周俊華，李玉曼

（云南大學公共管理學院，昆明 650091）

緬北民族地方武裝沖突負向效應外溢下我國邊疆治理的對策

周俊華，李玉曼

（云南大學公共管理學院，昆明 650091）

緬甸是以緬族為主體的多民族國家，在其獨立后的60多年時間里，民族問題一直是其國內最嚴重的問題。緬甸長期以來的民族地方武裝沖突不僅滯緩了民族國家整合，也給鄰國邊疆治理帶來一定的負面影響。我國西南邊疆和緬北山水相連，緬北是緬甸少數民族地方武裝比較活躍、復雜的地區(qū)，其長期處于武裝沖突狀態(tài)有著復雜的根源，殖民歷史、地緣、政治、民族、經濟、大國政治等因素，以及緬北高地無政府主義的歷史慣性等交錯。緬北民族地方武裝沖突給我國邊疆治理帶來一定挑戰(zhàn)，以邊疆治理理論為指導，積極應對緬北民族地方武裝沖突，破解我國地緣政治格局困境，是時代賦予的重要課題。

緬北；民族地方武裝沖突；邊疆治理

邊疆是與國家緊密聯(lián)系的概念，是國家疆域的邊緣區(qū)域。從國家發(fā)展的歷史角度看，邊疆是一個建構的概念。國家為了在自己統(tǒng)治的范圍內進行有效的治理，或者在與其他國家的博弈過程中獲得更大的利益，就會把統(tǒng)治范圍內的邊緣性區(qū)域劃定為邊疆〔1〕1-2。由此，邊疆并不僅僅只是一個單純的地理概念，而是地理概念與國家權力相結合的產物，它具有不同于其他地方的一些特性。不論從何種意義上看，邊疆對于國家來說，都是一個特殊的區(qū)域，經濟、政治、文化、生態(tài)、安全等方面都有別于其他地區(qū)。在這樣一種特殊的環(huán)境中，不可避免地會產生特殊的矛盾和問題，并對國家產生影響，這就是所謂的邊疆問題〔1〕18。有了邊疆問題，就需要對邊疆進行治理，邊疆治理是世界諸多國家都回避不了的重要問題。必須運用國家力量在國家范圍內調動資源加以解決，國家解決邊疆問題的過程即為邊疆治理〔1〕27。與邊疆問題及治理相關的另一個重要問題就是跨界民族問題?？缃缑褡鍛摪齻€基本要素，即：歷史上形成的原生形態(tài)民族；同一民族的人們居住在兩個或兩個以上的相鄰國家；民族傳統(tǒng)聚居地被國界分割但相互毗鄰。因此，跨界民族就是指歷史上形成的而現在分布在兩個或兩個以上國家并在相關國家交界地區(qū)毗鄰而居的同一民族〔2〕。這些年來，緬北地區(qū)反復陷于民族地方武裝沖突之中，影響到我國西南邊疆的安全穩(wěn)定和經濟發(fā)展，對我國邊疆治理提出新問題。

緬甸，全稱緬甸聯(lián)邦共和國（Republic of the Union of Myanmar），全國分為7個省、7個邦和一個聯(lián)邦直轄區(qū)，其中省和邦屬于同級，省是以緬族為主體的行政區(qū)，而邦則是以少數民族為主的行政區(qū)，各邦名字都以行政區(qū)內的主體民族族名來命名，7個少數民族邦分布于緬甸的東西兩側。一般而言，緬北主要指緬甸北部的克欽邦和東北部的撣邦。緬甸自北向南分別與我國的西藏和云南兩省交界，兩國邊界線全長2 186千米，其中西藏段189千米，這一區(qū)域主要為高山峽谷地帶，人煙稀少，武裝沖突問題不明顯；而中緬邊境云南段1 997千米。我國云南邊境地州除德宏州與之對應的緬方一側為緬政府控制外，其余地州緬方一側均為緬甸地方民族武裝勢力所控制〔3〕。長期以來他們與緬甸政府一直不能達成徹底和解，持續(xù)發(fā)生大大小小的武裝沖突。這些少數民族地方武裝數量眾多，都具有一定的組織和精良的武器裝備，在其所轄地區(qū)默許甚至縱容毒品貿易，毒品問題和民族問題交織在一起，使民族問題更具復雜性。緬北的少數民族與中國的一些少數民族是跨界而居的同源民族，如克欽族（與中國的景頗族同源）、撣族（與中國的傣族同源）、佤族（與中國的佤族同源）、果敢人（又稱緬籍漢人，與中國的漢族同源）等。近年來以美國為首的西方大國不斷介入緬北地區(qū)，試圖遏制我國通過緬甸的“21世紀海上絲綢之路”建設。國際地緣政治格局的沖突與困境，對我國的邊疆治理提出了新挑戰(zhàn)。2009年以來，緬甸政府持續(xù)推進對緬北少數民族地方武裝的收編，緬北戰(zhàn)端重啟，流彈飛入我國境內，邊民無辜致傷甚至死亡，難民流入邊境，帶來社會秩序、公共衛(wèi)生、意識形態(tài)安全等問題。對于我國來說邊疆成為周邊國家治理績效的負向效應外溢的承擔者〔4〕。我國必須應對其帶給我國邊境的各種現實問題，邊疆治理成效關系著國家發(fā)展的全局。

一、毗鄰中國的緬北地區(qū)民族政治關系復雜、沖突跌宕起伏

毗鄰我國的緬北大部分地區(qū)為少數民族地方武裝所控制，緬甸政府與緬北少數民族地方武裝總是處于反復停火和持續(xù)沖突的惡性循環(huán)。緬北地區(qū)位于“金三角”毒源地，毒品問題與民族問題相交織，作為緬甸國內的民族政治問題長期存在。中緬跨界民族對緬甸政治體系持消極的態(tài)度，國家認同感較弱。

（一）緬甸政府與緬北少數民族地方武裝長期處于反復停火和持續(xù)沖突的惡性循環(huán)

緬甸共有135個民族，是東南亞地區(qū)民族問題最尖銳的國家。由于民族、地緣、歷史和現實的原因，緬甸一直存在著復雜的民族關系，這種民族關系經常會演化為民族地方武裝沖突。緬甸的民族問題包括兩個方面，對國家來說，民族問題是完成國家的整合和統(tǒng)治；對少數民族而言，是爭取民族自治。獨立之初的“彬龍協(xié)議”對民族關系有過緩解，但其后不久又恢復原狀。20世紀80年代以來，緬甸政府幾乎和所有的少數民族都進行過和談，但這些地區(qū)的少數民族地方武裝常常會在政治自主權、資源開發(fā)權、武裝合法化等問題上不能與政府達成一致，政府與少數民族地方武裝總是處于反復停火和持續(xù)沖突的惡性循環(huán)。早在1989年緬共解體之時，緬甸政府就與重組的少數民族武裝達成和解，以之為示范，其余少數民族武裝紛紛和政府簽訂?；饏f(xié)議。但2009年4月，國家和平與發(fā)展委員會突然宣布，所有停火組織的武裝力量并入各邊防軍。同年8月，緬甸政府以禁毒之名，行整編之實與果敢同盟軍在果敢發(fā)生軍事沖突，這一軍事沖突致使政府軍與果敢同盟軍之間維持了20年的?；鹁置姹淮蚱啤＞挼檎?994年2月24日與克欽獨立軍簽訂了為期十年的停戰(zhàn)協(xié)議，但是隨著緬甸政府不斷對緬北武裝力量施壓，要求各武裝力量編入緬甸邊防警務部隊，克欽獨立軍與政府軍之間的矛盾持續(xù)升溫。2011年6月7日，因克欽獨立軍拒絕釋放涉嫌間諜活動進入克欽獨立軍轄區(qū)的2名緬軍官兵，緬甸政府軍與克欽方面的戰(zhàn)事大規(guī)模爆發(fā)。此后，緬甸政府與克欽獨立軍以及打著“光復果敢”口號的果敢同盟軍的武裝沖突延宕起伏。緬甸政府為了實現國內和平又將與少數民族地方武裝進行新一輪的和談。然而這種未充分吸納少數民族政治訴求的政治對話，又能否保證緬甸不再陷入沖突怪圈，受到質疑。2016年3月15日，緬甸聯(lián)邦議會完成了總統(tǒng)大選，民盟取得大選勝利后，面臨的首要任務仍是民族和解問題。此前昂山素季就多次表達了她對民族和解的立場，也即重申“彬龍協(xié)議精神”來達成最終的政治和平協(xié)議。無論政見如何，只有秉持實現國內各民族平等的原則，新一屆政府才能真正解決民族問題。

（二）緬北民族問題與毒品問題相交織

緬甸的罌粟種植始于英國殖民統(tǒng)治時期，緬甸淪為英國殖民地后，英國殖民者在緬北地區(qū)大肆鼓勵當地人種植罌粟。獨立后，國民黨殘余部羅星漢和坤沙等人繼續(xù)發(fā)展擴大緬北地區(qū)的毒品種植和販賣，坤沙在80年代末將緬北毒品產銷發(fā)展到鼎盛。少數民族地方武裝在與政府和解后每年都會獲得來自政府的軍費給養(yǎng)，但這并不能滿足他們的財政需求。他們大多采取“以毒養(yǎng)軍，以軍護毒”的生存發(fā)展模式，毒品問題已經成為緬北的代名詞。對于少數民族地方武裝而言，在其境內發(fā)展毒品貿易是作為與政府抗衡的重要砝碼，是其軍費的主要來源。概言之，毒品種植和販賣是緬北“民地武”組織能夠長期存續(xù)的經濟條件。而緬甸政府的關注點則是如何消除“民地武”組織。近年來迫于國際社會壓力，緬政府對禁毒有所推進，但禁毒態(tài)度并不堅決，這也是其無法從根本上消除緬北“民地武”組織的原因。一旦民族矛盾激化，禁毒便成為政府打擊少數民族地方武裝的一個噱頭。如2009年8月，緬甸政府軍就以“禁毒”名義發(fā)動對果敢同盟軍的圍剿，而實質上是想將果敢同盟軍收編進邊防軍。結果毒品問題未得到有效解決，相互間的政治互信也因此減弱。緬北毒品問題和民族問題的交織增加了緬北民族問題的解決難度。

（三）緬北地區(qū)的跨界民族對國家的認同感薄弱

建國初期中緬邊界的劃定增加了跨界民族，資料顯示，云南和與之接壤的緬甸、老撾、越南共有16個跨界民族〔5〕。中緬邊界劃定是新中國成立后解決的第一個邊界問題。當時中緬邊界主要存在三段有爭議的邊界，這三段是英國殖民者統(tǒng)治緬甸期間蠶食的原本屬于我國西南邊疆的領土。緬甸獨立后，想繼承英國殖民者的侵略遺產，中緬雙方在邊界問題上產生分歧。最終因考慮多種國際因素，基于中緬之間的特殊友誼，本著互諒互讓的精神，周恩來總理以博大的胸懷，在中國做出重大讓步的前提下邊界問題得以解決。中國收回約342平方千米，失去220平方千米，也就是只收回約122平方千米左右〔6〕。客觀說來，中緬邊界的劃定顯然是中國委曲求全，犧牲了一部分國土利益來達成宏觀邊界問題的解決和獲取和平的周邊環(huán)境，那時也不可能準確推測中緬關系的未來以及今天緬北的亂象叢生。隨著中緬邊界的劃定，中緬邊境跨界民族問題加重。根據現有資料及研究成果，按照中國的民族稱謂，中緬跨界民族主要有傣族、哈尼族、苗族、傈僳族、拉祜族、佤族、景頗族、布朗族、阿昌族、怒族、德昂族、獨龍族等〔7〕?？缃缑褡迨巧鐣l(fā)展過程中的歷史遺留問題，其民族認同和國家認同易于失序，一旦有其他影響跨界民族關系的因素出現，極易滋生跨界民族問題。緬甸政府長期以來的“大緬族主義”傾向，緬北地區(qū)的跨界民族在政治、經濟、文化等方面的權利得不到滿足，處于弱勢地位，產生一種被拒斥在緬族主導的國家之外的心理。緬甸獨立后，緬北劃分為少數民族武裝控制地區(qū)和政府控制地區(qū)，有的地方則出現管理的“真空”，政令不通，國家主流政治文化傳播受阻，邊境跨界民族與緬族的隔閡越來越大，少數民族對緬甸國家的離心力也越來越強。由于政府對“民地武”經常性的圍剿，緬北少數民族長期受戰(zhàn)亂之苦，對國家的歸屬感和安全感下降，對緬甸政府的反感與日俱增。此外，伴隨改革開放，緬北少數民族在與中國同源民族的多方面交往中，親眼目睹中國邊疆地區(qū)百姓安居樂業(yè)，鄉(xiāng)村經濟欣欣向榮，政府對少數民族地區(qū)各方面的建設大力扶持和政策優(yōu)惠。這種不同國度同族同胞生活狀況的對比，讓緬北少數民族產生強烈的心理落差。

二、緬北民族地方武裝沖突的根源

緬北民族問題產生具有政治、歷史、地緣、民族和現實等根源。封建王朝時期沒有建立過強大的集權國家，各個少數民族地區(qū)和中央王朝只保持著松散的朝貢關系。殖民時期，統(tǒng)治者對緬甸實行分而治之、相互牽制和離間政策，一定程度上加劇了緬族和各少數民族之間的異質性和矛盾。建國后民族政策并沒有真正實現國內各民族平等。此外，從政治人類學和地緣政治學的視角解讀，緬北高地具有無政府主義歷史慣性。

（一）封建時代沒有形成高度集權的王朝國家，民族融合、國家整合緩慢

歷史上緬甸一共建立過三個主要的王朝國家，它們分別是蒲甘王朝（1044—1287）、東吁王朝（1531—1752）、貢榜王朝（1752—1823）。這三個王朝國家都是由緬族建立的統(tǒng)一的封建國家，王權力量強大，具有非常濃厚的“家天下”色彩，但自始至終沒有形成如中國封建王朝國家一樣強大的集權。從蒲甘到貢榜王朝，國家沒有建立一套嚴密的地方行政制度對地方進行管理，基本上是根據地區(qū)社會經濟的發(fā)展情況以及對中央王朝的重要程度將疆域劃分為三個部分，即王權所在的重要區(qū)域、核心區(qū)（主要是王公王子統(tǒng)治）、少數民族聚居的邊區(qū)和山區(qū)。除統(tǒng)治者控制著的核心區(qū)域外，其他偏遠地區(qū)的少數民族地區(qū)和中央王朝是一種松散、不穩(wěn)定的藩屬關系。致使國家對地方的控制力依層級遞減，特別是邊區(qū)，國家對其影響力尤為微弱。王朝國家對基層政治管理通過任命“謬都紀”（中國史籍稱“土司”）。謬都紀是國王任命的，管理“水和土的事情”的地方官吏〔8〕，謬都紀在其轄區(qū)內的實權較大，相當于當地的“土皇帝”。謬都紀管理下的各少數民族地方仍處于各自為政、封閉、自給自足的狀態(tài)。在多民族國家建立的過程中，緬北地區(qū)的謬都紀不愿失去既得利益，轉而利用已有的經濟政治資源成立自己的民族地方武裝，對抗政府。阻礙緬甸民族整合、國家整合和民族國家的建立。在歷史上松散的行政體制的巨大慣性下，各民族之間的融合非常緩慢。

（二）英殖民者“分而治之”政策加劇了緬族與各少數民族的異質性

殖民時期，英國殖民者對緬族和山區(qū)各少數民族實行不同的統(tǒng)治政策，以使緬族和各少數民族相互制衡。殖民者將緬甸劃分為緬族地區(qū)和山區(qū)、邊區(qū)少數民族居住區(qū)這兩個區(qū)域。殖民者對以緬族為主的地區(qū)實行直接統(tǒng)治，所有的法律、法規(guī)都必須經由英印政府同意。對山區(qū)、邊區(qū)，殖民者則繼續(xù)保留原有的謬都紀制（土司制或山官制），由少數民族首領進行統(tǒng)治，依然保持著原來的社會組織形式。軍隊編制上，殖民者吸納驍勇善戰(zhàn)的山地民族，將他們按地區(qū)、民族編制成少數民族武裝，并讓他們去鎮(zhèn)壓反抗的緬族或是其他民族，加深了族際矛盾。緬甸主要信仰佛教，但英國殖民者在第一次英緬戰(zhàn)爭后，就深入緬甸各地，包括少數民族聚居區(qū)傳教。期間克倫族、克欽族、傈僳、欽族等少數民族中有相當一部分人皈依了基督教。宗教信仰的差異增加了緬甸族際間的異質性和矛盾。

（三）獨立后民族政策失誤和政治偏狹致使少數民族地方武裝反抗愈演愈烈

1948年緬甸宣布獨立，建立聯(lián)邦制國家。獨立后面臨的首要問題就是解決民族國家構建與少數民族政治訴求的矛盾。雖然自“國父”昂山開始，就致力于解決緬甸民族問題，但并非一帆風順，甚至民族問題一度趨于惡化，這主要歸咎于獨立初期緬甸民族政策的失誤。緬甸獨立前夕，1947年9月通過的《緬甸聯(lián)邦憲法》其制度文本存在天生的缺陷。它賦予撣邦和克耶邦這兩個民族邦區(qū)在10年后有投票決定是否退出聯(lián)邦的權力，而規(guī)定其他的少數民族有自治權，但沒有脫離聯(lián)邦的權力。以國家短期統(tǒng)一作為籌碼來換取暫時民族和解是一種政治短視，危害在后。由于只賦予撣邦和克耶邦這兩個邦以脫離聯(lián)邦的權力，引發(fā)其他少數民族對聯(lián)邦的不滿，他們?yōu)闋幦⊥鹊恼螜嗬娂姵闪⒆约旱奈溲b組織，加入到對抗政府的陣營中。

之后的吳努政府，其民族政策則體現出較強的“大緬族主義”傾向，公開推崇以信仰人數較多的佛教作為緬甸的國教，引發(fā)非佛教民族強烈不滿。之后奈溫推翻了吳努政府，對民族政策采取了一定的補救措施和調整。奈溫政府雖然承認民族平等，并尊重少數民族的宗教信仰和文化，但又過于強調中央集權，并不惜一切代價用武力鏟除少數民族地方武裝。其結果不但沒有解決民族問題，少數民族地方武裝的反抗反而愈演愈烈。

（四）緬共解體后轉化為新興武裝力量繼續(xù)活躍在緬北地區(qū)

1989年緬共解體后，分解成4支少數民族武裝，包括原東北軍區(qū)副司令彭家聲組建的“緬甸民族民主同盟軍”，緬共中央部分領導人鮑有祥、趙尼來等組建的“緬甸民族聯(lián)合黨聯(lián)合軍”，緬共815軍區(qū)林明賢建立的“緬甸撣邦東部民族民主同盟軍”，緬共101軍區(qū)司令丁英建立的“克欽新民主軍”。緬共解體前曾是緬甸政府最強大的勁敵，緬共解體后組成的少數民族武裝吸收了緬共時期精銳的武裝力量，這些武裝力量相比緬北其他少數民族武裝有著較好的組織結構和作戰(zhàn)經驗。換言之，緬共是轉化了形式繼續(xù)與緬甸政府抗衡。這些少數民族武裝通過不斷的重組、整合，發(fā)展為現在的佤邦聯(lián)合軍、果敢同盟軍、撣邦東部同盟軍、克欽新民主軍等十余支武裝力量，至今仍活躍在緬北。

（五）緬甸高地無政府主義的歷史慣性

美國政治學、人類學教授詹姆士·斯科特指出世界上仍然存在著巨大的無國家空間，那里的人群尚未被完全納入到民族國家中，而在東南亞巨大的高地上就存在著這樣的山地人群，這片東南亞大陸山地被稱為贊米亞。讓·米肖將其范圍劃定為：“從南到北，它包括了四川的南部和西部，貴州和云南的全境，廣西的西部和北部，廣東西部，緬甸北部的大部分地區(qū)，以及與之接壤的印度最東部（北部）地區(qū)，泰國北部和西部，老撾位于湄公河谷之上的所有地區(qū)，沿安南山脈的越南北部和中部地區(qū)，柬埔寨的北部和東部邊疆地區(qū)?！薄?〕東南亞山地人口的增加是伴隨著谷地國家的興起，一方面導致了吸收和同化，另一方面則導致了排斥和逃避，這些排斥和逃避的人群往往逃向邊遠、高海拔地區(qū)。長久以來這些山地人被稱為“被文明遺棄的原始人”。但是詹姆士·斯科特則對這樣的假設提出質疑，他認為山地和谷地的歷史是共生的，山地人在逃離國家的時候是能動地選擇遠離國家的奴役、稅賦，所以贊米亞更適合被形容成民族國家的“碎片區(qū)”和避難所。山地社會的無政府主義是社會和歷史選擇的結果，山地人想方設法逃離國家的控制，并且他們在居住、農業(yè)和社會結構模式上的選擇都是圍繞著“反抗國家”來設計，將自己置于與谷地國家以及其他周邊山地人群相對立的位置上。緬北即是位于贊米亞地區(qū)，長期以來無政府主義的歷史慣性滯緩著民族國家的整合。

（六）難以逾越的政體困境，軍人執(zhí)政處理民族問題的弊端

緬甸民族問題遲遲得不到解決還與緬甸政治體制密切相關。建國之初，以吳努為首的反法西斯人民自由同盟執(zhí)政，建立了以前宗主國為模板的議會民主體制。結果證明在國家剛剛獲得獨立，秩序亟需恢復，民族分離問題尚未解決的情況下，這樣的政體選擇并不合時宜。吳努政府無法解決國家建立后國內的政治問題、民族問題，并導致矛盾激化，最終緬甸國防軍領導人奈溫于1962年發(fā)動政變，推翻吳努政權，建立了軍人政權。自此議會民主制結束，緬甸開始了長達五十多年的軍人執(zhí)政時期。從奈溫軍人政府執(zhí)政以來，政體幾經更迭，但到目前為止，軍人政權依然是緬甸政治體制的一大特色。1988年因經濟不振和政治迫害奈溫政權被迫辭職，以蘇貌為首的新軍人集團上臺執(zhí)掌國家政權，緬甸繼續(xù)軍政府的統(tǒng)治。2010年緬甸舉行了全國多黨民主制大選，2011年第一任總統(tǒng)吳登盛上臺，開啟了民選政府時代，但是吳登盛的軍人背景表明緬甸軍人統(tǒng)治并沒有結束。2016年3月30日，民盟資深成員吳廷覺總統(tǒng)領導的新政府宣誓就職，開啟了“文官主政，文軍共治”的新歷史階段，軍人與政治的關系發(fā)生了巨大變化，但依照緬甸憲法，軍人仍保留諸多權力，是與民盟政府并立的另一權力中心。緬甸軍人執(zhí)政的歷史表明，軍人執(zhí)政具有自身無法克服的弱點，它往往可能因為過多使用暴力，而導致國家分裂、經濟萎靡等。少數民族地方武裝的長期存在為緬甸軍人提供了政治合法性和政治舞臺，軍政府以保障國家安全，防止國家分裂為由，以武力鎮(zhèn)壓的方式消滅少數民族地方武裝，長期把持國家政權。緬甸軍政府合法性來源決定了軍政府在解決民族問題時不可避免地采取兵戎相見的方式，但是緬甸政府和各少數民族持續(xù)了六十多年的戰(zhàn)爭表明，戰(zhàn)爭只會加劇雙方的隔閡和仇恨，只有和平才能增進雙方的政治互信，實現民族和解。此外，軍政府形式往往過于簡單，政府管理能力和水平不高，軍人掌握了從中央到地方的一切權力，政府以高壓統(tǒng)治的方式極力維護軍人階級的利益，貪污腐敗盛行，政府的公信力下降，各少數民族地方武裝并不愿放棄自己的既得利益整合進以軍人利益為主導的國家中。加之軍政府和昂山素季領導的民盟長期爭奪政治權力，政府內耗嚴重，有效性降低。

三、緬北民族地方武裝沖突負向效應對我國邊疆的外溢

自2009年緬北重啟戰(zhàn)事以來，政府軍先后發(fā)動了對果敢、撣族、克欽等少數民族地方武裝的襲擊。隨著雙方戰(zhàn)事的激烈，有大批難民不斷涌入我國邊境地區(qū)，甚至有難民非法越界到我國避難。出于人道主義責任，我國有義務有責任接納一部分難民，但大量難民入境也會引發(fā)一些非傳統(tǒng)安全問題，給我國邊疆治理提出新問題。持續(xù)的緬北民族地方武裝沖突，也阻滯或破壞了我國在緬的一些投資合作項目，影響我國的能源戰(zhàn)略施行及經濟利益，阻礙我國“一帶一路”戰(zhàn)略的順利推進。

（一）緬北民族地方武裝沖突侵犯了我國邊民的生命財產權

毗鄰我國西南邊疆地區(qū)的克欽邦和撣邦是武裝實力比較強的少數民族地方武裝，緬甸政府曾多次出動軍用飛機，在毗鄰我國的緬北地區(qū)對少數民族地方武裝進行轟炸，屢屢有侵入我國領空，將炸彈投入我國境內的情況發(fā)生，對我國邊民的生命財產安全造成威脅，影響了邊境人民正常的生產生活。在2009年“8·08”果敢事件中，緬方將3發(fā)炮彈射入我國境內，造成我國邊民1人死亡，2人受傷，還有14名中國邊民在境外躲避戰(zhàn)火的過程中傷亡（其中1死13傷）?？藲J獨立軍為尋求中國的庇護，將臨時司令部安扎在據我國邊防武警駐地僅有一河之隔的緬方境內，一旦緬軍發(fā)動軍機轟炸，就可能出現越界將炮彈投入我國境內的情況。2012年12月30日，緬軍在與克欽獨立軍進行武裝交火的過程中，3發(fā)炮彈落入我國境內。2015年3月，果敢同盟軍發(fā)起“光復果敢”的行動，對緬軍進行攻擊，緬軍機再次越境到我國境內進行轟炸，導致我國云南省耿馬縣孟定鎮(zhèn)大水桑樹村正在收割甘蔗的農民5人死亡8人受傷。緬方違反與我國的邊境管控協(xié)議，多次越境將炮彈投入我國境內，直接侵犯了我國主權和領土完整，引起我國政府的高度重視。李克強總理在回應此事時指出，我國外交部、軍方已經對此事進行嚴正交涉，中國有能力也有責任堅決維護中緬邊境的安全與穩(wěn)定，保護好我國邊民的生命和財產安全。

（二）緬北民族地方武裝沖突引發(fā)諸多非傳統(tǒng)安全問題

持續(xù)的緬北民族地方武裝沖突帶來的非傳統(tǒng)安全問題，如難民問題、毒品問題、分裂勢力影響等對我國邊疆造成威脅。特別是新形勢下非傳統(tǒng)安全問題凸顯，在毗鄰邊界的地區(qū)非傳統(tǒng)安全的“外延”往往囊括了其他國家，給我國邊疆治理提出新的課題。

緬北地區(qū)一遇大的戰(zhàn)事，大批難民涌入我國西南邊境，中國為這些難民提供臨時避難場所，供給必要生活物資。但是難民成分魚龍混雜，有潛逃的犯罪分子、販毒、吸毒者甚至有緬方間諜混雜其中。這些難民不受我國法律約束，難民涉及偷盜、殺人等案件時有發(fā)生。如果一段時期難民都生活在我國邊境地區(qū)，得不到有效治理，將會滋生更多社會問題。另外緬北地區(qū)長期戰(zhàn)亂，黃賭毒肆意橫行，醫(yī)療衛(wèi)生水平低下，易于滋生各種疾病。緬北難民也給我國邊境地區(qū)公共衛(wèi)生安全帶來挑戰(zhàn)，邊境疾病防控面臨著較大壓力。

緬北位于“金三角”毒源地，少數民族地方武裝幾乎都涉毒，在其境內進行毒品生產和加工，使與緬甸接壤的我國邊境不僅成為毒品的過境地，而且也是消費地。毒品所能帶來的巨大利益，刺激著販毒者紛紛經云南出入境販毒，禁毒形勢嚴重。由于緬甸政府對緬北少數民族地方武裝持續(xù)的武力收編，使得我國與之合作的替代種植項目遭到破壞，加之持續(xù)的武裝交火，少數民族地方武裝陷入財政危機后，將會在緬北地區(qū)興起新一輪的種毒、販毒高潮。

在邊疆治理中跨界民族本身就具有比較敏感的政治屬性，并且隨著緬北持續(xù)的戰(zhàn)亂，中國境內的同源民族看到自己的胞族處于水深火熱中，不免會有同情感。但是這種同情感很容易被境外敵對勢力利用，煽動同源民族參與境外混戰(zhàn)，破壞我國邊疆地區(qū)的安定團結。

（三）緬北民族地方武裝沖突干擾我國經貿發(fā)展，影響我國在緬合作項目

緬北地區(qū)的民族地方武裝沖突干擾我國和緬甸正常的經貿交往，使我國在緬投資合作項目面臨更多的不確定性。緬北大批難民涌入，曾一度讓我國邊境口岸無法正常運轉。我國一直都是緬甸重要的外資來源國和投資國，中國企業(yè)在緬甸投資的項目涵蓋了港口建設、水電站建設，以及各類基礎設施建設等。然而，緬北持續(xù)戰(zhàn)亂使我國很多項目被迫叫停，甚至破壞了很多中緬合作項目，損害了我國經濟利益。緬北民族地方武裝沖突給原本可以緩解我國對馬六甲海峽依賴的中緬油氣管道帶來極大的風險，影響著我國的能源安全。另外，西方國家染指緬甸事務，破壞我國在緬投資項目。如我國與緬甸政府簽署的位于克欽邦境內的密松水電站在2009年開工建設，但是西方的非政府組織（NGO）持續(xù)滲透到克欽邦境內宣傳、蠱惑當地百姓，揚言水電站的建設不僅不能促進當地經濟發(fā)展，而且會對生態(tài)環(huán)境造成影響。隨著爭議持續(xù)升溫，加之政府軍與克欽獨立軍的武裝沖突，2011年緬甸政府正式宣布擱置密松水電站的建設。

四、負向效應挑戰(zhàn)之下我國邊疆治理的對策性建議

緬北民族地方武裝沖突給我國西南邊疆的治理帶來新挑戰(zhàn)，需要我們在理論上探索、豐富、創(chuàng)新邊疆治理理論，積極應對、化解邊疆困境。采取積極的邊疆治理對策將會為我國營造一個有利于邊疆安全、穩(wěn)定、發(fā)展的周邊伙伴關系。周平教授對新時期我國陸地邊疆治理的任務和目標進行了界定，提出3點要求：首先要處理好陸地邊疆突出的邊疆問題，促進整個陸地邊疆地區(qū)的發(fā)展，提升陸地邊疆對于國家綜合國力增長的貢獻度；其次是鞏固陸地邊疆并增強抵抗分裂風險的能力，為國家的穩(wěn)定和統(tǒng)一作出貢獻；最后是為國家“一帶一路”構想、地緣政治戰(zhàn)略、全球戰(zhàn)略和周邊戰(zhàn)略提供必不可少的和強有力的支撐〔10〕。

（一）豐富和完善我國的邊疆治理理論以應對新問題

近年來邊疆不斷有新情況發(fā)生，邊疆的穩(wěn)定和發(fā)展與國家的發(fā)展息息相關，國家對邊疆的戰(zhàn)略地位也越來越重視。現代邊疆的治理不僅只是簡單的以處理族際關系為主的治理，面對多元復雜的邊疆問題，邊疆治理的研究需要不斷跟進和完善。而緬北民族地方武裝沖突即為我們研究、完善邊疆治理理論提供了活生生的案例。緬北民族地方武裝沖突并不僅僅是鄰國的內部事務，緬北民族地方武裝沖突的負向效應也帶給我國一定的邊疆問題，比如說如何處理與周邊國家的關系問題，如何處理與域外大國的關系問題，如何防止非傳統(tǒng)安全給我國邊境地區(qū)帶來的影響，戰(zhàn)亂沖擊下的邊境如何進行社會管理和控制等等。研究、處理、應對這些新的邊疆問題，有助于我們拓寬邊疆研究的范圍，豐富我國邊疆治理理論。同時通過與當前邊疆新情況的結合，讓理論研究由應然走向實然，從而增強邊疆治理理論的科學性和實踐性。

近年來，世界地緣政治格局日益復雜，對我國來說與周邊國家友好合作，共同創(chuàng)建一個和諧穩(wěn)定的周邊環(huán)境對我國的發(fā)展至關重要。我們在應對緬北民族地方武裝沖突問題的時候，不僅要規(guī)避緬北民族地方武裝沖突給我國邊疆帶來的負面影響，而且應適時抓住機遇，積極發(fā)展與緬甸的友好睦鄰關系，促進我國與周邊國家共同繁榮、共同發(fā)展。

（二）“創(chuàng)造性介入”緬北事務，破解地緣政治格局困境

緬北民族地方武裝沖突因其發(fā)生在中國的周邊，所以必然和中國有著千絲萬縷的聯(lián)系。伴隨著美國“重返亞太”的步伐不斷加快，日本的持續(xù)“南下”以及印度的“東向政策”，我國的和平崛起受到以美國為首的西方大國的封鎖和遏制。緬甸不僅擁有著豐富的資源，而且其地緣戰(zhàn)略位置對我國也非常重要。面對新形勢下的外交困境，一方面緬甸有利于我國破解“馬六甲困境”，分擔我國能源安全風險。另一方面，我國“兩洋戰(zhàn)略”，不僅要面向太平洋，還要走向印度洋，也離不開緬甸，緬甸是我國打開外交瓶頸的關鍵一環(huán)。基于緬甸在中南半島與我國的特殊關聯(lián)，以及其國內持續(xù)的民族地方武裝沖突，已經引起許多國家的高度關注。近年來，美國打著人權、民主、毒品的旗號頻繁涉足緬甸政治，并且與其關系親密的親英美派民盟領導人昂山素季也帶領民盟贏得了新一屆大選的勝利。未來緬甸為贏得國際社會的認可，和美國依然會保持著緊密的聯(lián)系。

我國一直以來對發(fā)生在世界范圍內的區(qū)域性沖突都秉持著低調不介入的態(tài)度，但是面對緬北持續(xù)的民族地方武裝沖突，我們應該吸納王逸丹教授提出的“創(chuàng)造性介入”〔11〕理念來處理緬北的民族地方武裝沖突問題。一方面是基于緬甸，特別是緬北地區(qū)對我國具有極大的戰(zhàn)略意義，另一方面是應對美國為首的西方大國持續(xù)插足緬甸國內事務，進而來掣肘中國的發(fā)展。中國應該秉承“安鄰、睦鄰、富鄰”的政策取向，積極推進對緬的經濟投資和開發(fā)，增強緬甸經濟發(fā)展與我國的聯(lián)系和依賴?！皠?chuàng)造性介入”緬北事務，變被動為主動，妥善處理好與緬北少數民族地方武裝和緬甸政府的關系。做到既要積極推進緬甸國內民族問題和平解決，建立和緬甸政府的政治互信。又要和緬北的少數民族地方武裝和平共處，保障西南邊境地區(qū)的安全穩(wěn)定?！皠?chuàng)造性介入”緬北事務，堅持“與鄰為善、與鄰為伴”的原則協(xié)助緬甸解決國內爭端，維護好中緬兩國的友好外交關系，對于破解我國的地緣政治格局困境具有重要意義。

（三）建立完整的應對非傳統(tǒng)安全的危機管理機制

今天國與國之間的交往遍及經濟、文化、科技、社會等各個領域，國家之間的聯(lián)系越緊密，相伴而生的非傳統(tǒng)安全風險就越大。緬北地區(qū)長期處于戰(zhàn)爭狀態(tài)，經濟文化發(fā)展落后，極易滋生非傳統(tǒng)安全問題，而這些問題又很容易蔓延擴散到我國的西南邊疆地區(qū)。面對日益增多的非傳統(tǒng)安全問題的威脅，我國應該從國家層面高度重視非傳統(tǒng)安全的危機管理，建立完整的危機管理機制，提高我國邊疆地區(qū)的抗安全風險能力。應對非傳統(tǒng)安全問題應該建立從安全評估、安全預警以及安全疏導的綜合的危機管理機制。重點加強安全監(jiān)測的過程，關注邊疆地區(qū)可能出現的安全問題，及時進行安全評估，開啟預警機制，及時遏制事態(tài)的惡化，最大限度減少非傳統(tǒng)安全帶來的危害和損失。非傳統(tǒng)安全往往牽涉多個國家，這對危機管理機制提出了更高的要求，需要與各個國家協(xié)同合作，加強區(qū)域聯(lián)動機制，增強跨國合作，共同應對非傳統(tǒng)安全問題。

（四）實施邊疆經濟的跨越式發(fā)展戰(zhàn)略，增強邊疆少數民族的國家認同

邊疆少數民族的國家認同是一個政治概念，是邊疆少數民族對自己歸屬于哪個國家的認知以及在心理上認為自己歸屬于某一國家政治共同體，意識到自己具有該國成員的身份資格等的評價和情感〔12〕。增強我國邊疆少數民族的國家認同是邊疆治理中的重要課題之一。面對緬北民族地方武裝沖突，一方面我們要以緬北民族問題為鑒，妥善處理好我國邊境地區(qū)的民族問題，防止我國邊疆地區(qū)少數民族出現國家認同弱化的現象。另一方面也要關注與緬北地區(qū)同宗同源的跨界民族的國家認同問題，由于緬北地區(qū)與我國山水相連，邊境地區(qū)的同源民族之間通婚互市，交往十分密切，在經濟發(fā)展相對落后的邊疆地區(qū)，跨界民族在相互交往的過程中可能會對國家的概念趨于模糊。并且跨界民族很容易被分裂分子利用，通過宗教滲透、民族文化認同的強化或重構、淡化國家意識等，培植聯(lián)合的分裂勢力，對國家的領土和主權造成威脅。所以在邊疆治理中，積極實現邊境民族的認同整合，增強我國邊疆少數民族的國家認同就變得很有必要。這就必須加快邊疆經濟的發(fā)展，實施跨越式發(fā)展戰(zhàn)略，構筑國家認同建設的經濟基礎。

（五）加大與緬北地區(qū)互利共贏的經濟合作力度，為緬甸的政治秩序提供經濟基礎

應對緬北民族地方武裝沖突，在經濟上我國應加大對緬北的經濟投入力度，積極開展互利共贏的合作，推動其經濟朝著良性方向發(fā)展，使緬北早日整合進緬甸國家政治體系中。緬北大多為高原山地地形，經濟發(fā)展一直落后于平原地區(qū)。長期縱容毒品貿易，相伴而生的博彩、娼妓盛行，經濟社會畸形發(fā)展。近年來，我國在緬北地區(qū)與當地合作的替代種植在禁毒工作和經濟發(fā)展上取得一定成效。未來我國應該持續(xù)加大對緬北地區(qū)的投資力度，加大我國與緬甸相互之間的經濟依賴。但是在投資方式上應該有所轉變，應該從以往的水利、能源開發(fā)轉向關系國計民生的產業(yè)，多投資一些民生項目，這樣不僅可以惠及當地的百姓，而且也可以避免西方非政府組織打著保護生態(tài)環(huán)境的口號，干涉我國在緬的投資項目?？傊哟笈c緬北地區(qū)的經濟合作力度，積極開展互利共贏的合作，不僅有助于其經濟社會的良性發(fā)展，而且也有利于增強中緬兩國經濟上的依賴度，從而為兩國外交關系打下堅實基礎。

（六）強化與周邊國家的地區(qū)合作機制，營造良好的周邊關系

習近平總書記在2013年的周邊外交工作座談會上指出，做好周邊外交工作，是實現“兩個一百年”奮斗目標、實現中華民族偉大復興中國夢的需要，要更加奮發(fā)有為地推進周邊外交，為我國發(fā)展爭取良好的周邊環(huán)境，使我國發(fā)展更多惠及周邊國家，實現共同發(fā)展〔13〕。緬甸對于我國的和平崛起具有重要的戰(zhàn)略意義，積極促進緬北民族問題的解決，并以此為契機增進與周邊國家的關系，為我國的發(fā)展營造良好的外交環(huán)境。面對周邊國家復雜的形勢，我國應該加快建立與周邊國家多方位、多層次的合作，這樣一來不僅可以共享發(fā)展成果，而且相互之間的聯(lián)系更加緊密，對于我國的邊疆安全和穩(wěn)定具有積極的作用。當前我國提出的“一帶一路”建設就是在現有的合作平臺上，繼續(xù)深化與周邊國家的合作，助推周邊國家經濟發(fā)展，為其維護國內的政治秩序提供經濟基礎，從而也能為我國的邊疆安全和穩(wěn)定規(guī)避一些外部風險，營造良好的周邊關系。

［參考文獻］

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〔13〕錢彤.習近平在周邊外交工作座談會上發(fā)表重要講話強調：為我國發(fā)展爭取良好周邊環(huán)境 推動我國發(fā)展更多惠及周邊國家〔N〕.人民日報，2013-10-26（1）.

China Frontier Management Measures under the Negative Spillover Effect of Northern Myanmar Ethnic Local Armed Force Conflicts

Zhou Junhua,Li Yuman
（College of Public Administration,Yunnan University,Kunming 650091,China）

Myanmar is a multi-ethnic country dominated by the majority Burman group.During over 60 years after Myanmar's independence,ethnic issue has always been the most severe problem in the country.For a long time,the ethnic local armed conflicts in Myanmar have not only slowed down the integration of an ethnic country but also exerted certain negative influences on its neighboring countries'management.South-western frontier of China and northern Myanmar are linked by mountains and rivers,while northern Myanmar is a complicated place where the local armed force of Myanmar ethnic minorities is significantly active.There exist complicated root-causes accounting for the long time existing armed conflict state in this region.The factors like its colonial history, geographical relationship,politics,nationality,economy,superpower politics as well as the historical inertia of lacking governmentalism in the northern Myanmar highlands all contribute to the local armed conflict states of northern Myanmar.Local armed force conflicts in northern Myanmar exert certain challenges on the management of Chinese frontiers.Hence it is a significant epoch research project and task to positively deal with the local ethnic armed force conflict issues in northern Myanmar and resolve the predicaments of China's geopolitical structure with the guidance of frontier management theory.

northern Myanmar;ethnic local armed force conflicts;frontier management

D633

A

2096-2266（2017）03-0054-09

10.3969/j.issn.2096-2266.2017.03.010

（責任編輯 黨紅梅）

2016-11-24

2016-12-15

周俊華，教授，法學博士，主要從事民族政治問題、民族宗教問題研究.