牛佳樂，丁國民

（福州大學 法學院，福建 福州 350116）

我國村民自主決策中多數(shù)決制度的運用及完善

牛佳樂，丁國民

（福州大學 法學院，福建 福州 350116）

根據(jù)《憲法》以及《村民委員會組織法》的相關規(guī)定，村民享有四項基本的自治權，即民主選舉、民主決策、民主管理與民主監(jiān)督。多數(shù)決制度在村民自治權中均有體現(xiàn)，尤其在民主決策環(huán)節(jié)。民主決策是村民自治的重要內容，村民自治權在很大程度上是通過民主決策的形式來實現(xiàn)的。然而，多數(shù)決制度存在諸多缺陷，不當運用很容易侵犯少部分村民的利益。因此，在村民自主決策過程中，應通過更好地確定參會人員范圍、完善村民決策程序機制以及少數(shù)人的權利救治制度來進一步完善多數(shù)決制度。

自主決策；多數(shù)決制度；村民會議

村民自主決策過程中，遵循的是多數(shù)決的議決規(guī)則，即以少數(shù)服從多數(shù)的規(guī)則來決定決策是否通過。這種以多數(shù)意志決定主要是為了體現(xiàn)農村自治的民主性，具有其獨特的優(yōu)勢和作用。然而，在現(xiàn)實實踐中，發(fā)生諸多多數(shù)人意志壓迫少數(shù)人的事件，使得少數(shù)人的話語變得勢單力薄，最終難免利益受損。[1]

一、多數(shù)決制度在村民自主決策中的運用

（一）多數(shù)決制度在村民會議決策中的運用

村民會議是村民自治中的最高權力機關和決策機關，主要討論決定有關村集體利益的重大事項。村民會議大多一年召開一次，且在議事及決策上具有不得隨意更改決定的原則，這就決定了村民會議的決定具有很重大的意義且相對穩(wěn)定。因此以村民會議的形式做出的決策更加需要體現(xiàn)全村村民的意志，多數(shù)決制度也就需要更加完善。

根據(jù)《村民委員會組織法》的相關規(guī)定，村民會議每年至少召開一次，有十分之一以上村民或者三分之一以上的村民代表提議，應當召開村民會議。村民會議的人員組成有兩種方式：一是由本村超過十八周歲的村民組成，該種方式的村民會議召開的前提是有過半數(shù)的十八周歲以上的村民參會。二是戶代表制，既由本村每戶派代表參加，以戶代表參加的方式則必須有本村三分之二以上的戶的代表參加。決定的做出應當由全體到會人員的過半數(shù)通過，這是多數(shù)決制度在村民會議中的具體運用。

（二）多數(shù)決制度在村民代表大會中的運用

村莊合并之后，中國農村一個村的人數(shù)上升到一千人到六七千人不等，按照法律的規(guī)定，召開村民會議的話會有幾百人乃至幾千人參會，在農村基礎設施不完備的情況下，村民會議一般很難召集。另外，一些鄉(xiāng)村的村民外出務工，常年不會回村。因此，村民自治決策的另一種形式即村民代表大會，就成為了一種在鄉(xiāng)村中比較常用的決策形式。

多數(shù)決原則在村民代表會議上的運用集中體現(xiàn)在表決程序上，《村民委員會組織法》第26條第二款規(guī)定，只有在超過三分之二的村民代表會議的組成人員參加，會議才可以召開，決議必須經(jīng)過參加會議的一半以上的村民同意才能通過。村民代表會議是村民議決涉村事物的最主要的形式，為了體現(xiàn)村民自治的民主性，議決事項也當然地運用了少數(shù)服從多數(shù)的規(guī)則。多數(shù)決原則的適用是建立在有代表性的代表、合法的程序以及有效的保障措施之上的。

（三）多數(shù)決制度在村民小組會議中的運用

由于現(xiàn)在我國農村的土地大多是按照村民小組的形式分配和所有的，因此，村民小組會議在農村集體的發(fā)展中體現(xiàn)出更加基層與貼近村民生產(chǎn)生活的特點。村民小組由組長和成員組成，組長由小組成員推選，選舉形式靈活簡便。法律明確規(guī)定屬于村民小組集體所有的土地、企業(yè)和其他財產(chǎn)的經(jīng)營管理以及公益事項的辦理，由村民小組會議依據(jù)有關法律的規(guī)定討論決定?？梢姶迕裥〗M會議主要職能是商議有關小組內部事宜，同時還具有推選村民代表、村民委員會委員等職能。

村民小組會議的組成和村民會議大致相同，也有兩種方式，一是十八周歲以上有表決權的村民組成，二是以戶為單位參加，以村民個體方式參加的在人數(shù)上應當超過小組成員的三分之二，以戶為單位組成的小組會議則也同樣需要滿足三分之二戶參加會議的條件小組會議才能夠成功召開，所做的決定同樣是需要到會人員的過半數(shù)同意才可以通過。

二、多數(shù)決制度在村民自主決策中的運用存在不足

（一）參會人員的范圍存在問題

村民自主決策權具體體現(xiàn)在對會議議決事項的表決，多數(shù)決是會議及其決定通過的基本原則，因此，若要確保村民決策的民主性，則必須保證參與會議的村民具有廣泛性和代表性，凡是與所議決事項有關聯(lián)的人都應當知曉并參與會議，或事先征求其意見。根據(jù)《村民委員會組織法》第21條的規(guī)定參與民主決策的主體需要具備兩個必備的要件，首先其必須是本村村民，其次年齡在十八周歲以上。以此為基礎所決定的參會人員范圍是不夠全面的。

首先，在農村現(xiàn)在還普遍存在未滿十八周歲村民已經(jīng)不再上學外出打工，甚至有許多已經(jīng)結婚生子。對于這部分的村民來說，雖然其已經(jīng)參加社會勞動，并且能夠以自己的經(jīng)濟收入作為主要的生活來源，在民法上已經(jīng)被認定為是完全民事行為能力人，但是，根據(jù)《村民委員會組織法》的規(guī)定，其在村務決策中是沒有表決權的，甚至是沒有參與的權利，這必然會損害這一部分人的權益。例如土地承包經(jīng)營的方案是由村民會議決定，根據(jù)《農村土地承包法》的規(guī)定，土地承包的期限在三十年到七十年間，特殊的情況下還可以延長。村民會議所做的決定一般情況下很難再更改，因此，一旦土地承包方案決定后在較長的一段時間內就很難再做出變更。而對于農村來說，未來的發(fā)展任務還是要由新生一代來承擔，若忽視因為年齡原因而不能參與村民會議的年輕人的作用，將其排除在村民會議的討論及表決的范圍之外，這勢必會損害這部分人的利益。

其次是外來投資者在民主決策方面沒有話語權。根據(jù)《村民委員會組織法》的規(guī)定，外來投資者可以列席村民會議，但對于村民會議決策的事項沒有表決權，而且，列席會議還需要被邀請。筆者認為，這樣的規(guī)定有損害外來投資者利益的嫌疑。外來投資者和本地村民和本村有著很密切的聯(lián)系，投資者若要在本村開辦企業(yè)、興辦公益事業(yè)等，雖然他們和本村村民或者和本村有合同的調整，但是對于農村資源的利用，其沒有自己的話語權，這一方面會削弱投資者在本村投資的積極性，不利于本村的經(jīng)濟發(fā)展，另一方面，也會損害投資者的利益。

最后，對于被剝奪政治權利的人是否可以參與村民會議的問題。這一問題在我國《村民委員會組織法》里并沒有明確規(guī)定。我國《刑法》第54條也并沒有明確規(guī)定被剝奪政治權利的人沒有參加村民會議的權利。因此，被剝奪政治權利的人可以參加村民會議，對各項問題進行討論和發(fā)表自己的意見。由于在《村民委員會組織法》中沒有對這一問題的規(guī)定，在現(xiàn)實實踐中，會出現(xiàn)損害被剝奪政治權利的這部分人的合法權利的現(xiàn)象。

（二）決策程序中出現(xiàn)的問題

1.召開會議的人數(shù)比例難以滿足

《村民委員會組織法》第22條、第26條和第28條分別對村民會議、村民代表會議和村民小組會議召開的人數(shù)條件做出了具體的規(guī)定，分別為過半數(shù)已滿十八周歲村民或三分之二以上戶代表參加、三分之二以上組成代表參加以及村民小組三分之二已滿十八周歲村民或三分之二村民小組戶代表參加。法律所設定的“過半數(shù)”和“三分之二以上”的人數(shù)條件是為了在村民會議召開時有絕大多數(shù)的村民參加，以體現(xiàn)村民自治過程中的民主化。然而，農村村民的流動性比較大，很難滿足召開村民會議的人數(shù)條件，即便是利用戶代表制的形式來召開村民會議，參會的人多是留守在家的老年人，這一部分人的討論決策并不一定能夠代表全村村民的利益，在重大事項的討論上，缺少大部分年輕村民的意見和建議，是否能夠作出有利于村集體的發(fā)展的決策，又會不會被個別人操控？這些都是法律所沒有預見和避免而又會實然發(fā)生的問題?！洞迕裎瘑T會組織法》中并沒有規(guī)定參加民主會議是村民的義務或者責任，尤其是村民代表的職責，更沒有規(guī)定不參會的后果，這就會導致村民大量的缺席會議，甚至是導致會議無法召開?！昂戏Q定不是一個必須根據(jù)‘所有人意志’做出的決定，而是所有人參與政治過程的結果?！盵2]也就是說民主決策并不注重全體村民意志的完全統(tǒng)一，他所注重的是所有村民參與決策的這一過程。而我國《村民委員會組織法》第22條的規(guī)定僅僅保障了大部分村民的參與決策的權利，對于剩余的少數(shù)村民來說，他們的權利并沒有得到充分地保障。村民會議的召開主要是為了討論決定一些涉及村民利益的事項，因此，村民作為村里一員，對涉及自身利益的事項理應有權參與決策。村民會議是最能直接表達和反映村民意志的民主決策形式。[3]但在實踐中，立法者以村民召集難等作為理由制定出保障多數(shù)人權利的村民決策機制，這顯然是對少數(shù)村民參與決策權利的侵害。

2.責任后果機制缺失

根據(jù)《村民委員會組織法》的相關規(guī)定可知，除了村民小組會議之外，村民會議與村民代表會議均由村民委員會組織召開，這是一種法定的義務。完善的法律制度在規(guī)定義務的同時會制定相應的后果責任制度，既在義務主體沒有履行義務時應該有什么樣的后果。然而，在《村民委員會組織法》中并沒有對村民委員會的責任進行規(guī)定。因規(guī)定村委會的責任后果的法律缺失，村民委員會很有可能會因為自己的一己之私或者是因為判斷失誤而不去組織召開村民代表會議，給村民的合法權益造成損害。部分省的實施辦法中對于村民委員會怠于組織村民代表會議的后果做了相應的規(guī)定，例如廣東省實施《村民委員會組織法》辦法第28條規(guī)定，村民委員會不組織召開村民代表會議的，由村務監(jiān)督委員會督促村民委員會組織，經(jīng)督促仍然不組織的，由村務監(jiān)督委員會召集。即便是個別省份有關于村民委員會不積極組織召開村民代表會議的后果的規(guī)定，但是也僅僅是規(guī)定由其他組織代為組織，并沒有規(guī)定其所要擔負的責任，筆者認為這種法律缺失是造成村民委員會怠于履行義務的主要原因之一。

3.會議決定通過的人數(shù)比例過低且不具有代表性

法律規(guī)定，村民會議、村民代表會議和村民小組會議的決定的通過均須參會人員過半數(shù)同意。這樣的決策通過的人數(shù)比例存在兩個方面的問題。首先，在中國農村，可供農民支配的集體經(jīng)濟資源仍然很少，農民參與集體活動的積極性不夠，對個人或者獨立家庭的關注度要遠遠超過對集體利益的關注度。而且農村居民流動性大，留守在家的多為老人和小孩，這些村民自身對民主的認識不足和認識偏差，缺少對民主決策的準確認識。而對于具有更高水平知識、經(jīng)營頭腦以及經(jīng)濟水平的外來投資者因為沒有決策權，因此在民主決策上發(fā)揮的作用也是有限的。另一方面，最終決定通過的人數(shù)要求比例實際上是很低的。例如，村民會議只需過半數(shù)的有參與權的村民參加即可召開，決定的通過也只需要參加會議的過半數(shù)村民的同意，這就說明，對于涉及村民重大利益的事項只需要全村十八周歲以上村民的四分之一的表決通過即可。極低的人數(shù)比例在實質上并不能體現(xiàn)出決策的民主性，反而給追求私立的領導者一種機會，利用村民會議的形式民主綁架民意，造成實質上的不民主，損害少數(shù)人的利益甚至是全村的利益，以謀求自身的發(fā)展和私欲的滿足。

（三）少數(shù)人權利救濟存在保障問題

在適用少數(shù)服從多數(shù)原則進行民主決策的同時，我們不能忽視少數(shù)人的利益訴求，缺乏對少數(shù)人權益的保護是法律不健全的表現(xiàn)形式。[4]在現(xiàn)實實踐中，村民代表會議所作決策損害少數(shù)人利益的案例也是時有發(fā)生。這些少數(shù)人的利益因為缺乏法律的保障，經(jīng)常會成為多數(shù)人民主下的犧牲品。

2006年東南快報中報道過這樣一個案例：廈門湖里禾山鎮(zhèn)五通村泥金社村民孫志堅拓荒種植龍眼樹，后因修建環(huán)島路孫志堅的果園被征用。區(qū)政府與區(qū)村委會簽訂征地協(xié)議之后將補償金交由村委會分配給村民。在最先的分配方案中，孫志堅的果園里的果樹在補償?shù)姆秶畠?，因此他可以獲得60多萬元的補償款。然而，大多數(shù)村民均反對這一分配方案，并且泥金三組推選了15位議事代表，與原來的5位村民代表一起決議通過了另外一個新的分配方案。按照新的分配方案，孫志堅的果樹并不在補償?shù)姆秶畠龋瑢O志堅只能獲得20萬元左右的補償款。孫志堅稱，參加新方案決策的村民代表中的15名議事代表均不是種植龍眼的大戶，他們當然地更傾向于贊同第二種分配方案，議事代表以多數(shù)意見直接瓜分了孫志堅的勞動成果。孫志堅因此事提起了訴訟。村委會答辯稱新的分配方案是由村民代表合法表決通過的，不存在任何違法違規(guī)的行為。本案的一審法院、二審法院都以新方案是通過村民代表民主決議的為由，判決新的分配方案有效。后孫志堅向法院提起申訴被駁回，向檢察院申訴后，檢察院決定終止審理，按新方案執(zhí)行。

這就是一個很典型的個別村民的利益因村民代表會議的決議而受到損害的實例。因為法律缺乏對少數(shù)村民利益的保障以及救濟途徑，使得少數(shù)人在多數(shù)決的原則下百口莫辯，沒有一個可以為自己的利益爭取的有力依據(jù)。就如本案中，孫志堅是龍眼的種植大戶，因其種植也使得村集體的荒地等自然資源得到了有效的利用，他付出了人力、物力、財力，卻在征地補償款上只獲得和其他村民一樣的分配。村民代表多數(shù)決定的分配方案便成了村委會“一刀切”的分配補償款合法依據(jù)，而孫志堅卻找不到一個可以和此合法依據(jù)抗衡的理由，其權益最終被侵害是必然的。

三、在村民自主決策過程中進一步完善多數(shù)決制度

（一）更好地確定參會人員的范圍

首先針對村民中部分未滿十八周歲但是能夠以自己的勞動收入作為主要生活來源的，由于其具有完全以自己的意識來決定相關事務的能力，也有承擔責任的能力，因此應當賦予其參會的權利，并賦予其一定的表決權。其次，對于外來投資者而言，其進入本村的目的是運用村內的特定資源進行投資開發(fā)，因此村內的情況與其投資計劃等都具有緊密的聯(lián)系，因此，在法律上賦予其參與會議的權利是不夠的，還應賦予其一定的表決權。投資者因為具有一定的專業(yè)知識水平，懂得如何高效地運用村內資源，賦予其一定表決權，有利于投資者在本村開展投資計劃，最有效配置村集體資源，以及發(fā)展村集體經(jīng)濟。當然，要控制外來投資者表決權的使用，以避免其濫用權利并最終損害村民的利益。最后，關于被剝奪政治權利的人，因其在法律上并沒有明確剝奪其參與村民民主決策的權利，仍然具有參會與表決的權利[5]。

（二）進一步完善村民決策的程序機制

首先明確村民會議議決事項。法律中關于必須由村民會議決議的事項具有一定的模糊性，為了避免少數(shù)人對自由裁量權的濫用，法律應對村民會議議決事項采取更加明確具體的規(guī)定方式，對兜底性條款進行范圍說明，明確“其他事項”的外延問題。其次，多樣化會議召開形式，保證村民參與度。法律對村民會議、村民代表會議以及村民小組會議都有最低人數(shù)上的限制，但是由于農村普遍存在村民外出打工、求學甚至是常年居住在外地的情況，因此在需要召開會議來民主決策村內事務的時候難免會遇到村民因為路途遙遠、花費錢財?shù)仍蚨艞壋鱿瘯h的現(xiàn)象，這樣就無疑會造成參會人員無法完全代表村民意志，甚至是會議無法召開的結果。因此，可以采用多樣化的召開會議的形式，減少在外地務工人員的時間與金錢上的花費，提高村民參與會議的意愿。例如，利用現(xiàn)代科技來召開會議。隨著科學技術的發(fā)展，農村村民普遍都會使用手機，微信、QQ等通訊服務也都已經(jīng)發(fā)展得相當?shù)匕l(fā)達，因此可以采用組建通信群的方式來召開會議，或者是以視頻會議、電話會議的形式召開，這樣既可以減少在外務工人員因往返所產(chǎn)生的時間花費與金錢的花費，也拓寬了村民參與會議的渠道，增加會議中村民的出席率。第三，完善村民決策的責任與監(jiān)督機制。權利與責任是兩個相互依存的概念，在擁有權利的同時就應該要有相應的責任機制來約束權利的濫用。[6]然而，《村民委員會組織法》中僅僅賦予村委會召開村民會議的權利，并沒有對其責任的承擔進行規(guī)定，這就會造成村委會怠于執(zhí)行或者是濫用權利損害村民的利益。因此，應當在法律中增加對村民委員會怠于行使職權、濫用職權等損害村民權益的行為規(guī)定相應的責任機制，以此來增強村委會的責任感和降低村委會濫用權利給村民造成損害的可能性。最后，增加決策通過的人數(shù)比例。根據(jù)法律的規(guī)定，村民（代表）會議中只要過半數(shù)參會人員同意，決定即可通過。筆者認為由于種種原因，在參會人員的基數(shù)較少的情況下，較低的通過人數(shù)比例并不能代表最廣大村民的集體意志，也容易產(chǎn)生少部分人因私利操控決策的現(xiàn)象，從而失去民主決策的意義。因此，應當適當?shù)奶嵘龥Q定通過的同意人數(shù)的比例，增強決策的民主性。

（三）進一步完善對少數(shù)人的權利救濟制度

無救濟即無權利，一直以來法律均強調對農村村民自主決策權的保障，但是，對于其權利被損害時的救濟方法卻沒有一個明確的規(guī)定。一個決策即便是符合多數(shù)人的意志，但其仍可能會具有其缺陷，而且多數(shù)決制度在過度運用的情況下會出現(xiàn)多數(shù)人壓制少數(shù)人、損害少數(shù)人利益的情況。在中國農村，少數(shù)人利益被多數(shù)人以多數(shù)決的“民主”形式綁架無法發(fā)聲的現(xiàn)象時有發(fā)生，而目前我國法律并沒有對村民這一權利救濟的相關規(guī)定，少數(shù)人在權益被多數(shù)人意志損害時，并沒有一個可以維權的方式。[7]村民雖然可以就這樣的問題提起民事訴訟，但是由于法律沒有對少數(shù)人的權利保護予以明確的條款保護，使得少數(shù)人在訴訟中勝訴的可能性微乎其微。因此，具有明確的內容與可操作性的程序的救濟機制就顯得十分的必要。

實踐中，村民在自主決策過程中發(fā)生糾紛沖突時多以民事訴訟的方式來救濟自己的權益。然而由于多數(shù)決制度的存在，法院多以決策由多數(shù)村民民主決定為由，判定權益原告敗訴。權利救濟追求的根本目的就是使受沖突或糾紛影響的合法權利及法定義務能夠得到實現(xiàn)和履行。[8]然而權益受損害一方通過訴訟不僅無法實現(xiàn)權利，還需要支付訴訟成本，使得此種救濟方法只能束之高閣，在實踐中發(fā)揮不了其應有的作用。因此，在村民自主決策糾紛引發(fā)的訴訟中，法院的判決不僅僅只是以決策是否做到多數(shù)民主為基礎，同時還應充分了解少數(shù)人的訴求，審查在決策過程中是否存在多數(shù)意志“綁架”少數(shù)人利益的行為。只有在充分了解雙方訴求并且全面審查利益關系的基礎上，才能做出既能保障民主，又不會損害少部分人利益的判決。

[1]丁國民.中國村民自治權研究(第一版)[M].北京:法律出版社,2013:81-83.

[2]戴維·赫爾德.民主的模式(第一版)[M].燕繼榮，等，譯.北京:中央翻譯出版社,1988:382.

[3]徐勇.中國農村村民自治(第一版)[M].武漢:華中師范大學出版社,1997:115.

[4]張景峰.村民多數(shù)決的濫用及制衡:村規(guī)民約的啟示之二[J].洛陽工學院學報(社會科學版),2001(3):34-35.

[5]龔再坤.論村民自治權[D].濟南:山東大學,2003:23-25.

[6]趙云霞.我國行政問責制研究[D].濟南:山東大學,2009:40-41.

[7]陳曉汕,丁國民.村民委員會選舉多數(shù)決制度[J].三明學院學報,2014(1):13-14.

[8]錢衛(wèi)清.權利救濟途徑[N].法制日報,2006-4-11(11).

（責任編輯：陳 果）

On the Im provement of the M ajority Decision System in the Villagers'Autonomous Decision in China

NIU Jiale，DING Guomin
(School of Law,Fuzhou University,Fuzhou,Fujian 350116)

According to the constitution and the villagers committee,the relevant provisions of the villagers has four basic autonomy, namely the democratic elections,democratic policy-making,democratic management and democratic supervision.Majority system are reflected in the villagers autonomy,especially in the democratic decision-making.Democratic decision-making is an important content of self-governance among villagers,the villagers autonomy in the very great degree is realized through the form of democratic decision-making.Majority system hasmany defects,however,the improper use is easy to infringe the interests of the few villagers.There fore,in the process of villagers'autonomous decision-making,we should further improve themajority decision system by better defining the scope of the participants,improving the decision-makingme chanism of the villagers and the relief system ofminority rights.

autonomous decisionmaking;majority decision system;villagemeeting

D638

A

1674－2109(2017)04－0024－05

2016-09-26

牛佳樂（1990-），女，漢族，在讀碩士研究生，主要從事經(jīng)濟法研究。