●朱愛國

“以縣為主”體制下鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務教育經費監(jiān)管策略探究

●朱愛國

在“以縣為主”管理體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對義務教育的管理職能明顯弱化，中心學校成為教育管理的責任主體。而中心學校在國家制度設計層面身份不明、職責不清，在實際工作中體制不順、運轉不暢。本文在對全國部分省份鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務教育機構設置、職能定位、運行機制、管理方式進行抽樣調查的基礎上，提出要進一步完善“以縣為主”的財政管理制度,完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務教育經費管理體制、資金撥付流程、公用經費保障項目，完善教育經費監(jiān)管機制，切實提高經費使用效益和管理效能，推進縣域內城鄉(xiāng)義務教育一體化發(fā)展。

以縣為主 鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務教育 經費監(jiān)管

義務教育是國民教育的重中之重。鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務教育處于義務教育最基層、最基礎的位置，如果保障不好，勢必影響義務教育的整體質量，影響國民教育的根基。我國自2006年全面推行“經費省級統(tǒng)籌、管理以縣為主”的義務教育經費保障機制以來，縣級以上義務教育經費的投入、使用和管理已形成了相對成熟定型的運行方式和管理模式。目前相對薄弱的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務教育經費監(jiān)管，還存在管理體制不夠順暢、投入機制不夠健全、經費管理不夠規(guī)范等諸多問題。完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務教育經費管理體制，切實加強規(guī)范化管理，解決突出問題和特殊困難，是當務之急和重要課題。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學校的職能定位和運轉方式

談到鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務教育經費管理，就不能不說鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學?！，F(xiàn)實中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學校既是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級教育行政管理機構，又是一個辦學實體，而國家制度層面早已沒有這級教育管理機構，財政對其運轉經費也沒有預算安排。有其實體而無其名分，鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學校處于一個非常尷尬的位置。

為推進農村稅費改革，2001年，國務院辦公廳下發(fā) 《關于完善農村義務教育管理體制的通知》（國發(fā)〔2001〕21號）明確要求，“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府不設專門的教育管理機構。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))有關教育工作由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))長直接負責，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))可在核定的行政編制內確定一至二名助理或干事協(xié)助鄉(xiāng)(鎮(zhèn))長管理具體教育事務，并接受縣級教育行政部門指導。教育教學業(yè)務管理由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))中心學校校長負責。”自2002年起，全國陸續(xù)撤銷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級教育行政管理機構，即原教育辦（組、站、分局），農村義務教育實行“在國務院領導下，由地方政府負責、分級管理、以縣為主”的體制。而縣級教育部門經過機構改革后編制有限、人手有限，有的要面對上百所中小學、幾萬名學生、幾千名教師，其工作量可想而知。特別是一些邊遠偏僻的山區(qū)，地廣人稀，教育局一竿子插到底根本管不過來。因此，在國家文件中，本是相對于地理位置而言的中心學校 （即鄉(xiāng)鎮(zhèn)地理位置中心的學校），成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育管理的責任主體，主要承擔所轄學校招生、教學、考試、教師管理、校舍改善、安全、文明及衛(wèi)生等管理工作。

通過實地調研和委托調研等方式，筆者發(fā)現(xiàn)，由于各地地域特點、歷史沿革、教育實際和對政策的理解不同，中心學校的機構設置和職能定位五花八門，主要有五種方式。一是原鄉(xiāng)鎮(zhèn)教辦的“翻版”。只不過是換個名稱而已，負責管理全鎮(zhèn)的中小學和幼兒園。有獨立的辦公地點、專門的工作人員，有校長任命權、教師調配權、經費撥付權，如表1中的山東淄博市臨淄區(qū)。二是具有行政管理職能的辦學實體。中心學校設在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地初中或小學，中心學校校長負責管理全鎮(zhèn)的教育，常務副校長負責管理所在的學校。另配3—5名教育干事（輔導員），依托所在初中（或小學），協(xié)助中心學校校長負責轄區(qū)內學校的教學教研，經費分配、校長任命和教師調配由縣教育局統(tǒng)籌實施。三是只負責鄉(xiāng)鎮(zhèn)小學和教學點的管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)完全中學、初級中學由縣教育局直接管理。中心學校設在鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心小學，既是一所實實在在的學校，承擔著中心小學的教育教學；又是一級教育管理機構，對所轄小學（教學點）行使教師調配、經費撥付、人事任命、教學管理等職能。中心學校校長既是鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有小學（教學點）的總校長，又是中心小學的校長，如表1中的海南省瓊中縣。四是教育督學負責制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地的初中定為中心學校，由縣級政府派出教育督學，另配2－3名教育專干，負責全鎮(zhèn)中小學校的教育事務及教學管理。五是教育助理員和中心學校校長雙向負責制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地的初中定為中心學校，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)在核定的行政編制內確定一名教育助理員協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)長主管教育行政事務，并接受縣級教育行政部門指導；由縣級教育部門任命一名中心學校校長負責教育教學業(yè)務管理，中心學校校長兼初中校長，如表1中的安徽省太湖縣(見表1)。

表1鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學校機構設置及經費來源抽樣調查表

鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學校要負責管理全鎮(zhèn)的中小學教育教學，其工作人員的基本工資和績效工資納入縣級教師工資范圍統(tǒng)一予以保障，但公共辦公經費缺乏來源，維修經費和福利補貼等基本未納入年初預算。這些經費支出主要通過以下渠道解決：一是利用其掌握的資金分配權，從所轄學校公用經費中切塊統(tǒng)籌。比如某中心學校，每學期從所轄小學生均300元生均公用經費中，切下50元統(tǒng)籌使用，一學年統(tǒng)籌100元，占600元生均公用經費的六分之一。二是利用其掌握的財務審核權，向所轄中小學分攤，有的甚至直接克扣所轄中小學校的公用經費。比如開展一項教學比賽活動，總支出是18000元，參加的學校按比例分攤。一般而言，中心學校要多攤一點，以結余留作他用。三是縣市教育部門期刊教輔征訂、保險公司、學生試卷返點提成。本應給各學校的，中心學校統(tǒng)籌使用。四是個別縣市教育局每年從公用經費結余中對中心學校預算安排一定額度的辦公經費。比如，安徽太湖縣中心學校辦公經費由縣教育局年終一次性予以補助。五是從學前班收費中統(tǒng)籌。比如某鄉(xiāng)鎮(zhèn)小學辦學前班，由中心學校每生收取管理費200元，但返給各小學只有100元。有的中心學校與鄉(xiāng)鎮(zhèn)中（?。W實際上是完全獨立的兩個單位，但是財務核算混在一起，不單獨進行核算。這些，都在一定程度上形成了對所轄學校公用經費的無形擠占。

如某鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學校（6名工作人員）2015年從公共財政撥款經費中開支的商品和勞務支出16萬多元（另從其他收入中列支招待費、租車費2萬多元，該中心學校電費列入中心小學支出），具體支出明細見表2。

表2某鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學校2015年商品和勞務支出明細表

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務教育經費的撥付流程和管理方式

始于2006年的農村義務教育經費保障機制改革，是一項具有里程碑意義的重大改革。這項改革在鞏固和完善教職工工資保障機制的基礎上，把農村義務教育學校公用經費、資助貧困家庭學生生活費、校舍維修改造經費等全面納入公共財政保障范圍，全部免除了農村義務教育學生學雜費、課本費和住宿費，基本形成了中央、省級保運轉和基本建設，縣級保教師工資的經費支出結構。對這些經費，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)來講，實行的是分類撥付、分類管理的方式。

表3鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務教育經費撥付和管理方式抽樣調查表

具體項目安排如下：①教師工資由縣級統(tǒng)發(fā)、足額預算、一人一卡、按月發(fā)放、銀行直達，形成了比較穩(wěn)定的長效增長機制。②校舍維修改造，一般由縣級財政、教育兩家聯(lián)合下達立項文件，教育部門負責項目實施，財政部門按項目實施進度撥付資金。工程完工后，交學校使用。也就是實行“交鑰匙工程”。如表3中的安徽太湖縣、貴州息烽縣。③教師培訓一般由縣級教師培訓中心統(tǒng)籌組織，所發(fā)生費用由培訓中心向各鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學校（初中）據(jù)實收取，或由教育局年初預算統(tǒng)籌。④大型設施設備，由縣級教育、財政部門集中采購、集中配置。⑤公用經費及其他專項經費要按“兩上兩下”的程序編制預算，經縣級人大審議同意后，由縣級財政部門按批次下?lián)?，通過國庫集中支付。

對鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務教育公用經費和專項資金的管理，總體看來主要有五種方式。一是中心學校集中核算。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)學校公用經費運轉，由縣級財政部門年初預算到縣教育部門，教育部門根據(jù)二級預算分期撥付到中心學校，以中心學校為獨立核算單位。各中小學需要用錢，先打報告給中心學校，經中心學校審批后，實行現(xiàn)金支付或轉賬，如表3中的湖南省湘西自治州。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所集中核算?？h級經費直達鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所核算站。各中小學需要用錢，由中心學校審核后向核算站申報用款計劃和報銷，如表3中的海南省瓊中縣。三是會計委派管理。由縣級財政部門委派會計駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)，對農村中小學校教育經費實行支出審核管理。四是縣級教育部門集中管理。在縣級教育部門內部設立核算機構（教育經費支付中心），實行“集中管理、統(tǒng)一開戶、分校核算、報賬制管理”的辦法，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)初中、中心學校財務集中核算，如表3中的山東省淄博市臨淄區(qū)。五是縣級財政部門集中管理。即將農村中小學校的財務核算和管理上收到縣級財政部門集中管理。一般是在縣級財政局會計核算中心設立教育經費核算股（室），負責全縣農村中小學校的財務核算和管理業(yè)務，如表3中的河北省內丘縣。六是“校財局管”的兩種模式，做到了“收入一個籠子、計劃一個盤子、支出一個口子”，適合平原、人口密集區(qū)域，但容易增加報賬員的負擔，影響學校經費周轉。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務教育經費管理過程中的問題

在“以縣為主”體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對教育的管理職能明顯弱化，處于“可管可不管、管多管少都一樣”的狀態(tài)。中心學校成為教育教學業(yè)務管理的責任主體，在縣政府、縣教育局的直接領導下，實行校長負責制。而中心學校在國家制度設計層面并不是一級教育行政管理機構，沒有經費來源，難免“名不正、言不順、肌無力”，由此引發(fā)出許多問題。

管理體制不夠順暢?！耙钥h為主”教育管理體制對各級責任主體的職責作了相應規(guī)定，但在實際運作中仍然不夠順暢。一是責任主體劃分不明確。省市兩級政府責任雷同，職責不清，實施中趨向“省統(tǒng)籌”，弱化了市級政府職責；縣級政府責任主體職責繁雜，既要貫徹落實省市政府文件精神，又要因地制宜謀求發(fā)展，心有余而力不足，使得各項工作實施籠統(tǒng)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職責單調，形同虛設，沒有設立專門的教育管理機構，教育教學業(yè)務管理由中心學校校長及中學校長全權負責。而中心學校在很多行政上的管理沒有“尚方寶劍”，難以放開手腳，難免工作存在督導不到位和空檔現(xiàn)象。二是管理流程繁雜。一些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務教育撥款和報賬要經過財政所核算站，影響和制約了學校的財務主體地位。教育部門認為只參與資金初級分配，對學校資金監(jiān)管中間隔著鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所，想管而又不便于去管，使本系統(tǒng)財務監(jiān)管難以實施。同時，實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所集中核算，運作程序繁雜，審批環(huán)節(jié)多，工作效率低下，學校對此意見較大。比如，一所村小報銷一張發(fā)票，在本校要經手人、證明人、校長簽字；在中心學校要報賬員、發(fā)票驗證人、中心學校校長簽字，在財政所要走驗證、復核、審批3道程序，最起碼3人簽字。也就是說一張發(fā)票報銷要過3道關、9個人簽字，十分繁瑣。而且每次報賬，中心學校各項手續(xù)齊全了，還得中心學校校長“小事打電話，大事打報告”，不然就“報不出錢”。三是責任主體督查不到位。從上到下，各責任主體在監(jiān)督和檢查方面規(guī)定不明確，責任沒細化。特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對教育監(jiān)督管理幾乎沒有發(fā)揮作用，學校內部沒有形成規(guī)范的監(jiān)督管理長效機制。以致專項檢查“事先通知”，日常督查“走馬觀花”，各級督查“應付了事”，甚至對檢查出來的問題不通報、不批評，多采用“內部消化”“內部補救”措施。久而久之，形式主義蔓延，政府公信力喪失。

統(tǒng)籌機制不夠健全?！耙钥h為主”體制下，國家就中小學教職工工資、公用經費、學校建設等必要投入及加強經費和資產管理作了制度性規(guī)定，但未建立規(guī)范的統(tǒng)籌機制和保底性措施。一是省對縣統(tǒng)籌不夠。實行分項目、按比例分擔的“分級負責”模式，對于調動各級政府積極性及縮小區(qū)域教育差距起到了積極推動作用。但由于各地財政收入不一，很多縣級財政是“吃飯財政”，根本沒能力承擔項目“配套經費”；而一些有能力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村社放下了“包袱”，對轄區(qū)內教育基本上沒有投入。由于上級政府投入到位，縣和鄉(xiāng)政府沒資金按要求配套建設，很多項目竣工后，基層“配套資金”往往轉嫁給工程老板，形成新的“舉債建設”。如何加大省級統(tǒng)籌力度，加大對貧困縣市轉移支付力度，調動鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府教育投入積極性，切實解決項目配套經費問題，是一個大問題。二是縣對鄉(xiāng)統(tǒng)籌過多?？h級教育部門對一些公共支出項目，如教師培訓、裝備購置、學生試卷等費用進行統(tǒng)籌安排。有的縣按照學年度公用經費預算總額的5%統(tǒng)籌教師培訓費，直接安排給縣繼續(xù)教育中心；統(tǒng)籌學校公用經費的10%，統(tǒng)一為學校購買和配置教學儀器設備；統(tǒng)籌公用經費的5%安排給下屬教研室，用于教學研究或為中小學校各類考試命題。加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學校的統(tǒng)籌，最后到校長手上，真正可以支配的公用經費不足50%。三是學校內部統(tǒng)籌機制不活。在學校內部“打醬油的錢不能買醋”，降低了資金的使用效率，造成財政資金短缺和資金閑置并存的矛盾。有些項目的部分財政資金由于缺乏系統(tǒng)盤活，長期趴在賬上，未能發(fā)揮應有效益。

財務運作不夠規(guī)范。規(guī)范的教育經費管理是指制度健全，預算管理規(guī)范，財務管理到位，信息反饋及時，管理成效明顯。但由于體制不健全、監(jiān)督不到位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務教育經費管理還存在“想當然、超標準”等不規(guī)范現(xiàn)象。一是預算編制程序不規(guī)范，預算執(zhí)行不力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)學校預算編制普遍比較粗糙，只編制到中心學校（小學和教學點由中心學校統(tǒng)一做預算），預算批復只下達到中心學校（或財政所）核算點（站），沒有精細到每所學校，沒有做到“一校一本”預算。有的預算編制與執(zhí)行兩張皮，經費支出隨意性大。二是經費安排使用不盡合理。存在“重硬件輕軟件”現(xiàn)象。一些學校建得很好，但教學實驗設備陳舊、師資隊伍和課程建設等發(fā)展緩慢。一些資金和項目有向鄉(xiāng)鎮(zhèn)學校集中的趨向，“中心小學漂漂亮亮，教學點破破爛爛”。有的布局調整中長期保留的教學點硬件設施十多年沒有投入一分錢。三是學校財務基礎薄弱。很多農村中小學校長對公用經費的標準不清楚，對學校到底有多少錢可用、已經用了多少錢、還有多少錢可用，心里沒有底。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學校財會人員專職但不專業(yè)，只滿足于簡單地記賬、跑腿，高素質的“明白人”不多；村小學（教學點）幾乎沒有專職財會人員，由校長或老師兼任，年齡普遍偏大，不會使用網絡軟件，還存在“包包賬”“流水賬”等不規(guī)范的原始單據(jù)。

攤派任務較重且非教學性開支過大。由于各項工作任務重和經費安排不足，許多部門將目光瞄準了學校和教育經費。比如縣級有關職能部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和中心學校開展活動，環(huán)衛(wèi)、人防、綠化收費和精準扶貧等名目繁多的費用硬性攤派給農村中小學校。但這些費用又沒有其他的出處，只能從公用經費中列支，使本來捉襟見肘的公用經費雪上加霜。還有一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和部門直接或間接地提出要求，將黨報黨刊發(fā)行攤派給學校，擠占了學校公用經費。如某鄉(xiāng)鎮(zhèn)農村初中2015年報刊經費支出10655.4元，其中指令性報刊費用6198.4元，其他報刊費用4457元，占該校商品和勞務支出的1.86%。由于額外任務過多，大多數(shù)學校公用經費真正用于教學的不足30%，非教學性開支過大。

表4某鄉(xiāng)鎮(zhèn)2015年學校報刊費支出明細表

四、加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務教育經費監(jiān)管的策略建議

當前義務教育投入實行的是“經費省級統(tǒng)籌、管理以縣為主”的體制。這種體制是符合《義務教育法》的，基本與縣域內義務教育均衡發(fā)展相適應。相對而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務教育經費監(jiān)管是整個教育經費監(jiān)管中的薄弱環(huán)節(jié)，中梗阻是鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學校。如何采取更直接的方式，更簡化的程序，更流暢的渠道，更安全的手段，暢通經費運行渠道，保證每筆錢真正由校長支配，讓每筆資金直達受益對象非常重要。

完善“以縣為主”的義務教育財政管理制度，切實統(tǒng)一縣級政府的財權和事權?？h級政府在“以縣為主”體制中承擔著主體責任，肩負著縣域內農村學校發(fā)展的重任，務必進一步明確財權和事權，確保高度集中統(tǒng)一。一是進一步明確人事權限。明確縣級教育部門對農村中小學教師的資格認定、招聘錄用、職務評聘、培養(yǎng)培訓、調配交流和考核考聘等管理職能，以及對農村中小學校長的選拔、任用、培訓、考核、交流等管理職能。二是進一步明確財政權限?？h級財政部門負責籌措、劃撥教育經費，并對教育經費的使用進行審計、監(jiān)督；教育部門具體負責所轄范圍內經費的分配和日常管理，對當?shù)亟逃聵I(yè)的發(fā)展和規(guī)劃進行全面統(tǒng)籌。鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府協(xié)調社會各界力量，成立“教育基金會”，填補農村義務教育經費投入的盲區(qū)。三是人事權和財權必須高度統(tǒng)一。除縣級政府外，其他單位及部門不得行使或干擾義務教育管理中的人事權及財權。

完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務教育經費管理體制，切實保證中心學校的正常運轉。中心學校問題是義務教育多年來一直沒有解決好的“硬傷”。要確保義務教育經費管理順暢，必須解決中心學校的問題。一是明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學校身份為一級教育行政管理機構。主要負責管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地的初中、小學和教學點，但可靈活設置。達到一定規(guī)模和服務半徑的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、地域偏僻的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可單獨設置；小于規(guī)定規(guī)模和服務半徑的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可由縣級教育部門直接管理，或幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)合設置一個中心學校，實行學區(qū)化管理。對于確實不需要的中心學校要堅決予以撤銷。二是明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學校的主要職能是教育教學管理。對教師招聘、工資發(fā)放、校長任命、大型項目建設等實行以縣為主管理，中心學校主要負擔片區(qū)內教育教學活動的開展、教師培訓、教學指導和督辦。三是保障中心學校的正常運轉。對于確需存在或暫時無法撤銷的中心學校，要獨立核算編制和辦公經費，并明確其負責的中小學財務核算點的管理權限和工作流程，防止其利用手中的財務審核自由裁量權行使對各學校的強行擠占。中心學校的財務收支要單獨建賬，教學點也要單獨建賬。

完善義務教育經費撥付流程，切實減少中間環(huán)節(jié)。科學順暢的資金流程是保證資金順利使用、發(fā)揮效益的重要環(huán)節(jié)，如果運轉不暢，“婆婆”過多，勢必造成“中梗阻”。一是在縣級財政部門設置教育財務核算中心，負責全縣教育經費管理。上級義務教育經費下?lián)芎螅虮炯壺斦度氪_定后，由縣級教育部門提出分配意見，經財政部門審核后，以兩家名義聯(lián)合行文，通過教育財務核算中心，實行國庫集中支付。二是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學校設置財務核算點，主要負責所轄初中、小學（教學點）公用經費使用管理。縣級財政部門將義務教育學校公用經費直接撥付到中心學校管理，避免各學校到縣級核算中心報賬交通不便、成本高；或到財政所報賬，影響資金運轉速度。三是在各中小學校設置報賬員，負責本校的經費使用管理。各中小學校所需資金，由校長作為法人審核把關，直接到中心學校核算點報賬。中心學?？稍O置一個支付額度，比如1000元以下，實行現(xiàn)金支付；1000元以上，實行轉賬支付。同時，對學校區(qū)分情況，核定備用金提前借支，用于學校日常運轉。

完善義務教育公用經費管理，切實提高保障水平。根據(jù)新修訂的中小學校財務、會計制度，加強義務教育公用經費管理。一是嚴格實行預算管理。所有中小學校（含教學點）要以校為基本預算單位，編制完整的預算，真正做到“一校一本”預算。預算編制要全，學校所有合理開支都要納入預算范圍；預算批復要到學校，讓校長明白到底有多少錢，哪些是可以開支的，哪些是不可以開支的；預算執(zhí)行要嚴，凡是沒有納入預算的，一律不許開支。二是適當提高公用經費標準。建立與財力狀況、辦學需求和物價水平聯(lián)動的動態(tài)調整和穩(wěn)定增長機制。建議近兩年將中西部義務教育生均公用經費標準小學提高到800元，初中提高到1000元。此外，將“教師培訓費按照學校年度公用經費預算總額的5%安排”調整為“不低于5%”；或規(guī)定為一個較為合理的區(qū)間，如規(guī)定“公用經費的2% -8%用于教師培訓”。三是建立適度調劑機制。允許同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務教育學校之間公用經費作適當調劑，由縣級教育部門出臺最低調劑控制比例，由中心學校統(tǒng)籌實施；允許同一學校各項目之間適當統(tǒng)籌，推動專項資金整合，把分散的財政資金統(tǒng)籌起來使用，集中解決民生需求，讓打醬油剩余的錢也能買醋。四是提高小規(guī)模學校的保障水平。國家政策要求“不足100人學校，按100人標準撥付公用經費”，現(xiàn)實中100-200人規(guī)模的學校公用經費也比較緊張，運行比較困難。建議將300人以下規(guī)模的學校也分檔核定公用經費，如100-200人的按200人核定公用經費，200-300人的按300人核定公用經費。

完善義務教育經費保障項目，切實解決突出問題和特殊困難。自2006年建立義務教育經費保障機制以來，國家對義務教育可謂是“有求必應”，有什么困難就解決什么困難，各項合理開支全面納入財政保障范圍。隨著時間的推進，當前還需要解決以下特殊困難和突出問題。一是解決校舍維修配套資金。一方面提高單位面積的補助標準，增強抗震防災能力。另一方面，在安排校舍維修改造資金的同時應對學校實際需要的資金規(guī)模進行系統(tǒng)評估，不僅考慮工程實施過程中的建設成本，還要考慮前期的勘察、設計及后期的檢測、維護等邊緣成本。二是解決非寄宿困難學生生活補助。對家庭經濟困難寄宿學生的界定標準予以明確，對所有寄宿生給予補助，或者不分寄宿不寄宿，對所有家庭經濟困難學生給予補助；或者與學生營養(yǎng)餐合并，不再將資金發(fā)給學生，而是直接用于學生供餐。要適當提高“一補”標準?，F(xiàn)有小學每生每年1000元、初中每生每年1250元的“一補”標準5年沒有調整，隨著物價上漲，已明顯偏低，建議調整到小學1500元、初中2000元。三是解決臨時聘用人員待遇問題。大力推行政府購買服務，由財政單列專項資金，由縣級教育部門與有資質公司簽訂合同，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)寄宿制學校提供工勤和教學輔助服務，切實解決學校保育員、安保員、清潔工、廚工等人員的勞務報酬。此外，建立成本分擔機制，積極穩(wěn)妥解決取暖、降溫、交通、保險等特殊補助問題(見表5)。

表5鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務教育學校特殊經費補助抽樣調查表

完善義務教育經費監(jiān)管機制，切實提高義務教育經費使用效益。全面加強教育經費的科學化、精細化管理，提升經費管理的專業(yè)化水平，做到教育經費分配到哪里就監(jiān)管到哪里，確保資金使用規(guī)范、安全、有效。一是加強農村中小學校長和財務會計人員培訓，以提高政治素質、業(yè)務能力和職業(yè)道德為重點，加強農村中小學校長、財務人員培訓。要將義務教育基本財務政策納入各級黨校、培訓中心的培訓內容，大力推行《中小學校長財務政策一本通》，讓校長隨身攜帶，即時使用。二是建立經費劃撥公示機制。農村義務教育經費劃撥不能以個人意志為轉移，杜絕“劃多劃少”都合法、“給他給我”都合法的現(xiàn)象產生。三是創(chuàng)新管理方式和監(jiān)管手段。運用現(xiàn)代信息技術手段，推動建立“縱向到底，橫向到邊”的扁平化網絡管理系統(tǒng)，對學校財務管理實行全程監(jiān)控、實時監(jiān)控，從技術手段上避免財政資金被挪用、擠占的可能。四是注重績效考核。以縣為單位，建立科學合理的監(jiān)測評價制度，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務教育經費使用績效進行評估。對經費安排使用科學合理的農村中小學校予以獎勵，對不規(guī)范的農村中小學校予以懲罰和責任追究。

總之，“以縣為主”的義務教育管理體制雖然管理主體在縣上，但實施基礎卻在鄉(xiāng)鎮(zhèn)。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)實施現(xiàn)狀如何，最能折射“以縣為主”的效力。只有理順管理體制，適當放寬鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育管理的權利，發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理主體精神和能動性，加強中心學校對村小和教學點的指導和管理，科學解決一些突出問題和特殊困難，提高管理能力和水平，才能夯實國民教育根基，使義務教育煥發(fā)出勃勃生機?！?/p>

（作者單位：湖北省教育科學研究院）

[1]廖賢平.關于完善農村中小學教育經費管理模式的思考[J].西部財會,2008,(5).

[2]朱愛國.順應財稅體制改革需要提高教育經費保障水平[J].財政監(jiān)督,2014,(12).

[3]國務院.關于統(tǒng)籌推進縣域內城鄉(xiāng)義務教育一體化改革發(fā)展的若干意見[Z].2016-07-11.

（本欄目責任編輯：阮靜）