錦州市社會主義學院課題組

（錦州市社會主義學院 遼寧 錦州 121007）

國家治理視域下社會組織協(xié)商民主創(chuàng)新研究

錦州市社會主義學院課題組

（錦州市社會主義學院 遼寧 錦州 121007）

社會組織協(xié)商民主是我國社會主義協(xié)商民主建設發(fā)展的重要形式和內(nèi)容。本文從社會組織協(xié)商民主的基本觀念出發(fā)，梳理了社會組織協(xié)商民主的內(nèi)涵及歷史傳承；理清了社會組織協(xié)商民主的提出依據(jù)，目前社會組織協(xié)商民主仍處于起步探索階段，目前面臨著嚴峻挑戰(zhàn)，所以研究其創(chuàng)新有著重大現(xiàn)實意義；從主體建設、渠道創(chuàng)新、制度保障等方面提出了社會組織協(xié)商民主創(chuàng)新的要點。

國家治理;社會組織;協(xié)商民主;創(chuàng)新

社會組織協(xié)商民主是我國社會主義協(xié)商民主建設發(fā)展的重要形式和內(nèi)容。黨的十八大報告提出“健全社會主義協(xié)商民主制度”，黨的十八屆三中全會提出要“構建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系，拓寬國家政權機關、政協(xié)組織、黨派團體、基層組織、社會組織的協(xié)商渠道”，把“推進社會主義協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展”作為我國政治體制改革的重要內(nèi)容。中央政治局于2014年12月29日審議通過的《關于加強社會主義協(xié)商民主建設的意見》，明確提出要“逐步探索社會組織協(xié)商”。因此。積極探索、廣泛開展社會組織協(xié)商對推進我國社會主義民主政治建設和社會主義協(xié)商民主發(fā)展具有重大意義。

一、社會組織協(xié)商民主的基本觀念

（一）社會組織協(xié)商民主的內(nèi)涵

社會組織協(xié)商民主在我國是一個嶄新的概念。一直以來，許多專家學者對社會組織協(xié)商民主的內(nèi)涵進行了多角度、多維度的分析，大致分為兩大類：廣義的社會組織協(xié)商主要是指社會組織參與以及組織的協(xié)商，這里面既包括社會組織參與各級黨委、人大、政府、政協(xié)及其有關部門發(fā)起的決策協(xié)商，又包括社會組織與社會、社會組織與企業(yè)乃至社會組織內(nèi)部的協(xié)商；狹義的社會組織協(xié)商主要立足于公共政策的視角，強調(diào)社會組織在公共事務和決策中的協(xié)商參與，包括作為協(xié)商主體參與由各級黨委、人大、政府、政協(xié)等發(fā)起的協(xié)商，以及作為平臺吸納社會主體參與與各級黨委、人大、政府部門的協(xié)商。[1]

（二）社會組織協(xié)商民主的歷史傳承

雖然社會組織協(xié)商民主在實踐中還處于逐步探索的階段，但從內(nèi)涵上講，其深深扎根于我國協(xié)商民主深厚的土壤中。在我國，協(xié)商民主是有歷史傳統(tǒng)的。早在建國初期就形成了中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度，人民政協(xié)是我國實行協(xié)商民主的主要渠道之一。在政協(xié)這個機構里，各個黨派、各個階層、各個界別、各個民族的政協(xié)委員，都能夠按照政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的要求，為國家的建設和發(fā)展獻計獻策。改革開放以來，隨著社會利益群體的多元化發(fā)展，協(xié)商民主也有了多種形式，比如人民代表大會常委會或者人民政府召開公共政策聽證會、有些地方實行的民主懇談會等，都是協(xié)商民主的具體實現(xiàn)形式。隨著社會主義協(xié)商民主廣泛多層制度化建設的深入發(fā)展，這樣的新的協(xié)商民主具體形式會不斷產(chǎn)生。

二、社會組織協(xié)商民主創(chuàng)新的依據(jù)

（一）是推進國家治理現(xiàn)代化的必然要求

國家治理體系現(xiàn)代化要求：“到二○二○年，在重要領域和關鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果”，“形成系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系”，這也是對社會主義協(xié)商制度建設發(fā)展的目標要求。

1.在宏觀方面，強調(diào)形成現(xiàn)代化的國家治理體系，不僅要注重建章立制的過程，更要注重頂層設計。國家治理體系是一個有機、協(xié)調(diào)、動態(tài)和整體的制度運行系統(tǒng), 習近平總書記在省部級領導干部學習十八屆三中全會精神研討班首次提出“五個關系”，即“要弄清楚整體政策安排與某一具體政策的關系、系統(tǒng)政策鏈條與某一政策環(huán)節(jié)的關系、政策頂層設計與政策分層對接的關系、政策統(tǒng)一性與政策差異性的關系、長期性政策與階段性政策的關系”。所以，在社會組織協(xié)商渠道的制度設計上，既要注重自身制度的完善，同時又要協(xié)調(diào)好同其他協(xié)商渠道的關系。

2.在微觀方面，國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化，有三個顯著的標志：第一，國家的制度是成熟的。到二○二○年，要形成的制度體系不是臨時的、過渡性的，是要具有長期穩(wěn)定性的制度體系。一方面，要改革現(xiàn)行社會組織協(xié)商不適應實踐發(fā)展要求的規(guī)章制度；另一方面，要更加重視各項制度之間的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性，更加重視社會組織協(xié)商民主制度與經(jīng)濟、政治、文化、社會及生態(tài)文明建設之間的關系。第二，治理的方式是法治的。雖然目前社會組織協(xié)商民主還在探索階段，還需要動態(tài)調(diào)整，但在調(diào)整的同時，必須做好制度上的頂層設計，使社會組織協(xié)調(diào)民主更加規(guī)范化和具有可執(zhí)行性。第三，治理的主體是多元的。國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化意味著黨將以一種全新的方式來執(zhí)政，其中最顯著的變化在于治理主體的多元化。治理模式下，國家治理主體將改變過去政府為單一主體的模式，倡導企業(yè)組織、社會自治組織和居民自治組織等協(xié)同共治。這一目標要求社會主義協(xié)商民主體系要突出體現(xiàn)主體多元化，堅持黨的群眾路線，建立社會參與機制，充分發(fā)揮人民群眾積極性、主動性、創(chuàng)造性，充分發(fā)揮企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、工會等人民團體作用，齊心協(xié)力推進改革。社會組織涉及經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)等領域，是國家治理的重要主體。推進國治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須激發(fā)社會活力，大力培育社會組織，積極開展社會組織協(xié)商。

（二）社會組織協(xié)商民主面臨的嚴峻挑戰(zhàn)

1.實踐中主體地位不強。雖然十八屆三中全會已將社會組織協(xié)商納入?yún)f(xié)商民主體系，但在目前情況下，社會組織在協(xié)商民主中的主體地位尚未真正確立，尤其是長期以來實行的雙重管理體制，在很大程度限制了社會組織的活動領域和范圍，制約了社會組織在協(xié)商民主中作用的發(fā)揮。目前，社會組織協(xié)商民主實踐較多較有成效的地區(qū)多集中在北京、廣東、上海、福建、淅江等地區(qū)，這些地區(qū)突出的特點是經(jīng)濟較發(fā)達，民營經(jīng)濟較活躍，同時企業(yè)、個人都有著較強參政議政的需要。社會組織參與協(xié)商，不僅需要社會組織具備較強的能力，也需要政府對社會組織有更加開放和包容的態(tài)度。因此經(jīng)濟的發(fā)展水平和經(jīng)濟成分與協(xié)商發(fā)展的程度緊密相關。遼寧作為東北老工業(yè)基地，存在一定思想僵化、官僚主義作風等問題，把社會組織看成是被管理的對象，對社會組織沒有充分的尊重?？陀^上導致一些大的社會組織與政府有著千絲萬縷的聯(lián)系，被稱為“二政府”；一些小的社會組織因為經(jīng)濟原因難以為繼，二者都不能發(fā)揮協(xié)商的基本作用。

2.缺乏多樣化參與渠道。各級黨代會、人大、政協(xié)中社會組織代表比例偏低。各級政府及其工作部門未普遍建立與社會組織的對口協(xié)商機制，往往出現(xiàn)“想?yún)f(xié)商就協(xié)商，不想?yún)f(xié)商就不協(xié)商”“領導認識誰就找誰協(xié)商，不認識就不找來協(xié)商”“喜歡誰就找誰來協(xié)商，不喜歡誰就不找來協(xié)商”的隨意作為。[2]社會組織反映訴求、意見找不到正式的渠道和機制。

3.缺乏制度保障。社會組織協(xié)商還處于探索階段，各地區(qū)實踐及試點的案例有很多，但還缺乏從制度上的頂層設計，其制度化、規(guī)范化、程序化程度還十分有限。比如，“在什么時候協(xié)商”“選誰來協(xié)商”“用什么方式協(xié)商”“如何落實反饋”“如何問責”等關鍵問題上都缺乏制度保障，協(xié)商對象的選擇具有隨意性。社會組織參與協(xié)商的形式往往限于征求意見，有的社會組織通過大量時間、精力經(jīng)過深入調(diào)查形成的調(diào)研報告遞送給有關部門，由于缺乏反饋機制，影響了社會組織參政議政的積極性。

（三）社會組織協(xié)商民主創(chuàng)新的現(xiàn)實意義

1.促進黨和政府決策的科學化民主化。社會協(xié)商，既不簡單是在社會領域展開的協(xié)商，更不是在國家層面展開的協(xié)商，而是國家與社會、政府與民眾圍繞著建構社會秩序、促進社會發(fā)展而展開的協(xié)商。[3]通過協(xié)商，一方面黨和政府可以廣泛聽取社會各界不同聲音、充分吸收有益意見建議，另一方面也可以社會各方面了解和接受黨的政治主張和路線方針政策。特別是社會組織的人員來自各行各業(yè)，社會組織協(xié)商可以涵蓋社會各界、各方面人士的主體，可以最大程度地實現(xiàn)最廣大人民群眾的民主權利。特別是由于社會組織往往專業(yè)性比較強，且來自于基層，各級政府把聽取社會組織意見建議納入決策必經(jīng)程序，集思廣益、求同存異，能夠使社會組織所聯(lián)系群眾的意見和主張在體制內(nèi)得到充分、順暢的表達。這有利于增強決策的科學性，有利于減少或避免決策失誤。建立在相關利益群體協(xié)商、妥協(xié)與共識基礎上的公共政策更容易為各方所接受，更具有正當性和合法性和科學性。

2.有利于維護社會穩(wěn)定。當前，我國正處于經(jīng)濟社會轉型期，貧富差距加大，不同社會階層之間缺乏必要的溝通，呈現(xiàn)出階層分化、利益調(diào)整、思想多元、矛盾凸顯和訴求增強等顯著特點。隨著民眾政治素養(yǎng)和法律意識的提高，政治參與熱情也日益高漲。尤其是改革開放進入深水區(qū)，很多敏感問題會觸及到個別群體的核心利益，一方面要暢通和擴大他們反映訴求的渠道，另一方面要把他們的訴求和參與納入有序規(guī)范的軌道。社會組織是黨和政府溝通社會、聯(lián)系社會的有效載體和重要渠道。社會組織協(xié)商可以起到一種減壓閥的作用，可以讓民眾擁有發(fā)泄情緒的正式的渠道和機會，擁有表達的空間；可以尋求價值共同點和利益最大公約數(shù)，達成廣泛共識；可以更好地協(xié)調(diào)社會關系，規(guī)范社會行為，促進社會公正，防范社會風險，維護社會穩(wěn)定。

三、正確把握社會組織協(xié)商創(chuàng)新的要點

在社會主義協(xié)商民主制度體系建設發(fā)展中，社會組織協(xié)商建設創(chuàng)新應當重點把握的要點應有以下三個方面。

（一）加強社會組織協(xié)商民主主體建設

改革開放以來，中國黨和政府對社會組織發(fā)展的態(tài)度經(jīng)歷了從有限控制到積極培育的重大轉變，90年代以來，社會組織有了很多發(fā)展。但從客觀上講，與中國13億多人口相比，無論是在數(shù)量上，還是在質量和功能上，其發(fā)育水平是相當有限的。對遼寧來說，其中一個重要的原因是基層黨的組織和政府組織思想觀念和管理水平等還比較落后。雖然十八屆三中全會中提出“創(chuàng)新社會治理機制”，提出“五類社會組織可直接登記”，但在實際運作過程中卻缺少細節(jié)性的制度安排。國家雖然在制度上給了社會自治的空間，但并沒有在實踐的過程給社會足夠的自治權力。所以，要培育社會組織的發(fā)展壯大，應該首先在思想上從黨和政府的自我改革做起，重新調(diào)整黨、政府和社會的關系，給社會組織更大的發(fā)展空間；積極轉變政府職能，使社會組織積極主動承接屬于社會的職能，拓展社會組織的活動空間。

（二）加強社會組織協(xié)商民主渠道創(chuàng)新

依據(jù)社會組織與現(xiàn)有協(xié)商渠道所對應的領域來劃分，可以分為政治協(xié)商、立法協(xié)商、政策協(xié)商、行業(yè)協(xié)商、社區(qū)協(xié)商、決策協(xié)商、應急協(xié)商等。政治協(xié)商與統(tǒng)戰(zhàn)工作相對應，強調(diào)社會組織作為一種政治力量參與到各級黨委、政府的協(xié)商中，包括社會組織的負責人作為政協(xié)委員參與兩會、參與國家大政方針的討論和建議過程中。立法協(xié)商主要是指社會組織通過制度化的方式參與到中央或地方人大的立法前期的意見征集過程中，這種制度化的方式有多種，包括政府或人大舉辦的協(xié)商座談會，也包括通過政策讓社會組織的負責人擔任人大代表來使他們參與到立法過程中。根據(jù)社會組織專業(yè)性、社會性的顯著特征，建議遼寧應當將行業(yè)協(xié)商、社區(qū)協(xié)商、決策協(xié)商和應急協(xié)商作為發(fā)展社會組織協(xié)商民主機制的四大優(yōu)先領域。

以行業(yè)協(xié)商為例，行業(yè)協(xié)會商會能夠獲得來自政府和企業(yè)兩方面的信息，具有專業(yè)、信息、人才、機制等市場資源配置等方面具有獨特優(yōu)勢，能做企業(yè)想要做，但靠單個企業(yè)做不到的事；能做市場需要做，卻又無人牽頭去做的事；能做政府想要做，卻無精力去做的事，在單個企業(yè)力不能及、市場不能自我調(diào)節(jié)、政府不宜直接調(diào)控的領域，發(fā)揮積極作用。比如，2007年遼寧省家具行業(yè)協(xié)會頒布了《遼寧實木家具市場規(guī)范》，被稱為“2007年中國家具行業(yè)十件大事”。《規(guī)范》對“實木家具概念”、“實木家具分類與等級”、實木家具的單體制造成分等作了詳細的明確規(guī)定，填補了國內(nèi)實木家具標準的空白。因此，有效發(fā)揮行業(yè)協(xié)會商會在協(xié)商民主方面的作用，有助于加強行業(yè)調(diào)查統(tǒng)計、制定行規(guī)行約、強化行業(yè)自律、規(guī)范市場秩序、促進價格協(xié)調(diào)、參與市場監(jiān)管。

當前，社區(qū)協(xié)商正呈現(xiàn)蓬勃發(fā)展的態(tài)勢，賦予基層民主政治新內(nèi)涵、新品質、新空間，成為基層民主建設的新常態(tài)。社區(qū)協(xié)商既是擴大公民有序政治參與的重要形式，也是建立利益表達和利益訴求的重要途徑，對推動中國政治發(fā)展，維護社會穩(wěn)定，將社會矛盾化解在基層，促進社會和諧具有重要意義。積極推行政府購買服務制度，建立公益創(chuàng)投機制，充分發(fā)揮社區(qū)社會組織作用，引導社會工作服務機構、其他社會組織和專業(yè)社會工作人才參與城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商工作。

決策協(xié)商是推進政府決策合法性的重要手段。改革開放以來，隨著社會結構的多元化，新的利益階層、組織群體不斷涌現(xiàn)。社會生活方式和價值觀念的多樣化進一步發(fā)展，要求多樣化的協(xié)商民主模式來擴大公民有序的政治參與，形成利益的協(xié)調(diào)與整合機制，緩沖不同利益群體要求，以達成一致和協(xié)調(diào)，提升政策的合法性和合理性。比如，上海市規(guī)定，黨委、政府在制定公共政策、編制發(fā)展規(guī)劃、進行重大決策過程中，采取調(diào)研、咨詢、聽證等形式，聽取和采納社會組織的意見建議。市政府重要工作會議均邀請15家評估等級為5A的行業(yè)協(xié)會秘書長列席。廣東規(guī)定各級政府建立與社會組織的信息交流制度，頒布公共政策前應廣泛征求社會組織意見，并作為必經(jīng)程序加以規(guī)范。

90年代以來，社會組織在重大自然災害、重大事故的應急過程中所發(fā)揮的作用越來越突出。社會組織所代表的人道主義救援力量、自助互助功能以及所能動員的社會資源都是政府單獨應對所無法比擬的。但是由于缺乏必要的協(xié)調(diào)，出現(xiàn)了大量應急供給和需求不匹配、人員擁堵、大量救援物資的浪費等現(xiàn)象。因此，如何保障應急管理中各個主體的有序參與非常重要。社會組織參與應急協(xié)商既能最大程度上動員社會資源，也能保障危機應對過程的有序性。在應急領域必須考慮和建立社會組織參與協(xié)商的機制，這一領域也是社會組織協(xié)商大有可為的領域。

（三）建立健全社會組織協(xié)商民主的制度保障

加強對“在什么時候協(xié)商”“選誰來協(xié)商”“用什么方式協(xié)商”“如何落實反饋”“如何問責”等關鍵問題上的制度供給。例如，在協(xié)商的時間問題上給予制度保障，從制度上把社會組織協(xié)商貫穿于事前、事中和事后的全程協(xié)商之中，最大程度避免決策失誤和保障相關群體的利益，形成利益共同體。從制度上明確哪些重大決策的出臺、哪些重大項目的實施、哪些重要人事安排必須經(jīng)社會組織協(xié)商民主的程序。在協(xié)商主體上，避免出現(xiàn)“領導認識誰就找誰協(xié)商，不認識就不找來協(xié)商”“喜歡誰就找誰來協(xié)商，不喜歡誰就不找來協(xié)商”的隨意作為。以實力較強、代表性較強、公益性較強的行業(yè)協(xié)會、學會、智庫等社會組織為重點，同時重點培育公益慈善類、社會服務類和社會治理類社會組織，發(fā)揮他們在表達群眾利益訴求、滿足群眾多樣需要、引導群眾有序參與社會事務治理等方面的積極作用。在協(xié)商形式上，要積極探索社會組織利用網(wǎng)絡平臺進行協(xié)商。網(wǎng)絡是一個平等、開放、一無疆界的平臺，可以擺脫行業(yè)界限、地區(qū)界限、黨和政府和企業(yè)三者之間的界限，讓各個方面都可以進行平等的對話協(xié)商。同時，要嚴格規(guī)范社會組織協(xié)商民主程序，從形式和程序上保證協(xié)商的質量和成效。例如，廣州在總結實踐的基礎上于2012年1月1日頒布了《廣州市勞動關系三方協(xié)商規(guī)定》，以地方性法規(guī)的形式確立了三方協(xié)商機制的具體模式。新建立的三方機制將由市勞動和社會保障局、市總工會、市企業(yè)家協(xié)會分別代表政府部門、工會和企業(yè)，對涉及調(diào)整勞動關系的法律、法規(guī)、規(guī)章和政策的制定提出意見和建議并監(jiān)督實施；對區(qū)、縣級市建立三方協(xié)商機制和企業(yè)推行平等協(xié)商、集體合同制度等勞動關系協(xié)調(diào)工作進行指導、協(xié)調(diào)，總結推廣典型經(jīng)驗；對重大集體爭議或群體性事件進行調(diào)查研究，提出解決的意見和建議。三方會議組織所具有的社會性、民主性一面，對于靈活、有效地預防和化解集體勞動爭議起到了十分重要的積極作用。

[1]藍煜昕等.社會組織協(xié)商民主機制構建研究[EB/OL].http://www.chinanpo.gov.cn/700105/92396/newswjindex.html

[2]崔忠付.我國社會組織協(xié)商民主建設存在的問題及建議[EB/OL].http://www.cfie.org.cn/2710757099819/2726147501214/14727/2807716724695.html

[3]林尚立.協(xié)商民主——中國的創(chuàng)造與實踐[M].重慶出版集團，2014:113

課題負責人：李艷，女，錦州市社會主義學院，講師

課題組成員：張坤，女，錦州市社會主義學院，講師

楊璐，女，錦州市社會主義學院，講師

王偉，男，錦州市社會主義學院，副主任講師

姚軍，男，錦州市社會主義學院，副主任講師

責任編輯/李永生

D621;D623.9

A

1672—4496（2017）02—049—06

本文系2016年度遼寧省社會主義學院系統(tǒng)科研項目成果。