劉玉君

【摘 要】針對(duì)當(dāng)前我國(guó)縣域內(nèi)農(nóng)村義務(wù)教育校際均衡發(fā)展?fàn)顩r，從強(qiáng)化政策的價(jià)值功能，引導(dǎo)義務(wù)教育均衡發(fā)展，科學(xué)制定教育政策。加強(qiáng)教育法律法規(guī)政策執(zhí)行，健全運(yùn)行機(jī)制三個(gè)方面提出一些政策建議，希望對(duì)我國(guó)義務(wù)教育校際均衡發(fā)展有所裨益。

【關(guān)鍵詞】義務(wù)教育；均衡；教育政策

1 強(qiáng)化政策價(jià)值功能，引導(dǎo)義務(wù)教育均衡發(fā)展

1.1 加強(qiáng)教育政策導(dǎo)向功能，貫徹縣域均衡發(fā)展理念

發(fā)揮教育政策的導(dǎo)向功能，引導(dǎo)縣域內(nèi)農(nóng)村義務(wù)教育校際均衡發(fā)展。首先要提出明確的教育目標(biāo)。推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的基本目標(biāo)是：每一所學(xué)校符合國(guó)家辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，辦學(xué)經(jīng)費(fèi)得到保障。教育資源滿足學(xué)校教育教學(xué)需要，開齊國(guó)家規(guī)定課程。教師配置更加合理，提高教師整體素質(zhì)。我們?cè)诩訌?qiáng)教育政策導(dǎo)向功能時(shí)，要注意教育政策的導(dǎo)向功能有直接與間接之分。前者指教育政策對(duì)其調(diào)整對(duì)象的直接作用，后者指教育政策對(duì)非直接調(diào)節(jié)對(duì)象的影響。我們往往忽視政策的間接導(dǎo)向功能。例如，有些地方在貫徹“基礎(chǔ)教育由地方負(fù)責(zé)”這一政策過程中，曾實(shí)施過農(nóng)村中小學(xué)教師工資由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)的經(jīng)費(fèi)管理體制，這一政策的本意是想調(diào)動(dòng)地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)的辦學(xué)積極性，卻致使一些財(cái)政困難落后鄉(xiāng)鎮(zhèn)拖欠教師工資問題更為嚴(yán)重，極大地傷害了教師的工作積極性。我們?cè)诳吹浇逃咧苯訉?dǎo)向功能重要性的同時(shí)，不可輕視教育政策的間接導(dǎo)向功能。

1.2 發(fā)揮教育政策分配功能，規(guī)范城鄉(xiāng)學(xué)校布局

發(fā)揮政策的分配功能，增加教育經(jīng)費(fèi)投入，對(duì)資源進(jìn)行合理配置，加強(qiáng)寄宿制學(xué)校的建設(shè)，為兒童提供一個(gè)合適安全的居住環(huán)境。通過大力興建寄宿制學(xué)校，實(shí)現(xiàn)縣域城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展。在寄宿制學(xué)校建成以后，要加強(qiáng)對(duì)寄宿制學(xué)校的管理，通過管理來提高學(xué)校的教育水平。對(duì)于城鎮(zhèn)大班額現(xiàn)象，我們應(yīng)該發(fā)揮教育政策的分配功能。首先國(guó)家應(yīng)該頒布相關(guān)規(guī)定，明確班級(jí)人數(shù)的上限。各級(jí)地方政府應(yīng)該圍繞生源變化，建立學(xué)齡人口預(yù)測(cè)機(jī)制，堅(jiān)持“兩為主”原則，促進(jìn)生源合理分布。加快城鎮(zhèn)配套學(xué)校建設(shè)，協(xié)調(diào)落實(shí)開發(fā)企業(yè)新建配套學(xué)校移交當(dāng)?shù)卣疁p免稅費(fèi)政策。提升農(nóng)村學(xué)校教育質(zhì)量，改善農(nóng)村學(xué)校辦學(xué)硬件與軟件條件，從而穩(wěn)定農(nóng)村學(xué)校生源，緩解城市學(xué)校的壓力。義務(wù)教育堅(jiān)持戶籍地就近劃片免試入學(xué)，防止擇校熱與亂招生。國(guó)家可將“大班額”情況納入?yún)^(qū)縣黨委、政府和教委的年度考核指標(biāo)體系，并作為評(píng)估認(rèn)定義務(wù)教育發(fā)展基本均衡的重要依據(jù)。

1.3 改革城鄉(xiāng)教師教育政策，優(yōu)化縣域教師資源

我國(guó)目前師資存在兩個(gè)嚴(yán)重的問題，一個(gè)是教師結(jié)構(gòu)性失衡問題，主要表現(xiàn)為教師缺編超編問題，男女教師比例問題，優(yōu)質(zhì)教師分布不均等。另外一個(gè)是教師流動(dòng)失衡問題，主要表現(xiàn)為優(yōu)質(zhì)教師從經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)流向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。政府要加強(qiáng)宏觀調(diào)控，通過政策調(diào)節(jié)教師資源，促進(jìn)師資流動(dòng)。各級(jí)地方政府必須針對(duì)各地實(shí)際情況，及時(shí)發(fā)布相關(guān)規(guī)定來調(diào)節(jié)教師資源。對(duì)于存在超編現(xiàn)象的地區(qū)實(shí)行限制引進(jìn)或不引進(jìn)教師，而對(duì)缺編現(xiàn)象的地區(qū)放開引進(jìn)教師，甚至實(shí)行特殊優(yōu)惠政策。其次，按編制標(biāo)準(zhǔn)足額配備義務(wù)教育教師，新增教師優(yōu)先滿足農(nóng)村學(xué)校，城鎮(zhèn)薄弱學(xué)校需求。建立完善的城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)校教師補(bǔ)充機(jī)制。最后，實(shí)行骨干校長(zhǎng)，教師定期輪崗交流制度，促進(jìn)城鄉(xiāng)教師，校長(zhǎng)之間之間的交流學(xué)習(xí)，確保師資配置均衡。教師行政部門應(yīng)該建立激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)名師到薄弱學(xué)校任教。同時(shí)應(yīng)建立體制改革試點(diǎn)，按照區(qū)域，比例合理輪流交換，輪崗期間保留原單位人事與工作，待遇不變，這樣才能更好的開展，解決后顧之憂。

2 加強(qiáng)教育法律法規(guī)政策執(zhí)行，健全運(yùn)行機(jī)制

2.1 依法治教，落實(shí)政策執(zhí)行

我國(guó)政府應(yīng)該從國(guó)家法律法規(guī)的層面來規(guī)范教育行為，比如建立《教育均衡發(fā)展法》等，國(guó)家在法律層面對(duì)于教育行為進(jìn)行規(guī)范， 使得我國(guó)的教育行為能夠做到有法可依，有法可循。省級(jí)和縣級(jí)政府也應(yīng)該根據(jù)國(guó)家的法律制定相關(guān)配套的法規(guī)，從各地自身實(shí)際狀況出發(fā)，制定符合當(dāng)?shù)亟逃l(fā)展的法規(guī)。我國(guó)東部，中部，西部各省存在差異，各省內(nèi)部各縣之間存在差異，縣域內(nèi)各校之間也存在差異。所以地方教育法規(guī)應(yīng)該依據(jù)價(jià)值選擇，針對(duì)這些差距有針對(duì)性的進(jìn)行政策調(diào)控，照自身的特點(diǎn)來建立，以能夠解決自身教育問題，實(shí)現(xiàn)自身教育的和諧發(fā)展為目的。只有使教育行為有法可依，有法可循，才能真正的能夠推進(jìn)縣域城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展，才能真正的實(shí)現(xiàn)教育公平。

2.2 改革財(cái)政體制，健全經(jīng)費(fèi)運(yùn)行機(jī)制

明確投入比例，完善經(jīng)費(fèi)分擔(dān)機(jī)制。據(jù)2014年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》顯示，我國(guó)教育中央財(cái)政支出占國(guó)家教育財(cái)政總支出的約5.03%，相比2006年6.81%，中央財(cái)政支出比例呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。而目前我國(guó)各級(jí)政府財(cái)政實(shí)力劃分實(shí)際情況，中央強(qiáng)于省級(jí)，省級(jí)強(qiáng)于地市級(jí)，地市級(jí)強(qiáng)于鄉(xiāng)縣級(jí)。如果中央政府和省級(jí)政府能夠承擔(dān)更多的責(zé)任，那么無論地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平如何，都能夠保證兒童接受全國(guó)最基本的教育服務(wù)從而縮小因地方經(jīng)濟(jì)不同導(dǎo)致的地區(qū)差異，縮小校際之間差距。同時(shí)我國(guó)義務(wù)教育正外溢性越來越強(qiáng)的特征，如2014年小學(xué)階段非京籍招生數(shù)量比例為36.04%。隨著人口流動(dòng)范圍的擴(kuò)大，義務(wù)教育的全國(guó)性公共產(chǎn)品特征凸顯。中央政府和省級(jí)政府承擔(dān)更多財(cái)政責(zé)任，才能減輕流入地的財(cái)政負(fù)擔(dān)，保證流動(dòng)人口子女能夠接受良好的教育，實(shí)現(xiàn)校際均衡發(fā)展。堅(jiān)持創(chuàng)新管理，完善轉(zhuǎn)移支付制度。大力推進(jìn)教育管理信息化，創(chuàng)新義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付與學(xué)生流動(dòng)相適應(yīng)的管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)相關(guān)教育經(jīng)費(fèi)可攜帶，增強(qiáng)學(xué)生就讀學(xué)校的可選擇性。統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)對(duì)我國(guó)現(xiàn)有的教育轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行改革，建立均等化的轉(zhuǎn)移支付制度，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育之間的均衡發(fā)展。

2.3 提高政策執(zhí)行主體素質(zhì)，矯正政策行為偏差

教育政策執(zhí)行人員自身的素質(zhì)對(duì)于教育教育政策執(zhí)行的結(jié)果有著重要的影響。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)日益發(fā)展，包括區(qū)域教育行政部門在內(nèi)的地方政府官員們的“經(jīng)濟(jì)人”的“逐利”色彩正日趨濃厚。而政策執(zhí)行主體的利益價(jià)值觀時(shí)刻都在影響政策行為，滲透到政策執(zhí)行的過程中。但最重要的是提高教育政策執(zhí)行者的素質(zhì)。從教育政策的主要執(zhí)行者來說，主要是提高政府有關(guān)人員，校長(zhǎng)和教師的素質(zhì)。首先，對(duì)于政府人員，需要提高對(duì)政策的認(rèn)識(shí)水平和更好地執(zhí)行政策的主動(dòng)性，這不僅需要不斷學(xué)習(xí)有關(guān)教育政策方面的理論知識(shí)，提高理論水平。在執(zhí)行教育政策過程中體現(xiàn)以人為本，尊重客觀規(guī)律的原則。提高政策執(zhí)行的技能，具有良好的有關(guān)偏差問題的分析與解決能力。進(jìn)一步強(qiáng)化政府人員的“公仆”意識(shí)，樹立為人民服務(wù)的價(jià)值取向。其次，對(duì)于校長(zhǎng)和教師而言，應(yīng)提高他們對(duì)于政策的理解能力和在學(xué)校管理，教學(xué)過程中執(zhí)行政策的自覺性。將對(duì)教育政策的理解轉(zhuǎn)化為學(xué)校管理工作要求的能力，在教學(xué)過程中按照相關(guān)政策精神和要求進(jìn)行教學(xué)改革，開展教學(xué)活動(dòng)。提高政策執(zhí)行者特別是校長(zhǎng)和教師執(zhí)行相關(guān)政策的意識(shí)，能動(dòng)性，創(chuàng)造性，更好地實(shí)現(xiàn)教育政策的目標(biāo)。

2.4 解構(gòu)監(jiān)督困境，構(gòu)建監(jiān)督檢查機(jī)制

面對(duì)義務(wù)教育地方負(fù)責(zé)責(zé)任難以落實(shí)狀況的“監(jiān)督困境”，應(yīng)構(gòu)建起適合中國(guó)行政管理體制的義務(wù)教育督導(dǎo)檢查機(jī)制。我國(guó)主要是上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的檢查督導(dǎo)方式，如何使其發(fā)揮有效作用，并使得這種檢查督導(dǎo)更具有可操作性和低成本性。我們可以將高層政府對(duì)義務(wù)教育的投入以隱形的方式體現(xiàn)，而低層政府的投入以顯性方式體現(xiàn)。

建議中央政府對(duì)地方政府的援助，可以轉(zhuǎn)換成教師工資的方式進(jìn)行。將教師工資的供給責(zé)任上收到中央可以起到提高教師社會(huì)地位，保證教師工資穩(wěn)發(fā)放增長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)全國(guó)均衡教師工資的作用。世界許多地方早已將教師納入公務(wù)員隊(duì)伍，如法國(guó)，韓國(guó)，埃及等將義務(wù)教育工資納入中央財(cái)政預(yù)算，由中央財(cái)政獨(dú)立負(fù)擔(dān)。建議將學(xué)校的校舍擴(kuò)建，改建，設(shè)備的添置等由省，市，縣，鄉(xiāng)四級(jí)政府分擔(dān)，讓每一級(jí)的政府都承擔(dān)起看得見，摸得著的義務(wù)教育供給責(zé)任。如省級(jí)政府承擔(dān)校舍建設(shè)任務(wù)，這樣能保證全省范圍內(nèi)校舍條件的均衡與協(xié)調(diào)。地市級(jí)政府，縣級(jí)政府各承擔(dān)設(shè)備添置的一項(xiàng)內(nèi)容，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也可承擔(dān)與其財(cái)力相當(dāng)?shù)膶W(xué)校硬件設(shè)施，甚至村級(jí)政府也可承擔(dān)力所能及的責(zé)任。這樣的各級(jí)政府分擔(dān)義務(wù)教育供給責(zé)任的激勵(lì)督導(dǎo)機(jī)制，利于全國(guó)范圍內(nèi)促進(jìn)義務(wù)教育的發(fā)展。

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[責(zé)任編輯：朱麗娜]