朱志權(quán)， 王云蘭

(東華理工大學(xué)，江西 南昌 330013)

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完善我國核損害賠償制度的若干建議

朱志權(quán)， 王云蘭

(東華理工大學(xué)，江西 南昌 330013)

完備的核損害賠償制度既是發(fā)展核電和保護(hù)公眾利益的需要，也是核能國際合作的需要。我國現(xiàn)行的核損害賠償制度，已突顯出諸多不足。為順應(yīng)我國核電發(fā)展，應(yīng)盡快出臺專門的《核損害賠償法》，并將跨界核損害納入視野，打破核設(shè)施運(yùn)營人作為核損害唯一責(zé)任承擔(dān)者的規(guī)定，使國家成為核損害賠償?shù)呢?zé)任主體，承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任，逐步取消賠償限額，構(gòu)建核損害評估體系。

核損害；賠償；責(zé)任

朱志權(quán)，王云蘭.完善我國核損害賠償制度的若干建議[J].東華理工大學(xué)學(xué)報(bào)：社會科學(xué)版，2017，36(1)：53-56.

Zhu Zhi-quan，Wang Yun-lan.Several suggestions on perfecting the compensation system for nuclear damage in China[J].Journal of East China University of Technology(Social Science)，2017，36(1)：53-56.

當(dāng)前，資源環(huán)境和碳排放約束壓力日益增大，核電作為一種安全、清潔、低碳、可靠的新能源，在目前其他新能源技術(shù)經(jīng)濟(jì)性不具有競爭力的情況下，可以很好地替代煤電。核能在能源中的利用比例將逐漸增大，進(jìn)而在一定程度上改善能源結(jié)構(gòu)[1]，減少空氣污染。當(dāng)前我國仍處于工業(yè)化階段，對電力的需求旺盛，發(fā)展核電可以有效保障我國工業(yè)用電。因而，發(fā)展核電既是我國電力經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段，也是發(fā)展低碳型能源結(jié)構(gòu)的必然選擇[2]。但其安全性一直受到廣泛的質(zhì)疑，國際國內(nèi)重大核安全事故發(fā)生可能性的存在、公眾出于恐懼核事故和鄰避效應(yīng)難以接受核電。2011年的日本福島核泄漏事故嚴(yán)重阻礙了全球核電產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。此后，許多國家開始重新評估現(xiàn)有核電站，開始不同程度地?cái)R置核電項(xiàng)目，中國暫停了所有核電新項(xiàng)目的審批。然而，未來核電的穩(wěn)定性、經(jīng)濟(jì)性和高能效仍將使其領(lǐng)跑新能源，短期內(nèi)仍將是全球第一大新能源消費(fèi)品種[3]。根據(jù)IAEA的預(yù)測，至2030年，預(yù)計(jì)有10—25個國家將新建核電機(jī)組。至2020年，我國的核電裝機(jī)容量將達(dá)到5.8千萬千瓦，在建容量將突破3千萬千瓦。我國的《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動計(jì)劃(2014—2020)》強(qiáng)調(diào)要采用國際最高安全標(biāo)準(zhǔn)確保安全發(fā)展核電。我國雖不曾發(fā)生過核事故，但核電本身存在巨大的地區(qū)性甚至國際性風(fēng)險。由于核物質(zhì)的放射性，核事故造成的人體侵害、財(cái)產(chǎn)損害以及環(huán)境損害，較之一般損害，具有更大的危害性，后果也就更為嚴(yán)重。所以，核能利用必然會涉及核損害及其賠償。這就需要構(gòu)建完備的核損害救濟(jì)機(jī)制，確保核損害受害者能夠得到及時、充分、合理、有效之賠償，促進(jìn)核電產(chǎn)業(yè)之發(fā)展。未來，我國將致力于核電安全的加強(qiáng)以及核損害賠償制度的完善。這既是發(fā)展核電和保護(hù)公眾利益的需要，同時也是核能國際合作的需要[4]。

1 我國的核損害賠償制度

我國至今仍沒有一部關(guān)于核能利用的專門立法。現(xiàn)行法律中，僅有《民法通則》第123條、《放射性污染防治法》第59條以及《侵權(quán)責(zé)任法》第69—77條的規(guī)定涉及了核損害賠償責(zé)任，但其均是較為原則性的條款，在司法實(shí)踐中難以明確適用，因而，也就無法有效應(yīng)對核事故發(fā)生后的若干特殊法律問題，也無法保障受害者得到充分、及時、有效的賠償。我國目前核損害賠償?shù)幕疽罁?jù)是《國務(wù)院關(guān)于處理第三方核責(zé)任問題的批復(fù)》(國函[1986]44號)和《國務(wù)院關(guān)于核事故損害賠償責(zé)任問題的批復(fù)》(國函[2007]64號)。這兩個批復(fù)文件確立了我國核損害賠償責(zé)任的基本規(guī)范。

1.1 營運(yùn)者的絕對責(zé)任及其豁免事由

與過錯責(zé)任不同，絕對責(zé)任是基于損害的客觀存在，法律直接規(guī)定，與造成損害的原因有關(guān)聯(lián)的人承擔(dān)民事責(zé)任。這是由于核損害事故引起的災(zāi)害或缺少主觀過失，或缺少行為的違法性，導(dǎo)致沿用一般的侵權(quán)責(zé)任法機(jī)制，受害者無法得到應(yīng)有的賠償和保護(hù)。而且，由于核設(shè)施的復(fù)雜性，在許多情形下難以甚至無法查明釀成核事故的責(zé)任人。此外，核設(shè)施以及核能利用活動本身具有潛在的高度危險性。由此，在核損害賠償制度中采用絕對責(zé)任，即不論核裝置的運(yùn)營者主觀上有無過錯，只要發(fā)生了核損害事故，就要承擔(dān)損害賠償責(zé)任。此時，責(zé)任源于與過失無關(guān)的風(fēng)險。同時，規(guī)定了營運(yùn)者免除責(zé)任的情形，即對于武裝沖突、敵對行動、暴亂、戰(zhàn)爭直接引起的核事故造成的核損害不承擔(dān)責(zé)任，排除了特大自然災(zāi)害引起的核事故的情形。

1.2 營運(yùn)者的唯一責(zé)任

核損害賠償責(zé)任采用唯一責(zé)任原則，即將核損害事故責(zé)任主體限于營運(yùn)者，讓其承擔(dān)全部責(zé)任，免去其他責(zé)任人(包括供應(yīng)商和制造商)的賠償責(zé)任，旨在簡化索賠程序，保護(hù)受害者，使其獲得充分有效的賠償，同時也促使?fàn)I運(yùn)者更為審慎地防范風(fēng)險。

1.3 責(zé)任限制原則

核損害賠償責(zé)任中的責(zé)任限制是指法律對核設(shè)施營運(yùn)者以及設(shè)施國的核損害賠償責(zé)任限定了最高賠償限額和短期訴訟時效。這是由于無過錯的核損害賠償責(zé)任必然會涉及巨額的賠償費(fèi)用，引發(fā)投資者承擔(dān)無限責(zé)任的憂慮[5]，進(jìn)而阻礙核電產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。而核電事業(yè)的發(fā)展可以改善能源結(jié)構(gòu)，有助于應(yīng)對氣候變化、減少空氣污染，有益于社會進(jìn)步。因而，不能讓營運(yùn)者承擔(dān)一切責(zé)任，應(yīng)適當(dāng)限制其賠償責(zé)任。2007年批復(fù)將核電站的營運(yùn)者和乏燃料貯存、運(yùn)輸、后處理的營運(yùn)者，對一次核事故所造成的核事故損害的最高賠償額提高至3億元人民幣；其他營運(yùn)者對一次核事故所造成的核事故損害的最高賠償額提高至1億元人民幣；將超過規(guī)定的最高賠償額的部分，國家提供最高限額調(diào)整為8億元人民幣的財(cái)政補(bǔ)償，需要國家增加財(cái)政補(bǔ)償金額的由國務(wù)院評估后決定。

1.4 財(cái)務(wù)保證以及強(qiáng)制責(zé)任保險

營運(yùn)者應(yīng)當(dāng)做出適當(dāng)?shù)呢?cái)務(wù)保證安排，以確保發(fā)生核事故損害時能夠及時、有效地履行核事故損害賠償責(zé)任。在核電站運(yùn)行之前或者乏燃料貯存、運(yùn)輸、后處理之前，營運(yùn)者必須購買足以履行其責(zé)任限額的保險。該制度旨在使受害人的損害得到最大限度的填補(bǔ)，實(shí)現(xiàn)侵權(quán)責(zé)任社會化。

批復(fù)屬于法規(guī)性文件，而國務(wù)院的立法權(quán)必須要有其法律淵源，即基于憲法、法律的規(guī)定或權(quán)力機(jī)關(guān)的授權(quán)[6]。但目前憲法、法律條文中很難找出有關(guān)核損害賠償?shù)臏Y源或授權(quán)。此外，這兩個國務(wù)院批復(fù)文件還存在諸多不足：其法律形式以及法律效力層次低，且內(nèi)容過于原則簡單；核損害、環(huán)境損害需要進(jìn)一步界定和明確；關(guān)于訴訟時效、法院管轄未作明確規(guī)定；營運(yùn)者的最高賠償額和國家提供的最高限額的財(cái)政補(bǔ)償較低，與當(dāng)前我國核電發(fā)展現(xiàn)實(shí)不相適應(yīng)，難以有效調(diào)整現(xiàn)有的核損害賠償法律關(guān)系。

2 我國核損害賠償制度的完善

2.1 盡快出臺專門的《核損害賠償法》

我國核電已進(jìn)入了高速發(fā)展階段，核電在建規(guī)模占全球40%以上。如何加強(qiáng)核電安全、適當(dāng)處置核損害賠償責(zé)任成了核電發(fā)展課題中的應(yīng)有之義。但現(xiàn)實(shí)是我國的原子能法、核損害賠償法至今闕如，現(xiàn)行的侵權(quán)法規(guī)定無法解決核損害這一特殊問題[7]。我國現(xiàn)有的兩個國務(wù)院批復(fù)文件存在嚴(yán)重不足，無法滿足調(diào)整核損害賠償責(zé)任法律關(guān)系、保護(hù)受害者合法權(quán)益、促進(jìn)核能和平利用和國際核能領(lǐng)域的合作等現(xiàn)實(shí)的發(fā)展需要[8]。為了促進(jìn)我國核電事業(yè)的發(fā)展和我國在核能領(lǐng)域的國際合作，應(yīng)當(dāng)基于核損害賠償責(zé)任的國際立法趨勢，結(jié)合我國核工業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，健全我國的核損害賠償制度。當(dāng)前，世界主要有核國家和地區(qū)都擁有完備的核損害賠償法律體系。根據(jù)前文所述，我國遠(yuǎn)沒有形成制度化的核損害救濟(jì)體系。而核損害賠償制度需要專門的立法加以規(guī)范。鑒于核能基本法《原子能法》短期內(nèi)仍無法出臺，無法提供核損害賠償制度的法律支持，應(yīng)當(dāng)盡快出臺專門的《核損害賠償法》，細(xì)化和明確核損害賠償制度的相關(guān)規(guī)定，以期建立較為完備的核損害賠償體系，使其促進(jìn)核電事業(yè)發(fā)展和核能領(lǐng)域國際合作，更好地保護(hù)社會和公眾利益。

2.2 國家責(zé)任

根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于核事故損害賠償責(zé)任問題的批復(fù)》的規(guī)定，營運(yùn)者對核事故造成的損害承擔(dān)賠償責(zé)任。營運(yùn)者的唯一責(zé)任不足以給予受害者充分有效的賠償。我國核電站或核設(shè)施的營運(yùn)者為法人，其對核事故造成的巨額賠償根本無法應(yīng)對。實(shí)踐中，中國核電廠在其各階段均處于國家核安全局的嚴(yán)格監(jiān)管之下。國家有預(yù)防核損害之盡責(zé)義務(wù)[9]——建立行政許可機(jī)制的義務(wù)、持續(xù)監(jiān)管義務(wù)、制定核應(yīng)急計(jì)劃的義務(wù)以及不損害他國的義務(wù)。核電作為清潔高效的能源，在全社會廣泛使用，將極大改善傳統(tǒng)化石能源嚴(yán)重污染的環(huán)境質(zhì)量，全社會都從中獲益。其中，國家作為核能發(fā)展的最大受益者，也有義務(wù)分擔(dān)損害賠償責(zé)任。因而，為了確保有效地進(jìn)行核損害責(zé)任承擔(dān)，使得受害者都能得到更為全面有效賠償，應(yīng)當(dāng)將責(zé)任主體擴(kuò)大到國家，由國家完全承擔(dān)責(zé)任，即國家對營運(yùn)者核損害責(zé)任的介入是無限的，不應(yīng)限于最高限額為8億元的國家財(cái)政補(bǔ)償。國家責(zé)任是國家干預(yù)原則的體現(xiàn)，即國家介入和參與核損害賠償工作，并負(fù)擔(dān)調(diào)?；蛑Ц顿r償金的責(zé)任[10]?！逗藫p害賠償法》應(yīng)對國家承擔(dān)的賠償責(zé)任作出明確規(guī)定，一旦核損害發(fā)生，在窮盡其他救濟(jì)途徑的前提下，由國家承擔(dān)賠償責(zé)任。為此，構(gòu)建完善的多層級核損害賠償機(jī)制，《核損害賠償法》應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步細(xì)化、明確、完善財(cái)務(wù)保證以及強(qiáng)制責(zé)任保險相關(guān)規(guī)定，以提高營運(yùn)者的風(fēng)險承擔(dān)能力。

2.3 逐步取消賠償限額

為了保證核電的持續(xù)發(fā)展，平衡其與受害者的關(guān)系，許多國家立法和國際條約將運(yùn)營者的損害賠償責(zé)任限制在一定數(shù)額之內(nèi)。隨著世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和現(xiàn)實(shí)需要，兩大公約規(guī)定的核損害責(zé)任人的賠償責(zé)任限額呈現(xiàn)逐步增加的發(fā)展趨勢，發(fā)達(dá)國家和地區(qū)也相繼修改了國內(nèi)法，擴(kuò)大了核損害賠償責(zé)任限額。在少數(shù)國家如德國、日本、美國甚至沒有限額。在將責(zé)任主體擴(kuò)展到國家的基礎(chǔ)上，損害賠償限額的條款也應(yīng)當(dāng)逐步取消，確保核損害受害者能夠獲得實(shí)際、有效、及時、公正的救濟(jì)。但這并不意味著營運(yùn)者也要承擔(dān)無限責(zé)任。對營運(yùn)者仍應(yīng)采取責(zé)任限額，但同時，《核損害賠償法》應(yīng)當(dāng)適當(dāng)提高營運(yùn)者的核損害賠償責(zé)任限額，使其與核電發(fā)展的現(xiàn)實(shí)相適應(yīng)。鑒于核損害具有特殊性和復(fù)雜性，即核污染對環(huán)境的損害需要較長時間的監(jiān)測，且涉及多類損害，《核損害賠償法》也應(yīng)當(dāng)構(gòu)建特殊的訴訟時效制度，既要適當(dāng)延長核損害侵權(quán)的訴訟時效，又不能一概而論。在營運(yùn)者因責(zé)任保險或財(cái)務(wù)保證所取得的金額，不足以履行其核損害賠償責(zé)任時，國家在營運(yùn)者的最高賠償限額以內(nèi)補(bǔ)足其差額的部分，應(yīng)由營運(yùn)者負(fù)責(zé)償還。如此既不會引發(fā)運(yùn)營者的“企業(yè)責(zé)任憂慮”，又可以保護(hù)受害者，促使?fàn)I運(yùn)者更加審慎地防范風(fēng)險。

2.4 核損害評估體系

首先，《核損害賠償法》應(yīng)當(dāng)明確核損害賠償范圍，明確界定環(huán)境損害，明確規(guī)定預(yù)防措施、受損環(huán)境的恢復(fù)措施、合理措施以及此類措施引起的損害等定義，使其與國際核損害責(zé)任公約保持一致。其次，《核損害賠償法》應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定核損害評估工作的法律基礎(chǔ)，核損害程度的評估和認(rèn)定應(yīng)由具有一定技術(shù)力量的、獨(dú)立的第三方進(jìn)行，旨在確保評估的公正性和中立性，更好地保障受害者權(quán)益，保護(hù)公眾利益。這不僅是因?yàn)閲页蔀榱速r償責(zé)任主體，更是由于我國的核電事業(yè)為國家主導(dǎo)。因而，有必要、明確核損害的評估主體須為獨(dú)立第三方，而不能是諸如國家核安全局的國家機(jī)關(guān)，才能切實(shí)保障受害者獲得充分有效合理的損害賠償。至于核損害評估的操作規(guī)程，應(yīng)當(dāng)通過之后的程序立法詳細(xì)規(guī)定。構(gòu)建行之有效的資金保障機(jī)制，可以規(guī)定由強(qiáng)制責(zé)任保險或是國家財(cái)政分擔(dān)，以確保核損害評估之效力[11]。

3 小結(jié)

當(dāng)前，我國進(jìn)一步明確了要安全高效發(fā)展核電，同時也應(yīng)當(dāng)考慮到發(fā)生核事故以及核損害賠償?shù)目赡苄?，?gòu)建完備的核損害賠償制度，協(xié)調(diào)公眾利益的保護(hù)和核電發(fā)展的促進(jìn)。除了應(yīng)盡快出臺專門的《核損害賠償法》，打破核設(shè)施運(yùn)營人作為核損害唯一責(zé)任承擔(dān)者的規(guī)定，使國家成為核損害賠償責(zé)任的主體承擔(dān)國家責(zé)任，逐步取消賠償限額以及構(gòu)建核損害評估體系，鑒于核事故損害經(jīng)常存在產(chǎn)生跨越國界損害的危險性以及巨大的賠償數(shù)額[12]，我國還應(yīng)當(dāng)將跨界核損害納入視野，在完善國內(nèi)立法、維護(hù)國家利益、結(jié)合中國實(shí)際的基礎(chǔ)上，構(gòu)建多元化損害救濟(jì)體系，在恰當(dāng)?shù)臅r候加入核損害責(zé)任公約，來分散巨額核損害賠償風(fēng)險[13]。此舉既能加強(qiáng)在核損害賠償領(lǐng)域的國際合作，更好地促進(jìn)核能和平利用，降低核電運(yùn)營的風(fēng)險，保護(hù)核損害受害者利益，使其能夠獲得及時有效充分之賠償，還能對核損害賠償?shù)膰鴥?nèi)法施以正面的影響，更好地完善我國涉外核損害賠償制度，為中國核電走出去作出積極貢獻(xiàn)。

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Several Suggestions on Perfecting the Compensation System for Nuclear Damage in China

ZHU Zhi-quan， WANG Yun-lan

(EastChinaUniversityofTechnology,Nanchang330013,China)

A complete compensation system for nuclear damage is not only the need for developing nuclear power and protecting the public interests,but also the need for international cooperation in nuclear energy. The current compensation system for nuclear damage has shown many a deficiencies in China. To adapt to the development of nuclear power in our country,this paper puts forward that 1)a special Compensation Law for Nuclear Damage should be issued as soon as possible; 2) trans-boundary nuclear damage should be taken into consideration; 3)the provision that the operators of nuclear facilities take the exclusive responsibility of nuclear damage should be broken and the state should be made to be the subject of compensation liability for nuclear damage to bear the corresponding liability for compensation; 4)the compensation limits should be phased out and the assessment system for nuclear damage established.

nuclear damage；compensation；civil liability

2016-10-11

教育部人文社科一般項(xiàng)目(15YJA820042)；江西省教育廳高校人文項(xiàng)目(FX1406)；江西省社科規(guī)劃項(xiàng)目(11FX08)；江西省撫州市社科規(guī)劃項(xiàng)目(11SK060)。

朱志權(quán)(1977—)，男，江西南昌人，副教授，碩士生導(dǎo)師，主要從事環(huán)境與資源保護(hù)法、行政法研究。

D921.6

A

1674-3512(2017)01-0053-04