○湖北省興山縣審計(jì)局 朱望先

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縣級(jí)政府投資審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)及對(duì)策

○湖北省興山縣審計(jì)局 朱望先

一、目前縣級(jí)政府投資審計(jì)中存在的矛盾和風(fēng)險(xiǎn)

政府投資項(xiàng)目范圍廣泛，項(xiàng)目管理、項(xiàng)目建設(shè)、項(xiàng)目監(jiān)督涉及到多個(gè)部門和單位，需要項(xiàng)目審批、資金籌措、規(guī)劃設(shè)計(jì)、建設(shè)管理、施工監(jiān)理等多個(gè)部門參與，涉及的人員多，時(shí)間跨度長(zhǎng)，內(nèi)在和外在風(fēng)險(xiǎn)因素較多。這些都導(dǎo)致了政府投資審計(jì)面臨各種矛盾和風(fēng)險(xiǎn)。

(一)審計(jì)資源與審計(jì)需求的矛盾

地方政府每年的投資少則幾個(gè)億，多則上百億千億。作為地方政府組成部門的基層審計(jì)機(jī)關(guān)，必須接受地方政府的政府投資審計(jì)工作任務(wù)安排。作為建設(shè)單位，主體責(zé)任落實(shí)不到位，為解脫自身經(jīng)濟(jì)責(zé)任，自覺不自覺的向監(jiān)督部門轉(zhuǎn)嫁自身管理責(zé)任。各建設(shè)單位普遍存在著對(duì)審計(jì)監(jiān)督權(quán)限認(rèn)識(shí)上的偏差，認(rèn)為經(jīng)過審計(jì)了,就解脫了經(jīng)濟(jì)責(zé)任，形成如“以審代結(jié)”的現(xiàn)象。在這種現(xiàn)實(shí)情況下，審計(jì)需要規(guī)模無限擴(kuò)大。作為審計(jì)機(jī)關(guān)，審計(jì)可用資源相對(duì)少了。從審計(jì)的人、財(cái)、物三個(gè)方面來分析，目前基層審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)資源做不到滿足政府投資審計(jì)監(jiān)督全覆蓋。

1.審計(jì)力量相對(duì)薄弱。

一是投資審計(jì)人員數(shù)量相對(duì)不足。一般縣級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)從事這項(xiàng)工作的人員不足，像筆者所在縣包含分管領(lǐng)導(dǎo)4個(gè)人，一人同時(shí)兼顧多個(gè)項(xiàng)目審計(jì)的情況非常普遍，往往造成大量投資項(xiàng)目審計(jì)任務(wù)長(zhǎng)期積壓不能完成，審計(jì)結(jié)果報(bào)告不能按時(shí)提交，以致政府領(lǐng)導(dǎo)、各部門、社會(huì)公眾不理解。二是政府投資審計(jì)專業(yè)性極強(qiáng)，政府投資項(xiàng)目往往涉及到多個(gè)專業(yè)，審計(jì)人員對(duì)工程管理、合同管理、法律、財(cái)政財(cái)務(wù)等方面的知識(shí)均需要掌握，而審計(jì)人員往往難以兼顧。三是既懂工程又懂財(cái)務(wù)和計(jì)算機(jī)的復(fù)合型人才匱乏。

2.基層審計(jì)機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)保障不足

縣級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)主要來自預(yù)算安排，如我縣每年用于政府投資審計(jì)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算安排15萬元，相對(duì)于審計(jì)任務(wù)所需資金則是杯水車薪，借用外部力量來輔助審計(jì)工作的經(jīng)費(fèi)匱乏。

3.軟硬件設(shè)備相對(duì)不足

由于軟硬件設(shè)備投入不足，工作效率效果大打折扣。工程審計(jì)中缺乏相關(guān)的軟件，基本還依靠手工計(jì)算或計(jì)算機(jī)電子表格輔助計(jì)算。測(cè)量硬件配備，現(xiàn)場(chǎng)踏勘所用測(cè)量工具還是皮尺和滾輪測(cè)距儀，如取芯機(jī)、全站儀、鋼筋定位儀、回彈儀、GPS衛(wèi)星定位測(cè)量系統(tǒng)等作為審計(jì)輔助手段的先進(jìn)工程檢測(cè)儀器等設(shè)備缺乏。

(二)聘請(qǐng)中介機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)

基層審計(jì)機(jī)關(guān)所擔(dān)負(fù)的投資審計(jì)任務(wù)重,中介機(jī)構(gòu)參與能有效解決審計(jì)機(jī)關(guān)任務(wù)重、責(zé)任大、難度高與審計(jì)人員數(shù)量不足和知識(shí)結(jié)構(gòu)單一的矛盾。但當(dāng)前社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的設(shè)立、運(yùn)作、從業(yè)范圍、業(yè)務(wù)水平和職業(yè)道德等方面的監(jiān)管還不到位。同時(shí)政府審計(jì)機(jī)關(guān)與社會(huì)中介機(jī)構(gòu)還有著一定的區(qū)別，主要是項(xiàng)目審計(jì)過程中信息不對(duì)稱和審計(jì)結(jié)果的不確定性，社會(huì)中介機(jī)構(gòu)很容易受到外界其他因素的影響，尤其是廉政風(fēng)險(xiǎn)對(duì)投資審計(jì)的影響最大，審計(jì)過程可能存在違法違規(guī)行為等。聘請(qǐng)中介機(jī)構(gòu)參與縣級(jí)政府投資審計(jì)主要存在以下幾點(diǎn)問題：

1．審計(jì)協(xié)作問題

社會(huì)中介審計(jì)機(jī)構(gòu)的人員一般從事的是社會(huì)審計(jì)和造價(jià)咨詢工作，對(duì)政府投資實(shí)施審計(jì)時(shí)不習(xí)慣按國(guó)家審計(jì)工作程序和作業(yè)規(guī)范進(jìn)行操作。對(duì)工程變更單進(jìn)行審核時(shí)，對(duì)建設(shè)單位、施工單位、監(jiān)理單位已簽證的，不從邏輯性、規(guī)范性、客觀真實(shí)性進(jìn)行審核，一般均予認(rèn)可，對(duì)其合理性、合法性不能作進(jìn)一步分析，對(duì)工程管理上的問題不能作深層次的審查。

2．法律法規(guī)不健全問題

近年來，從審計(jì)署到基層都出臺(tái)了一系列政策規(guī)定和規(guī)范性文件，對(duì)于規(guī)范各類審計(jì)主體的用權(quán)行為，保證審計(jì)質(zhì)量起到了明顯作用。但是，從總體情況看，法律法規(guī)制度仍不夠健全，制度建設(shè)與審計(jì)事業(yè)快速發(fā)展的需求還不相匹配，突出表現(xiàn)為高位法對(duì)中介機(jī)構(gòu)參與政府投資建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)的責(zé)、權(quán)、利以及其它執(zhí)業(yè)行為等涉及少，不夠完善和系統(tǒng)，低位法雖有所涉及，但因?qū)俨块T性或地方性法規(guī)，法律地位不高。

3．審計(jì)廉政問題

施工單位為了追求利益最大化，在建設(shè)項(xiàng)目結(jié)算審計(jì)時(shí)，會(huì)千方百計(jì)拉攏項(xiàng)目直接審計(jì)人員。中介機(jī)構(gòu)從業(yè)人員接觸面廣，平時(shí)也與被審計(jì)單位相關(guān)人員接觸較多，如果從業(yè)人員職業(yè)道德品質(zhì)不好，就會(huì)經(jīng)不住誘惑，可能違反“審計(jì)八不準(zhǔn)”的規(guī)定，收受被審計(jì)單位、施工單位的“小恩小惠”，背離審計(jì)原則，產(chǎn)生廉政風(fēng)險(xiǎn)。

(三)審計(jì)結(jié)算、決算的風(fēng)險(xiǎn)

工程項(xiàng)目竣工決算審計(jì)對(duì)象的范圍廣泛、內(nèi)容復(fù)雜，與其他審計(jì)項(xiàng)目相比比較敏感，審計(jì)環(huán)境較為復(fù)雜，加之建筑經(jīng)濟(jì)本身具有的特點(diǎn)，工程竣工結(jié)算、決算審計(jì)更容易產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)。

1.工程項(xiàng)目自身特殊性產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)

工程項(xiàng)目竣工決算審計(jì)的一些審計(jì)證據(jù)必須從現(xiàn)場(chǎng)才能獲得，一旦錯(cuò)過時(shí)機(jī)，后續(xù)工作難度會(huì)相當(dāng)大。有的現(xiàn)場(chǎng)已面目全非，根本無從考究，有的隱蔽工程很難直接取得需要的審計(jì)證據(jù)，導(dǎo)致無法得出適當(dāng)?shù)膶徲?jì)結(jié)論，出具審計(jì)報(bào)告的可信度在一定程度上會(huì)降低。

2.法律風(fēng)險(xiǎn)

審計(jì)監(jiān)督依托于《審計(jì)法》、《審計(jì)法實(shí)施條例》、《審計(jì)準(zhǔn)則》等法律法規(guī)。但是政府投資建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)作為國(guó)家審計(jì)的重要組成部分，并無專門的法律加以規(guī)范，主要依托部門規(guī)章、政策文件、地方辦法等進(jìn)行規(guī)范。審計(jì)過程中遇到的新問題、新情況的法律依據(jù)不足，各方之間適用法律法規(guī)的不統(tǒng)一，利益訴求也各不相同，這些都將引發(fā)審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

從法律層面講，審計(jì)是國(guó)家對(duì)建設(shè)單位的一種行政監(jiān)督，不影響建設(shè)單位與承建單位的合同效力。這兩者之間的差異在審計(jì)工作中經(jīng)常遇到，使審計(jì)難度加大，并且不可避免地造成了審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

工程建設(shè)領(lǐng)域發(fā)生訴訟糾紛時(shí)，建設(shè)工程承包合同案件應(yīng)以當(dāng)事人的約定作為法院判決的依據(jù)。只有在合同明確約定以審計(jì)結(jié)論作為結(jié)算依據(jù)或者合同約定不明確、合同約定無效的情況下，才能將審計(jì)結(jié)論作為判決的依據(jù)。2011年《全國(guó)民事審判工作會(huì)議紀(jì)要》第25條也指出：“當(dāng)事人以審計(jì)機(jī)關(guān)作出的審計(jì)報(bào)告、財(cái)政評(píng)審機(jī)構(gòu)作出的評(píng)審結(jié)論，主張變更有效的建設(shè)工程施工合同約定的工程價(jià)款數(shù)額的，不予支持?！?/p>

3.責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)

責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)主要是審計(jì)質(zhì)量控制風(fēng)險(xiǎn)和主體責(zé)任劃分不清風(fēng)險(xiǎn)。

目前審計(jì)質(zhì)量還是主要依賴于審計(jì)人員的專業(yè)素質(zhì)和經(jīng)驗(yàn)。不同的審計(jì)方法、審計(jì)深度、審計(jì)經(jīng)驗(yàn)都會(huì)使審計(jì)結(jié)論不同。如果沒有做好嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼{(diào)查取證工作，就可能被表面現(xiàn)象所迷惑，查不出實(shí)際隱藏問題；如果沒有執(zhí)行嚴(yán)格的復(fù)核和復(fù)審制度，審計(jì)人員業(yè)務(wù)上的缺陷就有可能導(dǎo)致審計(jì)結(jié)論的重大偏差。

政府投資建設(shè)項(xiàng)目從決策、實(shí)施到竣工涉及眾多部門和單位，財(cái)政部門有預(yù)算和資金監(jiān)管責(zé)任，建設(shè)單位有管理責(zé)任，而審計(jì)監(jiān)督部門在政府投資建設(shè)項(xiàng)目中的角色定位不夠清晰。由于政府的期望和建設(shè)單位的依賴，投資審計(jì)易介入項(xiàng)目管理具體事務(wù)，項(xiàng)目的造價(jià)、質(zhì)量、安全等風(fēng)險(xiǎn)直接轉(zhuǎn)換為審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

二、有效應(yīng)對(duì)審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策

上述審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)，既存在政府內(nèi)部機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)的問題，也存在著人為因素。針對(duì)上述風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，筆者認(rèn)為，可從以下幾個(gè)方面進(jìn)行有效的防范和應(yīng)對(duì)。

(一)理清審計(jì)機(jī)關(guān)與各部門之間的權(quán)責(zé)關(guān)系

一是作好“頂層設(shè)計(jì)”，理清權(quán)責(zé)關(guān)系。“以審代結(jié)”和“以審定案”，屬于政府內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制方面的問題，是部分政府職能部門為轉(zhuǎn)嫁自身資金管控風(fēng)險(xiǎn)，將審計(jì)報(bào)告視為資金撥付的依據(jù)。此類審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)對(duì)基層審計(jì)機(jī)關(guān)來說完全不具備回避性，這就要求上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)必須與本級(jí)政府做好溝通協(xié)調(diào)，理清部門間權(quán)責(zé)關(guān)系，搞好權(quán)責(zé)分配這一“頂層設(shè)計(jì)”，從源頭上杜絕此類審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)。

二是保證審計(jì)的獨(dú)立性。搞好“經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)”，扶正“上層建筑”。“經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑”，對(duì)手握審計(jì)監(jiān)督權(quán)的基層審計(jì)機(jī)關(guān)來說，如何避免地方政府臨時(shí)安排“簡(jiǎn)易項(xiàng)目”導(dǎo)致的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，筆者認(rèn)為當(dāng)前正在試點(diǎn)進(jìn)行的“人、財(cái)、物統(tǒng)一管理”是一個(gè)較好的思路。通過以省為行政單位對(duì)區(qū)域內(nèi)審計(jì)資源實(shí)行統(tǒng)一管理，解決地方審計(jì)機(jī)關(guān)由當(dāng)?shù)刎?cái)政供養(yǎng)的局面，改善地方審計(jì)機(jī)關(guān)“吃別人的嘴短”的現(xiàn)狀，增強(qiáng)基層審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)區(qū)域政府安排的“簡(jiǎn)易項(xiàng)目”抗辯的有效性，從而保證審計(jì)監(jiān)督權(quán)的依法獨(dú)立行使，降低審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

三是逐步建立和完善審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃安排制度。對(duì)當(dāng)?shù)卣才诺膶徲?jì)項(xiàng)目尤其是臨時(shí)交辦任務(wù)做好審計(jì)準(zhǔn)入調(diào)查，重點(diǎn)對(duì)投資項(xiàng)目原始資料的完整性和是否完成結(jié)算等情況進(jìn)行審查，對(duì)于資料不完善或者未進(jìn)行結(jié)算等容易導(dǎo)致審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)而不具備審計(jì)立項(xiàng)條件的項(xiàng)目，由審計(jì)機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)，拒絕進(jìn)行審計(jì)立項(xiàng)以避免“以審代結(jié)”或“簡(jiǎn)易程序”項(xiàng)目的出現(xiàn)，降低審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

(二)審計(jì)全覆蓋與量力而行、盡力而為，實(shí)行全面審計(jì)，突出重點(diǎn)

政府投資審計(jì)要做到全覆蓋，就要從量力而行、盡力而為出發(fā)，實(shí)行全面審計(jì)，突出重點(diǎn)。主要的方法就是整合三種力量，構(gòu)建三位一體審計(jì)監(jiān)督體系。

一是以國(guó)家審計(jì)為主導(dǎo)，發(fā)揮引領(lǐng)作用?；鶎訉徲?jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)統(tǒng)籌和指導(dǎo)全縣政府投資項(xiàng)目的審計(jì)工作，并直接對(duì)納入全縣年度審計(jì)計(jì)劃的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施審計(jì)。切實(shí)發(fā)揮審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用，注重揭示系統(tǒng)性、體制性和投資風(fēng)險(xiǎn)等問題，提出審計(jì)意見和建議，加強(qiáng)和改進(jìn)政府投資管理，確保投資資金的有效使用以及宏觀投資政策的貫徹實(shí)施。

二是以內(nèi)部審計(jì)為基礎(chǔ)，強(qiáng)化免疫功能。所有政府投資項(xiàng)目建設(shè)單位都應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家規(guī)定開展內(nèi)部審計(jì)。建設(shè)單位要充分利用內(nèi)審人員對(duì)本行業(yè)、本單位熟悉的優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)對(duì)本單位及所屬部門工程建設(shè)項(xiàng)目的審計(jì)，強(qiáng)化內(nèi)部管理和復(fù)核，重點(diǎn)突出項(xiàng)目前期程序?qū)徟⒄型稑?biāo)、政府采購(gòu)程序執(zhí)行、資金來源及到位、資金管理使用、工程建設(shè)實(shí)施及竣工驗(yàn)收、投資效益及相關(guān)評(píng)價(jià)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的監(jiān)督，可結(jié)合本單位《重大事項(xiàng)議事規(guī)則》和內(nèi)部控制制度的相關(guān)規(guī)定操作實(shí)施。建設(shè)單位對(duì)所有項(xiàng)目都應(yīng)出具竣工決(結(jié))算內(nèi)部審計(jì)意見，并對(duì)其組織實(shí)施的內(nèi)部審計(jì)結(jié)果負(fù)責(zé)，要充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)在規(guī)范管理、防范風(fēng)險(xiǎn)、完善治理等方面的基礎(chǔ)性作用，更好地服務(wù)和保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展。

三是以社會(huì)審計(jì)為補(bǔ)充，提高審計(jì)質(zhì)量。通過公開招投標(biāo)的方式，面向社會(huì)招聘一批資質(zhì)高、技術(shù)強(qiáng)、信譽(yù)好的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)參與項(xiàng)目審計(jì)。社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)其受托事項(xiàng)的結(jié)果負(fù)責(zé)。通過向社會(huì)中介機(jī)構(gòu)借力借技，能有效地拓展政府投資審計(jì)覆蓋范圍，增加政府投資審計(jì)的深度，進(jìn)一步提高審計(jì)證據(jù)的說服力和審計(jì)結(jié)果的準(zhǔn)確性，及時(shí)查處和糾正高估冒算、擠占挪用、損失浪費(fèi)建設(shè)資金等違規(guī)違紀(jì)行為，發(fā)揮投資審計(jì)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的保駕護(hù)航作用。

(三)處理好審計(jì)監(jiān)督與服務(wù)的關(guān)系

1.注重溝通交流，營(yíng)造和諧的審計(jì)環(huán)境

在日常工作中，審計(jì)人員按照確定的目標(biāo)和方案實(shí)施審計(jì)，不僅要做到審深審?fù)?，而且?duì)查出的問題要做到定性準(zhǔn)確、處罰得當(dāng)。為了使被審計(jì)單位欣然接受審計(jì)提出的建議，對(duì)審計(jì)結(jié)論達(dá)成共識(shí)，與被審計(jì)單位交換意見時(shí)，審計(jì)人員要做好溝通與協(xié)調(diào)，充分聽取被審計(jì)單位意見，站在被審計(jì)單位角度考慮問題。為此，審計(jì)人員要具備較高的專業(yè)基礎(chǔ)和理論水平，同時(shí)具有較強(qiáng)的組織協(xié)調(diào)能力，溝通處理好審計(jì)與被審計(jì)單位關(guān)系。努力引導(dǎo)被審計(jì)單位正確面對(duì)審計(jì)部門檢查，積極配合審計(jì)部門工作。審計(jì)人員還要時(shí)刻做好宣傳和解釋政策的工作。通過樹立良好的審計(jì)形象來贏得被審計(jì)單位的理解和尊重，營(yíng)造良好的外部審計(jì)環(huán)境。

2. 建立長(zhǎng)效機(jī)制，力求審計(jì)成果最大化

當(dāng)前，由于被審計(jì)單位整改不到位，審計(jì)監(jiān)督力度不夠，有些問題屢查屢犯，嚴(yán)重影響了審計(jì)成果的轉(zhuǎn)化。為促進(jìn)審計(jì)整改，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)該建立與被審計(jì)單位的定期聯(lián)系制度，對(duì)審計(jì)查出問題的整改情況進(jìn)行跟蹤檢查，成立審計(jì)整改督察工作領(lǐng)導(dǎo)小組，制定審計(jì)整改方案，確定審計(jì)整改責(zé)任人、整改時(shí)間，定期開展督促檢查，及時(shí)了解和掌握被審計(jì)單位對(duì)審計(jì)查出問題的整改情況，推動(dòng)審計(jì)整改工作向規(guī)范化和制度化的方向發(fā)展。努力推動(dòng)審計(jì)成果應(yīng)用，切實(shí)發(fā)揮審計(jì)的“審、幫、促”作用。

3. 發(fā)揮好建設(shè)性作用

審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)緊緊圍繞地方經(jīng)濟(jì)服務(wù)發(fā)展大局，全面依法履行審計(jì)職責(zé)。認(rèn)真謀劃政府投資審計(jì)工作，重點(diǎn)做好重大項(xiàng)目審計(jì)，特別是跟蹤審計(jì)。一要注重對(duì)體制、機(jī)制、制度建設(shè)和管理層面的深入分析，由關(guān)注資金、查錯(cuò)糾弊轉(zhuǎn)向關(guān)注資金與關(guān)注政策、制度等并重。二要將各個(gè)審計(jì)項(xiàng)目發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行橫向分析比較，查找產(chǎn)生問題的制度性原因，由個(gè)案監(jiān)督轉(zhuǎn)向關(guān)注共性問題、促進(jìn)全面整改。三要通過探索完善審計(jì)監(jiān)督模式，采取邊審計(jì)、邊整改的方法，由事后監(jiān)督轉(zhuǎn)向全過程跟蹤監(jiān)督。四要通過轉(zhuǎn)變審計(jì)工作理念，牢固樹立監(jiān)督和服務(wù)并重的觀念。審計(jì)要由發(fā)現(xiàn)和揭露問題向預(yù)警、預(yù)防、揭露、促進(jìn)解決問題轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮審計(jì)部門在國(guó)家治理中的建設(shè)性作用。

責(zé)任編輯: 姜洪云