摘 要 目前“紅頂中介”脫鉤并不能完全解決我國環(huán)評機構存在的問題，環(huán)評機構的組織形式不符合環(huán)評機構的特點也應被認為是導致問題的重要原因。本文認為相較于公司制，合伙制更符合環(huán)評機構獨立性、公益性特點的要求，更適合人力資本集中的環(huán)評機構，有利于環(huán)評機構連帶責任的實現(xiàn)，應在借鑒會計行業(yè)和律師行業(yè)合伙制改革經驗教訓的基礎上，推進環(huán)評機構組織形式合伙制的改革。

關鍵詞 環(huán)境影響評價 環(huán)評機構 公司制 合伙制

作者簡介：辛欣，昆明理工大學法學院。

中圖分類號：D922.6 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.228

在中央巡視組指出環(huán)評中存在的“紅頂中介”問題后，環(huán)保部先后出臺了《全國環(huán)保系統(tǒng)環(huán)評機構脫鉤工作方案》等一系列文件以解決“紅頂中介”問題。隨著脫鉤的完成，原來屬于事業(yè)單位的環(huán)評機構成為公司制企業(yè)，我國絕大多數(shù)環(huán)評機構將以公司制的形式存在。事實上，環(huán)評機構存在的問題遠不止“紅頂中介”這么簡單，據(jù)統(tǒng)計全國一千多家環(huán)評機構中，超過1/3有過違法違規(guī)的行為。環(huán)評機構無資質或借資質經營現(xiàn)象普遍。環(huán)評機構通過與公務人員建立不正當?shù)睦孑斔完P系，獲得項目資源，逃避監(jiān)管。一些環(huán)評機構與排污單位惡意串通，提供虛假環(huán)評材料、偽造或者篡改數(shù)據(jù)等，成為企業(yè)違法排污的幫兇。這些問題造成了較為嚴重的社會影響，也在一定程度上損害了環(huán)評機構的信譽，使得環(huán)評市場出現(xiàn)劣幣驅逐良幣的現(xiàn)象，制約了環(huán)評事業(yè)的發(fā)展。

環(huán)評機構存在的這些問題，除了有環(huán)評制度設計、環(huán)保部門監(jiān)管等方面的原因外，環(huán)評機構的組織形式不符合環(huán)評機構特點也是重要原因之一，相較于公司制，合伙制是更符合環(huán)評機構特點的選擇。

一、合伙制符合環(huán)評機構獨立性、公益性的特點

公司是依照法定的條件和程序設立的、以營利為目的的商事組織。公司最顯著的特點是，公司的財產與股東的個人財產相分離，公司法人具有獨立的法人財產權。對公司的債務公司法人以其全部財產承擔責任，股東僅以其認繳的出資額或認購的股份為限對公司承擔責任。公司特有的組織結構形式使得公司一般被認為是股東謀取最大利益，降低投資風險的工具。股東利用公司獨立人格將自己的責任限制于出資范圍內，使自己承擔的風險最小化。

相較于19世紀才確立的企業(yè)法人制度，合伙制是一種更為古老的經濟組織制度，其基本特征是合伙人以合伙協(xié)議成立合伙企業(yè)，合伙企業(yè)由全體合伙人共同出資、共同經營、共負盈虧、共擔風險，且合伙企業(yè)的普通合伙人對合伙企業(yè)的債務需要負擔無限連帶責任。雖然現(xiàn)今社會，公司制的組織形式大行其道，合伙制仍一直存續(xù)，保持著勃勃生機，仍是市場服務、特別是中介服務的主角。

環(huán)境影響評價是事關多種利益主體、具有社會屬性的公共事務，環(huán)評機構是根據(jù)我國法律的規(guī)定唯一可以接受委托，對建設項目進行環(huán)境影響評價，提供環(huán)評技術服務的機構。因此對我國環(huán)境影響評價制度的有效實施發(fā)揮著十分重要的作用。環(huán)評機構作為一類社會中介組織，負有促進公益的義務，機構不得以營私益為唯一目的。相關法律規(guī)定也要求，環(huán)評機構應當積極履行社會責任，承擔普遍服務的義務，在沒有正當理由的情況下，不能拒絕承擔公益項目的環(huán)境影響評價工作?！董h(huán)境影響評價法》和《建設項目環(huán)境影響評價資質管理辦法》中均要求環(huán)評機構應當堅持公正、科學、誠信的原則?？梢?，以追求最大利益和最小風險為目的的公司制的組織形式與環(huán)評機構應具有的獨立性、公益性的特點并不適應。

二、合伙制更適合人力資本集中的環(huán)評機構

采取公司制的商業(yè)組織的主要運營成分是物料資本，由于主要靠機器與生產線、產業(yè)工人等創(chuàng)造價值，因此其經營本身可以適度的與所有者進行分離，從而進行規(guī)范化的管理，進一步提高效益。

相較于公司制企業(yè)強調資本集中和規(guī)模化生產，合伙企業(yè)更強調人合，強調合伙人的個人技能，為客戶提供專業(yè)、個性化的服務。環(huán)評機構屬于人力資本集型的企業(yè)，其服務具有高度的專業(yè)性和復雜性。在環(huán)評師人數(shù)不變的情況下，一位環(huán)評師如一位律師一樣，其個人時間、精力是有限的，其產能的擴張也是有限的，無法大規(guī)模復制自己的知識、經驗。作為人合組織的環(huán)評機構需要通過吸引更多優(yōu)秀的環(huán)評師的加入，實現(xiàn)整個環(huán)評機構的發(fā)展壯大。

合伙制也更能激勵環(huán)評師工作積極性。在公司制的環(huán)評機構，作為主要資本的環(huán)評師多以雇員的身份提供勞力，獲得工資報酬，這種分配方式無法調動起環(huán)評師工作和提高執(zhí)業(yè)水平的積極性。在環(huán)評機構改制的大潮中，環(huán)評師待遇不高是導致有經驗的體制內環(huán)評師不愿走出體制的重要原因。而在合伙制環(huán)評機構中，環(huán)評師作為合伙人既是所有者，又是經營者，其執(zhí)業(yè)能力直接影響到其收益和利潤分成，這使得合伙人具有很高的積極性來經營環(huán)評機構。合伙制存在的“晉升或走人”激勵機制，新入職的環(huán)評師經過若干年的努力，可以憑借出色的業(yè)績晉升為合伙人。成為合伙人后，環(huán)評師將獲得更高的收人，獲得參與企業(yè)利潤的分享的機會。因此，環(huán)評師為了成為合伙人，會努力工作，這種制度設計最終有效激勵了環(huán)評機構內的人力資本。

三、合伙制有利于環(huán)評機構連帶責任的實現(xiàn)

《環(huán)境保護法》第六十五條規(guī)定：環(huán)評機構在有關環(huán)境服務活動中弄虛作假，對造成的環(huán)境污染和生態(tài)破壞負有責任的，應當與造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞的其他責任者承擔連帶責任。規(guī)定連帶責任應成為威懾環(huán)評機構弄虛作假行為，追究其民事責任的重要依據(jù)。但公司制環(huán)評機構的有限責任和關于注冊資本的規(guī)定可能使得連帶責任的威懾力無法達到。

由于我國在2013年對《公司法》進行了修改，除特定行業(yè)注冊資本最低限額另有規(guī)定外，取消了有限責任等各類公司最低注冊資本的限制，并實行注冊資本認繳登記制。2015年11月1日起實施的《建設項目環(huán)境影響評價資質管理辦法》，刪除了關于各級環(huán)評機構固定資產的要求，對于環(huán)評機構中占比最大的企業(yè)法人，也不再要求工商注冊資金最低限額。根據(jù)上述規(guī)定，成立環(huán)評機構注冊資本可以僅為一元，即所謂的一元公司。

一元環(huán)評公司意味著股東僅需以一元的出資額為限對環(huán)評公司承擔有限責任。雖然環(huán)評機構可能不會出現(xiàn)大量的一元公司，但公司股東為減小出資額，避免承擔責任，仍會出現(xiàn)注冊資本數(shù)額過小的現(xiàn)象，這種情況下，環(huán)評機構的債權擔保能力十分弱。即便環(huán)評機構提取了注冊資本額的百分之五十年利潤作為法定公積金，保障債權人利益的作用依然微乎其微。公司制的環(huán)評機構運營的首要原則始終是“利潤至上”，公司為實現(xiàn)盈利，獲得資本的回報增長而不擇手段。而環(huán)評機構弄虛作假，僅需以公司資產為限承擔有限責任，環(huán)評師并不需要承擔更多的責任。在法人有限責任的責任承擔方式下，對環(huán)評師執(zhí)業(yè)行為進行約束的資源是十分有限的。在對環(huán)評師沒有足夠的約束情況下，環(huán)評師只管寫出能讓委托企業(yè)通過審核要求的報告書，而放棄環(huán)評應當堅持的公正、科學、誠信的原則，環(huán)評只是環(huán)評機構用來牟利的工具和手段。

如前文所述在公司注冊資本已經改革的當下，合伙制有助于環(huán)評機構和環(huán)評師責任的實現(xiàn)。根據(jù)《合伙企業(yè)法》等的規(guī)定，對于企業(yè)債務，合伙企業(yè)應先以全部財產進行清償，當企業(yè)不能清償?shù)狡趥鶆諘r，合伙人應當承擔無限連帶責任。合伙企業(yè)雖然可以經債權人提起以破產方式了結業(yè)務進行清算，但法律并不免除合伙人的無限連帶責任。法律賦予合伙企業(yè)破產資格，僅僅是因為債權人擔心合伙人除在普通合伙企業(yè)中的財產份額外無其他財產用來償還普通合伙企業(yè)的債務，提起破產清算程序可以防止個別債權人搶光普通合伙企業(yè)的財產的情形發(fā)生。環(huán)評機構實行合伙制，合伙人的無限責任和連帶責任將成為兩顆定心丸，保障環(huán)評的客觀和公正。

四、環(huán)評機構采用合伙制的展望

如前文訴述，從長遠的角度看，環(huán)評機構采用合伙制比其他組織形式更具有競爭力。目前，全國一千多家環(huán)評機構，想要完成合伙制改革，仍會遇到很多問題和阻力。我們可以借鑒我國會計師事務所和律師事務所的改制的經驗教訓。

與環(huán)評機構的發(fā)展改革類似的，我國會計師事務所也曾普遍實行掛靠制，直到20世紀90年代末，才進行了脫鉤改制，改制后的會計師事務所普遍采用了有限責任制的組織形式。但改制后我國會計師事務所仍面臨審計質量普遍偏低的問題，有限責任制的組織形式被認為是導致問題的重要原因。要求會計師事務所采取合伙制的呼聲越來越高，相關部門下發(fā)文件，推動大中型會計師事務所由公司制轉制為合伙制。目前我國的大型會計師事務所均完成了轉制。轉制后這冊會計師行業(yè)發(fā)展良好，業(yè)務總收入不斷增長，審計質量有所提高。在20世紀80年代后期，我國的律師事務所也開展了合伙制的試點，由于合伙制的組織形式對律師業(yè)發(fā)展的普適性，其在律師事務所中的占比逐年提高，到現(xiàn)在已經成為我國律師事務所的主要組織機構形式。從我國會計師事務所和律師事務所的改革實踐來看，逐步推進環(huán)境影響評價機構組織形式從公司制向合伙制變革，對促進我國環(huán)境影響行業(yè)的發(fā)展，實現(xiàn)環(huán)評制度的有效運行有著積極地現(xiàn)實意義。

環(huán)評機構采用合伙制的組織形式，要想發(fā)揮作用需要對合伙人的資格設置一定的條件。首先，應規(guī)定只有自然人才能成為環(huán)評機構的普通合伙人，其次，合伙人需要具備從事環(huán)境影響評價工作的專業(yè)能力，即注冊環(huán)評師資格和一定的執(zhí)業(yè)年限，這是保證環(huán)評機構提供高環(huán)評文件質量的前提，最后，作為合伙人的環(huán)評師應具有一定的私人財產，這是環(huán)評機構賠償能力的源泉。符合條件的環(huán)評師除可以提供人力資本外，還應必須投入非人力資本才能成為合伙人，避免人力資本所有者對非人力資本的“濫用”，保護非人力資本所有者，避免造成環(huán)評機構內部治理上的混亂。

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