張守鳳 李淑萍

(濟(jì)南大學(xué) 國際教育交流學(xué)院，山東 濟(jì)南 250022；濟(jì)南大學(xué) 商學(xué)院，山東 濟(jì)南 250002)

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的內(nèi)涵及路徑研究

張守鳳 李淑萍

(濟(jì)南大學(xué) 國際教育交流學(xué)院，山東 濟(jì)南 250022；濟(jì)南大學(xué) 商學(xué)院，山東 濟(jì)南 250002)

本文圍繞統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，從其內(nèi)涵的界定以及發(fā)展路徑選擇進(jìn)行了研究。首先，闡明了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的背景和政策要求及研究的意義；其次明確了政府統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的主體地位、城鄉(xiāng)發(fā)展的客體和階段性目標(biāo)，概括了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的內(nèi)涵；最后，結(jié)合城鄉(xiāng)發(fā)展的必然趨勢，指明了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的路徑：堅持政府統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的主體地位，分階段實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會一體化、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，最終全面建成小康社會和實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；內(nèi)涵；一體化；發(fā)展路徑

一、引言

黨的十八大報告指出，城鄉(xiāng)發(fā)展中的不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)問題依然突出，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距和居民收入分配差距依然較大，解決好農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是全黨工作重中之重，推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決“三農(nóng)”問題的根本途徑。2015年中央政府工作報告指出，城鎮(zhèn)化是解決城鄉(xiāng)差距的根本途徑，也是最大的內(nèi)需所在。要堅持以人為核心，以解決三個1億人問題為著力點(diǎn)，發(fā)揮好城鎮(zhèn)化對現(xiàn)代化的支撐作用。而統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，加快實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的必經(jīng)之路和必然選擇，也是現(xiàn)階段集中解決城鄉(xiāng)“二元”經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)社會矛盾的重要突破口。不斷深化的農(nóng)村改革國家戰(zhàn)略部署，持續(xù)推進(jìn)的宏微觀城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會調(diào)控，接連出現(xiàn)的區(qū)域改革示范樣本，從社會需求和政策推動兩個層面，推動統(tǒng)籌城鄉(xiāng)邁向穩(wěn)步發(fā)展的階段。

國外綜合研究城鄉(xiāng)問題的文獻(xiàn)并不多見，有關(guān)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的研究多是關(guān)注城鄉(xiāng)發(fā)展的關(guān)系，且遵循平等和均衡發(fā)展貫穿整個地域的假設(shè)，自上而下地從宏觀層面上開展定性研究。國內(nèi)學(xué)者則多數(shù)是從制度保障視角、經(jīng)濟(jì)均衡視角或全局視角出發(fā)，產(chǎn)生了不同的或是相互交叉的研究結(jié)論，這其中的代表有城市反哺農(nóng)村論、農(nóng)村城鎮(zhèn)化論和城鄉(xiāng)一體化等。這些研究多是注重分析或評價城鄉(xiāng)之間的差距，基于數(shù)據(jù)分析結(jié)果，提出相應(yīng)的對策建議。但是，關(guān)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的一些最為基本的信息，比如統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的主客體、發(fā)展的目標(biāo)、統(tǒng)籌的具體內(nèi)容等沒有給予足夠的重視和詳細(xì)的界定與說明，而且縱觀國內(nèi)外近些年來關(guān)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的研究，筆者發(fā)現(xiàn)明確統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的內(nèi)涵對于解決城鄉(xiāng)“二元”結(jié)構(gòu)難題更具有重要的指導(dǎo)意義，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展路徑也會隨著內(nèi)涵的明確而清晰。因此本文將在廣泛借鑒和研究相關(guān)理論成果和現(xiàn)實(shí)實(shí)踐的基礎(chǔ)上，明確統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的若干基本信息，并總結(jié)得出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的有效路徑，以作為相關(guān)領(lǐng)域研究的必要補(bǔ)充。

二、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的內(nèi)涵

(一)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的主體

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的主體是發(fā)展政策的制定者和公共資源的配置者。由于計劃經(jīng)濟(jì)的導(dǎo)向作用和市場經(jīng)濟(jì)的不平等競爭等客觀發(fā)展事實(shí)，在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會大發(fā)展的過程中，城鄉(xiāng)收入差距逐步擴(kuò)大，因此造成的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)從推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展逐步到束縛經(jīng)濟(jì)社會進(jìn)步，這個過程也是在政府的指導(dǎo)和干預(yù)下演進(jìn)。市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府的經(jīng)濟(jì)干預(yù)逐步減少，并不斷強(qiáng)化“看不見的手”對市場經(jīng)濟(jì)的指導(dǎo)作用，但由于農(nóng)村在資源分配、社會結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)主體、文化素質(zhì)、基礎(chǔ)設(shè)施方面的差距，已無法依靠自身的條件完成經(jīng)濟(jì)社會的追趕過程，并且存在差異不斷加劇的趨勢。無論是國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和調(diào)控，還是經(jīng)濟(jì)社會的穩(wěn)定與和諧，都不能再允許這種政策性差異的繼續(xù)發(fā)展。統(tǒng)籌是一種政府行為，政府不能再單一地行使經(jīng)濟(jì)職能，而應(yīng)確立自身統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的主體地位，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會的互動性和協(xié)調(diào)性，統(tǒng)籌工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)，確保城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。

政治體系、行政體制和社會現(xiàn)狀決定了政府統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的主體地位*胡進(jìn)祥：《統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的內(nèi)涵》，《學(xué)術(shù)交流》2004年第2期。*馬驍：《學(xué)習(xí)“十七屆三中全會”精神筆談——統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的內(nèi)涵與財政政策選擇》，《財經(jīng)科學(xué)》2008年第12期。。界定政府為主體是因為單純依靠市場發(fā)揮調(diào)控作用無法真正快速合理地縮小城鄉(xiāng)差距、改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)*劉歆立等：《統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要義、依據(jù)及戰(zhàn)略意義》，《中國特色社會主義研究》2001年第4期。。促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展必須以政府為主體，充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用。另外，目前的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制以戶籍制度為核心，由一系列城市偏好或城鄉(xiāng)有別的制度體系組成。這種城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制所造成的過度工業(yè)化、城市化，越來越表現(xiàn)出積重難返、持續(xù)強(qiáng)化的“路徑依賴”，因此形成了差別日趨擴(kuò)大、力量日漸懸殊的城鄉(xiāng)利益集團(tuán)，而僅靠市場力量是無法化解的*許經(jīng)勇：《統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展與壯大縣域經(jīng)濟(jì)》，《農(nóng)村金融研究》2010年第11期。，尤為重要的是，我國是政府主導(dǎo)型的市場經(jīng)濟(jì)體制。鑒于以上原因，我們認(rèn)為相比于市場，政府才是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的主體。但強(qiáng)調(diào)政府的主體地位和作用并不意味著我們排斥市場的作用。相反，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展一定要十分注意發(fā)揮市場機(jī)制功能*楊麗芬：《關(guān)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障制度建設(shè)的兩點(diǎn)思考》，《貴州民族學(xué)院學(xué)報:哲學(xué)社會科學(xué)版》2006年第5期。，要充分重視政府主導(dǎo)下的市場配置作用。政府和市場的協(xié)調(diào)引導(dǎo)和控制是完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的根本保障。

(二)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的客體

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的客體是指推進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展過程中具體的統(tǒng)籌對象。如何能夠科學(xué)確定統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的客體？本文借鑒復(fù)雜巨系統(tǒng)的綜合集成決策廳體系，結(jié)合我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的特點(diǎn)，構(gòu)建了由專家集合研討廳、民主決策研討廳和公眾評議研討廳三大部分組成的“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合集成研討廳”體系*吳超：《城市區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展研究》，中山大學(xué)2005年碩士論文。。作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)穩(wěn)步發(fā)展的調(diào)控機(jī)制，研討廳部分分別行使專家研究、民主決策和公眾評議職能，它們之間通過計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)實(shí)施信息交互，既相互獨(dú)立又相互聯(lián)系，形成一個動態(tài)的、可循環(huán)的研究、決策和調(diào)控體系。通過研討廳體系最終確定統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的客體就是政府在城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟(jì)、社會、空間、生態(tài)環(huán)境和公共服務(wù)五個方面的資源配置行為。

圖1 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合集成研討廳體系

經(jīng)濟(jì)、社會、空間、生態(tài)環(huán)境、公共服務(wù)這五方面綜合反映了目前我國城鄉(xiāng)發(fā)展中的主要矛盾點(diǎn)，涉及亟需解決的問題，并深刻影響統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的進(jìn)程和效果。它們不僅包括統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的生產(chǎn)力布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、平衡城鄉(xiāng)國民收入分配和解決農(nóng)村剩余勞動力就業(yè)等經(jīng)濟(jì)和社會層面問題*陳希玉：《城鄉(xiāng)統(tǒng)籌:解決“三農(nóng)”問題的重大戰(zhàn)略方針》，《山東農(nóng)業(yè):農(nóng)村經(jīng)濟(jì)版》2003年第9期。*劉奇等：《論統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2003年第9期。，也包括統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展過程中的環(huán)境保護(hù)問題，農(nóng)村人口文化、教育和衛(wèi)生等領(lǐng)域和諧生態(tài)發(fā)展問題，作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的客體能夠有效支撐主體的協(xié)調(diào)引導(dǎo)和控制作用。

(三)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的目標(biāo)

單純地把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)定位工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，一味強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)、城市帶動作用，并不能從根本上解決城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略難題。比如，在目前中國東中西部差距非常大的前提下，脫離經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)際，片面強(qiáng)調(diào)“中心城市論”，可以在某個地區(qū)取得成功，但是在廣大的中西部地區(qū)，衡量統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的成功與否，并不在于工業(yè)經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代城市的發(fā)展到達(dá)了什么地步，而是農(nóng)業(yè)的繁榮程度、農(nóng)民的富裕程度以及農(nóng)村的現(xiàn)代化程度*宋亞平：《不要讓統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展誤入歧途》，《江漢論壇》2011年第3期。，想要通過中心城市推動城鄉(xiāng)一體化，恰恰是破壞了農(nóng)業(yè)的主體經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，阻礙了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。同時，研究統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展不能脫離歷史進(jìn)程。從世界工業(yè)化發(fā)展的漫長歷史軌跡，也可以看出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展具有普遍性和歷史必然性*劉歆立等：《統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要義、依據(jù)及戰(zhàn)略意義》，《中國特色社會主義研究》2009年第4期。。

在工業(yè)化和城市化初期，國家或地區(qū)為促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以農(nóng)業(yè)支持工業(yè)的方式，優(yōu)先發(fā)展城市經(jīng)濟(jì)，這是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的初級階段。但是當(dāng)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段，收入水平邁入中等發(fā)達(dá)國家行列，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)社會矛盾就會不斷顯現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會一體化成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展進(jìn)程中面臨的難題。一旦經(jīng)歷了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展階段，能夠到達(dá)工業(yè)化和城市化的中后期，也就基本解決了城鄉(xiāng)居民絕對收入和相對收入差距過大的問題，順利邁入城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的高層次發(fā)展階段，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，為全面實(shí)現(xiàn)共同富裕(小康社會)奠定堅實(shí)的基礎(chǔ)。因此，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是一個系統(tǒng)工程，應(yīng)該分步驟、分階段、分層次進(jìn)行，先行解決城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會一體化的問題，進(jìn)而穩(wěn)步推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，最終全面實(shí)現(xiàn)小康社會。在本研究中，我們將統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的目標(biāo)界定為遞進(jìn)型目標(biāo)體系(如圖2所示)。這一體系的最終目標(biāo)是全面建成小康社會，總目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，階段性目標(biāo)是走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會一體化。

圖2 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展目標(biāo)遞進(jìn)示意圖

(四)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的思路

由于歷史發(fā)展階段的影響，城鄉(xiāng)地域空間存在差異，城市優(yōu)勢資源集聚、人口密集、工業(yè)化程度高，農(nóng)村資源相對匱乏、人員分散且依靠傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)發(fā)展；戶籍制度將社會紅利人為區(qū)分為城市和農(nóng)村兩種政策，歧視性政策還限制了城鄉(xiāng)人口自由遷徙和相互對流；城市的資本要素圍繞著工業(yè)化、城市化進(jìn)程，在經(jīng)濟(jì)、文化、教育、醫(yī)療等領(lǐng)域形成了區(qū)域優(yōu)勢，并在戶籍區(qū)域限制的基礎(chǔ)上形成了經(jīng)濟(jì)壁壘，構(gòu)建了城市化的工業(yè)經(jīng)濟(jì)體系；受經(jīng)濟(jì)壁壘影響的農(nóng)村整體保障水平與城市的差距呈現(xiàn)逐步擴(kuò)大的趨勢；城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的最終結(jié)果形成了兩種差異明顯的社會生態(tài)系統(tǒng)。

目前我國正從過去“以農(nóng)養(yǎng)工”進(jìn)入一個“以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的新的歷史起點(diǎn)，雖然我國的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展各項條件已經(jīng)具備了，但統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展不會自動的自行實(shí)現(xiàn)，而要靠各地積極的自覺變革和探索。城鄉(xiāng)發(fā)展體制要從過去城鄉(xiāng)分割的二元發(fā)展體制轉(zhuǎn)變?yōu)樾滦偷某青l(xiāng)一體化的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展體制，應(yīng)從改革目前規(guī)劃管理體制入手，打破原有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的規(guī)劃分割、管理分治、建設(shè)分離的思維定勢，從全域推動、全域規(guī)劃和全域管理的全新的理念出發(fā)，建立城鄉(xiāng)一體化的全新管理體系，縮小城鄉(xiāng)差距，保證農(nóng)民平等獲得教育、就業(yè)、公共服務(wù)和社會保障等權(quán)益。這也是分步驟、分階段實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的關(guān)鍵所在。

綜上所述，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的內(nèi)涵是依靠政府的主體地位，調(diào)節(jié)政府在城鄉(xiāng)間的經(jīng)濟(jì)、社會、空間、生態(tài)環(huán)境、公共服務(wù)五個方面的資源配置行為，有序推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，共享共創(chuàng)發(fā)展格局，最終全面建成小康社會和實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。

三、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的路徑選擇

通過對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展內(nèi)涵的剖析可以發(fā)現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展最終目標(biāo)的路徑蘊(yùn)含在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的內(nèi)涵之中。在初步解決收入差距問題、實(shí)現(xiàn)資源合理配置、保障體系基本完善的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)空間布局合理、人口自由流動、資源優(yōu)化配置、保障均衡協(xié)調(diào)、生態(tài)和諧發(fā)展，才能實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的終極目標(biāo)。因此，從經(jīng)濟(jì)、社會、空間、生態(tài)、公共服務(wù)五個客體入手，整體推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程是實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段性目標(biāo)的重要路徑(如圖3所示)。

圖3 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展路徑圖

(一)堅持政府主體地位

面對居民收入、公共服務(wù)、教育醫(yī)療、社會保障以及公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面存在的差異，市場和社會無法取代政府的主體地位，難以通過“看不見的手”推動城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會均衡發(fā)展，自然也無法從根本上破解二元結(jié)構(gòu)難題，因此統(tǒng)籌就自然成為一種政府行為。只有以從大局出發(fā)和體現(xiàn)公平為策略，在全國范圍內(nèi)推行，強(qiáng)化政府的主體地位，由政府依靠強(qiáng)有力的行政手段統(tǒng)籌部署和規(guī)范城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略，調(diào)節(jié)政府在城鄉(xiāng)之間的資源配置行為，推動資源在城鄉(xiāng)間的合理配置，促進(jìn)鄉(xiāng)村加速發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差距，最終才能實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展。

在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的過程中，政府應(yīng)主要從以下幾個方面著手推進(jìn)：一是落實(shí)好城鄉(xiāng)規(guī)劃，實(shí)施政策性指引。政府必須合理做好城鄉(xiāng)規(guī)劃，突破傳統(tǒng)的二元結(jié)構(gòu)，彌補(bǔ)目前各部門規(guī)劃分類所帶來的不足，形成標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系，為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展提供基礎(chǔ)條件。二是合理引導(dǎo)工農(nóng)業(yè)發(fā)展，創(chuàng)新發(fā)展方式。必須改變傳統(tǒng)的耕作模式，通過政府的政策支持、引導(dǎo)土地制度改革，規(guī)范土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，采用現(xiàn)代化科技設(shè)施，發(fā)展現(xiàn)代化新型農(nóng)業(yè)。工業(yè)發(fā)展要在創(chuàng)新模式與發(fā)展方式的同時，注重產(chǎn)業(yè)聚集，發(fā)展新型工業(yè)，促進(jìn)工業(yè)現(xiàn)代化的同時保證以工帶農(nóng)，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。三是提升“三大合作”(農(nóng)村社區(qū)股份合作社、農(nóng)村土地股份合作社、農(nóng)民專業(yè)經(jīng)濟(jì)合作組織)的作用，構(gòu)建新型組織載體。政府充分發(fā)揮財稅杠桿作用，加大對合作組織的扶持力度，不斷推進(jìn)合作組織的規(guī)范化、制度化、創(chuàng)新化，進(jìn)而帶來整體效益提升，資產(chǎn)機(jī)構(gòu)優(yōu)化。四是健全城鄉(xiāng)社保體系，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)合理銜接。政府在推動城鄉(xiāng)一體化建設(shè)時必須全面考慮社會醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、救助等各項保障的順利開展。五是合理配置基本公共服務(wù)資源，創(chuàng)造良好的發(fā)展平臺。政府應(yīng)重復(fù)發(fā)揮統(tǒng)籌調(diào)度功能，合理配置社會公共服務(wù)資源，促進(jìn)城鄉(xiāng)居民的生活方式不斷發(fā)生轉(zhuǎn)變，并建立和健全公共服務(wù)體系。六是以政府為主推進(jìn)社會管理體制改革，提升綜合治理水平。政府可以將先進(jìn)的城市管理理念與方法引入農(nóng)村，推動“大城管”的區(qū)域管理模式，全面提高綜合治理水平*葉裕民等：《中國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的系統(tǒng)架構(gòu)與實(shí)施路徑》，《城市規(guī)劃學(xué)刊》2013年第1期。。

(二)推動城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會一體化

城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會一體化表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)活動和社會活動的各個層面：空間上統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局，讓城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、社會緊密相連、融為一體；人口自由流動，享有同等權(quán)利、同等待遇，共享文明成果；經(jīng)濟(jì)上深入開展城市國有企業(yè)體制改革、推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級，實(shí)現(xiàn)工業(yè)產(chǎn)業(yè)布局合理、科學(xué)分工，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)全面發(fā)展、協(xié)同推進(jìn)；農(nóng)村社會事業(yè)穩(wěn)步發(fā)展，教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、社會保障協(xié)調(diào)發(fā)展。

規(guī)范城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會一體化，需要遵循客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律和社會發(fā)展規(guī)律，應(yīng)以市場機(jī)制進(jìn)行引導(dǎo)，做到穩(wěn)步推進(jìn)、全面落實(shí)，以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會一體化。具體來說:一是逐步優(yōu)化城鄉(xiāng)資源的要素配置，提升城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的效率。市場機(jī)制作為城鄉(xiāng)一體化機(jī)制的內(nèi)生動力，在遵循市場規(guī)律的同時，必須按照由內(nèi)而外、自上而下的運(yùn)作規(guī)律推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。在市場機(jī)制的運(yùn)行中，首先必須建立統(tǒng)一的人力資源市場，完善就業(yè)、失業(yè)的等級制度，保證再就業(yè)，確保居民收入，引導(dǎo)人力資源的合理流動及有效配置；其次，要不斷深化土地制度改革，嚴(yán)格按照同地同價原則，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。不斷完善農(nóng)產(chǎn)品市場價格機(jī)制，在保證城鄉(xiāng)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)出、供應(yīng)、交換順暢的同時，確保農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)出價格的統(tǒng)一、合理，健全農(nóng)產(chǎn)品市場體系，積極探索新型的農(nóng)產(chǎn)品流通方式及態(tài)勢。二是推進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)聚集發(fā)展，提升產(chǎn)業(yè)支持力度。*謝恒：《成渝統(tǒng)籌城鄉(xiāng)國家綜合配套改革試驗區(qū)發(fā)展研究》，遼寧大學(xué)2014年碩士論文。在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的過程中，必須通過產(chǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)的升級、調(diào)整，產(chǎn)業(yè)區(qū)域的聚集、融合，不斷發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，探索符合區(qū)域發(fā)展要求的支柱產(chǎn)業(yè)，從而實(shí)現(xiàn)工業(yè)帶動農(nóng)業(yè)、城市帶動農(nóng)村的聯(lián)動融合發(fā)展，全面發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、提升農(nóng)民收入。首先，全面發(fā)揮市場及相關(guān)企業(yè)的帶頭領(lǐng)導(dǎo)作用，通過調(diào)整發(fā)展模式及規(guī)模，將城市企業(yè)的發(fā)展延伸至農(nóng)村區(qū)域，或建立城鄉(xiāng)互通的產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)基地、加工園，以富帶貧，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展；其次，通過園區(qū)輻射及勞動力轉(zhuǎn)移提升農(nóng)村發(fā)展效率，引導(dǎo)建設(shè)社會主義新農(nóng)村。城鄉(xiāng)建設(shè)中要準(zhǔn)確把握時機(jī)，發(fā)展產(chǎn)業(yè)的同時，增強(qiáng)勞動力整體素質(zhì)，提升生活品質(zhì)；最后，以企帶農(nóng)、以企帶村，通過城市企業(yè)發(fā)展引導(dǎo)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及農(nóng)民收入的增加，企業(yè)進(jìn)行產(chǎn)品創(chuàng)新、模式改變的同時，引導(dǎo)農(nóng)民轉(zhuǎn)變觀念，培育社會主義新型農(nóng)民。三是城市合理發(fā)展反哺與引導(dǎo)農(nóng)村發(fā)展，形成有效長期保障。城市建設(shè)發(fā)展中必須發(fā)揮積極主動的作用，以較高的經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)力為基礎(chǔ)，促進(jìn)工業(yè)帶動農(nóng)業(yè)，實(shí)現(xiàn)城市反哺農(nóng)村，在維護(hù)市場機(jī)制的前提下，全面提升農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。同時，由于城市區(qū)域空間的不斷擴(kuò)大，大量農(nóng)村人口流動至城市，為城鎮(zhèn)發(fā)展引入大量勞動力，帶來發(fā)展機(jī)會與空間，推動城鎮(zhèn)化進(jìn)程。另外，城市發(fā)展集聚效應(yīng)在良好的市場機(jī)制下，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槌青l(xiāng)平衡發(fā)展，可通過不同途徑支持、引導(dǎo)農(nóng)村發(fā)展。

(三)推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化

實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會和諧發(fā)展的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，必須破除經(jīng)濟(jì)、社會環(huán)境與社會生態(tài)系統(tǒng)對峙的觀念，消除城市與鄉(xiāng)村分割的舊格局，以高度發(fā)達(dá)的社會生產(chǎn)力和經(jīng)濟(jì)社會的物質(zhì)基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境的明顯改善，建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展的社會生態(tài)系統(tǒng)。城鄉(xiāng)生態(tài)一體化就是要在經(jīng)濟(jì)社會一體化發(fā)展的基礎(chǔ)上，促進(jìn)城鄉(xiāng)生態(tài)資源、社會環(huán)境的高度融合，形成經(jīng)濟(jì)社會和城鄉(xiāng)生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展的社會生態(tài)系統(tǒng)，從根本上消除城鄉(xiāng)之間在生存質(zhì)量上的差別。

城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的實(shí)現(xiàn)，應(yīng)從經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)發(fā)展、空間、公共服務(wù)五方面入手，建立起以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長效機(jī)制，在土地制度改革、就業(yè)和社會保障、城鎮(zhèn)體系建設(shè)、社會公共服務(wù)提升、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鄉(xiāng)建設(shè)管理、生態(tài)環(huán)境建設(shè)等方面取得重大突破，在城鄉(xiāng)間實(shí)現(xiàn)公共資源的合理配置及生產(chǎn)要素的自由流通，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間多角度、全方位的一體化，使改革發(fā)展成果惠及全體人民。具體的可以從組織、規(guī)劃、管理、人才等方面采取以下一系列保障措施：

第一，健全統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的推進(jìn)機(jī)制。打破條塊分割、統(tǒng)籌整合資源，加強(qiáng)對城鄉(xiāng)一體化發(fā)展所涉及的重大問題、重大項目進(jìn)行研究與決策；研究和制定統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的指導(dǎo)意見與行動方案；建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展水平綜合評價指標(biāo)體系，定期發(fā)布城鄉(xiāng)一體化發(fā)展指數(shù)；鼓勵有條件的地方先行試點(diǎn)，探索建立城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的示范區(qū)。

第二，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的規(guī)劃發(fā)展體系。牢固樹立城鄉(xiāng)一體化的理念，積極推動發(fā)展空間拓展和配置資源優(yōu)化。按照城鄉(xiāng)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的要求，加快建立全面覆蓋城鄉(xiāng)的一體化規(guī)劃體系，編制完善城鎮(zhèn)及村莊規(guī)劃，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展規(guī)劃與城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃等各項規(guī)劃有機(jī)銜接、協(xié)調(diào)統(tǒng)一*張守鳳：《山東省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的協(xié)整分析》，《統(tǒng)計與決策》2015年第23期。。

第三，建立更為靈活的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌管理體制。下移管理重心，打破行政區(qū)劃界限，在社會事業(yè)、公共服務(wù)、要素流動等方面，探索跨區(qū)域的聯(lián)動共享機(jī)制。鼓勵和支持有條件的地區(qū)在農(nóng)民增收及創(chuàng)新城市支持農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的體制機(jī)制方面先試先行，以點(diǎn)帶面，有序推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

第四，強(qiáng)化統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的人才保障機(jī)制。加強(qiáng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的人才隊伍建設(shè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)之間人才的相互流動。建立高效的人力服務(wù)中心，確保城鄉(xiāng)人力資源的合理規(guī)劃、開發(fā)、培訓(xùn)與交流，完善包括人才推廣、服務(wù)等在內(nèi)的各項功能，全面做好農(nóng)村的人才信息完善、培訓(xùn)、招聘、就業(yè)指導(dǎo)等工作，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)人才公共服務(wù)的一體化和均等化。

(四)全面建成小康社會和實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化

黨的十八大報告首次正式地提出了全面建成小康社會的偉大戰(zhàn)略目標(biāo)，習(xí)近平總書記在黨的十八屆五中全會第二次全體會議上指出：“全面建成小康社會，強(qiáng)調(diào)的不僅是‘小康’，而且更重要的也是更難做到的是‘全面’”，“全面小康，覆蓋的區(qū)域要全面，是城鄉(xiāng)區(qū)域共同的小康”。改革開放的目的是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，小康社會的全面建成也內(nèi)含著對現(xiàn)代化的必然要求。加快農(nóng)業(yè)發(fā)展，改變農(nóng)村面貌，改善農(nóng)民生活水平是現(xiàn)代化的必然要求。農(nóng)村作為發(fā)展進(jìn)程中的“短板”，自然關(guān)系到現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)與否，以及小康社會能否如期全面的建成。也就是說，必須推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，縮小城鄉(xiāng)區(qū)域差距，才能推動全面小康社會的最終實(shí)現(xiàn)。

在城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的基礎(chǔ)上，建成更加完善的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和經(jīng)濟(jì)體系；城鎮(zhèn)人口的比重較大幅度提高，工農(nóng)差別、城鄉(xiāng)差別和地區(qū)差別擴(kuò)大的趨勢逐步扭轉(zhuǎn)；社會主義法制更加完備，科技創(chuàng)新能力進(jìn)一步增強(qiáng)，形成比較完善的國民教育體系、科技和文化創(chuàng)新體系、全民健身和醫(yī)療衛(wèi)生體系；社會就業(yè)比較充分，家庭財產(chǎn)普遍增加；綜合國力、國際競爭力、國際影響力進(jìn)一步提升；生態(tài)環(huán)境得到明顯改善，資源利用效率顯著提高，人與自然實(shí)現(xiàn)和諧發(fā)展。整個社會走上生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，最終全面建成小康社會和實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。

四、結(jié)論與啟示

本文分析了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的內(nèi)涵，包括統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的主體、客體、目標(biāo)、思路，指出了實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展最終目標(biāo)的路徑蘊(yùn)含在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的客體之中，并且總結(jié)得出了“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的主體是政府，客體是政府在經(jīng)濟(jì)、社會、空間、生態(tài)環(huán)境、公共服務(wù)五個方面的資源分配行為，其實(shí)現(xiàn)路徑就是堅持政府主體地位，推動城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會一體化，在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，最終目標(biāo)是全面建成小康社會和實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化”的研究結(jié)論。據(jù)此得出如下啟示：

第一，政府作為城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的主導(dǎo)力量，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展方面必須發(fā)揮主體作用，應(yīng)從立法方面為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展提供制度保障，在財政、金融等方面為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展提供資金保障，在教育、培訓(xùn)等方面為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展提供人力保障，最后通過科學(xué)合理的規(guī)劃城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展路徑，積極創(chuàng)造條件全面解決“三農(nóng)”發(fā)展問題，才能夠從根本上實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。同時，應(yīng)堅持職能轉(zhuǎn)變，推動體制改革，加快建設(shè)依法行政的規(guī)范化服務(wù)型政府。

第二，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。政府應(yīng)成為提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的主體，徹底改變農(nóng)村公共產(chǎn)品由農(nóng)民提供的不合理現(xiàn)狀。政府通過調(diào)整公共財政支出政策，加大對農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的投入力度，強(qiáng)化縣鄉(xiāng)兩級基層政府職能在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的作用，完善政府職能定位，從而保障農(nóng)村居民各個方面的根本利益，提高農(nóng)村居民的經(jīng)濟(jì)地位，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的順利推進(jìn)提供職能保障。

第三，在城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的過程中，需要不斷加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，提升農(nóng)村公共服務(wù)水平，提高農(nóng)村醫(yī)療、教育水平，創(chuàng)造公平就業(yè)機(jī)會，加強(qiáng)社會保障，想方設(shè)法增加農(nóng)民收入，消除地區(qū)間的不平衡。例如，可以通過小城鎮(zhèn)建設(shè)分擔(dān)城市職能，使小城鎮(zhèn)成為城市和鄉(xiāng)村之間的橋梁和緩沖區(qū)，彌補(bǔ)大城市與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的巨大差異。結(jié)合各地區(qū)的具體情況，采取適合當(dāng)?shù)匕l(fā)展的差異化發(fā)展策略，有力推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

第四，城鄉(xiāng)有別的“二元”戶籍制度是城鄉(xiāng)“二元”體制存在的重要標(biāo)志。我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的一項重要內(nèi)容就是通過戶籍制度改革建立城鄉(xiāng)“一元化”戶籍制度，應(yīng)加快推進(jìn)以消除城鄉(xiāng)身份差異和統(tǒng)一城鄉(xiāng)的戶口為目標(biāo)的戶籍制度變革，把進(jìn)一步加快推進(jìn)我國農(nóng)民向大都市和小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移落戶，加快人口城市化進(jìn)程作為我國戶籍制度變革的重要目標(biāo)和任務(wù)。

(責(zé)任編輯：曹守新)

2016-10-26

張守鳳，女，山東濟(jì)寧人，濟(jì)南大學(xué)國際教育交流學(xué)院院長、教授、博士生導(dǎo)師，管理學(xué)博士，主要研究方向為統(tǒng)計決策與戰(zhàn)略管理研究。 李淑萍，女，山東高密人，濟(jì)南大學(xué)商學(xué)院講師，管理學(xué)碩士，主要研究方向為統(tǒng)計決策。

本文系國家社科基金項目“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展進(jìn)程中的統(tǒng)計監(jiān)測體系研究”(項目編號：10BTJ007)的部分研究成果。

C912

A

1003-4145[2017]03-0109-06