陳陽

內(nèi)容摘要：土地督察制度的運行僅以國務院辦公廳出臺幾個規(guī)范性文件和為支撐，與其實際運行過程中承載的重要功能已明顯不符，文本規(guī)范的督察制度已經(jīng)與土地督察的實踐出現(xiàn)了緊張的關(guān)系。如何理順土地督察體制，使其發(fā)揮出應有的制度功能，需要考察我國督察制度的基本樣態(tài)，以其他的監(jiān)督機制為鏡鑒，探索土地督察制度良善化的進路；由于土地督察制度所承載的衡平中央與地方關(guān)系、協(xié)調(diào)央地發(fā)展的制度功能，從中管窺出我國處理中央與地方關(guān)系的新動態(tài)。與此同時，其也為衡平中央與地方利益的博弈以及調(diào)整提供了新思路。

關(guān)鍵詞：土地督察制度 央地關(guān)系 省級垂直管理 土地管理權(quán)

引言

從2004年以來，我國推行土地管理的省級以下“垂直管理”制度改革，地方各級政府的土地管理權(quán)收歸省級政府后，中央政府與省級政府之間土地管理權(quán)之間突出問題反映在中央缺乏對省級政府有效地監(jiān)督與制約，因此有必要設立相應的制度機制，以約束與監(jiān)督地方政府土地管理與利用行為。在這樣的背景之下，土地督察制度應運而生。土地督察定位于特殊的行政監(jiān)督，有別于一般的行政監(jiān)察，是對專門事項的內(nèi)部監(jiān)督手段，具有政府自我克制的特征。同時土地督察制度也在調(diào)整中央—地方關(guān)系，衡平中央—地方的博弈提供了一個制度的新思路，也是國家治理方式的重大改革的重要內(nèi)容。

《國務院辦公廳關(guān)于建立國家土地督察制度有關(guān)問題的通知》（國辦發(fā)[2006]50號）（以下簡稱“50號文”）、《國務院辦公廳關(guān)于印發(fā)國土資源部主要職責內(nèi)設機構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》（國辦發(fā)[2008]71號）（以下簡稱“71號文”）是我國土地督察機構(gòu)運行的主要規(guī)范指南?！? 〕到目前為止，經(jīng)過10多年的實踐檢驗，土地督察為落實嚴格國家耕地保護責任目標，監(jiān)督檢查地方政府土地管理與利用情況及地方土地違法違規(guī)問題，維護被征地農(nóng)民的合法權(quán)益等發(fā)揮了積極的作用。〔2 〕在法治中國的大背景下，土地督察制度的運行僅以國務院辦公廳幾個規(guī)范性文件作為支撐，與其實際運行過程中承載的重要功能已明顯不符，文本規(guī)范的督察制度已經(jīng)與土地督察的實踐出現(xiàn)了緊張的關(guān)系，如何理順土地督察體制，使其發(fā)揮出應有的制度功能，需要將研究的視角回歸到最初的起點，以考察我國督察制度的基本樣態(tài)為前提，以其他的監(jiān)督機制為鏡鑒，思考土地督察制度良善化的進路；同時由于土地督察制度所承載的衡平央地關(guān)系，協(xié)調(diào)央地發(fā)展的制度功能，從中管窺出我國處理央地關(guān)系的新動態(tài)。

一、我國土地督察制度的樣態(tài)與問題

孟德斯鳩曾言：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗，有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止?！?〔3 〕權(quán)力行使必須受到監(jiān)督，這也是法治社會與法治國家的基本要求。土地督察制度旨意在于約束與監(jiān)督地方政府的土地管理與利用行為，以達到協(xié)調(diào)中央—地方關(guān)系，衡平中央—地方利益的機制。

（一）土地督察的對象的有限性：僅限于對省級與計劃單列市政府

根據(jù)國務院辦公廳“50號文”的規(guī)定現(xiàn)有的土地督察對象為各省、自治區(qū)、直轄市以及計劃單列市政府。土地督察的對象以機關(guān)而非個人作為監(jiān)督的對象。國家土地督察制度設計的初衷正是為了解決地方政府大量的違法、違規(guī)管理利用土地的行為，解決省級政府監(jiān)管地方土地管理與利用行為乏力的實際情況。以省級政府及計劃單列市政府作為土地督察的對象這一設計思路采取以“抓大放小”的思想：一方面是希望能夠強化省級政府統(tǒng)籌本行政區(qū)域內(nèi)土地管理的權(quán)力、責任和能力；另一方面在于能夠強化中央政府對土地管理和利用情況的監(jiān)管能力。

然而，經(jīng)過這些年土地督察實踐的檢驗，土地違法主體越來越呈現(xiàn)出多樣化、土地違法行為呈現(xiàn)出復雜化等特征，反襯了我國現(xiàn)有土地督察對象有限性的問題。因為在實際的土地管理與利用過程中，往往市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為土地違法違規(guī)利用的主體，對其的監(jiān)管只能通過對省政府的督察來間接予以落實。實際工作中，國家土地督察機構(gòu)發(fā)現(xiàn)市縣一級存在土地管理與利用的違法、違規(guī)的問題，除此之外，政府有關(guān)部門如發(fā)改委、住建部等都有可能有在利用土地過程中出現(xiàn)以發(fā)文的形式報告給該市縣所在省份，再由市、縣所在省政府負責督察問題市、縣進行糾正。實踐的做法頗具有“隔靴搔癢”之意。目前土地督察對象也沒有將這一主體納入土地督察內(nèi)容中來，依靠這一制度不能很好解決上述主體在土地利用中的問題。

（二）土地督察體制的基本構(gòu)造：大區(qū)制半獨立式構(gòu)造，依附于傳統(tǒng)機關(guān)

根據(jù)國務院辦公廳“50號文”的規(guī)定，我國土地督察制度架構(gòu)可以作這樣的描述：國務院將土地督察的權(quán)力授予國土資源部，國土資源部通過設立國家土地總督察、副總督察負責行使土地的督察權(quán)。國土資源部向地方派駐國家土地督察局，由其負責對轄區(qū)范圍內(nèi)地方政府的土地管理與利用行為進行督察。國家土地總督察由國土資源部部長兼任，設立專職與兼職副總督察各一名，其中兼職副總督察由國土資源部副部長兼任。國土資源部設立國家土地總督察辦公室，負責土地督察機構(gòu)日常的基本工作。國土資源部向地方派駐九個國家土地督察局，〔4 〕派駐地方的土地督察局與國家土地總督察辦公室進行日常聯(lián)系，回饋督察工作情況。國家土地督察局可以根據(jù)工作的需要適時地向其督察范圍內(nèi)的有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市及計劃單列市派出國家土地督察專員和工作人員進行巡視和督查。從上述對我國現(xiàn)行土地督察制度的描述中，可以歸納出現(xiàn)行土地督察體系具有如下的特色：土地督察機構(gòu)在隸屬關(guān)系上依附于傳統(tǒng)的行政機關(guān)；在機構(gòu)設置上屬于大區(qū)制半獨立式的構(gòu)造類型；在責任歸屬上，實行國家土地總督察的相對獨立負責制。

（三）土地督察職能的顯著特色：履行監(jiān)督職能但不參與具體案件查辦

行政職能是行政機構(gòu)得以建立的根本依據(jù)，反映了行政機構(gòu)活動的方向、目的及作用。行政職能包括職責與職權(quán)兩部分的內(nèi)容。職責是行政機構(gòu)法定的任務與責任；職權(quán)則是法律賦予該機構(gòu)承擔任務、履行責任的必要權(quán)利與義務。根據(jù)國務院辦公廳“50號文”與“71號文”的精神，我國現(xiàn)行的土地督察機構(gòu)中派駐地方的國家土地督察局，代表國家土地總督察履行監(jiān)督檢查職責，包括對省級及計劃單列市政府耕地保護責任目標的落實情況、土地執(zhí)法情況、與土地管理有關(guān)的審批及其他法定事項、貫徹執(zhí)行中央土地宏觀調(diào)控政策情況的監(jiān)督檢查。堅持監(jiān)督檢查與調(diào)查研究相結(jié)合。派駐地方的土地督察局不改變、不取代地方政府及其土地主管部門的行政管理職權(quán)，不直接參與案件的查處。對發(fā)現(xiàn)的土地管理與利用中的違法違規(guī)問題，由國家土地總督察按照有關(guān)規(guī)定通報監(jiān)察部等部門處理。各地方政府和國務院各有關(guān)部門要支持和配合國家土地督察工作。國家土地督察機構(gòu)的職權(quán)包括檢查權(quán)、審核權(quán)、調(diào)查權(quán)、糾正和整改權(quán)、報告和通報權(quán)及建議權(quán)。

（四）土地督察權(quán)行使的程序：缺乏專門的程序規(guī)范，權(quán)力行使缺乏程序約束

程序的作用在于“排除決定者恣意的同時，又保留合理的裁量余地”，“通過充分、平等的發(fā)言機會，疏導不滿和矛盾，使當事人的初始動機得以變形和中立化，避免采取激烈的手段來壓制對抗傾向”?！? 〕程序具有與實體規(guī)則同樣重要的價值。然而，現(xiàn)階段我國用以規(guī)范土地督察的有關(guān)制度僅是對國家土地督察體系及職能作了相對全面的規(guī)定，難覓關(guān)于土地督察權(quán)行使的程序內(nèi)容；回溯歷史，制度初創(chuàng)之時并未將土地督察程序建制考慮在內(nèi)。

二、土地督察制度走向良善化：以其他相關(guān)監(jiān)督制度為鏡鑒

現(xiàn)階段我國在處理央地關(guān)系問題上，已經(jīng)形成了初具規(guī)模的監(jiān)督體制架構(gòu)：以檢察機關(guān)根據(jù)法律規(guī)定所進行的法律監(jiān)督，監(jiān)察部門與中紀委所實施的行政監(jiān)督與黨紀監(jiān)督，審計部門實施的經(jīng)濟監(jiān)督和以警務監(jiān)督、檢務監(jiān)督、環(huán)境督察、城鄉(xiāng)規(guī)劃督察、教育督導等為代表的行業(yè)管理部門實施的行業(yè)監(jiān)督四位一體的格局。土地督察制度在特定的行業(yè)內(nèi)部實施的特殊行政監(jiān)督制度，與其他有關(guān)的監(jiān)督體制遵循著相似的基本原理。通過與相對成熟的監(jiān)督制度進行比較，從相關(guān)監(jiān)督制度的經(jīng)驗出發(fā)嘗試探索，以不斷完善土地督察制度，并走向良善化發(fā)展的路徑。

（一）監(jiān)督對象：擴大土地督察對象的范圍，形成“四位一體”的監(jiān)督格局

督察對象是督察體制的核心要素，反映了監(jiān)督制度設立的目的，決定了監(jiān)督手段、方式與程序。從現(xiàn)有的監(jiān)督制度來看，監(jiān)督的對象大致可以分為行政執(zhí)行主體與社會經(jīng)濟主體兩類。其中以對行政執(zhí)行主體的監(jiān)督為主，兼顧對社會經(jīng)濟主體的監(jiān)督。行政監(jiān)察、警務督察是對行政系統(tǒng)內(nèi)部或本行業(yè)系統(tǒng)內(nèi)部的行政機關(guān)及其工作人員行政執(zhí)法行為的監(jiān)督，監(jiān)督的對象為本行業(yè)的執(zhí)行主體，旨在于監(jiān)督本行業(yè)的行政管理行為。相較于前者，環(huán)境督察與教育督導的對象則較為廣泛，除了涵蓋行政執(zhí)行機關(guān)（各級地方政府均在此列）以外，把社會經(jīng)濟個體納入監(jiān)督對象的范疇，除了提升行業(yè)的行政管理能力外，還實現(xiàn)了對行政管理權(quán)執(zhí)行的全面控制。

我國土地督察對象限于省級人民政府、直轄市與計劃單列市政府，對于省以下地方政府土地與利用管理行為并沒有將其納入土地督察對象的范疇。土地督察的對象除了以省級政府及計劃單列市政府作為土地督察的重點對象之外，針對土地管理與利用過程中地方政府違法、違規(guī)現(xiàn)象嚴重的問題適當?shù)赝黄啤?0號文”的規(guī)定，將市縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級納入土地督察的對象范圍中，在土地督察權(quán)的行使過程中對不同層級的政府進行分層督察，以更好地滿足實踐對督察工作的要求。除此之外，也可以將有可能違反土地利用的部門，如發(fā)改委、住建部等納入督察對象的范疇。因為土地督察權(quán)來自于國務院的授權(quán)，由國土資源部來行使，土地督察權(quán)的輻射范圍不應該局限于土地管理部門，同時對于其他土地利用部門有可能違法的行為也有督查的權(quán)能。土地督察的對象突破國土資源部門的范疇并沒有違反基本的法理。因而，土地督察的對象范圍應當相對廣闊，形成以省級政府為主，以市縣鄉(xiāng)及其他土地利用部門為輔的“四位一體”土地督察對象，以更好地滿足土地督察實踐對土地督察對象的要求。

（二）監(jiān)督組織模式：保障土地督察權(quán)的獨立行使，發(fā)揮機構(gòu)的專業(yè)性優(yōu)勢

我國現(xiàn)有監(jiān)督體制的組織模式大致有三種：一是以行政監(jiān)察與審計監(jiān)督為代表，監(jiān)督機關(guān)直接構(gòu)成了政府的組成部門，在政府的領(lǐng)導下直接開展工作的模式。此種模式在我國的憲法體制下屬于國家層面的監(jiān)督，享有的監(jiān)督權(quán)力范圍最廣且也最為有效；二是，以教育督導、國有大型重點企業(yè)監(jiān)事 〔6 〕為代表，通過直接受命于國務院的總督察行使監(jiān)督權(quán)的模式。監(jiān)督機構(gòu)的設置盡管隸屬于傳統(tǒng)的行政機關(guān)，但由于其總督察對國務院直接負責，具有相對的獨立性；三是以警務督察、環(huán)境督察為代表的，監(jiān)督機構(gòu)直接設立于傳統(tǒng)的行政機構(gòu)內(nèi)部，監(jiān)督機構(gòu)的負責人受傳統(tǒng)行政部門的首長領(lǐng)導的模式。此種模式的監(jiān)督機構(gòu)的獨立性最弱，但考慮到監(jiān)督工作涉及較多的專業(yè)性問題，這一模式是兼具了發(fā)揮監(jiān)督機構(gòu)專業(yè)特長與監(jiān)督機構(gòu)獨立性功能的優(yōu)勢。

從現(xiàn)有的土地督察實踐而言，督察的任務常常涉及遙感監(jiān)測、土地巡查等專業(yè)性問題，需要相應專業(yè)知識背景的督察工作人員作為保障，采取督察機構(gòu)隸屬于傳統(tǒng)行政機關(guān)的組織模式路徑能夠很好滿足上述的要求。但對于監(jiān)督機構(gòu)而言，獨立性才是監(jiān)督機構(gòu)的生命力?，F(xiàn)有的土地總督察由國土資源部部長兼任，容易出現(xiàn)行政管理職能與督察職能的混同，很難保證其獨立的實現(xiàn)。誠然，現(xiàn)行的憲法體制之下，設立一個與國務院組成部門序列相同的行政機關(guān)需要由全國人大作出決定，單憑國務院的力量尚不能作出上述安排；并且根據(jù)行政層級監(jiān)督的原理，上級業(yè)務主管部門對下級相關(guān)工作部門享有監(jiān)督權(quán)，縣級以上各級政府對其所屬工作部門和下級政府享有監(jiān)督權(quán)，但對于上級業(yè)務部門對下級政府行使監(jiān)督權(quán)的合法性基礎仍存有疑慮。因而，在現(xiàn)有的憲法文化體制背景之下，構(gòu)造出一套相對獨立的土地督察系統(tǒng)：首先，使其能夠通過國務院的授權(quán)的方式很好地解決土地督察機構(gòu)行使土地督察權(quán)的合法性問題；其次，隸屬于國土資源部，使其充分發(fā)揮專業(yè)性及協(xié)調(diào)統(tǒng)一的優(yōu)勢；最后，使其能夠與國土資源部其他職能部門相互獨立，排除不當干預，獨立地行使其對地方政府的督察權(quán)。

（三）監(jiān)督體制構(gòu)造：以混合式監(jiān)督體系構(gòu)造為思路，優(yōu)化大區(qū)制構(gòu)造的監(jiān)督體制

從國內(nèi)現(xiàn)有的監(jiān)督體制構(gòu)造上來看，以行政層級區(qū)劃的監(jiān)督構(gòu)造為主，兼具大區(qū)、流域 〔7 〕及監(jiān)督對象的監(jiān)督構(gòu)造類型。行政監(jiān)察、警務督察與教育督導是典型的依照行政區(qū)域劃分，構(gòu)造為國家、省、市、縣四級監(jiān)督體系，這一構(gòu)造模式符合傳統(tǒng)的行政層級監(jiān)督論，具有堅實的理論基礎。但劣勢也是顯而易見，容易受到地方的影響與不當干預。環(huán)保督查則是按照大區(qū)的設置構(gòu)建監(jiān)督體系，其能有效地打破行政區(qū)域的界分，降低行政干預，保障監(jiān)督機構(gòu)的獨立性。國有大型重點企業(yè)監(jiān)事制度、城鄉(xiāng)規(guī)劃督察制度 〔8 〕等是以監(jiān)督對象作為構(gòu)造類型的劃分依據(jù)，此種類型的監(jiān)督體制構(gòu)造以監(jiān)督人員為基本因子，具有極強的針對性，但督察對象分布分散，提高了監(jiān)管的成本。還有一些監(jiān)督制度混合了上述幾種監(jiān)督構(gòu)造類型，如審計監(jiān)督制度集了行政區(qū)劃與大區(qū)兩種構(gòu)造類型于一體，采取了混合式的監(jiān)督體制構(gòu)造類型，針對不同的監(jiān)督事項，采取相應的構(gòu)造類型：一方面采取區(qū)域劃分的監(jiān)督制度類型構(gòu)造能夠以行政層級監(jiān)督論為其合理性的支撐；另一方面大區(qū)制的構(gòu)造類型能夠降低審計監(jiān)督工作中的不當干預。所謂“尺有所長，寸有所短”，混合式的監(jiān)管體制構(gòu)造類型能夠揚長避短，充分發(fā)揮出監(jiān)督制度的最大功能。

我國現(xiàn)階段的土地督察制度采取單一的大區(qū)制的監(jiān)督體制構(gòu)造類型，雖然能夠在一定程度上減少地方干預，但土地督察的事宜繁多，涉及例行督察、專項督察及審核督察，并且業(yè)務專業(yè)性強，未來土地督察制度的構(gòu)建可以考慮從混合式監(jiān)督體系構(gòu)造中得到的啟發(fā)，通過結(jié)合大區(qū)制構(gòu)造的基礎上，結(jié)合督察對象的特點，通過向重點地區(qū)派駐督察專員方式，提高土地督察工作的效能。

（四）職責與職權(quán)：土地督察職責應向縱深發(fā)展，逐步賦予督察機構(gòu)對于特殊情況的處置裁決權(quán)

從我國目前行政監(jiān)察、審計監(jiān)督、警務督察、環(huán)境督察及教育督導等的實踐來看，監(jiān)督的職責集中于對被監(jiān)督對象的守法、執(zhí)法及個案的監(jiān)督，通過承擔行業(yè)有關(guān)的重大糾紛的協(xié)調(diào)、投訴以及對地方政府自由裁量權(quán)進行糾正實現(xiàn)監(jiān)督?！? 〕還有一些行業(yè)監(jiān)督機構(gòu)享有對具體事項的審批權(quán)，〔10 〕對監(jiān)督對象進行實質(zhì)性審查。實踐中，隨著法治政府與責任政府建設的推進，監(jiān)督的范圍及深度也再不斷地拓展。以審計監(jiān)督為例，現(xiàn)行的審計監(jiān)督除了立足于傳統(tǒng)的財政收支的真實合法性監(jiān)督外，已經(jīng)逐步擴展到對政府活動經(jīng)濟性、效率性及效果性的審計；從對部門財政財務收支的審計監(jiān)督逐步轉(zhuǎn)變?yōu)?，集對部門財政財務和領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任為一體的同步審計；從單純地維護財經(jīng)紀律秩序，穩(wěn)步地向政策執(zhí)行、保障民生、保護環(huán)境等多領(lǐng)域全方位的推進。對于監(jiān)督職權(quán)而言，我國土地督察機構(gòu)的職權(quán)相較于現(xiàn)有的國內(nèi)的相關(guān)的監(jiān)督機構(gòu)的職權(quán)而言，最明顯的特征在于缺乏對個案的處置與裁決權(quán)。比如，行政監(jiān)察中，監(jiān)察機關(guān)可以針對被監(jiān)察對象的違規(guī)違紀情況給予警告、記過、降級、撤職、開除等行政處分；警務督察之中，督察人員對于現(xiàn)場督察中發(fā)現(xiàn)的公安機關(guān)人民警察違法警容風紀、違規(guī)使用武器、警械、警用車輛、警用標志等的行為享有當場處置的權(quán)力；環(huán)境督察之中，受環(huán)境保護部所委托的督察中心享有重大環(huán)境污染與生態(tài)破壞的案行查辦及對跨區(qū)域、流域、海域的重大環(huán)境糾紛進行調(diào)處權(quán)?！?1 〕

目前，我國土地督察職責著力在于對耕地保護及國家宏觀調(diào)控政策的落實與土地法律法規(guī)及政策執(zhí)行情況的監(jiān)督，〔12 〕并未覆蓋土地管理與利用的全部內(nèi)容，這也為拓展土地督察職責范圍預留了拓展的空間。面對紛繁復雜日益增多的土地糾紛，不斷地在激化社會矛盾與增加土地管控的社會風險，通過現(xiàn)有的復議、訴訟與信訪的救濟途徑難以將土地糾紛全面地化解，把一定限度內(nèi)的土地糾紛案件的查辦納入土地督察的職責范圍，賦予土地督察機構(gòu)以訴愿督察職責，有助于化解土地糾紛，同時也拓寬了公民土地權(quán)益受損的救濟的管道。我國土地督察職責中有對農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收事項進行審核的內(nèi)容，實踐中往往因土地督察局只是對有關(guān)報送的材料進行形式審查，難以有效地形成對土地管理的事前監(jiān)督。除此之外，國家重點建設項目土地違法違規(guī)現(xiàn)象問題也層出不窮，與土地督察機關(guān)審核缺乏實地的驗收或?qū)徟氊熋芮邢嚓P(guān)。針對土地督察機構(gòu)職責的實踐困境，對土地督察職責進行改革與完善也應提上日程：一方面拓展督察職責的范圍使其與不斷變革的土地管理體制相一致，與生態(tài)文明相銜接；另一方面豐富督察職責的內(nèi)容，使其能夠有效地解決土地管理與利用中所出現(xiàn)的問題。

對于土地督察工作中所發(fā)現(xiàn)的土地管理與利用中的問題，土地督察機構(gòu)將其督察的意見或建議向涉案所在的省級和計劃單列市政府及國土資源部門、司法機關(guān)及紀律監(jiān)察部門通報，由相應的部門對該案件進行處理，土地督察機構(gòu)負責督促其整改，并不享有對案件的實質(zhì)處理權(quán)，督察的效果很大程度上依賴于多機關(guān)的配合與聯(lián)動。鑒于國土資源的基礎性與重要性的地位，在協(xié)調(diào)各部門關(guān)系的基礎之上，可以逐步賦予土地督察機構(gòu)對于情況緊急或跨區(qū)域的土地利用管理糾紛案件以處置裁決權(quán)，樹立土地督察機構(gòu)的權(quán)威，促進土地督察效能的提升。

（五）程序設置：以問題為導向設計土地督察權(quán)力的程序規(guī)范，實現(xiàn)土地督察程序的法制化

“現(xiàn)代社會缺乏客觀的或被普遍認可的公正分配生活的機會與風險的標準，因此，在很多情況下，認同一個程序往往比認同分配結(jié)果本身要容易得多?！?〔13 〕現(xiàn)代社會的利益分化與價值多元已經(jīng)成為一個不爭的客觀事實，在價值沖突常態(tài)化的歷史背景下程序這一“方子”能夠很好地指引我們走向共識?！?4 〕行政程序的核心價值在于控制和規(guī)范行政權(quán)，保障相對人的合法權(quán)益。此外，行政程序還能發(fā)揮出促進行政行為的理性及提高行政行為效能的積極作用。行政程序理念的提升和行政程序的建制無疑是程序治國中的重要環(huán)節(jié)。因而，對行政權(quán)的程序制約已經(jīng)成為了現(xiàn)代法治社會發(fā)展的常態(tài)。對于土地督察的程序建制問題，土地督察活動不同于一般的行政活動，督察的對象非一般行政相對人，而是地方政府，因為需要建立一套具有自身特色的程序建制。為了克服人性本自利的弱點，預先設置一套建立在一致同意基礎上的土地督察程序，圍繞督察機構(gòu)應該發(fā)現(xiàn)什么樣的問題、如何發(fā)現(xiàn)問題、發(fā)現(xiàn)問題后怎么辦、不發(fā)現(xiàn)問題會怎么樣的作為督察程序設計為主線，確立督察職權(quán)、職權(quán)行使的方式和步驟，對于規(guī)范土地督察權(quán)的形式，保障督察對象的合法權(quán)益具有非同小可的價值。

結(jié)語：從土地督察制度的發(fā)展看中央與地方關(guān)系發(fā)展的新思路

我國土地督察制度的歷史演進與土地管理體制的變革發(fā)展同音共律，是我國行政管理體制改革的創(chuàng)新之舉，也是政府治理方式的重大突破。盡管現(xiàn)有的土地督察制度仍存有不少問題，但不可否認的是土地督察制度的一些顯著特征為調(diào)整中央與地方關(guān)系提供了一種新思路。

土地督察制度體制構(gòu)造按照大區(qū)半獨立式的模式設置，突破了現(xiàn)有行政區(qū)劃的設置，人財物由中央統(tǒng)一調(diào)配，擺脫了地方對于土地督察工作的干預，保持了督察機構(gòu)的相對獨立性。如，國家土地督察局向地方派駐了9個土地督察局，如國家土地督察廣州局的負責則、管轄廣東省、廣西壯族自治區(qū)、海南省及深圳市的區(qū)劃范圍內(nèi)的土地督察工作，西安局則負責對陜西省、甘肅省、青海省、寧夏回族自治區(qū)、新疆維吾爾自治區(qū)、新疆生產(chǎn)建設兵團的區(qū)劃范圍內(nèi)的土地督察事項?？缧姓^(qū)劃的大區(qū)模式在處理中央與地方的關(guān)系上能夠充分發(fā)揮出中央的宏觀把控的優(yōu)勢，克服地方保護主義的抵牾與阻滯，有效實現(xiàn)中央政令暢通。

再者，土地督察制度中最為顯著的特點在于土地督察機構(gòu)不享有對案件的具體查辦權(quán)。對于督察工作中發(fā)現(xiàn)的土地管理與利用中存有問題，向督察范圍內(nèi)的相關(guān)省級和計劃單列市政府提出整改意見，整改工作由省級和計劃單列市政府組織實施；督察中發(fā)現(xiàn)需要對有關(guān)機構(gòu)或人員采取行政處罰或處分的則交由監(jiān)察部等部門依法處理。因而，土地督察工作對違法行為的糾錯與監(jiān)督很大程度上依賴于多機關(guān)與部門的聯(lián)動配合。土地督察機構(gòu)與其他監(jiān)管部門的配合聯(lián)動，中央與地方之間建立其相關(guān)的信息通報、資源共享、定期會商、案件移送、行政協(xié)助、聯(lián)合執(zhí)法等形式協(xié)調(diào)合作成為了土地督察制度能夠有效運行的關(guān)鍵之所在。過去中央與地方間由于缺乏理性的商談與協(xié)作和缺乏制度化的表達及溝通管道，往往導致了“上有政策，下有對策”，一項中央政令難以上行下效，從而導致了央地關(guān)系失衡。“一項政策的有效執(zhí)行，政策制定者的權(quán)威和執(zhí)行能力、政策本身的合理性、與相關(guān)利益主體尤其是受影響者的溝通、準確的時機和合適的環(huán)境、執(zhí)行過程中的回饋和績效評估、及時有效的修正機制等因素均必不可少。” 〔15 〕因而從土地督察制度的運行中，可以看到中央與地方之間注重加強合作協(xié)調(diào)，溝通規(guī)劃的協(xié)同聯(lián)動機制成為了中央與地方關(guān)系發(fā)展的新趨勢。

在我國推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的時代背景之下，土地督察制度作為國家監(jiān)督體系中重要的子系統(tǒng)，通過政府內(nèi)部自我克制的方式實現(xiàn)對土地有效的利用與管理，保證國家的土地宏觀調(diào)控政策的落實。其中，行政監(jiān)管論、政府規(guī)制論及府際關(guān)系論為我國土地督察制度的歷史演進提供了合法的支撐與合理的論證，是土地督察制度的機理所在；土地督察制度按照大區(qū)制半獨立式的類型進行構(gòu)造，以不參與案件的具體查處的監(jiān)督方式作為特色，但土地督察制度也存在著監(jiān)管對象的有限性、權(quán)力行使的程序性規(guī)則等問題，土地督察制度亟需走向良善化的發(fā)展道路。同時該制度合理地衡平了中央與地方利益的博弈，突出了地方利益的表達與平衡，為我國調(diào)整中央與地方關(guān)系提供了新思路。