張 姝，趙佳麗

(1.四川師范大學(xué) 教師培訓(xùn)學(xué)院， 四川 成都 610066；2.西南大學(xué) 教育學(xué)部， 重慶 400715)

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教育治理：政策網(wǎng)絡(luò)的途徑

張 姝1，趙佳麗2

(1.四川師范大學(xué) 教師培訓(xùn)學(xué)院， 四川 成都 610066；2.西南大學(xué) 教育學(xué)部， 重慶 400715)

政策網(wǎng)絡(luò)是分析教育治理的一種新的研究路徑與解釋框架，教育治理形成于政策主體相互作用的動(dòng)態(tài)進(jìn)程。其中，政策網(wǎng)絡(luò)的主體聯(lián)動(dòng)、階段發(fā)展與制度環(huán)境特征，分別賦予教育治理以系統(tǒng)價(jià)值、過(guò)程價(jià)值和制度價(jià)值。為實(shí)現(xiàn)教育治理價(jià)值，有賴于網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部主體關(guān)系的建立以及各網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的相互協(xié)調(diào)。因此，應(yīng)以教育效能提升為政策網(wǎng)絡(luò)“中樞”，凝聚教育治理的價(jià)值目標(biāo)；鼓勵(lì)多元參與合作，共擔(dān)責(zé)權(quán)，以此拓展教育治理路徑，最終在不斷調(diào)適政策主體中促成教育網(wǎng)絡(luò)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

政策網(wǎng)絡(luò)；教育治理；教育；價(jià)值

政策網(wǎng)絡(luò)是在政策形成與實(shí)施過(guò)程中，由涉及的多元行動(dòng)者共同形成的一種網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)。20世紀(jì)70年代末的政策網(wǎng)絡(luò)是西方政治科學(xué)研究主題，它是了解多元主體利益博弈關(guān)系的解釋框架。90年代，政策網(wǎng)絡(luò)融合網(wǎng)絡(luò)分析法而發(fā)展成為一種管理工具，延伸了政策網(wǎng)絡(luò)的應(yīng)用維度，滲透于政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與文化領(lǐng)域，逐漸實(shí)現(xiàn)教育治理的實(shí)踐轉(zhuǎn)向。其中，教育治理是指國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、利益群體和公民個(gè)體，通過(guò)一定的制度安排進(jìn)行合作互動(dòng)，共同管理教育公共事務(wù)的過(guò)程。*褚宏啟：《教育治理:以共治求善治》，《教育研究》2014年第10期。基于政策網(wǎng)絡(luò)視域，多元復(fù)雜的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)賦予教育治理以系統(tǒng)價(jià)值，利益博弈互動(dòng)的發(fā)展進(jìn)程彰顯了過(guò)程價(jià)值，科學(xué)規(guī)范的政策背景凸顯其制度價(jià)值。在互為的價(jià)值傳遞與補(bǔ)償中，為提高教育政策網(wǎng)絡(luò)各治理主體互動(dòng)的有效性，需明晰主體結(jié)構(gòu)關(guān)系，進(jìn)一步完善教育治理的內(nèi)在運(yùn)行機(jī)制。新世紀(jì)辦教育面臨深刻的社會(huì)變革、嬗變的公眾觀念、多元思維及復(fù)雜的政策問(wèn)題，有必要從政策網(wǎng)絡(luò)中探尋教育治理路徑，以期規(guī)整教育管理領(lǐng)域，推動(dòng)教育政策的變革與創(chuàng)新。

一、政策網(wǎng)絡(luò)的教育治理價(jià)值

政策網(wǎng)絡(luò)中涉及不同教育治理主體，呈現(xiàn)復(fù)雜的利益需求與關(guān)系形態(tài)，形成不同的政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，其結(jié)構(gòu)化發(fā)展核心穩(wěn)固治理主體地位，彰顯了系統(tǒng)統(tǒng)籌價(jià)值；其政策網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的組建又呼應(yīng)了過(guò)程發(fā)展價(jià)值，意在促成教育新格局。無(wú)論教育政策網(wǎng)絡(luò)指向系統(tǒng)還是過(guò)程，治理深受環(huán)境制約，制度要素將影響整個(gè)政策網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行機(jī)制與治理成效，其制度價(jià)值一覽無(wú)余。

(一)教育政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)旨?xì)w系統(tǒng)價(jià)值

政策網(wǎng)絡(luò)是對(duì)多元主體的互動(dòng)聯(lián)結(jié)，指向主體系統(tǒng)，而教育治理是對(duì)主體本身的改進(jìn)，指向?qū)ο笙到y(tǒng)，二者相輔相成。政策網(wǎng)絡(luò)是由“點(diǎn)——線——面”連接而成，每一節(jié)點(diǎn)代表一個(gè)行動(dòng)者，點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的線性連接促成行動(dòng)者間的互動(dòng)，而多點(diǎn)與多線的連接構(gòu)成不同面，由此以點(diǎn)帶面形成多個(gè)子系統(tǒng)，協(xié)同組成教育政策網(wǎng)絡(luò)母系統(tǒng)。隨著義務(wù)教育的普及，全民教育與終身教育的展開(kāi)，教育治理走向多中心，為打破政府專(zhuān)制格局，實(shí)現(xiàn)教育專(zhuān)項(xiàng)治理，成功治理的關(guān)鍵在于政府對(duì)其他主體的有效整合以及對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)的有效管理*姚榮：《關(guān)于我國(guó)教育政策網(wǎng)絡(luò)治理的思考》，《教育研究》2013年第9期。，以形成以政府為主導(dǎo)，相關(guān)學(xué)校、專(zhuān)家團(tuán)體、家庭等輔助而成的多層次、多互動(dòng)的治理系統(tǒng)。在教育政策網(wǎng)絡(luò)中，明確教育專(zhuān)家、行政人員、校長(zhǎng)、教師與學(xué)生等為治理主體，政府、學(xué)校、新聞媒體、家庭等為治理單位，整體呈現(xiàn)多中心治理樣態(tài)。當(dāng)然，教育政策系統(tǒng)運(yùn)行于現(xiàn)實(shí)場(chǎng)景，面臨社會(huì)變革、倫理批判、道德質(zhì)疑，且不同的教育議題，如環(huán)境保護(hù)、校園安全、教學(xué)績(jī)效，需結(jié)合不同資源條件、文件精神、師資配備等，且各個(gè)機(jī)構(gòu)在政策的不同運(yùn)行階段交互作用，為實(shí)現(xiàn)政策網(wǎng)絡(luò)的規(guī)范運(yùn)行，有必要形成一個(gè)動(dòng)態(tài)的教育治理系統(tǒng)。

以系統(tǒng)論為著眼點(diǎn)，綜合把握政策網(wǎng)絡(luò)，對(duì)系統(tǒng)間與系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行分析，使許多復(fù)雜問(wèn)題簡(jiǎn)單化、層次化，整體保證教育治理系統(tǒng)價(jià)值的發(fā)揮。通過(guò)宏觀統(tǒng)籌教育全局，實(shí)現(xiàn)教育目標(biāo)的價(jià)值引領(lǐng)。教育治理的價(jià)值基礎(chǔ)，是教育治理政策提出所依據(jù)的價(jià)值立場(chǎng)或主張*石中英：《教育治理的價(jià)值追求》，《中國(guó)教育報(bào)》2015年4月30日第6版。。不同教育政策網(wǎng)絡(luò)指向不同目標(biāo)，如傳播人類(lèi)文明，培養(yǎng)社會(huì)所需人才，發(fā)揮個(gè)體價(jià)值潛能等，體現(xiàn)了不同系統(tǒng)的發(fā)展訴求?；谡鲗?dǎo)的政策網(wǎng)絡(luò)視域，將不同目標(biāo)整合于促進(jìn)人類(lèi)和諧發(fā)展總目標(biāo)下，夯實(shí)了教育發(fā)展的價(jià)值基礎(chǔ)與方向。微觀規(guī)整各治理子系統(tǒng)的運(yùn)行秩序，更保證了教育教學(xué)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。整體由部分構(gòu)成，教育政策網(wǎng)絡(luò)的性能狀態(tài)將作用于各組成部分，規(guī)范的教育政策網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，在政策的組織、實(shí)施中能及時(shí)調(diào)動(dòng)各個(gè)主體，檢驗(yàn)治理效果同時(shí)為主體提供背景支撐，穩(wěn)定師生教學(xué)心態(tài)，維持教育教學(xué)秩序并提供創(chuàng)新機(jī)遇。教育政策網(wǎng)絡(luò)治理意蘊(yùn)整體性、規(guī)范性與秩序性，最終使得教育系統(tǒng)功能得到最大發(fā)揮。

(二)教育政策網(wǎng)絡(luò)形成轉(zhuǎn)歸過(guò)程價(jià)值

教育治理是一個(gè)完整的系統(tǒng)，是政策工具運(yùn)行的具體環(huán)境，教育治理作為一種手段具有工具屬性，推動(dòng)整個(gè)政策網(wǎng)絡(luò)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，其目的在于形成公平、自由、高效、有序的教育新格局，這是一個(gè)長(zhǎng)期漸進(jìn)過(guò)程。政策網(wǎng)絡(luò)中不同主體代表不同的集團(tuán)利益，首要確定教育治理主體與對(duì)象，主體對(duì)象的確定直接體現(xiàn)為利益的協(xié)調(diào)，具體經(jīng)歷利益的表達(dá)、利益的整合、利益的認(rèn)定與利益的形成等階段，這些教育事實(shí)或現(xiàn)狀作為治理結(jié)果的直接表現(xiàn)，要求治理主體合理分析教育現(xiàn)狀，抓取核心問(wèn)題而落實(shí)相關(guān)政策。在教育政策執(zhí)行中，不同取向的網(wǎng)絡(luò)治理表現(xiàn)不同，忠實(shí)取向表現(xiàn)為對(duì)教育政策的線性執(zhí)行；調(diào)適取向的治理間接整改政策要求；創(chuàng)生取向則是對(duì)原治理結(jié)構(gòu)、理念或文本的不規(guī)則執(zhí)行，不確定性因素增加。無(wú)論取向何類(lèi)，政策網(wǎng)絡(luò)的復(fù)雜與治理對(duì)象的多樣，勢(shì)必造成教育治理階段的反復(fù)，最終落腳教育效能的評(píng)估，對(duì)治理理念與時(shí)代背景的契合、教育結(jié)果與過(guò)程、執(zhí)行力度等進(jìn)行批判質(zhì)疑。訴諸運(yùn)行進(jìn)程，教育治理是以政策網(wǎng)絡(luò)為依托，外部指向自上而下或自下而上的階段劃分，內(nèi)含主體利益的博弈、資源的多方調(diào)取與權(quán)責(zé)的分配等。

教育政策網(wǎng)絡(luò)過(guò)程管控的治理機(jī)制，復(fù)歸教育時(shí)效創(chuàng)獲的長(zhǎng)期性，以深層攫取過(guò)程運(yùn)行價(jià)值。關(guān)注教育治理的政策達(dá)成過(guò)程，促成自由、民主與公正理念根植于各治理階段，消解人治、強(qiáng)權(quán)、特權(quán)思想。教育治理中的政策民主不僅關(guān)注治理結(jié)果，還在于提高公民參與度，其中政策網(wǎng)絡(luò)作為公民自由表達(dá)利益的平臺(tái)，推動(dòng)教育治理決策、執(zhí)行與評(píng)估的公正公開(kāi)，深刻揭示了政策網(wǎng)絡(luò)中的教育治理實(shí)質(zhì)。同時(shí)，過(guò)程導(dǎo)向明晰了主體責(zé)、權(quán)、利，幫助及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題與解決問(wèn)題。當(dāng)前學(xué)界相對(duì)缺乏教育政策網(wǎng)絡(luò)治理效果的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，也未形成科學(xué)規(guī)范的統(tǒng)一指標(biāo)，一旦出現(xiàn)問(wèn)題直指政策本身的不合理或失效，缺乏對(duì)治理理念、治理主體、環(huán)境、學(xué)校、媒體等的多重審視。將關(guān)注點(diǎn)落歸教育治理過(guò)程，明確了單一治理政策在不同階段、網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)中的權(quán)責(zé)范圍，并針對(duì)性地提出改進(jìn)策略，一定程度上能降低教育治理成本，保證政策的規(guī)范踐行。

(三)教育政策網(wǎng)絡(luò)背景復(fù)歸制度價(jià)值

任何一個(gè)政策網(wǎng)絡(luò)均存在于一個(gè)具體的制度環(huán)境之中，它具有相應(yīng)的制度性特征。*吳長(zhǎng)冬：《政策網(wǎng)絡(luò)中的政策工具評(píng)價(jià)與選擇研究》，重慶：重慶大學(xué)碩士學(xué)位論文，2009年，第12-14頁(yè)。政策網(wǎng)絡(luò)中教育治理的形成受制度牽制，其本身也存在制度意蘊(yùn)。制度主要包括正式與非正式的制度，正式制度是一些成文的規(guī)定，如法律法規(guī)、合同等，具有強(qiáng)制性。在教育治理過(guò)程中，憲法從根本上保證參與者的言論、結(jié)社、集會(huì)自由，賦予主體更多公平參與的機(jī)會(huì)或權(quán)利，統(tǒng)籌大多數(shù)人的意志，并對(duì)教育治理范圍或政策執(zhí)行進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)定。非正式制度是一些價(jià)值理念、風(fēng)俗習(xí)慣、道德倫理、文化傳統(tǒng)等，它們對(duì)教育治理對(duì)象、主體行為、政策決策、治理結(jié)果與評(píng)估等都產(chǎn)生影響，牽制整個(gè)教育政策網(wǎng)絡(luò)治理的輸出。如民族地區(qū)的教育治理，應(yīng)對(duì)地方民族特色、固有的傳統(tǒng)文化、信仰予以考慮，并不可忽略差異性存在。此外，政策網(wǎng)絡(luò)中的教育治理是以政策為表現(xiàn)形式，政策本體的制度性決定相關(guān)教育治理即為政策施行過(guò)程。

對(duì)教育治理背景與過(guò)程的制度性理解，保證了參與主體訴求的合理表達(dá)。復(fù)雜的教育政策網(wǎng)絡(luò)，既是統(tǒng)治者教育意志的固有表達(dá)方式，又是廣大群眾實(shí)現(xiàn)博弈互動(dòng)、資源交換的公開(kāi)平臺(tái)，唯制度化的背景能打破個(gè)體專(zhuān)制。以制度約束主體，實(shí)現(xiàn)教育治理過(guò)程科學(xué)規(guī)范化。政策網(wǎng)絡(luò)中的教育治理是交叉的，并受多元主體制約與影響，制度化取向能明晰各政策網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)關(guān)系，規(guī)范參與主體行為，制約其關(guān)聯(lián)方式，并對(duì)教育結(jié)構(gòu)或功能產(chǎn)生顯著影響。一定程度上，制度化走向還為社會(huì)媒體踐行其監(jiān)督、評(píng)估功能創(chuàng)造了空間。政策網(wǎng)絡(luò)中的教育具有“上位”意識(shí)，其制度意蘊(yùn)賦予教育治理以合理、合法特征，落歸現(xiàn)實(shí)接受多方檢驗(yàn)。鑒于社會(huì)媒體的強(qiáng)大輿論造勢(shì)功能，它能站在不同價(jià)值立場(chǎng)，分別對(duì)教育治理過(guò)程與結(jié)果予以監(jiān)督，保證政策網(wǎng)絡(luò)的公正、公開(kāi)與透明，從而把握治理深度，確保教育實(shí)效，避免政策失靈。

二、教育治理的政策網(wǎng)絡(luò)框架

教育治理既是政府行為，又是社會(huì)活動(dòng)，共同指向滿足主體教育需求。其牽涉各個(gè)利益群體，為實(shí)現(xiàn)共同的教育目標(biāo)，各行動(dòng)者集結(jié)成不同網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，統(tǒng)一于教育政策網(wǎng)絡(luò)下，在合作與競(jìng)爭(zhēng)中切實(shí)影響教育治理的政策網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行機(jī)制。

(一)教育治理的政策網(wǎng)絡(luò)主體關(guān)系

政策網(wǎng)絡(luò)中的教育治理主體是指教育政策網(wǎng)絡(luò)中的行動(dòng)者，如政府、學(xué)校、社會(huì)組織、家長(zhǎng)、媒體等，不同政策網(wǎng)絡(luò)中的教育治理主體不同。其中，政府作為主要行動(dòng)者，決定國(guó)家或地方教育發(fā)展方向、教育治理目標(biāo)及相關(guān)政策標(biāo)準(zhǔn)，宏觀統(tǒng)籌教育治理進(jìn)程。學(xué)校是教育政策網(wǎng)絡(luò)中的利益匯聚點(diǎn)，在政府與學(xué)校、學(xué)校與教師、學(xué)校與社會(huì)、學(xué)校與學(xué)生、學(xué)校與家長(zhǎng)等多層關(guān)系中，學(xué)校作為利益轉(zhuǎn)換點(diǎn)而存在。《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》指出，“完善教育中介組織的準(zhǔn)入、資助、監(jiān)管和行業(yè)自律制度。積極發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)、專(zhuān)業(yè)學(xué)會(huì)、基金會(huì)等各類(lèi)社會(huì)組織在教育公共治理中的作用”，明確了社會(huì)組織在教育政策網(wǎng)絡(luò)治理中的中介調(diào)節(jié)作用，作為一種非營(yíng)利性、非政府性、公益性組織機(jī)構(gòu)，在教育治理各階段提供智力支持，指向咨詢、監(jiān)督等功能。隨著現(xiàn)代化技術(shù)的發(fā)展，信息傳播速度加快，新聞媒體爭(zhēng)得一主體席位，成為不同教育政策網(wǎng)絡(luò)的傳輸管道，確保網(wǎng)絡(luò)、信息的間際溝通，同時(shí)作為監(jiān)管機(jī)制而存在。當(dāng)然，教育本體作為利益場(chǎng)域中心，涉及學(xué)生、家長(zhǎng)、教師等，作為利益相關(guān)者，其治理意蘊(yùn)亟需挖掘。

政府、學(xué)校、社會(huì)組織與媒體間并不存在僵化的政策治理結(jié)構(gòu)，依據(jù)不同的教育現(xiàn)實(shí)、治理對(duì)象與網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，政策網(wǎng)絡(luò)中的教育治理主體在角色承擔(dān)、結(jié)構(gòu)關(guān)系及交互模式等方面仍存差異。如以高考制度改革為治理主題導(dǎo)向教育發(fā)展，其切身關(guān)涉考生、家長(zhǎng)、學(xué)校及教育一線人員利益，只有真實(shí)表達(dá)對(duì)象的實(shí)際利益訴求，才能回應(yīng)高考本身的制度化意蘊(yùn)，而政府、教育部、專(zhuān)家團(tuán)體等同樣承擔(dān)核心任務(wù)，其對(duì)高考制度現(xiàn)實(shí)效能的了解程度，直接影響教育治理范疇與深度。在關(guān)乎民生問(wèn)題的教育治理中，尤其觸及公眾核心利益的教育議題中，如農(nóng)民工隨遷子女教育問(wèn)題，社會(huì)組織、媒體、學(xué)生、家長(zhǎng)、專(zhuān)家都是不可或缺的一部分。各行動(dòng)者由于共同的利益需求組成團(tuán)體，影響政府主導(dǎo)的教育治理進(jìn)程，政策網(wǎng)絡(luò)越龐大，越多行動(dòng)主體牽涉其中，對(duì)政府主導(dǎo)要求越高。由于多元極易瓦解核心，教育政策網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)有必要形成以政府為主導(dǎo)，多元主體協(xié)同架構(gòu)的治理機(jī)制。

(二)教育治理的政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)類(lèi)型

網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)是多元主體間固有的一種穩(wěn)定形態(tài)。對(duì)教育治理的政策網(wǎng)絡(luò)分析，多落腳于宏觀、中觀與微觀三個(gè)層次。研究者的不同分析視角對(duì)教育政策網(wǎng)絡(luò)有不同解釋?zhuān)芯恐兄饕嬖谒姆N經(jīng)典網(wǎng)絡(luò)類(lèi)型，即羅茨(Rhodes)模式、維克斯(WiIksa)和賴特(Wright)模式、阿特金森(Atkinson)和科爾曼(Coleman)模式、范沃登(Frans Van Waarden)模式?；谖覈?guó)教育的全民普及性和法定義務(wù)性，規(guī)定了教育是一項(xiàng)公共事業(yè)，這決定了對(duì)教育的治理，既需遵循自上而下的原則，保證對(duì)教育一以貫之，還需堅(jiān)持自下而上的原則，保證對(duì)教育問(wèn)題的切實(shí)解決。由于教育治理內(nèi)容繁雜且研究限制，對(duì)教育治理的探討落歸宏觀層次，特以羅茨模式為范例進(jìn)行教育治理的政策網(wǎng)絡(luò)分析。羅茨根據(jù)利益的匯集、成員或參與者、垂直獨(dú)立性、水平獨(dú)立性與資源分配五個(gè)指標(biāo)確定分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建出五個(gè)網(wǎng)絡(luò)類(lèi)型，即政策社群或地域社群、專(zhuān)業(yè)網(wǎng)絡(luò)、府際網(wǎng)絡(luò)、生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)和議題網(wǎng)絡(luò)，集聚不同行動(dòng)者表達(dá)多樣利益需求。

在教育政策網(wǎng)絡(luò)中，宏觀形成以國(guó)家教育部、政府為中心的政策社群，成員高度穩(wěn)定，水平依賴而垂直聯(lián)系，具有決定、指導(dǎo)功能，它是整個(gè)教育政策網(wǎng)絡(luò)的中心點(diǎn)。中觀層面形成以學(xué)校、地方教育機(jī)構(gòu)或行政部門(mén)為主的府際網(wǎng)絡(luò)，其成員固定有限，橫向聯(lián)系而縱向延伸，對(duì)政策社群的治理決策予以上傳下達(dá)、調(diào)整規(guī)范。以專(zhuān)家為核心的專(zhuān)業(yè)網(wǎng)絡(luò)，其成員穩(wěn)定有限，具有較高的專(zhuān)業(yè)水平與文化素養(yǎng)，對(duì)政策社群、府際網(wǎng)絡(luò)、議題網(wǎng)絡(luò)提供專(zhuān)業(yè)指導(dǎo)。微觀形成以師生、家長(zhǎng)、媒體、社會(huì)組織等為主的議題網(wǎng)絡(luò)，其中社會(huì)組織包括政治、經(jīng)濟(jì)、科教文衛(wèi)等領(lǐng)域的企事業(yè)單位、基金會(huì)等，參與者多，成員關(guān)系不穩(wěn)定，履行監(jiān)督反饋職責(zé)。龐大的政策網(wǎng)絡(luò)為教育治理提供環(huán)境支持，同一政策或議題在不同層次，將會(huì)構(gòu)成多元的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，且各個(gè)網(wǎng)絡(luò)所占權(quán)利與資源、承擔(dān)的責(zé)任與任務(wù)是不對(duì)等的，既相輔相成又相互制約。

(三)教育治理的政策網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行機(jī)制

教育治理作為一種新的思維與管理模式，力在回應(yīng)社會(huì)需求。教育治理的核心是教育治理機(jī)制，治理機(jī)制核心是運(yùn)行機(jī)制，以期實(shí)現(xiàn)主體聯(lián)動(dòng)。政策網(wǎng)絡(luò)中教育治理以政府自主型網(wǎng)絡(luò)運(yùn)作為主，政府暫居主導(dǎo)地位，與各層次網(wǎng)絡(luò)相聯(lián)。在教育治理前期，政府會(huì)參照專(zhuān)業(yè)網(wǎng)絡(luò)中的專(zhuān)家建議，從不同層面考量治理目標(biāo)，保證決策的科學(xué)與規(guī)范。政府主導(dǎo)的政策社群隨之基于決策地位，從國(guó)家或教育層面掌控全局，協(xié)定與下達(dá)治理決策。府際網(wǎng)絡(luò)中的學(xué)校、地方教育機(jī)構(gòu)對(duì)治理決議予以執(zhí)行，迫于權(quán)責(zé)壓力，多對(duì)教育治理決策予以忠實(shí)執(zhí)行，缺乏調(diào)適反饋。在教育治理過(guò)程中，作為教育利益的直接相關(guān)者，議題網(wǎng)絡(luò)中的教師、學(xué)生、家長(zhǎng)、社會(huì)組織等通過(guò)不同途徑表達(dá)現(xiàn)實(shí)訴求，由于自身非專(zhuān)業(yè)性，它們通常借助媒體傳達(dá)利益需求，還會(huì)尋求專(zhuān)家團(tuán)體協(xié)助，通過(guò)宣講、發(fā)表文章、上傳視頻等方式擴(kuò)大影響，進(jìn)而觸及政策社群的決策與執(zhí)行。通觀教育治理網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)行過(guò)程，治理目標(biāo)的達(dá)成并不都是順利的，政策社群雖能保證治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，但其他網(wǎng)絡(luò)亦在影響決策執(zhí)行，各治理主體的利益博弈會(huì)使網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)變得更加復(fù)雜。

為避免“治理失靈”，一系列保障要素價(jià)值得以彰顯，形成保障機(jī)制以鞏固教育政策網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行。信任作為重要的社會(huì)或人力資本，形成于各網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)主體長(zhǎng)期的溝通交往，是整個(gè)教育政策網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)作核心。信任機(jī)制的建立，與習(xí)慣、名譽(yù)、期望、倫理道德、文化涵養(yǎng)等密切相關(guān)，唯有增加個(gè)體信任資本，才能提升政策社群、專(zhuān)業(yè)、府際等網(wǎng)絡(luò)的信任水平，促進(jìn)資源交換與信息溝通。如若缺失信任要素，各網(wǎng)絡(luò)“節(jié)點(diǎn)”將無(wú)法聯(lián)結(jié)，結(jié)構(gòu)性關(guān)系覆滅，失去共有的教育治理目標(biāo)，更無(wú)利益爭(zhēng)斗、信息資源共享，整個(gè)教育政策網(wǎng)絡(luò)猶如一盤(pán)“散沙”。信任是網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行的重要前提，各個(gè)“節(jié)點(diǎn)”則是教育政策網(wǎng)絡(luò)形成的關(guān)鍵，應(yīng)突出以對(duì)話為媒介而形成溝通機(jī)制。教育政策網(wǎng)絡(luò)中信息傳遞路徑是以“中心——邊緣——中心”為模式*鄧凡：《教育政策執(zhí)行的網(wǎng)絡(luò)模式研究》，《教育學(xué)術(shù)月刊》2012年第1期。，極易走向集權(quán)治理或邊緣化治理，使網(wǎng)絡(luò)媒體、社會(huì)組織、專(zhuān)業(yè)網(wǎng)絡(luò)等缺失平等對(duì)話機(jī)會(huì)或地位，為及時(shí)傳遞出存在問(wèn)題，拓展溝通平臺(tái)，形成循環(huán)往復(fù)的溝通機(jī)制就顯得尤為重要。

三、政策網(wǎng)絡(luò)中的教育治理路徑

教育治理就是多元主體共同對(duì)教育事務(wù)進(jìn)行管理，具體形成以教育效能提升為根本價(jià)值目標(biāo)的網(wǎng)絡(luò)“中樞”，以政策責(zé)任共擔(dān)為管理方式的網(wǎng)絡(luò)“通路”，以多行動(dòng)者參與合作的主體調(diào)適為網(wǎng)絡(luò)“節(jié)點(diǎn)”，將整個(gè)教育治理過(guò)程串聯(lián)起來(lái)，加速政策網(wǎng)絡(luò)中教育治理的運(yùn)作效率。

(一 )政策目標(biāo)內(nèi)凝：教育治理“中樞”

政策網(wǎng)絡(luò)作為公共政策的一種表現(xiàn)形式，涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化等范疇，其中教育的非生產(chǎn)性，賦予教育政策網(wǎng)絡(luò)以多元價(jià)值需求與發(fā)展目標(biāo)。相對(duì)于強(qiáng)制性的制度介入，教育治理以一種“溫婉”的方式革新網(wǎng)絡(luò)體系，其直接目標(biāo)是提高政策網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行效率，根本目的在于提升教育功用，發(fā)揮教育潛在價(jià)值。由于在政策制定、施行與評(píng)估等階段，不免與主體認(rèn)知、地區(qū)環(huán)境或其它制度相沖突，導(dǎo)致對(duì)政策治理目標(biāo)認(rèn)知偏向或滯后。具體表現(xiàn)為：一種是將政策治理目標(biāo)定位“量化”，追求效率、高數(shù)值與個(gè)體需求；另一種定位“質(zhì)化”，將政策落歸公眾需求與教育實(shí)效，并實(shí)現(xiàn)公正公平；還有甚者對(duì)政策目標(biāo)定位模糊，妄圖取向價(jià)值中立。如隨著素質(zhì)教育地推進(jìn)，教育部數(shù)次推出“減輕學(xué)生學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)”的政策文件，在落實(shí)文件精神中，部分執(zhí)行者曲解政策原意，認(rèn)為減輕學(xué)生學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)就是不布置作業(yè)，課業(yè)知識(shí)技能滿堂灌，過(guò)分增加課余時(shí)間。部分管理者在考察學(xué)校時(shí)，以升學(xué)率作為評(píng)估指標(biāo)，直接將學(xué)校發(fā)展目標(biāo)導(dǎo)向高的升學(xué)率、優(yōu)秀率，學(xué)生隨之面臨大量的作業(yè)與各種考試，以減輕學(xué)生學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)的政策價(jià)值由此破碎?！八泄舱撸绕涫墙逃?，都是高度價(jià)值涉入”*[美]弗朗西斯·C·福勒：《教育政策學(xué)導(dǎo)論》，許慶豫譯，南京：江蘇教育出版社，2007年，第141-142頁(yè)。，無(wú)論確立以效率為中心的教育政策目標(biāo)，還是以效能為中心，單一目標(biāo)價(jià)值偏向會(huì)威脅主體利益，消極損耗教育政策資源。

合理定位教育政策目標(biāo)，才能保證主體教育治理能力和網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行機(jī)制的規(guī)范，由此需明確政策發(fā)展方向，凝結(jié)教育治理價(jià)值，將提高教育效率作為表層價(jià)值追求。教育效率指向教育投入與產(chǎn)出關(guān)系的平衡，大量的人力、物力、時(shí)間、金錢(qián)等被不斷投入教育事業(yè)，其直接目標(biāo)就是利用有限資源獲取最大的教育效益。回歸教育核心，視提升教育效能為根本價(jià)值追求。教育效能的實(shí)質(zhì)是教育質(zhì)量問(wèn)題，教育質(zhì)量越好，教育效能越強(qiáng)，教育水平越高。優(yōu)質(zhì)教育核心是學(xué)生發(fā)展，為滿足學(xué)生學(xué)習(xí)需求，家長(zhǎng)會(huì)增強(qiáng)自身物質(zhì)經(jīng)濟(jì)能力，教師將強(qiáng)化個(gè)體專(zhuān)業(yè)知識(shí)、教學(xué)能力和情意發(fā)展，學(xué)校持續(xù)完備辦學(xué)理念與實(shí)力，政府將統(tǒng)籌教育實(shí)況，作出教育預(yù)測(cè)與調(diào)控等，這些綜合形成以學(xué)生為中心而發(fā)散的教育政策網(wǎng)絡(luò)，教育治理正循此路徑而推進(jìn)。因此，以教育效率的提高為基礎(chǔ)，促進(jìn)教育效能發(fā)揮為教育治理的核心價(jià)值目標(biāo)，確定教育治理“中樞”，為各個(gè)政策網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)者指明發(fā)展方向。

(二)政策責(zé)權(quán)管理：教育治理“通路”

治理所尊崇的價(jià)值主要是平等、協(xié)商、責(zé)任和共享*別敦榮：《治理之于大學(xué)管理的意義》，《江蘇高教》2007年第7期。。政策網(wǎng)絡(luò)管理不僅是對(duì)管理者角色的界定、行動(dòng)結(jié)構(gòu)關(guān)系的調(diào)配，更重要的是實(shí)現(xiàn)科學(xué)的責(zé)權(quán)管理。責(zé)任與權(quán)利貫穿任一政策發(fā)展始末，代表教育政策的“雙面”，即義務(wù)性與法定性，二者實(shí)則水乳交融。責(zé)權(quán)管理亦即風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任共擔(dān)，它是不同主體共同合作，承擔(dān)教育治理責(zé)任的過(guò)程，具體將教育政策網(wǎng)絡(luò)中的政策社群、府際網(wǎng)絡(luò)、專(zhuān)業(yè)網(wǎng)絡(luò)、議題網(wǎng)絡(luò)等有效組織起來(lái)，打通教育治理之路。教育作為一項(xiàng)公共事業(yè)，潛在的困難是組織逃避責(zé)任或出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)候?qū)ふ姨孀镅?俞可平：《治理與善治》，北京：科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000年，第39頁(yè)。，在一定程度上體現(xiàn)政策管理分權(quán)化，權(quán)利分散使主體擁有管理自由與發(fā)展空間，能滿足不同對(duì)象的差異需求，保持政策活力，卻也暴露管理主體責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)、責(zé)任分配不明、機(jī)構(gòu)功能重疊和權(quán)力界限模糊等問(wèn)題。反之即政策管理的集權(quán)化，能穩(wěn)定政策網(wǎng)絡(luò)秩序卻易使管理走向?qū)Ｖ篇?dú)裁，難以取信于民，有失公平公正原則。

為落實(shí)教育政策目標(biāo)與完成治理任務(wù)，維穩(wěn)政策網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，有賴于嚴(yán)格地政策責(zé)權(quán)管理，打破絕對(duì)集權(quán)或分權(quán)，實(shí)現(xiàn)民主管理。如關(guān)于中小學(xué)教材制定問(wèn)題，歷史時(shí)期要求國(guó)定教材從宏觀把控質(zhì)量，研制統(tǒng)一的內(nèi)容、形式與版本，由全國(guó)統(tǒng)一推行，隨著課改深化，新時(shí)期要求以國(guó)定教材為“藍(lán)本”，允許地方自主研制，滿足校本發(fā)展需求，教材研制由“一綱一本”走向“一綱多本”。這就要求在教育政策管理中，首要強(qiáng)化主體責(zé)任意識(shí)，責(zé)任作為一種能力、義務(wù)、使命、精神，深刻作用于主體行動(dòng)，培養(yǎng)主體自覺(jué)、主動(dòng)、積極的特性，才能減輕教育治理負(fù)擔(dān)，提高治理效率。其次，明晰主體責(zé)任分配。訴諸教育政策網(wǎng)絡(luò)，不同主體扮演不同角色，在教育治理中，不同網(wǎng)絡(luò)主體在不同治理階段需完成不同任務(wù)，承擔(dān)不同責(zé)任，這就需要明確劃分責(zé)任范疇，分工合作，避免責(zé)任沖突而阻礙教育治理進(jìn)程。最后，嚴(yán)格權(quán)力界限。不同機(jī)構(gòu)或政策社群所掌握的權(quán)力是以制度為后盾，具有法制性欲強(qiáng)制性，是不可僭越的。然則共擔(dān)責(zé)權(quán)管理義務(wù)，不代表權(quán)力共享，意在規(guī)范、制約權(quán)力主體。因此，教育治理有必要實(shí)現(xiàn)責(zé)任共擔(dān)與權(quán)利分散，突出政府職責(zé)同時(shí)走向教育的“共治”與“善治”。

(三)政策主體調(diào)適：教育治理“節(jié)點(diǎn)”

教育政策網(wǎng)絡(luò)是由不同的教育子網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成，不同的子系網(wǎng)絡(luò)由不同關(guān)系主體構(gòu)成，每一組關(guān)系又由單一主體構(gòu)成，整體具有層次性。其中，每一政策網(wǎng)絡(luò)或關(guān)系主體就是一個(gè)“節(jié)點(diǎn)”，各“節(jié)點(diǎn)”立足各自價(jià)值場(chǎng)域與其他網(wǎng)絡(luò)對(duì)抗，實(shí)為政策利益的協(xié)調(diào)。于政策主體或行動(dòng)者而言，其教育信念、價(jià)值取向、利益訴求、治理方式與政策執(zhí)行策略等，此消彼長(zhǎng)于教育政策的制定、執(zhí)行與反饋，實(shí)為政策認(rèn)知的深化。不同特性的教育政策主體還掌握著不同資源，如政府占據(jù)權(quán)力資源，新聞媒體掌握輿論資源，社會(huì)企業(yè)或組織擁有財(cái)物資源，專(zhuān)家掌握知識(shí)權(quán)威，政策網(wǎng)絡(luò)將各個(gè)教育行動(dòng)者緊密聯(lián)結(jié)，并將這些主體資源置于同一交換空間，教育治理不僅在實(shí)地落實(shí)政策，還對(duì)各種資源進(jìn)行多方調(diào)度，這是以“節(jié)點(diǎn)”與“節(jié)點(diǎn)”間同等地位的確立為前提，實(shí)為政策資源的再分配。

復(fù)歸政策網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部，教育治理的目的不是限制個(gè)體自由或權(quán)利，而是盡量滿足最廣大人民的教育需要，鼓勵(lì)多元參與和平等合作。以給予公平參與機(jī)會(huì)為牽頭，拓寬行動(dòng)者參與范疇，使得結(jié)構(gòu)關(guān)系復(fù)雜化，政策網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)愈加龐大，政策行動(dòng)者在治理過(guò)程中的參與度，同時(shí)在關(guān)照與整合不同主體的利益需求，進(jìn)而影響教育機(jī)會(huì)的分配。以建立平等合作關(guān)系為策略，促成教育治理活動(dòng)目標(biāo)與結(jié)果的一致。教育政策網(wǎng)絡(luò)中各個(gè)主體是平等的，它們分表掌握不同資源，卻無(wú)優(yōu)劣等級(jí)之分，力求建立平等的合作聯(lián)盟關(guān)系，既是對(duì)主體地位的尊重，又能實(shí)現(xiàn)權(quán)力制衡。如若打破穩(wěn)定的政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，教育治理將演變?yōu)閭€(gè)人獨(dú)裁或特權(quán)獨(dú)霸，只能實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治者或權(quán)威者意志，滋生教育治理的不公平要素，核心導(dǎo)致教育不公平，“教育不公平最終損害的不是個(gè)別人或哪個(gè)社會(huì)階層的利益，而是整個(gè)社會(huì)、整個(gè)人類(lèi)的利益”*石中英：《教育公平的主要內(nèi)涵與社會(huì)意義》，《中國(guó)教育學(xué)刊》2008年第3期。。

(責(zé)任編輯：晏 潔)

Education Governance: An Approach to the Policy Network

ZHANG Shu1, ZHAO Jia-li2

(1. College of Teacher Training, Sichuan Normal University, Chengdu 610066, China; 2. Faculty of Education, Southwest University, Chongqing 400715, China)

The policy network is a new research approach and explanation framework for analyzing education governance which is a dynamic process formed in the interaction of subjects. Among them, the features of the subjects’ linkage in the policy network, their stage of development and their institutional environment have respectively provided the education governance with the systemic value, the process value and the system value. And the realization of the education value relies on the establishment of the main body relationship within the network and the mutual harmony among various network structures. Therefore, efforts must be made to promote educational efficiency as the “pivot” of the policy network, to cohere the value goal of education governance and to encourage multiple participation and cooperation to share in liability so as to expand the approach to education governance management and to ultimately facilitate the smooth operation of the education network in the continuous adjustment of the policy subject.

policy networks; education governance; education; value

四川省社會(huì)科學(xué)研究“十二五”規(guī)劃課題“教師文化自覺(jué)及其教學(xué)實(shí)現(xiàn)研究”(項(xiàng)目編號(hào)：SC14C35)；四川省科技廳軟科學(xué)課題“民族地區(qū)教師流動(dòng)的頂層設(shè)計(jì)與機(jī)制創(chuàng)新研究”(項(xiàng)目編號(hào)：92015ZR0075)

2017-02-12

張姝(1980- )，女，重慶巫溪人，四川師范大學(xué)教師培訓(xùn)學(xué)院副教授，教育學(xué)博士，主要從事課程與教學(xué)論研究；趙佳麗(1993- )，女，云南大理人，西南大學(xué)教育學(xué)部碩士研究生，主要從事課程與教學(xué)論研究。

G40

A

1674-5310(2017)03-0102-06