諸葛菁，周愛飛

精準(zhǔn)扶貧：麗水樣本的實(shí)踐與啟示

諸葛菁1，周愛飛2

（1.中共青田縣委黨校，浙江青田323900；2.中共麗水市委黨校，浙江麗水323000）

國(guó)內(nèi)扶貧開發(fā)經(jīng)歷了由“消滅區(qū)域性絕對(duì)貧困”到“減緩區(qū)域性相對(duì)貧困”再到“減緩群體相對(duì)貧困”3個(gè)階段，現(xiàn)已進(jìn)入“推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧”新階段。麗水作為全國(guó)三大扶貧開發(fā)改革試點(diǎn)地級(jí)市，在新階段實(shí)踐探索中，點(diǎn)面結(jié)合、多維互動(dòng)地總結(jié)提煉出“3+2”精準(zhǔn)扶貧體制機(jī)制即“搬遷扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧、社會(huì)扶貧”三大機(jī)制以及“基于低收入農(nóng)戶的精準(zhǔn)扶貧機(jī)制、相配套的產(chǎn)權(quán)要素體制機(jī)制”，形成了可復(fù)制、可推廣的麗水樣本，且從黨的領(lǐng)導(dǎo)、全域統(tǒng)籌、靶向治療、改革創(chuàng)新、增收底線等方面給予啟示。

精準(zhǔn)扶貧；扶貧開發(fā)；麗水樣本；改革試驗(yàn)

麗水市作為全省扶貧工作最為難啃、最為重點(diǎn)的區(qū)域，于2013年納入全國(guó)扶貧開發(fā)改革試驗(yàn)區(qū)。自浙江省第十三次次黨代會(huì)，尤其是習(xí)總書記提出“關(guān)于扶貧工作的新理念新思想新戰(zhàn)略”以來(lái)，麗水咬定高水平建成小康社會(huì)的“底線目標(biāo)”不放松，扎實(shí)推進(jìn)扶貧到面、到點(diǎn)、到戶、到人，不斷提升扶貧精準(zhǔn)度，并于2016年年底提前完成了“扶貧改革試驗(yàn)區(qū)的國(guó)家評(píng)估”，形成了可復(fù)制、可推廣的麗水樣本。

一、背景緣起：扶貧開發(fā)的演進(jìn)邏輯

麗水地區(qū)面積占全省1/6，雖然戶籍人口僅占全省的1/18，但扶貧人口卻占全省的1/5。作為全省扶貧開發(fā)的縮影，麗水在2013年獲批國(guó)家級(jí)扶貧改革試驗(yàn)區(qū)之前，扶貧開發(fā)經(jīng)歷了3個(gè)階段（1994—2012）。第一階段即“貧困縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧攻堅(jiān)”階段（1994—2002），圍繞省級(jí)貧困縣、貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行扶貧攻堅(jiān)，通過(guò)加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)開發(fā)，加快下山脫貧等措施，消滅了縣域級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)的“區(qū)域性絕對(duì)貧困”；第二階段即“欠發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)奔小康”階段，針對(duì)貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)消除絕對(duì)貧困后欠發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在“區(qū)域性相對(duì)貧困”突出的現(xiàn)象，面向118個(gè)省級(jí)欠發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，依托深化產(chǎn)業(yè)開發(fā)，加強(qiáng)下山搬遷，實(shí)行社會(huì)救助等有效手段，減緩區(qū)域性相對(duì)貧困；第三階段即“低收入農(nóng)戶奔小康”階段，針對(duì)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位的區(qū)域性相對(duì)貧困減緩后低收入農(nóng)戶“階層性相對(duì)貧困”突出的現(xiàn)象，將2007年家庭人均收入低于2 500元的農(nóng)戶列為扶貧對(duì)象，深化產(chǎn)業(yè)開發(fā)，加大異地搬遷，把符合最低生活保障條件的低收入農(nóng)戶全面納入最低生活保障，合力提升專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧、社會(huì)扶貧“三位一體”的大扶貧格局，減緩群體相對(duì)貧困，縮小群體收入差距。

縱觀上述3個(gè)階段，是在浙江省委省政府的統(tǒng)一部署下，依據(jù)“貧困縣—貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)—欠發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)—低收入農(nóng)戶”扶貧線路，梯次演進(jìn)了由“消滅區(qū)域性絕對(duì)貧困”到“減緩區(qū)域性相對(duì)貧困”再到“減緩群體相對(duì)貧困”的扶貧邏輯。在國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)步入“新常態(tài)”后，原有的扶貧開發(fā)模式已難以適應(yīng)新時(shí)期的要求，對(duì)山區(qū)農(nóng)民在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施等扶貧舉措的邊際效用正在遞減，原有體制機(jī)制和土地、資金等要素瓶頸亟待創(chuàng)新突破，尤需探索出一條“突出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌,搭建精準(zhǔn)平臺(tái)，推進(jìn)點(diǎn)面結(jié)合”的精準(zhǔn)扶貧之路，這也是麗水申報(bào)“國(guó)家級(jí)扶貧改革試驗(yàn)區(qū)”的初衷。2013年3月，麗水市印發(fā)了《關(guān)于全面推進(jìn)扶貧改革試驗(yàn)的實(shí)施意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），詳細(xì)制定了《麗水市扶貧開發(fā)體制創(chuàng)新試驗(yàn)任務(wù)分解表》。麗水扶貧改革試驗(yàn)分三大任務(wù)12個(gè)專題（農(nóng)民異地搬遷、宅基地使用、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)、戶籍管理、社區(qū)管理方式、創(chuàng)業(yè)就業(yè)方式、合作扶貧、科技扶貧、金融扶貧、結(jié)對(duì)幫扶、山海協(xié)作、社會(huì)扶貧），采取九縣（市、區(qū)）全面參與、重點(diǎn)突破的辦法推進(jìn)。經(jīng)3年多探索，麗水基本形成了可以復(fù)制推廣的“3+2”精準(zhǔn)扶貧開發(fā)機(jī)制，即：“搬遷扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧、社會(huì)扶貧”三大機(jī)制以及“基于低收入農(nóng)戶的精準(zhǔn)扶貧機(jī)制、相配套的產(chǎn)權(quán)要素體制機(jī)制”。

二、試驗(yàn)實(shí)踐：建立精準(zhǔn)扶貧開發(fā)的“3+2”體制機(jī)制

（一）建立差異化的搬遷扶貧機(jī)制，化農(nóng)民為市民

麗水市針對(duì)人口、產(chǎn)業(yè)、資源要素布局相對(duì)分散的實(shí)際，找準(zhǔn)窮根、深挖窮根，順應(yīng)農(nóng)戶發(fā)展需要，大力引導(dǎo)高山遠(yuǎn)山、重點(diǎn)庫(kù)區(qū)、地質(zhì)災(zāi)害隱患區(qū)域走出大山，依城設(shè)區(qū)、依鎮(zhèn)設(shè)點(diǎn)，實(shí)行差異化梯度搬遷，開發(fā)了因地制宜搬遷扶貧的新模式，實(shí)現(xiàn)異地發(fā)展。2013年以來(lái)的扶貧改革試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，麗水市全面深化農(nóng)民異地搬遷改革，強(qiáng)力推進(jìn)“小縣大城、內(nèi)聚外遷”戰(zhàn)略，積極探索戶籍管理制度改革、創(chuàng)新異地搬遷安置小區(qū)管理。

一是推進(jìn)異地搬遷機(jī)制創(chuàng)新。（1）頒布了《麗水市農(nóng)民異地搬遷規(guī)劃（2013—2017）》。（2）建立差異化搬遷補(bǔ)助機(jī)制，提高低收入農(nóng)戶異地搬遷補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。如松陽(yáng)縣創(chuàng)新出臺(tái)貨幣安置政策，整村搬遷農(nóng)戶可一次性領(lǐng)取最高每人4萬(wàn)元的補(bǔ)助，并將零星搬遷農(nóng)戶人均補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)由5 600元提高至8 000元。（3）開展異地搬遷小區(qū)建設(shè)與中心鎮(zhèn)中心村建設(shè)、村莊整治建設(shè)、農(nóng)房改造建設(shè)、低丘緩坡開發(fā)等相融合的建設(shè)模式。（4）完善搬遷安置以國(guó)有土地劃撥性質(zhì)為主的供地機(jī)制，出臺(tái)《關(guān)于異地搬遷購(gòu)建住房和農(nóng)房改造建設(shè)使用住房公積金的若干規(guī)定》，組建農(nóng)民異地搬遷政府性公司，加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程[1]。2013—2015年底，全市累計(jì)搬遷農(nóng)民15 940戶；《麗水搬遷扶貧案例》被中組部收錄“五大發(fā)展理念案例選”叢書第二輯——《脫貧攻堅(jiān)》，作為干部學(xué)習(xí)培訓(xùn)教材，由黨建讀物出版社編輯出版。

二是積極探索戶籍制度改革。（1）啟動(dòng)戶籍管理制度改革試點(diǎn)，逐步取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)劃分，建立按經(jīng)常居住地登記戶口為基本形式的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍管理制度。（2）農(nóng)民進(jìn)城落戶變?yōu)槭忻窈螅^續(xù)保留其原有土地（山林）承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，其在原戶籍所在村經(jīng)濟(jì)合作社中的集體資產(chǎn)收益分配等權(quán)益保持不變，擁有的股權(quán)可依法繼承或流轉(zhuǎn)。（3）進(jìn)城落戶農(nóng)民與當(dāng)?shù)厥忻裣碛型葯?quán)利，完全納入城鎮(zhèn)住房和社會(huì)保障體系，享受與城鎮(zhèn)居民同等的勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、教育衛(wèi)生等待遇、權(quán)益[1-2]。2014年5月，云和縣啟動(dòng)全省戶籍管理制度改革試點(diǎn)，截至2015年底，云和縣原農(nóng)民性質(zhì)的新居民在縣城社區(qū)落戶的人數(shù)已達(dá)1萬(wàn)多。

三是創(chuàng)新異地搬遷安置小區(qū)管理。在異地搬遷安置小區(qū)成立新社區(qū)，加強(qiáng)社區(qū)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，開展社區(qū)培訓(xùn)和社區(qū)文化活動(dòng)，社區(qū)居民委員會(huì)主任采取直接選舉方式產(chǎn)生，在任期內(nèi)享受社區(qū)專職工作者同等待遇。目前，全市已有多個(gè)異地搬遷安置小區(qū)建立社區(qū)，其中云和縣鳳凰山街道普光小區(qū)進(jìn)行了社區(qū)居民委員會(huì)主任直接選舉試點(diǎn)。

（二）建立特色化的產(chǎn)業(yè)扶貧機(jī)制，化輸血為造血

充分發(fā)揮“授人以漁”在扶貧開發(fā)中的重要作用，變“輸血”為“造血”，通過(guò)實(shí)施產(chǎn)業(yè)化扶貧，扶持培育農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)等，有效促進(jìn)了低收入農(nóng)戶增收致富。

一是大力培育發(fā)展農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)。深入實(shí)施生態(tài)精品農(nóng)業(yè)“361”工程，全市累計(jì)創(chuàng)建生態(tài)精品農(nóng)業(yè)示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)25個(gè)、示范企業(yè)和合作社133家、示范家庭農(nóng)場(chǎng)652家、生態(tài)精品農(nóng)產(chǎn)品657個(gè)。注冊(cè)并打響了全國(guó)首個(gè)覆蓋全區(qū)域、全產(chǎn)業(yè)、全品類的農(nóng)產(chǎn)品公用品牌“麗水山耕”，短短一年時(shí)間，銷售額已達(dá)20億元，平均溢價(jià)33%；培育了茶葉、食用菌、高效筍竹林3個(gè)百億級(jí)產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)增加值增幅連續(xù)6年居全省第二，鞏固了農(nóng)民持續(xù)增收的基礎(chǔ)[1，3]。

二是大力發(fā)展來(lái)料加工。推進(jìn)“麗水麗人”來(lái)料加工基地品牌建設(shè)，發(fā)展“麗人”來(lái)料加工發(fā)展總部經(jīng)濟(jì)，幫助低收入農(nóng)戶實(shí)現(xiàn)家門口就業(yè)。2015年，來(lái)料加工業(yè)已覆蓋2 297個(gè)行政村、90%以上搬遷小區(qū)，全市共有7.11萬(wàn)低收入農(nóng)戶、2 823位災(zāi)后重建點(diǎn)農(nóng)民、1.37萬(wàn)名庫(kù)區(qū)移民從事來(lái)料加工業(yè)，全市發(fā)放來(lái)料加工費(fèi)16.5億元[1-3]，從業(yè)人員19.9萬(wàn)人，從業(yè)人員人均增收8 000多元。

三是積極培育民宿經(jīng)濟(jì)。截至2015年，全市累計(jì)發(fā)展農(nóng)家樂(lè)經(jīng)營(yíng)戶（點(diǎn)）2 107家，從業(yè)人員2.65萬(wàn)人，營(yíng)業(yè)總收入13億元，同比增長(zhǎng)40%，成為農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)和脫貧致富的重要產(chǎn)業(yè)[1-2]。

四是大力推進(jìn)農(nóng)村電子商務(wù)業(yè)。推廣遂昌“趕街”模式，培育壯大中國(guó)淘寶村，促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品銷售和農(nóng)民創(chuàng)業(yè)就業(yè)增收。全市已培育農(nóng)村電子商務(wù)網(wǎng)店（企業(yè)）9 624家，從業(yè)人員24 322人，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)交易額83.21億元，同比增長(zhǎng)57.9%[1-2]。

五是加強(qiáng)農(nóng)民培訓(xùn)。出臺(tái)了《麗水市農(nóng)村實(shí)用人才認(rèn)定和管理辦法（試行）》，加大低收入農(nóng)戶免費(fèi)培訓(xùn)力度；“十二五”期間，累計(jì)培訓(xùn)32萬(wàn)人次，培養(yǎng)農(nóng)村實(shí)用人才7.5萬(wàn)人[1]；打造勞務(wù)品牌，深化“麗水農(nóng)師”和職業(yè)農(nóng)民培育工作，打響了縉云燒餅師傅、云和師傅、松陽(yáng)茶師等勞務(wù)品牌，增強(qiáng)了農(nóng)民外出就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力。

（三）建立立體化的社會(huì)扶貧機(jī)制，化分力為合力

麗水按照“政府主導(dǎo)、統(tǒng)籌規(guī)劃、社會(huì)參與、多元投入”的思路，切實(shí)強(qiáng)化社會(huì)合力，建立了立體化的社會(huì)扶貧機(jī)制。

一是干部結(jié)對(duì)、精準(zhǔn)幫扶，建立了扶貧開發(fā)“一村一計(jì)一單位”“一戶一策一干部”幫扶制度。全市1 569個(gè)扶貧重點(diǎn)村，全部明確了結(jié)對(duì)幫扶的省、市、縣級(jí)部門，五年一定，每年考核，不脫貧不脫鉤；對(duì)全市5.5萬(wàn)戶10萬(wàn)名“4 600元以下”農(nóng)戶，全部建立了“一戶一卡”，包干到人、責(zé)任到人，要求幫扶干部“走村不漏戶、戶戶見干部”。

二是完善助學(xué)政策，全面實(shí)施了貧困生助學(xué)、愛心營(yíng)養(yǎng)餐、民族教育券、中職免學(xué)費(fèi)“扶困助學(xué)四大工程”。近4年累計(jì)資助家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生156萬(wàn)人次，資助資金達(dá)9.8億元。建立健全學(xué)生資助標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，從2015年上半年起，家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生營(yíng)養(yǎng)餐補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)由每人每年750元提高到1 000元，普高和中職的助學(xué)金標(biāo)準(zhǔn)由每人每年1 500元提高到2 000元[4]。

三是全面落實(shí)政策兜底，確保所有低收入農(nóng)戶按時(shí)全面脫貧。一方面，做好低保兜底，將符合農(nóng)村最低生活保障條件的低收入農(nóng)戶及時(shí)納入農(nóng)村最低生活保障范圍，做到應(yīng)保盡保。截至2015年底，農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)達(dá)5 077.3元/年。另一方面，實(shí)行社會(huì)救助托底。完善醫(yī)療救助制度，不斷擴(kuò)大醫(yī)療救助病種，提高救助比例。此外，2015年出臺(tái)了《麗水市臨時(shí)救助實(shí)施辦法》，規(guī)范統(tǒng)一臨時(shí)救助審批管理，救助覆蓋面擴(kuò)大到面向全體居民。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道建立“一門受理，協(xié)同管理”窗口，整合社會(huì)救助各相關(guān)職能部門資源，積極開展教育救助、住房救助、就業(yè)救助等中介服務(wù)[4]。

四是動(dòng)員整合全社會(huì)扶貧力量。充分整合華僑、麗商、農(nóng)村致富帶頭人、志愿者等資源，持續(xù)開展了“村企結(jié)對(duì)”“百個(gè)僑團(tuán)助百村、千名華僑扶千戶”“百名麗商結(jié)百村”“百師扶貧助百家”“萬(wàn)名志愿者幫萬(wàn)人”等幫扶活動(dòng)[3]，大家有錢出錢、有計(jì)獻(xiàn)計(jì)，為廣大農(nóng)民送技術(shù)、送種苗、送崗位、送資金、送服務(wù)，助推低收入農(nóng)戶增收脫貧。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),僅2015年，全市就籌集幫扶資金、物資折合上億元，到田頭地角開展為民服務(wù)12萬(wàn)人次。

（四）建立基于低收入農(nóng)戶的精準(zhǔn)扶貧機(jī)制，重在提高精度

如果說(shuō)“搬遷扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧、社會(huì)扶貧”三大扶貧開發(fā)機(jī)制是20世紀(jì)90年代以來(lái)扶貧開發(fā)“三個(gè)階段”的延伸、擴(kuò)展和深化，是基于中觀層面上探索出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌扶貧開發(fā)的新路子，那么建立低收入農(nóng)戶精準(zhǔn)扶貧長(zhǎng)效機(jī)制，則是微觀層面上，點(diǎn)對(duì)點(diǎn)、面對(duì)面的精準(zhǔn)發(fā)力，其可參考的文件包括《麗水市關(guān)于建立農(nóng)村困難家庭幫扶長(zhǎng)效機(jī)制的通知》（麗委辦發(fā)〔2016〕70號(hào)）、《浙江省低收入農(nóng)戶認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)定機(jī)制及動(dòng)態(tài)管理辦法》（浙農(nóng)辦〔2016〕86號(hào)）。

一是扶貧對(duì)象精準(zhǔn)。對(duì)象為農(nóng)村特困戶、農(nóng)村低保戶、農(nóng)村低保邊緣戶（低保線150%以下）、農(nóng)村支出型貧困家庭和“原4 600元以下”動(dòng)態(tài)管理對(duì)象等5類農(nóng)村家庭及人員，統(tǒng)稱為農(nóng)村困難家庭。以民政部門的農(nóng)村困難群眾數(shù)據(jù)和扶貧部門的“原4 600元以下”動(dòng)態(tài)管理對(duì)象數(shù)據(jù)為依據(jù)，為扶貧助困工作提供精準(zhǔn)信息。各級(jí)扶貧辦、民政局建立健全農(nóng)村困難家庭發(fā)現(xiàn)、核對(duì)、認(rèn)定以及退出的動(dòng)態(tài)管理機(jī)制。所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府積極主動(dòng)作為，做好本地困難家庭的源頭發(fā)現(xiàn)和幫扶舉措落實(shí)，確保發(fā)現(xiàn)一戶，建檔一戶，脫貧一戶，銷號(hào)一戶[5]。

二是措施到戶精準(zhǔn)。（1）強(qiáng)化農(nóng)村困難家庭政策兜底保障，及時(shí)調(diào)整最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，逐步實(shí)現(xiàn)低保標(biāo)準(zhǔn)城鄉(xiāng)一體化。有效解決因病返貧問(wèn)題，最大限度遏制因病返貧現(xiàn)象發(fā)生；實(shí)施支出型貧困家庭納入社會(huì)救助制度；加強(qiáng)社會(huì)救助家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)平臺(tái)建設(shè)，建立主動(dòng)發(fā)現(xiàn)、定時(shí)跟蹤和動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，為精準(zhǔn)識(shí)別農(nóng)村困難家庭提供技術(shù)支持[5]。（2）建立“一戶一檔”的危房檔案，推進(jìn)農(nóng)村困難家庭危房改造。（3）實(shí)行“一人一檔”的農(nóng)村困難家庭子女接受教育保障政策。（4）實(shí)施促進(jìn)農(nóng)村困難家庭持續(xù)增收供給政策。

三是因村派人精準(zhǔn)。2016年全市共有農(nóng)村工作指導(dǎo)員3 274名，其中省派26名，市派70名，縣級(jí)農(nóng)村工作指導(dǎo)員655名，鄉(xiāng)鎮(zhèn)派農(nóng)村指導(dǎo)員2 522名。廣大指導(dǎo)員充分依托派出單位優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮自身特長(zhǎng)，做了大量實(shí)事好事。省市縣鄉(xiāng)四級(jí)指導(dǎo)員共走訪農(nóng)戶90 893戶，召開會(huì)議7 844次，落實(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展項(xiàng)目1 095個(gè)，落實(shí)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目1 189個(gè)，落實(shí)扶貧資金5 430.5萬(wàn)元，捐贈(zèng)物資價(jià)值177.4萬(wàn)元[2]，調(diào)處矛盾糾紛3 066起，勸阻上訪452次，主講黨課2 583次，指導(dǎo)黨組織生活2 935次，有力地支持了所駐村發(fā)展和低收入農(nóng)戶增收。

四是扶貧項(xiàng)目管理精準(zhǔn)。扶貧辦主要領(lǐng)導(dǎo)、分管領(lǐng)導(dǎo)在每次調(diào)研指導(dǎo)工作、召開會(huì)議時(shí)均強(qiáng)調(diào)，要做好扶貧政策、扶貧成效、扶貧資金、項(xiàng)目安排等信息公開，確保扶貧對(duì)象看得到、聽得懂、能監(jiān)督，提高扶貧工作的公信力和美譽(yù)度。同時(shí)，市扶貧辦會(huì)同市財(cái)政局修訂完善了《麗水市財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金管理辦法》，配合市檢察院等部門制定了《加強(qiáng)預(yù)防和查辦扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪專項(xiàng)工作方案》，深入推進(jìn)陽(yáng)光扶貧、廉潔扶貧，確保實(shí)現(xiàn)干部廉潔、項(xiàng)目?jī)?yōu)質(zhì)和群眾滿意的目標(biāo)。

（五）配套推進(jìn)產(chǎn)權(quán)要素體制改革，保障點(diǎn)綠成金

以觸及、破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制機(jī)制創(chuàng)新為著力點(diǎn)，圍繞“搬遷扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧、社會(huì)扶貧”三大體制機(jī)制創(chuàng)新，配套推進(jìn)產(chǎn)權(quán)要素體制改革，推動(dòng)“向資源要資產(chǎn)、向資產(chǎn)要資本”，為實(shí)現(xiàn)“綠水青山”向“金山銀山”有效轉(zhuǎn)換奠定制度基礎(chǔ)。概括來(lái)說(shuō)，取得十大突破，即：試行林地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)證制度；開展生態(tài)公益林補(bǔ)償基金信托；探索公益林未來(lái)補(bǔ)償金收益質(zhì)押貸款；發(fā)放農(nóng)村小型水利工程產(chǎn)權(quán)證抵押貸款；實(shí)施農(nóng)村股權(quán)質(zhì)押基金擔(dān)保貸款；建立進(jìn)城農(nóng)民社員證制度；建立市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易體系和平臺(tái)；推進(jìn)所有權(quán)、管理權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分離的“河權(quán)改革”；建立小水電產(chǎn)權(quán)交易中心；龍泉、縉云、青田納入全國(guó)農(nóng)村宅基地和土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)。

成效方面：一是全面推進(jìn)農(nóng)村六權(quán)確權(quán)頒證，賦予農(nóng)民完整產(chǎn)權(quán)，林權(quán)、村集體股權(quán)發(fā)證完成率100%，水權(quán)發(fā)證基本完成，符合發(fā)證條件的宅基地、農(nóng)房和新一輪土地確權(quán)登記都在90%以上。二是搭建覆蓋市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)內(nèi)容交易全覆蓋，累計(jì)交易2 000多宗，交易額3億多元。三是全面推進(jìn)農(nóng)村權(quán)證抵（質(zhì)）押貸款或擔(dān)保，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)證抵押貸款全覆蓋，累計(jì)發(fā)放林權(quán)、農(nóng)房、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)”貸款240億元，不良率僅為0.14%，其中林權(quán)貸款余額50多億元，占浙江省的3/5，全國(guó)第一。如在全國(guó)首創(chuàng)開展生態(tài)公益林補(bǔ)償基金信托和公益林預(yù)期收益擔(dān)保組織建設(shè)。利用農(nóng)村產(chǎn)權(quán)證反擔(dān)保，建立預(yù)期收益類村級(jí)擔(dān)保組織，能將1畝生態(tài)公益林“補(bǔ)助30元”杠杠放大50倍，提高到“使用1 500元”。云和梓坊村、大牛村利用2.5萬(wàn)畝生態(tài)公益林獲得1 500萬(wàn)元授信貸款，現(xiàn)已發(fā)放貸款近200萬(wàn)元。正在全市推開，僅此一項(xiàng)能給全市農(nóng)民提供200億元授信貸款。

三、麗水樣本的啟示

扶貧是一項(xiàng)復(fù)雜、循序漸進(jìn)的系統(tǒng)性工程，認(rèn)識(shí)和掌握貧困發(fā)生機(jī)理、演化階段特征及分布規(guī)律，是推動(dòng)扶貧工作的重要依據(jù)。麗水以國(guó)家扶貧開發(fā)改革試驗(yàn)建設(shè)為抓手，探新路、出經(jīng)驗(yàn)、做示范，建立了一套可在全國(guó)山區(qū)可復(fù)制、可推廣的精準(zhǔn)扶貧開發(fā)體制機(jī)制，總結(jié)起來(lái)，有以下5點(diǎn)啟示：

（一）黨的領(lǐng)導(dǎo)是根本保證

習(xí)總書記指出：消除貧困、改善民生、實(shí)現(xiàn)共同富裕，是社會(huì)主義的本質(zhì)要求，是我們黨的重要使命[6]。建設(shè)扶貧改革試驗(yàn)區(qū)，是國(guó)務(wù)院扶貧辦推進(jìn)扶貧體制機(jī)制創(chuàng)新的重大舉措。麗水市在扶貧改革中，始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，建立了國(guó)家、省、市、縣區(qū)四級(jí)政府上下聯(lián)動(dòng)，同級(jí)部門協(xié)同推進(jìn)的扶貧改革工作機(jī)制和組織架構(gòu)，呈現(xiàn)出“主動(dòng)對(duì)接上級(jí)主管部門，市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)高度重視，各縣（市、區(qū)）協(xié)同推進(jìn)”的扶貧工作新面貌，形成強(qiáng)有力的改革合力[6]?？v向聯(lián)動(dòng)、橫向協(xié)調(diào)的工作機(jī)制和組織架構(gòu)是麗水扶貧改革獲得顯著成效的重要組織保障。

（二）全域統(tǒng)籌是基本路徑

習(xí)總書記指出：扶貧開發(fā)“要堅(jiān)持政府主導(dǎo)，堅(jiān)持統(tǒng)籌發(fā)展”；“抓扶貧開發(fā)，既要整體聯(lián)動(dòng)，有共性的要求和措施，又要突出重點(diǎn)，加強(qiáng)對(duì)特困村和特困戶的幫扶”。麗水在扶貧開發(fā)中打破區(qū)域排斥、人口排斥等囿限，通過(guò)空間域、產(chǎn)業(yè)域、要素域和管理域的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，推動(dòng)生產(chǎn)、生活、生態(tài)有機(jī)融合，為精準(zhǔn)扶貧的落地實(shí)施奠定扎實(shí)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、市場(chǎng)基礎(chǔ)和制度保障。

（三）靶向治療是根本方法

習(xí)總書記指出：要堅(jiān)持因人因地施策，因貧困原因施策，因貧困類型施策，區(qū)別不同情況，做到對(duì)癥下藥、精準(zhǔn)滴灌、靶向治療，不搞大水漫灌、走馬觀花、大而化之[7]。麗水市依托麗委辦發(fā)〔2016〕70號(hào)、浙農(nóng)辦〔2016〕86號(hào)兩大文件——精準(zhǔn)扶貧制度供給，有的放矢、聚焦靶向地構(gòu)建起精準(zhǔn)定位的扶貧網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了扶貧對(duì)象精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)和扶貧項(xiàng)目管理精準(zhǔn)，確保了貧困現(xiàn)象不反復(fù)，真正做到扶真貧、真扶貧。

（四）改革創(chuàng)新是最大動(dòng)力

當(dāng)前扶貧攻堅(jiān)已進(jìn)入歷史新階段，剩下的都是難啃的“硬骨頭”。唯有眾志成城、狠下決心，通過(guò)改革推動(dòng)、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，深化體制機(jī)制改革，才能啃硬骨頭、攻堅(jiān)拔寨，有效補(bǔ)上高水平全面建成小康社會(huì)的“短板”。麗水在改革試點(diǎn)體制機(jī)制上的“十大突破”，針針見血、條條見效，為保障扶貧開發(fā)各項(xiàng)工作的有效開展，創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。

（五）增收底線是工作要求

要真正擺脫貧困，其關(guān)鍵點(diǎn)在還低收入農(nóng)戶內(nèi)生性的可持續(xù)增收上。麗水在扶貧開發(fā)中，始終堅(jiān)持增收工作的“底線思維”，從資源、人力、環(huán)境等方面疏理致貧原因，因地制宜、因人而異地推出差異化、特色化、立體化和精準(zhǔn)化的扶貧開發(fā)供給政策——正基于此，2015年，麗水市提前全面消除了農(nóng)村家庭人均收入4 600元以下貧困現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)11萬(wàn)人不漏一戶、不落一人；2016年，麗水市實(shí)現(xiàn)了全市農(nóng)民收入增幅連續(xù)8年全省第一、9縣（市、區(qū)）農(nóng)民收入全部超萬(wàn)元。

［1］李煬德.麗水市推進(jìn)扶貧改革試驗(yàn)的實(shí)踐與探索［J］.新農(nóng)村，2016（8）：5.

［2］江宜航.浙江麗水：異地搬遷圓農(nóng)民“進(jìn)城夢(mèng)”［N］.中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)，2016-07-22.

［3］杜立峰，王艷杰.浙江省精準(zhǔn)扶貧的探索與實(shí)踐［J］.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與科技，2016（9）：196.

［4］陳小英.王永康在全市扶貧開發(fā)暨第18次鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記工作交流會(huì)上強(qiáng)調(diào) 努力增強(qiáng)自我發(fā)展能力 確保貧困現(xiàn)象不再反復(fù)［A］.麗水市人民政府公報(bào)，2016（1）.

［5］中共麗水市委員會(huì)辦公室.關(guān)于建立農(nóng)村困難家庭幫扶長(zhǎng)效機(jī)制的通知:麗委辦發(fā)〔2016〕70號(hào)［A］.2016.

［6］浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)課題組.麗水市國(guó)家扶貧改革試驗(yàn)區(qū)進(jìn)展情況評(píng)估報(bào)告［R］.2016.

［7］習(xí)近平.習(xí)近平論扶貧工作：十八大以來(lái)重要論述摘編［J］.黨建，2015（12）：5.

Targeted Poverty Alleviation:The Practiceof and The Enlightenment from Lishui Model

ZHUGE Jin1,ZHOUAifei2
（1.Party School，Qintian County CPCCommittee，Qintian 323900，Zhejiang；2.Party School，Lishui Municipal CPCCommittee，Lishui323000，Zhejiang）

The domestic poverty alleviation and development has gone through three stages，namely，the elimination of regional absolute poverty，the alleviation of regional relative poverty and the alleviation of relative poverty in groups，and has now embarked on a new stage of promoting targeted poverty alleviation.As one of three major cities for pilot reform of poverty alleviation in China，Lishui summarized its own “3+2”model of targeted poverty alleviation consisting of 3 mechanisms like relocation，nurturing characteristic industries and mobilizing social forces at all levels and 2 additional mechanisms like poverty alleviation targeted at low-income famers’households and target poverty alleviation through reforming the system of property right elements.The model can be duplicated and are re-applicable，giving us the enlightenments ranged from CPCleadership，overall planning，targeted treatment，reform and innovation to the increase of the bottom line income.

targeted poverty alleviation；poverty alleviation and development；Lishuimodel；reformexperiment

10.3969/j.issn.2095-3801.2017.04.006

C913.7

A

2095-3801（2017）04-0043-06

2017-03-17；

2017-05-19

諸葛菁，女，浙江青田人，講師。