. Macmillan， St Martins Press， 2001.

〔3〕Sullivan H. Modernisation， Democratisation and Community Governance〔J〕.Local Government Studies， 2001， 27（3）： 1-24.

〔4〕Bovaird T. Beyond Engagement and Participation： User and Community Coproduction of Public Services〔J〕.Public Administration Review， 2007， 67（5）： 846-860.

〔5〕〔美〕羅伯特·D·帕特南.使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)：現(xiàn)代意大利的公民傳統(tǒng)〔M〕.王列，賴海榕，譯.南昌：江西人民出版社，2001：201-207.

〔6〕于燕燕.中國(guó)社區(qū)發(fā)展報(bào)告〔M〕.北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2015：3-4.

（責(zé)任編輯：何 頻）