麻 紅， 國 宇

（1.大連大學(xué) 國際學(xué)院 ，遼寧 大連 116622； 2.大連大學(xué) 東北亞研究院，遼寧 大連 116622）

中國智庫建設(shè)研究：歷程、困境與路徑探索

麻 紅1， 國 宇2

（1.大連大學(xué) 國際學(xué)院 ，遼寧 大連 116622； 2.大連大學(xué) 東北亞研究院，遼寧 大連 116622）

歷史上，中國智庫的發(fā)展道路是有別于西方國家的。傳統(tǒng)的翰林制度的演變與門客、幕賓階層的興衰，構(gòu)成了中國智庫發(fā)展在官方與民間兩條路徑。在現(xiàn)階段，中國智庫發(fā)展面臨著缺乏公眾參與、功能定位單一以及缺乏社會影響力等問題。從這些問題的解決著手，可以尋找到中國新型智庫的發(fā)展途徑

中國智庫；歷程；困境；發(fā)展

引言

智庫，又稱思想庫或智囊團(tuán)。作為現(xiàn)代國家治理體系的重要組成部分，智庫在決策與咨詢領(lǐng)域發(fā)揮的重大作用已廣為人所知。究其本質(zhì)而言，智庫與智庫研究同屬于知識政治學(xué)的范疇。在西方，其理論淵源可以上溯到古希臘羅馬時期，蘇格拉底將治國的才能視為一種知識，執(zhí)政者既要對其承擔(dān)的義務(wù)有自知之明，又要做好知識的儲備。[1]亞里士多德則在《尼各馬可倫理學(xué)》中提出兩類人必須掌握政治事務(wù)的相關(guān)知識，即政治實踐者與教授政治職能的“智者”。[2]而“智者”備于咨詢的角色功能顯然符合現(xiàn)代智庫在政策決策過程中的定位。

與大多數(shù)現(xiàn)代意義的社會學(xué)領(lǐng)域一樣，現(xiàn)代智庫的創(chuàng)設(shè)與發(fā)展也是首先在西方起步的。先發(fā)優(yōu)勢也令我們在今天談?wù)撝菐鞎r，有了一個先入為主的，符合西方文化價值觀念的定義與較為固定的討論框架。智庫往往被定義為一個既非政府部門又非盈利機(jī)構(gòu)的獨立組織。以實際性與現(xiàn)實性作為其研究的最大出發(fā)點，以影響政府決策為目標(biāo)，為政府決策提供多種可行性方案。自上世紀(jì)初在歐美國家誕生以來，智庫已經(jīng)發(fā)展成為種類繁多，數(shù)量龐大，組織嚴(yán)密，運行完善的組織，在西方國家的政治經(jīng)濟(jì)生活中發(fā)揮著巨大作用。以至于有學(xué)者將智庫視為是西方國家繼立法、行政、司法之后的“第四部門”。[3]

國內(nèi)對于智庫的研究，大致起始于二十世紀(jì)九十年代，從最初的以歐美國家智庫發(fā)展?fàn)顩r為研究對象，逐漸過渡到集中探討如何發(fā)展中國智庫這一問題上來，對于中國智庫的職能、影響力以及發(fā)展方向的研究都取得了長足的進(jìn)步。于此同時，中國智庫也積極參與到全球性的能源與氣候變化，國家與地區(qū)關(guān)系等領(lǐng)域的政策制定過程中，在國家的政治經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)扮演著越來越重要的角色。但是，相較于西方國家近百年的智庫發(fā)展歷史，中國的智庫與智庫研究都處在剛剛起步的階段，文化與制度的現(xiàn)實差異，必然會使西方國家的智庫發(fā)展路徑在中國遭遇水不不服的困境。黨的十八屆三中全會提出的“加強(qiáng)中國特色新型智庫建設(shè)”的戰(zhàn)略部署，適時的為中國的智庫建設(shè)提出了路線指引。在這樣的背景之下，梳理智庫這一決策咨詢機(jī)構(gòu)在中國原生形態(tài)以及其內(nèi)在的發(fā)展脈絡(luò)，從而探索智庫的中國特色發(fā)展路徑就顯得尤為必要。

一、中國傳統(tǒng)智庫的形式與發(fā)展歷程

與西方先賢將政治與知識的關(guān)系作為一個學(xué)術(shù)問題加以討論幾乎同時，中國古代思想家也已經(jīng)將知識視為國家管理必不可缺的資源之一。所謂“孔子成春秋而亂臣賊子懼”[4]，概括的反映了咨詢性研究成果在政治領(lǐng)域里的貢獻(xiàn)。在中國歷史上的春秋時期，作為一個社會階層而出現(xiàn)的“士”，在當(dāng)時以貴族為主要行政管理者的社會架構(gòu)中擔(dān)當(dāng)了決策咨詢者的角色，以“稷下學(xué)宮”為代表的學(xué)者集團(tuán)具備了決策咨詢機(jī)構(gòu)的雛形。隨著中國專制文官制度的發(fā)展以及教育的普及，掌握知識不但成了學(xué)者入仕，轉(zhuǎn)型為政治實踐者的重要途徑，也使得具備第一線執(zhí)政經(jīng)驗的官僚能夠?qū)⑵浣?jīng)驗轉(zhuǎn)化歸納為經(jīng)世濟(jì)用的知識，影響后來者對于政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路的設(shè)計。這種如同現(xiàn)代西方智庫“旋轉(zhuǎn)門”機(jī)制的人才角色轉(zhuǎn)換在中國歷史上比比皆是。此外，以“諫議”為主要形式的決策咨詢體系在秦代便已基本形成。以“士”為代表的非正式，非制度的咨詢形式逐漸逐漸讓位于官方咨詢機(jī)構(gòu)。作為政治體制重要組成部分的咨詢制度成為中國專制政治與中國特色的文官制度的重要特征之一，幾乎貫穿了中國專制制度的演進(jìn)歷程。到唐代，翰林院的設(shè)立則標(biāo)志著中國官方性質(zhì)的輔政咨詢機(jī)構(gòu)發(fā)展到了一個較為完備的階段。翰林院設(shè)立的初衷是“天下以藝能技術(shù)見召者之所處也”[5]，掌握各種技能知識的專家學(xué)者集中在一起，以其所長貢獻(xiàn)君主。翰林院的設(shè)立，使得大批學(xué)者匯聚于此，其功能也逐漸超出了“供奉”、“待召”的初衷，成為起草內(nèi)制，參謀顧問的樞要部門。

與官方咨詢機(jī)構(gòu)不斷制度化的發(fā)展途徑相比，民間的智囊團(tuán)體則沿著另一條完全不同的道路演進(jìn)。它們依附于私人，往往以個體的方式提供專業(yè)性的服務(wù)。門客與幕府中的幕賓，都屬于此類。

門客特指從春秋戰(zhàn)國時期開始出現(xiàn)的，憑借一技之長寄身于貴族門下，為其提供服務(wù)的一類人。這一類人在春秋戰(zhàn)國的政治活動中極為活躍，很多政治家從門客出身，為主君出謀劃策，又隨著主君的地位升遷而執(zhí)掌一國政事。自秦以降，隨著中央集權(quán)制與官僚體制的不斷完備，門客逐漸失去了存在的土壤，到了漢朝，朝廷對養(yǎng)士之風(fēng)大加限制，門客逐漸淡出歷史舞臺。直到宋代，門客獲得參加科舉考試的資格，蓄養(yǎng)門客又成了貴族與高級官宦之間流行的風(fēng)氣。門客得以參加科舉，主要依據(jù)的是宋代的蔭補制度，這一制度規(guī)定太師及以上官員，太后、太妃等可以推薦門客任官，其余各級官吏也可按照一定規(guī)則，推薦自己的門客參加科舉考試。這種制度使得門客與其服務(wù)的主人之間形成了一榮俱榮，一損俱損的緊密聯(lián)系，具有一定知識的學(xué)者積極投奔權(quán)貴之家，以自己的知識為權(quán)貴的政治活動出謀劃策，進(jìn)而為自身獲得從政的資格。

幕府的出現(xiàn)，最早亦可上溯到春秋戰(zhàn)國時期。據(jù)《史記》記載，李牧為防備匈奴入侵，“以便宜置吏，市租皆輸入莫府為士卒費”。這里的莫府便是早期的幕府。幕府誕生之初原本是領(lǐng)兵作戰(zhàn)的將軍臨時辦公僚屬參贊軍務(wù)的場所。隨著軍事將領(lǐng)權(quán)力的擴(kuò)大，幕府幕賓也有了與國家官僚相對應(yīng)的職能。在唐人李直芳《邠州節(jié)度使院壁記》中有“其聘舉之盛，與公府署吏王國命官為比”的描述。[6]幕賓雖多居武職，但其私人參謀的身份特征無疑是非常明顯的，他們服務(wù)的對象僅限于幕府的組建者，其參與的事務(wù)雖然以軍事為主，但也涉及到政治經(jīng)濟(jì)等其他領(lǐng)域。

到了清晚期，地方督撫大員權(quán)力的不斷擴(kuò)大，以李鴻章為代表的握有實權(quán)的政治人物，為繞開繁冗的官僚體系束縛，或是避免政敵攻訐，往往會“更多地依靠人際關(guān)系的非正式系統(tǒng)，而不是行政管理的渠道”，[7]發(fā)揮個人影響力，實現(xiàn)其政治上的目的。在他們的幕府中，幕賓的角色也發(fā)生了變化，其私人顧問的形象愈發(fā)凸顯。大多數(shù)幕賓或者通過科舉考取過功名，或者曾為官場中人，或者接受了新式教育，無論其通過何種途徑成為幕府中的一元，其知識分子的身份都是毋庸置疑的。幕府的主要職能，也從參贊戎機(jī)為主徹底地轉(zhuǎn)變?yōu)槟桓姓咛峁I(yè)意見以及協(xié)助幕府所有者實施其政治經(jīng)濟(jì)主張。

總的來說，中國歷史上的智囊機(jī)構(gòu)與智囊團(tuán)體，其興衰歷程與中國專制制度的發(fā)展程度是密切相關(guān)的。當(dāng)政治體制結(jié)構(gòu)傾向于中央集權(quán)之時，智囊機(jī)構(gòu)在政治中樞所起到的作用除了咨詢之外，甚至還會取代部分政府部門行使決策的職能。一旦集權(quán)制度遭到破壞，地方或個人權(quán)力膨脹，私人的智囊團(tuán)體就會迎來一個較大的發(fā)展時期，這也反過來加劇了政治權(quán)力的分散。

二、中國智庫在新時期面臨的主要困境

我國現(xiàn)代意義上的智庫發(fā)展起步于改革開放初期，伴隨著國家經(jīng)濟(jì)體制與政治體制改革的步伐不斷推進(jìn)?；旧?，國家的決策咨詢體系是由該國的政治體制與經(jīng)濟(jì)體制形式所決定的，而智庫的發(fā)展模式又取決于國家決策咨詢體系。所以從某種意義上來說，智庫在中國的發(fā)展程度是我國經(jīng)濟(jì)體制與政治體制發(fā)展的集中體現(xiàn)，這也是中國智庫發(fā)展，在面臨的問題與前進(jìn)方向上有別于西方智庫發(fā)展道路的根本原因。

我國的政策決策過程，創(chuàng)造性地將民主集中制、協(xié)商制原則以及政策實踐中的特區(qū)制，點面結(jié)合的推廣制有機(jī)的結(jié)合在一起。在這一過程中，智庫的參與模式應(yīng)當(dāng)是多樣與多層次的，但是由于傳統(tǒng)的“管理主義”依然是我國行政決策的主導(dǎo)思想，這就使得智庫在新時期的發(fā)展依然存在不小的困難。

“管理主義”決策模式是計劃經(jīng)濟(jì)的直接產(chǎn)物。這一模式通過行政體制內(nèi)的決策者壟斷決策的資源與權(quán)力的方式，實現(xiàn)決策者對人事、制度以及事務(wù)發(fā)展的直接管理。這一模式必然的要求盡可能龐大的行政體系支撐，而龐大的行政體制所帶來的不止是決策效率的低下，更多的是信息獲取鏈條的延長，信息獲取方式的單一，從而導(dǎo)致部分決策嚴(yán)重滯后，以至于決策失敗。此外，“管理主義”行政模式的另一個弊端在于，對于社會的個性化訴求或者新訴求，作為按照既定步驟與程序運行的行政機(jī)關(guān)難以進(jìn)行有效靈活的回應(yīng)。當(dāng)這種訴求形成較大規(guī)模之后，行政者又往往只能依靠階段性的“運動型治理”或者忽視訴求合理要素的“粗暴型治理”加以應(yīng)對。這不但會造成社會發(fā)展的停滯與僵化，更會激化社會矛盾，加大社會治理的難度。

公眾參與是行政決策的基本途徑，但是由于傳統(tǒng)管理主義決策模式的影響，公眾在決策過程中扮演的往往依然是一個被弱化，甚至是虛化的角色，參與更是無從談起。公眾訴求往往被被錯誤的當(dāng)做是個體訴求或個別訴求而無法有效的進(jìn)入決策過程中。原本在這一環(huán)節(jié)中應(yīng)當(dāng)起到對訴求研判，整理，提煉功能的智庫，顯然是在管理主義決策模式中“隱身”了。

如果說決策模式左右了智庫在決策過程中的角色定位，那么決策的組織結(jié)構(gòu)則決定了智庫在決策過程中功能定位。據(jù)中國社科院2013年發(fā)布的《全球智庫發(fā)展報告》的數(shù)據(jù)顯示，中國的智庫數(shù)量僅次于美國，共有426家。[8]在這400余家智庫機(jī)構(gòu)中，地方社科院占了其中較大比例。相對于高?？蒲性核?，地方社科院由于不承擔(dān)教學(xué)任務(wù)，可以將更多資源投入社會議題與政策調(diào)研的工作中來，這使得地方社科院較為順暢的轉(zhuǎn)型為地方黨政機(jī)關(guān)思想庫與智囊團(tuán)。但是在行政編制上，地方社科院仍然隸屬于各級地方政府，在研究議題的設(shè)置以及研究經(jīng)費的來源上依然依賴于各級地方政府。這就令地方社科院在社會議題的研究過程中存在著無法以問題為導(dǎo)向而不得不以以政策為導(dǎo)向的問題。原本應(yīng)該在決策過程前段便參與議題的設(shè)置、論證的地方社科院往往只能在政策決策后段才加入進(jìn)來，為政策的必要性與可行性提供“背書”。這種“背書”是有利于政策的推進(jìn)與實施的，但是，單純的為出臺的政策提供理論或現(xiàn)實依據(jù)，則顯然與現(xiàn)代智庫的功能定位有不小的差距，也有悖于決策必須科學(xué)民主的基本要求。

另外，角色的隱身與功能的偏頗使得中國的智庫往往缺乏必要的社會影響力。而一定的影響力卻恰恰是智庫存在與發(fā)展不可或缺的重要條件。智庫在為決策者提供各類咨詢產(chǎn)品的同時，也同樣負(fù)有引導(dǎo)社會參與，推動社會發(fā)展的天然使命。中國現(xiàn)階段智庫發(fā)展中，往往只是將智庫定位為單純的被咨詢者，將決策與咨詢割裂開來，智庫機(jī)構(gòu)極少以問題導(dǎo)向主動進(jìn)行課題研究，僅按決策者的委托提供咨詢產(chǎn)品，同時又過于強(qiáng)調(diào)決策的保密要求，拒絕向不特定公眾提供智庫的研究成果。事實上，國外智庫往往將向公眾公開研究成果視為有效的提升智庫影響力的手段，其對研究成果的公開也是智庫獲得專業(yè)性與公平性評價的途徑。如果智庫的研究成果不為外界所知，無法產(chǎn)生應(yīng)有的社會監(jiān)督與社會效益，智庫的發(fā)展就必然會落入神秘化的歧途，決策由“管理主義”模式向“參與主義”模式轉(zhuǎn)型更是無從談起了。

三、新時期中國智庫發(fā)展的路徑探索

現(xiàn)階段我國智庫的主體，主要有以下幾類構(gòu)成。一是黨政軍智庫，中共中央、國務(wù)院直屬的研究機(jī)構(gòu)、各省市的政策研究室，這一類智庫相對擁有更充足的政策信息儲備優(yōu)勢，但也存在缺乏獨立性，靈活性，與各級黨政機(jī)構(gòu)存在著較強(qiáng)依附關(guān)系等劣勢，研究成果客觀性不足。第二類是各級社科院智庫，這一類智庫是現(xiàn)階段我國智庫的主要組成部分，研究領(lǐng)域更能兼顧理論與實踐，更能提煉社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的關(guān)鍵問題，也能充分把握黨和國家的政策方向，但是，這類智庫與黨政軍智庫一樣，也存在獨立性與靈活性不足，研究成果甚少面向公眾等問題。第三類智庫是各高校研究機(jī)構(gòu)，是我國現(xiàn)階段發(fā)展最為迅速的智庫類型。 高校智庫得益于高校的人才資源豐富，學(xué)術(shù)交流頻繁等先天條件，在研究課題的前瞻性，研究方法的科學(xué)性等方面往往具有較大優(yōu)勢。在理論性、基礎(chǔ)性研究方面的貢獻(xiàn)無可比擬。但同時，這類智庫也存在研究成果與政策實踐聯(lián)系不夠緊密，研究力量相對分散等劣勢。第四類智庫是各類民間智庫，民間智庫作為我國政治民主化改革的重要途徑之一，其的研究成果往往與現(xiàn)實聯(lián)系緊密，觸及到社會經(jīng)濟(jì)中的重點難點，其研究結(jié)果也大多面向公眾，是政府與民眾的溝通橋梁，但這類智庫也存在發(fā)展規(guī)模較小，研究成果易受資金來源左右，研究成果影響力較小的問題。

綜合而言，我國現(xiàn)有智庫類型較為齊全，在一定程度上符合我國決策體系框架。但是各類智庫大多存在公信力較低，對現(xiàn)實問題反應(yīng)不夠及時全面等問題。如前所述，這主要是由我國現(xiàn)階段決策模式與決策組織結(jié)構(gòu)所決定的。智庫局限于政策闡述者的角色，顯然是與黨中央大力發(fā)展新型智庫的要求相違背的。筆者認(rèn)為，新型智庫的路徑建設(shè)可以遵循如下原則：提高智庫在決策過程中的參與程度，提高智庫影響力與公信力，提高智庫研究產(chǎn)品的市場化。

1. 提高智庫在決策過程中的參與程度

新型智庫發(fā)展必須轉(zhuǎn)變思路，將智庫發(fā)展與創(chuàng)新公共決策機(jī)制聯(lián)系起來。貫徹科學(xué)決策，民主決策的原則，明確智庫、學(xué)者、公眾在公共決策過程中的地位與職能。發(fā)揮智庫在社會問題歸納、政策前期調(diào)研等方面的優(yōu)勢， 構(gòu)建包括智庫、盈利組織、公共部門在內(nèi)的網(wǎng)絡(luò)化治理模式，實現(xiàn)政府與其他治理主體的合作共治。通過網(wǎng)絡(luò)化的多層次合作，實現(xiàn)決策信息資源共享，充分發(fā)揮智庫旋轉(zhuǎn)門機(jī)制，實現(xiàn)治理共同體內(nèi)部人才交流，打破咨詢與決策過程中不必要的系統(tǒng)性封閉，提高政策決策的透明性與公開性。

2.提高智庫影響力與公信力

新型智庫發(fā)展必須重新對智庫進(jìn)行角色與功能定位。我國智庫應(yīng)該既不是政策的背書者，也不是持不同政見者。在堅持問題導(dǎo)向的同時，也必須堅守客觀公正的立場。新型智庫應(yīng)該也必須成為政府的合作者、參謀者，同時，智庫也必須扮演好公眾利益代言人的角色。從議題的提出，到論證結(jié)論必須同時對政府負(fù)責(zé)、對公眾負(fù)責(zé)，其研究產(chǎn)品要即引導(dǎo)輿論又回應(yīng)輿論，做好政府與公眾的溝通平臺。

3. 提高智庫研究產(chǎn)品的市場化

智庫的思想產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)具有公共性、政治性和社會性的特征。[9]智庫產(chǎn)品的市場化正是智庫產(chǎn)品公共性與社會性的最佳體現(xiàn)。在現(xiàn)階段，我國各類智庫的資金來源主要依靠政府撥款，市場化還不是智庫產(chǎn)品的主要歸宿，這導(dǎo)致了智庫研究產(chǎn)品類型化嚴(yán)重的局面。建設(shè)新型智庫，應(yīng)當(dāng)建立智庫思想產(chǎn)品的購買機(jī)制。政府應(yīng)當(dāng)在咨詢項目立項、研究產(chǎn)品采購等環(huán)節(jié)建立競爭機(jī)制，在平等的基礎(chǔ)上擇優(yōu)選擇各類智庫提供的思想產(chǎn)品。為各類智庫提供公平合理的獎勵機(jī)制。另外，不能將智庫的思想產(chǎn)品局限在專供政府決策這一單一領(lǐng)域之內(nèi)。要開拓智庫咨詢產(chǎn)品的市場化發(fā)布途徑，充分利用傳統(tǒng)媒體與網(wǎng)絡(luò)化新媒體提高智庫產(chǎn)品的曝光率，提高智庫產(chǎn)品的市場化價值，進(jìn)而提高智庫產(chǎn)品的自我造血功能，實現(xiàn)智庫的良性發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

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A Study of China’s Think Bank: Process, Challenges and Path

MA Hong1, GUO Yu2

(1.Foreign Affairs Office, Dalian University, Dalian 116622, China; 2. Institute of Northeast Asia, Dalian University, Dalian 116622, China)

The development of China’s Think Tank differs from that of the west historically. The revolution of the conventional “Hanlin academic system”, the rise and the decline of house guests and advisors of high officials take two paths that the former is on governmental level and the latter on civil level. At present, the development of China’s Think Tank is faced up with such challenges as lack of public participation, unitary positioning of its function as well as lack of social influence, etc. Only by sorting out these problems can China trace its developing path to a new Think Tank.

China’s Think Tank; process; challenges; development

G0

A

1008-2395(2017)02-0092-05

2017-02-22

大連市社科聯(lián)（社科院）重點項目（2015dlskzd136）

麻紅（1973-），女，大連大學(xué)國際學(xué)院講師，主要從事國際教育文化研究；國宇（1980），男，歷史學(xué)碩士，大連大學(xué)東北亞研究院客座研究員，主要從事東北亞國際關(guān)系史研究。