蔡 爐 明

(廣西師范學(xué)院 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，南寧 530299)

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“帶地進(jìn)城”的機(jī)理分析

蔡 爐 明

(廣西師范學(xué)院 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，南寧 530299)

新型城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，而人的城鎮(zhèn)化最主要的內(nèi)容是推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程?，F(xiàn)階段農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程受到城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下各種制度的阻礙。其中，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的土地處置方式成為影響農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程的重要因素。基于此，揭示農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口土地處置的現(xiàn)狀，分析農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口土地權(quán)益，反映“帶地進(jìn)城”的實(shí)踐嘗試，詮釋“帶地進(jìn)城”的合理性，提出相應(yīng)的對策和建議，以便推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程。

新型城鎮(zhèn)化；農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口；市民化；機(jī)理分析

一、問題的提出

2016年初，習(xí)近平總書記對深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)作出重要指示，強(qiáng)調(diào)以人的城鎮(zhèn)化為核心。新型城鎮(zhèn)化的實(shí)質(zhì)是人口城鎮(zhèn)化，而人口城鎮(zhèn)化的核心是推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程?，F(xiàn)階段，城鎮(zhèn)化發(fā)展滯后于工業(yè)化，而人口城鎮(zhèn)化滯后于土地城鎮(zhèn)化。據(jù)統(tǒng)計，2015年我國的常住人口城鎮(zhèn)化率為56.1%，而戶籍人口城鎮(zhèn)化率為35.9%。兩種不同統(tǒng)計方式的城鎮(zhèn)化水平差異較大，特別是戶籍人口城鎮(zhèn)化率較低。而深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的關(guān)鍵點(diǎn)在于推動農(nóng)村戶籍人口市民化。這就需要大量的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘惺忻瘢磽碛谐鞘袘艏?，真正享受城市的公共服?wù)。

整體來看，我國的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程較為緩慢，究其原因是學(xué)術(shù)界難以達(dá)成統(tǒng)一的共識。對于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化現(xiàn)實(shí)困境的分析，大多學(xué)者從城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下的戶籍制度、土地制度、教育制度、就業(yè)制度和住房制度等進(jìn)行闡述[1][2]，一些學(xué)者認(rèn)為制度障礙所衍生的成本影響市民化進(jìn)程[3]。綜合來看，學(xué)術(shù)界對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的土地處置方式關(guān)注不夠，而進(jìn)城農(nóng)民的土地處置方式是影響農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程的主要因素。因此，本文從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口土地處置現(xiàn)狀出發(fā)，闡述農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口土地權(quán)益，分析農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“帶地進(jìn)城”的合理性，反映“帶地進(jìn)城”的現(xiàn)實(shí)嘗試，并提出相應(yīng)的對策建設(shè)，為推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程提供理論借鑒和經(jīng)驗(yàn)指導(dǎo)。

二、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口土地處置現(xiàn)狀分析

由于我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的差異性較大，人口流動管理制度松動，大量的農(nóng)業(yè)剩余勞動力從農(nóng)村流入城市，形成“進(jìn)城農(nóng)民”這一特殊的社會群體。進(jìn)城農(nóng)民一方面獲得比務(wù)農(nóng)更多的收入，另一方面為城市經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展提供了較為廉價的勞動力，促進(jìn)了城市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。但是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口游走于城市和農(nóng)村之間，處于“只轉(zhuǎn)難留”的尷尬境地。尤其是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)入城市后，土地如何處置成為影響市民化進(jìn)程的重要制約因素。

現(xiàn)階段，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口土地處置現(xiàn)狀不容樂觀。一是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口大量的耕地資源被迫閑置，造成了耕地資源的浪費(fèi)。由于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口多為青壯年的男性，農(nóng)村留下來的多為老弱病殘等弱勢群體，難以有效耕種足量的土地。同時由于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的不完善，閑置土地未能有效的流轉(zhuǎn)，難以發(fā)揮應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)收益。二是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的宅基地閑置嚴(yán)重，利用效率較低。因?yàn)檗r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口多為夫妻一起進(jìn)城務(wù)工，居住在城市的時間多達(dá)數(shù)月，有些進(jìn)城農(nóng)民甚至幾年都不回農(nóng)村，出現(xiàn)大量的“空宅”和久無人住的“荒宅”，導(dǎo)致宅基地的利用效率偏低，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口從宅基地獲取的收益較低。三是失地農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的土地權(quán)益受損嚴(yán)重。首先，失地農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口從土地獲取的補(bǔ)償款偏低，難以合理分享土地增值收益[4]，影響農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“棄地”的意愿。其次，失地農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會保障制度不完善。土地對于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口最基本的功能是保障生活。失地的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口失去了最基本的生活保障，而農(nóng)村社會保障對于失地農(nóng)民的保障缺乏明確的制度規(guī)定，且農(nóng)村的社會保障水平相對較低，導(dǎo)致失地農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口所享有的社會保障水平偏低。最后，失地農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以找到穩(wěn)定的工作崗位，出現(xiàn)就業(yè)難的境地，難以有效保障長久的生活。因?yàn)檗r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的文化素質(zhì)和職業(yè)技能水平偏低，進(jìn)城農(nóng)民處于次級勞動力市場，多從事于制造業(yè)和建筑業(yè)等技術(shù)含量低和勞動力密集型行業(yè)，此類行業(yè)獲取的勞動報酬較低，且工作崗位不穩(wěn)定，尋找工作所耗費(fèi)的時間較多，影響工資收入的提高。

三、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口土地權(quán)益分析

一般而言，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的土地權(quán)益主要包括土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)[5]。土地承包經(jīng)營權(quán)是指農(nóng)村土地承包人對所承包的土地享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。宅基地使用權(quán)是指農(nóng)民在農(nóng)村集體所有的土地建造個人住宅的權(quán)利。集體收益分配權(quán)是指農(nóng)民對集體所有的財產(chǎn)所享有的收益和分配的權(quán)利。現(xiàn)階段，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的土地權(quán)益未能發(fā)揮應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)收益價值，延緩了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移市民化進(jìn)程。具體表現(xiàn)在：

一是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的土地承包經(jīng)營權(quán)難以有效地流轉(zhuǎn)，造成土地資源的閑置嚴(yán)重，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口從土地承包經(jīng)營權(quán)獲取的收益偏低。一方面，由于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度尚未完全建立，農(nóng)村土地租賃、流轉(zhuǎn)和經(jīng)營等市場不完善，客觀上阻礙農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)行土地租賃、流轉(zhuǎn)和經(jīng)營等活動。另一方面，由于受到鄉(xiāng)土觀念的影響，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口流轉(zhuǎn)土地的承包經(jīng)營權(quán)意愿較低。原因在于土地對于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口是生存保障權(quán)。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口認(rèn)為，一旦將土地流轉(zhuǎn)出去，從中獲取的收益難以保障長久的生活，生活的基本保障將不復(fù)存在。而城市的社會保障體系未將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入其中，陷入城市和農(nóng)村的邊緣人群的尷尬狀況。

二是宅基地改造過程中，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口獲取的收益較低和宅基地流轉(zhuǎn)不靈。隨著新型農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)，大量的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住上了樓房，通常的做法是將原來的宅基地面積按照一定的比例置換樓房居住面積，即樓房居住面積小于原來宅基地面積，而多余的宅基地的經(jīng)濟(jì)收益難以被農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口合理享有，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口失去宅基地獲取收益和損失不對等。同時由于農(nóng)村的宅基地流動制度和流動市場不完善，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口流轉(zhuǎn)宅基地不順暢，造成農(nóng)村大量的“空宅”和“荒宅”存在，降低農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口從宅基地獲取的收益。

三是集體收益分配權(quán)最集中體現(xiàn)是集體土地收益分配權(quán)。農(nóng)村集體土地收益分配權(quán)的享有對象是農(nóng)村集體組織成員，是以農(nóng)村戶籍制度為享有依據(jù)。但是由于我國的農(nóng)民集體土地收益分配權(quán)制度不完善：集體土地收益分配權(quán)主體對象和客體范圍難以有效界定，內(nèi)部和外部分配機(jī)制缺陷較多。導(dǎo)致農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人員從中獲取的收益較少[6]。

四、“帶地進(jìn)城”的實(shí)踐嘗試分析

現(xiàn)階段，一些地方政府積極推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“帶地進(jìn)城”的嘗試，取得了可觀的成效。例如，為了增加農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化意愿，惠州市允許農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“帶地進(jìn)城”，從而實(shí)現(xiàn)就地和就近市民化。為了解決“農(nóng)村宅基地使用權(quán)”問題，一是在產(chǎn)權(quán)確認(rèn)方面，嘗試農(nóng)村集體土地房屋權(quán)、集體建設(shè)用地和農(nóng)村宅基地使用權(quán)登記確權(quán)，使得集體建設(shè)用地和農(nóng)村宅基地使用權(quán)產(chǎn)權(quán)明晰。二是在流通方面，逐步建立農(nóng)村宅基地和集體土地等的轉(zhuǎn)讓、租賃和抵押等流動交易市場，使得宅基地在全市范圍內(nèi)順暢流通。同時，合理有序減少農(nóng)村建設(shè)用地和增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積。

金昌市為了推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程，允許城市郊區(qū)農(nóng)民“帶地進(jìn)城”和“以地?fù)Q房”，使得農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口集中區(qū)域居住。將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入城鎮(zhèn)居民公共服務(wù)體系，消除農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的“后顧之憂”。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口從土地和宅基地獲取相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)收益，具體表現(xiàn)在：一是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口騰出來的宅基地，按照市場價格獲取相應(yīng)的收益。二是保留農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，可將土地在相應(yīng)的土地交易市場流通，從中獲取穩(wěn)定的收入來源。同時進(jìn)行戶籍制度的改革，即將城鎮(zhèn)戶口和農(nóng)村戶口統(tǒng)一為居民戶口，使得城鄉(xiāng)居民所享有的公共服務(wù)趨向均等化。為了減輕農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的大部分投入由政府支出。

綜上所述，一些地方政府在進(jìn)行農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“帶地進(jìn)城”的有益嘗試。主要內(nèi)容包括：一是保留農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)，明確農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的土地和宅基地等的產(chǎn)權(quán)。二是嘗試建立農(nóng)村土地和宅基地等轉(zhuǎn)讓、租賃和抵押等流動交易市場，使得土地的承包經(jīng)營權(quán)和宅基地的使用權(quán)得以流通順暢。三是積極推進(jìn)城鄉(xiāng)戶籍制度并軌，建立統(tǒng)一的居民戶口制度，逐漸剝離戶籍制度所依附的福利水平，使得城鄉(xiāng)居民所享有公共服務(wù)水平均等化。

五、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“帶地進(jìn)城”的合理性分析

(一)“棄地進(jìn)城”合理性逐漸喪失

對于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的土地的處置方式，大多學(xué)者的觀點(diǎn)主要分為“棄地進(jìn)城”和“帶地進(jìn)城”?！皸壍剡M(jìn)城”在特定的時期發(fā)揮作用，但其局限性也逐漸顯現(xiàn)。在計劃經(jīng)濟(jì)時期，“棄地進(jìn)城”策略在制度層面和農(nóng)民心理層面的合理性得到體現(xiàn)。但改革開放后，隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和城市公共服務(wù)制度的改革，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“棄地進(jìn)城”的合理性逐漸喪失[7]。一是進(jìn)城農(nóng)民的收入固然得到提高，但難以有效負(fù)擔(dān)在城市中的生活成本?？傮w而言，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口放棄土地的風(fēng)險大于收益，出現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的土地價值被低估和土地權(quán)益受到侵犯的狀況。同時隨著城市規(guī)模的逐漸擴(kuò)大和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展等因素，土地的經(jīng)濟(jì)價值逐漸凸顯。出于經(jīng)濟(jì)理性的考慮，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“棄地進(jìn)城”的意愿大幅降低。二是土地對于農(nóng)民最重要的功能是保障基本生活，“棄地進(jìn)城”意味著保障基本生活的土地消失，同時城市的社會保障制度未將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入其中，進(jìn)城農(nóng)民難以有效享有城市居民同等的社會保障服務(wù)。從生存理性出發(fā)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“棄地進(jìn)城”可能性逐漸降低?？傮w而言，“棄地進(jìn)城”要求農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口放棄在農(nóng)村土地的相關(guān)權(quán)益，市民化后難以有效保障長久穩(wěn)定的生活。而“帶地進(jìn)城”保留農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在農(nóng)村土地的相關(guān)權(quán)益，使得市民化后的基本生活得到保障，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化后真正融入城市生活提供緩沖期，更加符合我國現(xiàn)階段城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的實(shí)際。

(二)“帶地進(jìn)城”緩解“后顧之憂”

對于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口而言，擁有一份穩(wěn)定的工作有助于長久地留在城市。但是由于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口職業(yè)技能水平偏低和處于勞動力次級市場等因素影響，從事行業(yè)的技術(shù)含量較低和穩(wěn)定性不足，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市難以尋找一份較為穩(wěn)定的職業(yè)，進(jìn)而難以有效保障長久的生活。而“帶地進(jìn)城”緩解農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的“后顧之憂”，原因在于土地的基本功能是就業(yè)和生活保障。“帶地進(jìn)城”一是使得農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享受城市的公共服務(wù)，增加市民化意愿。二是保留農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口能長久從土地獲取相應(yīng)的收益的權(quán)利，即獲利于土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)；所從事的產(chǎn)業(yè)具有靈活性，即進(jìn)城農(nóng)民依舊可從事于第一產(chǎn)業(yè)，享受國家對農(nóng)業(yè)各種優(yōu)惠政策和補(bǔ)貼政策。一方面緩解農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)和增收難的局面，另一方面使得農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口土地權(quán)益得到保留，從而增加社會整體福利水平。三是由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的影響，城市和農(nóng)村的社會保障體系相對獨(dú)立，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口屬于城市和農(nóng)村社會保障體系的中間人群，難以有效享有城鄉(xiāng)社會保障服務(wù)。而“帶地進(jìn)城”填補(bǔ)相對獨(dú)立的城鄉(xiāng)社會保障體系的不足，為改革相應(yīng)的制度障礙提供緩沖期。

(三) “帶地進(jìn)城”降低市民化成本

由于我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的不平衡性，形成相對獨(dú)立和封閉的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。伴隨著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下市民化進(jìn)程的制度障礙和所衍生的成本得以凸顯，具體表現(xiàn)在：一是由于城鄉(xiāng)二元戶籍制度分別設(shè)立農(nóng)業(yè)戶口和城鎮(zhèn)戶口?，F(xiàn)階段，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移市民化需從農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)移為城鎮(zhèn)戶口?？傮w而言，城市戶籍的準(zhǔn)入門檻較高，具體表現(xiàn)在投資方面、就業(yè)方面、家庭團(tuán)聚、特殊貢獻(xiàn)和其他方面等[8]。而大部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以達(dá)到門檻條件，因而從農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)戶口的成本較高。二是以戶籍制度為享有標(biāo)準(zhǔn)的其他城鄉(xiāng)二元制度的阻礙，如就業(yè)制度、住房制度和教育制度等。具體而言，首先，由于受到城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的影響，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以有效進(jìn)入主要勞動力市場，大多處于次級勞動力市場。而次級勞動力市場中從業(yè)者收入較低和工作穩(wěn)定性不夠，增加農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口找尋工作的成本。其次，城鎮(zhèn)居民基本住房制度未將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入其中，導(dǎo)致大多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口解決住房的方式是租房、工棚和企業(yè)宿舍等，自主購房的比例較低， 突顯出農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的居住成本偏高。最后，由于我國城鄉(xiāng)二元教育體系的影響，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的隨遷子女不屬于城鎮(zhèn)居民基本教育體系的針對人群，因而農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的隨遷子女難以有效進(jìn)入城市學(xué)校就讀，需要交納一定比例的借讀費(fèi)和插班費(fèi)。而針對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的農(nóng)民工子弟學(xué)校的供應(yīng)量小于需求量，加重農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的隨遷子女的教育成本。綜上所述，“帶地進(jìn)城”保留農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口相應(yīng)的土地權(quán)益，使得進(jìn)城農(nóng)民長久地從土地獲取相應(yīng)的收益，增加市民化經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，從而降低農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的總成本。

六、對策和建議

(一) 保留農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的土地權(quán)益，實(shí)現(xiàn)“帶地進(jìn)城”

如前所述，農(nóng)民的土地權(quán)益主要包括土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)等。而農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口來源于農(nóng)民群體，理應(yīng)享有土地的所有權(quán)益。一些地方的“土地?fù)Q社?！钡淖龇ㄊ沟棉r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化后進(jìn)入城鎮(zhèn)居民的社會保障體系，但以犧牲農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口相應(yīng)的土地權(quán)益為代價。 “土地?fù)Q社?！币欢ǔ潭壬洗龠M(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移市民化進(jìn)程，增加農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化能力，但是卻降低農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的意愿，局限性逐漸顯現(xiàn)：公平性、有效性、合理性和可行性受到質(zhì)疑[9]?！巴恋?fù)Q社保”的實(shí)質(zhì)是“棄地進(jìn)城”，而其合理性逐漸喪失。一是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的土地處置方式應(yīng)充分尊重其意愿，“帶地進(jìn)城”使得農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的土地權(quán)益長久保留，保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化后的長久生活，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化提供資金來源，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化后真正融入市民生活提供物質(zhì)基礎(chǔ)?？傮w而言，“帶地進(jìn)城”是一種漸進(jìn)式的市民化舉措[10]。二是使得村集體土地房屋權(quán)、農(nóng)村宅基地使用權(quán)和集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)明晰，建立健全農(nóng)村人口土地權(quán)益所涉及的產(chǎn)權(quán)實(shí)名登記制度。

(二)建立規(guī)范的土地和宅基地等的流通交易市場

綜上所述，“帶地進(jìn)城”保留農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口相應(yīng)的土地權(quán)益，關(guān)注焦點(diǎn)是怎樣使得農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口從土地獲取相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)收益，即使得土地權(quán)益資本化?，F(xiàn)階段，我國尚未建立健全規(guī)范的農(nóng)村土地和宅基地等轉(zhuǎn)讓、租賃和抵押等流動交易市場，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地的使用權(quán)等難以順暢流通，未發(fā)揮土地權(quán)益應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)價值。因此，一是建立規(guī)范的土地流通交易市場，有助于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的土地承包經(jīng)營權(quán)在相應(yīng)的流通交易市場順暢流通，最終目的是發(fā)揮農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口相應(yīng)土地權(quán)益的經(jīng)濟(jì)價值，從而為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程提供資金來源，使得農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化能順利開展。二是建立健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口宅基地流轉(zhuǎn)制度，便于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城集中居住?，F(xiàn)階段，一些農(nóng)村地區(qū)的大量的空宅和荒宅存在，一方面浪費(fèi)大量的土地資源，另一方面反映農(nóng)村宅基地的無序規(guī)劃[11]。因此，需建立規(guī)范的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口宅基地流轉(zhuǎn)市場，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)入地和轉(zhuǎn)出地的宅基地掛鉤的交易機(jī)制。同時鼓勵農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)行宅基地整理活動，對于整理后節(jié)約的建設(shè)用地和增加的耕地面積，給予農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口相應(yīng)的物質(zhì)獎勵和相關(guān)權(quán)益共享。

(三)推動城鄉(xiāng)戶籍制度并軌，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化

綜合來看，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的制度障礙最集中的表現(xiàn)是城鄉(xiāng)二元戶籍制度。原因是城市和農(nóng)村的公共服務(wù)的享有是以戶籍類型為依據(jù)，因此需對現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元戶籍制度進(jìn)行改革。一是推動建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一并軌的戶籍制度，即城鄉(xiāng)居民統(tǒng)一登記為居民戶口，取消城鄉(xiāng)居民在身份上的區(qū)別。注重對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口等弱勢群體原有權(quán)益的保護(hù)，具體表現(xiàn)在土地的承包經(jīng)營權(quán)和宅基地的使用權(quán)等。二是剝離依附在城鄉(xiāng)戶籍制度上的各種公共服務(wù)制度，還原戶籍制度登記人口信息的基本功能?，F(xiàn)階段，依附在城鄉(xiāng)戶籍制度上的各種公共服務(wù)制度阻礙農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程，具體表現(xiàn)在城鄉(xiāng)二元就業(yè)制度、教育制度和住房制度等，一方面影響農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的意愿，另一方面城鄉(xiāng)二元體系所衍生的制度成本增加市民化的總成本。城鄉(xiāng)戶籍制度改革的最終方向是使得城鄉(xiāng)居民享有均等化的公共服務(wù)，即實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城后能在就業(yè)領(lǐng)域、教育領(lǐng)域、住房領(lǐng)域、和社會保障等，享有與城鎮(zhèn)居民同等的福利水平，實(shí)現(xiàn)居民在城市和農(nóng)村范圍內(nèi)的合理有序轉(zhuǎn)移。三是在進(jìn)行戶籍制度改革的同時，做好相關(guān)配套制度的改革，使得戶籍制度的改革能有效開展下去[12]。一方面改革農(nóng)村土地現(xiàn)行制度，使得農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地的使用權(quán)等土地權(quán)益有效順暢流轉(zhuǎn)。另一方面，逐步建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障制度，使得城鄉(xiāng)居民社會保障水平趨于均等化，消除農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的“后顧之憂”，從制度層面來保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化后的長久生活。

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(責(zé)任編輯：張連軍)

10.3969/j.issn.1009-2080.2017.02.015

2017-03-02

蔡爐明(1991-)，男，江西九江人，廣西師范學(xué)院碩士研究生。

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1009-2080(2017)02-0066-05