●裴 育 史夢昱

我國政府采購監(jiān)督現(xiàn)狀與存在的主要問題

●裴 育 史夢昱

本文結(jié)合“雙隨機一公開”監(jiān)管要求，在對我國政府采購監(jiān)督重要性和必要性分析的基礎(chǔ)上，針對我國政府采購監(jiān)督現(xiàn)狀，重點分析了政府采購監(jiān)督機制運行過程中出現(xiàn)的主要問題，根據(jù)政府采購監(jiān)督政策和十八大提出的“四個監(jiān)督”要求，進而提出了從法律體系和監(jiān)管體系兩個方面完善我國政府采購監(jiān)督機制的政策建議。

政府采購 監(jiān)督 監(jiān)督機制

裴育：經(jīng)濟學(xué)博士，南京審計大學(xué)教授、副校長?，F(xiàn)任教育部財政學(xué)類專業(yè)教學(xué)指導(dǎo)委員會委員、中國財政學(xué)會理事、江蘇省國際稅收研究會副會長、江蘇省外國經(jīng)濟學(xué)說研究會副會長、江蘇省審計學(xué)會理事。江蘇省“青藍(lán)工程”學(xué)科帶頭人、“六大人才高峰”項目人選、“五一”勞動獎?wù)芦@得者。主要從事財稅理論與政策、財政審計、財政風(fēng)險管理等領(lǐng)域的研究和教學(xué)工作，主持或參與國家級、省部級項目18項，在國家權(quán)威或核心期刊發(fā)表學(xué)術(shù)論文60多篇。

我國政府采購法自2003年實施以來，每年規(guī)模均以兩位數(shù)的速度在增長，2015年全國政府采購規(guī)模突破2萬億元大關(guān)，對節(jié)約財政資金、提高資金使用效率、促進民族產(chǎn)業(yè)發(fā)展、穩(wěn)定經(jīng)濟等均起到較大作用；近幾年，各地又陸續(xù)將政府采購納入公共資源交易平臺，黨的十八大明確提出加大政府購買公共服務(wù)力度；與此同時，在政府采購具體操作過程中，不時出現(xiàn)“只買貴的，不買對的”、招投標(biāo)過程中的圍標(biāo)現(xiàn)象、采購中的集中腐敗問題等等。凡此種種，均需要加大政府采購監(jiān)督力度，為此，2015年8月，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推廣隨機抽查規(guī)范事中事后監(jiān)管的通知》，要求全國全面推行“雙隨機一公開”監(jiān)管模式（即在監(jiān)管過程中隨機抽取檢查對象，隨機選派執(zhí)法檢查人員，抽查情況及查處結(jié)果及時向社會公開）。因此，在這種新型監(jiān)管模式下，政府采購監(jiān)督機制必然會面臨新的調(diào)整和發(fā)展。

一、政府采購監(jiān)督的重要性和必要性

由于政府采購行為在國家宏觀經(jīng)濟調(diào)控和經(jīng)濟對外開放過程中占重要地位，而我國現(xiàn)行政府采購操作過程中存在一些問題，迫切需要加強對政府采購行為的監(jiān)督，完善政府采購監(jiān)督體系。

（一）政府采購在國家宏觀經(jīng)濟中的重要地位

隨著我國市場經(jīng)濟的發(fā)展,社會主義市場經(jīng)濟體制逐步完善,政府采購在國家宏觀經(jīng)濟調(diào)控中的作用日益增大，在經(jīng)濟運行越發(fā)波動和不穩(wěn)定的大環(huán)境下，政府采購規(guī)模逐年擴大，對經(jīng)濟的穩(wěn)定作用明顯。

近年來，我國政府采購規(guī)模日益擴大，根據(jù)財政部統(tǒng)計，2005年我國政府采購規(guī)模為2927.6億元，到2015年全國政府采購規(guī)模達(dá)到21070.5億元，增長了7.2倍，占全國財政支出和GDP的比重分別為12%和3.1%，政府采購呈現(xiàn)規(guī)模快速增長的特點。如表1和圖1所示，從2005年到2015年政府采購的規(guī)模增幅較大，政府采購總額占財政支出以及GDP的比重在總體上也處于穩(wěn)定增長狀態(tài)，對經(jīng)濟發(fā)展的穩(wěn)定作用明顯。

表1 2005-2015年政府采購情況表

圖1 2005-2015年政府采購情況

政府采購作為一項具有政策導(dǎo)向的國家政策，在實現(xiàn)國家經(jīng)濟和社會政策目標(biāo)上有著不可替代的功能。如：促進就業(yè)、支持本國企業(yè)發(fā)展、吸引外資、促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展、縮小社會貧富差距等。尤其是在國際經(jīng)濟形勢波動的情況下，政府采購在穩(wěn)定國民經(jīng)濟上發(fā)揮重要作用。在經(jīng)濟過熱、通貨膨脹時期縮小政府采購規(guī)模，在經(jīng)濟下行、通貨緊縮時期，政府?dāng)U大采購規(guī)模，穩(wěn)定經(jīng)濟，可以有效減輕國際不穩(wěn)定因素對本國經(jīng)濟的沖擊。

（二）政府采購在經(jīng)濟對外開放調(diào)整中的重要地位

政府采購規(guī)模擴大很大程度上與我國加入WTO、擴大對外經(jīng)濟開放分不開。在開放的國際環(huán)境下，我國企業(yè)有參加政府采購國際市場的內(nèi)在需求,與此同時我國政府采購市場也面臨著對國際市場開放的壓力,因此，本國政府采購融入國際經(jīng)濟大潮是必然發(fā)展趨勢。

我國加入WTO時,承諾在成為WTO成員國后,將盡快開展加入《政府采購協(xié)議》談判,提高國內(nèi)政府采購?fù)该鞫取?014 年12月12日中國向WTO提交第6份政府采購出價清單，加快了我國加入WTO《政府采購協(xié)議》步伐。而政府采購行為轉(zhuǎn)變成功與否，將會決定在下一階段我國能否實現(xiàn)與國際采購市場接軌，進一步融入國際大環(huán)境。

（三）政府采購在實施中存在的主要問題

由于政府采購行為在本國宏觀經(jīng)濟和對外開放中占據(jù)重要地位，政府對于采購行為也給予高度重視，但政府采購行為在各地實施過程中仍存在不少問題，這里僅就兩個突出問題做出分析，迫切需要將政府采購活動置于有效監(jiān)督之下，進而提高政府采購效率。

1、權(quán)力機構(gòu)的利益博弈。集中性政府采購的主要目的是降低采購成本，提高政府采購資金利用率，促進廉政建設(shè)。但實踐中政府高價采購現(xiàn)象屢見不鮮，政府以高出市場平均價格幾倍金額采購商品，很大程度上是企業(yè)尋租的結(jié)果。產(chǎn)生這種現(xiàn)象不僅僅是由于政府采購人員與企業(yè)存在著某種相關(guān)利益，甚至是有些執(zhí)法人員也與企業(yè)形成“貓鼠共謀”的利益鏈條。造成監(jiān)督過程中選擇性執(zhí)法、人情執(zhí)法，嚴(yán)重?fù)p害市場公平競爭。

2、供應(yīng)商的“信息優(yōu)勢”。政府采購在供應(yīng)商選擇上，實際上處于弱勢一方，由于信息不對稱，政府部門通過一系列招標(biāo)程序選擇的供應(yīng)商往往并不能滿足政府招標(biāo)要求，而政府部門由于人力、物力限制以及信息獲取渠道單一，很難搜集到供應(yīng)商的完整信息。加之在后期工程實施過程中缺乏對工程質(zhì)量監(jiān)管，造成政府招標(biāo)工程“爛尾”、“豆腐渣”工程等情況時有發(fā)生，這些均與供應(yīng)商資質(zhì)能力不足有較大關(guān)系。

針對這些問題，國務(wù)院辦公廳于2015年8月要求在全國全面推行“雙隨機一公開”監(jiān)管模式，即在監(jiān)管過程中隨機抽取檢查對象，隨機選派執(zhí)法檢查人員，抽查情況及查處結(jié)果及時向社會公開。這種應(yīng)對市場失靈的新型監(jiān)管模式必然有助于在政府采購執(zhí)行過程中實施全面有效監(jiān)管，相信也會使上述情況得到有效遏制。

二、我國政府采購監(jiān)督現(xiàn)狀分析

我國對于政府采購行為的監(jiān)督一直給予較大重視，雖然取得了一定成效。但實際情況顯示，政府采購監(jiān)督問題仍比較嚴(yán)重，主要在政府采購的內(nèi)部控制機制、工作機制和監(jiān)管機制三方面存在一些亟待解決的問題。

（一）政府采購監(jiān)督所取得的成效

在我國開始政府采購活動之初，政府采購監(jiān)管體系的建設(shè)就已同步。2003年開始實施的《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）標(biāo)志著我國政府采購初步建立了較為完備的法律法規(guī)體系、管理機構(gòu)和執(zhí)行機構(gòu)，構(gòu)建了財政部門、紀(jì)檢監(jiān)察部門和審計部門分工協(xié)作、各司其職、共同監(jiān)督的管理體制。隨著我國政府采購規(guī)模和范圍的逐漸擴大以及《招標(biāo)投標(biāo)法》、《政府采購法》先后實施，政府采購在節(jié)約財政資金、促進廉政建設(shè)、促進經(jīng)濟和社會發(fā)展等方面作用已逐漸顯現(xiàn)出來，公共資金政府采購理念和政府采購預(yù)算已深入人心。

2011年5月26日召開的全國 GPA談判及政府采購工作會議指出，“十二五”時期深化政府采購制度改革的主要任務(wù)之一就是積極構(gòu)建分工制衡的政府采購監(jiān)管體系?！笆濉币?guī)劃更是對政府采購提出了明確要求，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，建立全面規(guī)范、公開透明預(yù)算制度，完善政府預(yù)算體系，提高政府采購?fù)该鞫取Ｕ叻ㄒ?guī)的出臺在構(gòu)建監(jiān)督體系上取得了一定成效，主要體現(xiàn)在建立了分層監(jiān)管體系和相應(yīng)的監(jiān)管制度，加強了對采購活動的監(jiān)管等。

（二）政府采購監(jiān)督存在的主要問題

1、政府采購內(nèi)部控制機制不完善。我國現(xiàn)行政府采購體系內(nèi)部控制機制不完善，主要是由現(xiàn)階段我國政府采購相關(guān)法律制定不到位和政府部門職責(zé)分工不明確造成的。

（1）相關(guān)法律不完善。首先，《中華人民共和國政府采購法實施條例》出臺但未得到有效落實。2014年12月31日，國務(wù)院審議通過《中華人民共和國政府采購法實施條例》（以下簡稱《條例》），這在很大程度上彌補了我國政府采購法律的缺失。長期以來政府采購領(lǐng)域只有兩部基礎(chǔ)法《政府采購法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》?！稐l例》極大地促進了政府采購行為的規(guī)范化、法制化，但同時它對于該領(lǐng)域長期存在的問題，諸如政府內(nèi)部組織機構(gòu)設(shè)置不合理、供應(yīng)商的選取缺乏預(yù)審制度，或即使有預(yù)審制度卻沒有明確規(guī)定該由誰去預(yù)審以及采購人員選取隨意、專業(yè)素質(zhì)低等依舊未提出有效的解決方案。其次，《政府采購法》及實施條例和《招標(biāo)投標(biāo)法》相關(guān)條文互相矛盾。這些立法是為了規(guī)范國家招標(biāo)投標(biāo)活動、提高經(jīng)濟效益，但是法律之間在某些具體規(guī)定上卻自相矛盾。如監(jiān)督主體，《政府采購法》第十三條第一款規(guī)定“各級政府財政部門是負(fù)責(zé)政府采購監(jiān)督管理的部門”，這是將監(jiān)督權(quán)統(tǒng)一劃分給財政部門，但在《政府采購法實施條例》中卻又將監(jiān)督權(quán)劃分給交通運輸、水電和商務(wù)等，由各個部門分別監(jiān)管。又如，對于采購對象，《政府采購法》第二條先是規(guī)定政府采購的對象包括工程，而在第四條中卻又規(guī)定政府采購工程類招標(biāo)適用《招標(biāo)投標(biāo)法》。這在一定程度上造成法條適用混亂，使各監(jiān)督機構(gòu)難以明確職責(zé)分工，進行有效監(jiān)督。第三，地方法律法規(guī)、實施細(xì)則與基礎(chǔ)法相悖。很多地方政府立法都以當(dāng)?shù)卣鏋橹?，使許多違背國家基礎(chǔ)法的行為在地方法規(guī)掩護下合法化。如政府部門的機構(gòu)設(shè)置，政府采購行為的執(zhí)行部門和監(jiān)管部門相互交疊，造成對采購活動執(zhí)行的監(jiān)督形同虛設(shè)。同時，各地政府為創(chuàng)造績效，制定符合當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的采購標(biāo)準(zhǔn)，將外來優(yōu)質(zhì)供應(yīng)商拒之門外，高價購買與之關(guān)系密切的供應(yīng)商的商品。以綠色采購為例，各個地方基于基礎(chǔ)法制定綠色商品的標(biāo)準(zhǔn)不一。一方面，使地方政府保護了當(dāng)?shù)乩婕瘓F，另一方面，當(dāng)利益集團產(chǎn)生沖突，即使執(zhí)法者有意解決，諸多矛盾的法條也讓執(zhí)法者無所適從，從而造成監(jiān)管上的困難。

（2）政府職責(zé)分工不明確。首先，政府內(nèi)部組織機構(gòu)未分設(shè)崗位。監(jiān)督機關(guān)與執(zhí)行機關(guān)分立是國外政府采購法的基本規(guī)定，在我國，雖然《政府采購法》第六十條也明確規(guī)定政府采購監(jiān)督管理部門在其內(nèi)部不得設(shè)立集中采購部門，但實踐中卻存在著集中采購機構(gòu)隸屬于財政部門的情形。例如，天津市、安徽省等由隸屬于政府財政部門的管理部門同時承擔(dān)著本級政府的集中采購工作。有些地方采購行為的執(zhí)行部門同時又擔(dān)任監(jiān)管部門責(zé)任，這種機構(gòu)設(shè)置嚴(yán)重影響財政部門的獨立性，降低了政府采購行為過程中的監(jiān)督效力。其次，相關(guān)機構(gòu)部門之間存在監(jiān)督空白。根據(jù)《政府采購法》規(guī)定，各級負(fù)有行政監(jiān)督職責(zé)的政府有關(guān)部門即主要是指財政部門、審計機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當(dāng)按照各自分工對政府采購活動進行監(jiān)督管理。但實踐中各個部門之間缺乏配合，相應(yīng)工作落實并不協(xié)調(diào)，經(jīng)常性出現(xiàn)對于一項工程重復(fù)監(jiān)督或是監(jiān)督空白。例如，近年來，政府采購較大項目時，紀(jì)檢部門和監(jiān)察部門都會作為第三方監(jiān)督部門參與到工程招標(biāo)中，但這種參與只是在工程招標(biāo)前期，反而到了項目實施階段和后期工程驗收中兩個部門的監(jiān)管都出現(xiàn)空白，使政府采購活動在無監(jiān)督狀態(tài)下進行。

2、政府采購工作機制不完善。對政府采購工作的監(jiān)督按采購流程可分為：事前、事中和事后監(jiān)督。就目前監(jiān)督現(xiàn)狀而言，對政府采購行為的監(jiān)督仍有較大改進空間。

（1）事前監(jiān)督存在漏洞。首先，需求審批流于形式。政府采購部門同時作為采購活動的組織者和決策者，其決策行為極易導(dǎo)致相應(yīng)監(jiān)管流于形式。特別在需求審批上，按照一般招標(biāo)程序，雖然政府采購需求是否合理、是否符合實際情況需要，都要通過專家評委和公證機關(guān)認(rèn)真審批通過才能得以實施。然而，在具體操作過程中，尤其是在政府部門與專家小組出現(xiàn)意見分歧時，政府部門基本上還是按自己意愿執(zhí)行，完全不參考專家組意見。部分政府認(rèn)為采購的具體工作是由采購部門執(zhí)行，對于需求的審批只是在走審批程序，使政府招標(biāo)行為形式化，造成監(jiān)管不力的局面，政府監(jiān)督作用得不到有效發(fā)揮。其次，預(yù)算編制弱化。我國政府采購在預(yù)算監(jiān)管上存在不足，主要有兩方面原因：一是由于政府采購預(yù)算還未硬性作為一項內(nèi)容納入財政預(yù)算編制范疇，導(dǎo)致各地方政府預(yù)算都存在較大隨意性。二是由于很多政府部門在采購過程中鉆法律的空子，我國政府采購法并沒有對臨時性政府采購做相應(yīng)具體規(guī)定。因此，通常政府都以“突發(fā)事件”為由，先行進行政府采購行為，后期再補辦手續(xù)，直接地越過財政預(yù)算這一環(huán)節(jié)，使財政預(yù)算監(jiān)督無法執(zhí)行，采購監(jiān)管工作更是無從談起。再次，采購方式虛化。我國政府采購主要選取公開招標(biāo)方式，雖然法律上對政府采購方式的選取有明確規(guī)定。但由于一般政府采購金額較大，總存在相關(guān)單位或個人在利益驅(qū)使下，對政府采購項目擅自調(diào)整，使其達(dá)不到公開招標(biāo)要求，從而規(guī)避公開招標(biāo)所要面臨的社會輿論監(jiān)督。如將一個需要公開招標(biāo)工程項目分散成幾個小項目采購，或是直接分期進行采購，謀取自身利益。這種現(xiàn)象的存在實質(zhì)上是政府監(jiān)督不力導(dǎo)致。

（2）事中監(jiān)督不力。首先，采購代理機構(gòu)逐利亂作為?！墩少彿ā芬蟾鞯匾鶕?jù)政府采購工作需要,建立縣級政府采購集中采購代理機構(gòu)。而集中采購代理機構(gòu)作為政府采購的直接執(zhí)行者，往往是機構(gòu)人員個人決策較多，很難要求其從政府利益角度考慮。在具體操作過程中，個人往往以此為契機，進行權(quán)力尋租，和供應(yīng)商建立長期合作關(guān)系，使其在政府招標(biāo)中形成壟斷，占據(jù)政府采購市場，同時這些供應(yīng)商的資質(zhì)往往比較低下，達(dá)不到公開招標(biāo)的真正要求，反而將一些資質(zhì)優(yōu)良、擁有良好信譽的供應(yīng)商拒之門外，形成市場惡性競爭。同時，由于代理機構(gòu)人員可以參與到招標(biāo)結(jié)果考評中，就造成即使采購機構(gòu)代理人員和有些供應(yīng)商相互勾結(jié)行為被檢舉揭發(fā)，所簽訂的合同依舊被履行。其根本原因在于我國政府采購監(jiān)督機制的設(shè)計存在較大缺陷，社會監(jiān)督缺乏有效的實現(xiàn)途徑，違法違紀(jì)人員得不到相應(yīng)的責(zé)任追究。其次，信息公開不充分。政府采購信息公開透明是規(guī)范政府采購行為的基礎(chǔ)。相關(guān)采購信息不公開會造成供應(yīng)商選取由政府利益部門決定，使工程可能由不負(fù)責(zé)任的供應(yīng)商承擔(dān)，造成工程質(zhì)量隱患；在商品或服務(wù)采購過程中不能有效進行貨比三家，使得政府部門高價采購現(xiàn)象屢見不鮮。有些政府部門雖然名義上實行信息公開，卻沒有在官方指定媒體上向社會公布或是臨近招標(biāo)期限結(jié)束才公布，或是缺乏對于必要招標(biāo)信息的公平公開，如對于工程項目技術(shù)要求在媒體上并不做明確規(guī)定，致使公開招標(biāo)的受眾只是與政府人員關(guān)系密切的一小部分供應(yīng)商，而其他許多商家無法參與到競爭中，這也使得公開招標(biāo)喪失其最初建立公平競爭市場環(huán)境的意義。再次，供應(yīng)商的篩選不嚴(yán)。采購人對供應(yīng)商進行資格審查，可以嚴(yán)格準(zhǔn)入門檻，從而選取信譽良好的供應(yīng)商，從源頭上加大對政府采購的監(jiān)管。而現(xiàn)階段我國政府采購在供應(yīng)商選取上的問題主要有：第一，對于供應(yīng)商資質(zhì)審查內(nèi)容規(guī)定不明確，《政府采購法》只是規(guī)定了對于供應(yīng)商審查的五項內(nèi)容，并未明確說明供應(yīng)商需向相關(guān)的審查機構(gòu)提交哪些材料。第二，相關(guān)部門對供應(yīng)商的資格審查手段比較落后，許多政府對參與招標(biāo)供應(yīng)商的資質(zhì)審核停留在紙質(zhì)文件復(fù)印階段，對原件的核對要求不嚴(yán)格，較低的審核要求給不良供應(yīng)商留下造假空間。第三，對供應(yīng)商資質(zhì)審查主體界定不明確，只是簡單指出“采購人可以要求”供應(yīng)商提供相應(yīng)材料進行審核，在現(xiàn)實采購中，采購人對于有些項目可自行采購，更多是要求委托代理機構(gòu)，尤其是集中采購機構(gòu)，這種情況下，反而是代理機構(gòu)進行審核更合理。第四，對供應(yīng)商的資質(zhì)預(yù)審規(guī)定十分不完善，預(yù)審具體由哪個機關(guān)來執(zhí)行的規(guī)定自相矛盾，如財政部和發(fā)改委，并未統(tǒng)一。

（3）事后監(jiān)督缺乏。首先，合同簽訂雙方權(quán)利的非對等性。法律雖然賦予雙方對于政府采購合同的訂立、變更可以進行協(xié)商處理的權(quán)利，但由于其中一方主體是政府部門，實質(zhì)上是將這種權(quán)利單方面賦予了采購人。當(dāng)采購人出于自身目的卻以公共利益為由單方面提出終止合同時，供應(yīng)商只能被動接受，致使自身利益受損。最為重要的是，法律對于公共利益并未進行詳細(xì)界定，這就給政府一方隨意終止合同留下較大空間，而對采購人的單方權(quán)利也未在法律上做明確有效的約束。因此，在供應(yīng)商因合同終止受到侵害時，相關(guān)部門對政府的監(jiān)督實質(zhì)上無從談起。其次，付款審查缺乏有效監(jiān)督。對政府采購資金撥付階段的監(jiān)督主要通過財政支付中心來實現(xiàn)的?，F(xiàn)在財政部門根據(jù)批準(zhǔn)的政府采購預(yù)算和采購合同執(zhí)行情況，直接向供應(yīng)商支付采購資金，這種方法有利于財政部門執(zhí)行監(jiān)督職能，但由于同樣作為采購過程中的一環(huán)，其本身行為還需要接受有效監(jiān)督，否則易滋生腐敗。再次，項目驗收缺乏必要的監(jiān)督。我國目前對于政府采購后期合同履約階段的監(jiān)督十分不足。供應(yīng)商將資金挪作他用，拖欠工程款項；以低價中標(biāo)，在后期工程實施過程中再補報預(yù)算經(jīng)費；工程實施過程中以次充好，建造“豆腐渣”工程；在后期產(chǎn)品使用過程中出現(xiàn)問題，但是缺少售后跟蹤服務(wù)，即使想要事后追責(zé)也無法落實。這些現(xiàn)象都是目前政府采購中依然大量存在的問題，其主要原因是政府單純認(rèn)為收到貨、付完款，就意味著采購活動的結(jié)束，缺乏履約合同后期監(jiān)督。造成政府采購耗資巨大，結(jié)果令人不甚滿意，使政府行為受到公眾質(zhì)疑。

3、政府采購監(jiān)管機制不完善

（1）日常監(jiān)管不到位。政府部門工作中很多問題都是由于缺乏日常內(nèi)部自我監(jiān)督檢查。諸如政府采購機構(gòu)內(nèi)部各部門責(zé)任設(shè)置不合理，執(zhí)行部門和監(jiān)管部門有重疊；政府采購各個部門和單位分工不明確，崗位重設(shè)，運作不協(xié)調(diào)；采購人員專業(yè)素質(zhì)低下，專業(yè)知識缺乏等現(xiàn)象都可以通過日常監(jiān)督來杜絕。但現(xiàn)實生活中上述現(xiàn)象屢屢存在，說明政府并沒有發(fā)揮好日常監(jiān)督作用。

（2）信用體系不完善。對于供應(yīng)商資信的監(jiān)管，能夠有效提高政府采購工作質(zhì)量。政府部門能否把好供應(yīng)商資質(zhì)監(jiān)管的關(guān)，決定著政府采購活動能否得到有效實施，財政性資金能否得到充分利用。但在現(xiàn)階段有些供應(yīng)商在一處建造劣質(zhì)工程后，又能夠在另一處成功地拿下政府部門招標(biāo)項目，以高價建造劣質(zhì)工程，造成公共資源浪費。此外，還有些被檢舉揭發(fā)和政府采購人員有利益往來的供應(yīng)商，能夠一而再、再而三參與政府工程招標(biāo)，壟斷政府采購市場。這些現(xiàn)象主要是對供應(yīng)商的信用監(jiān)督不完善導(dǎo)致，供應(yīng)商違法成本低，風(fēng)險收益高，而政府部門對該領(lǐng)域的監(jiān)管缺失給供應(yīng)商違約失信留有空間。

（3）問責(zé)追究未落實。諸如政府機構(gòu)中執(zhí)行和監(jiān)管部門一體，采購人員專業(yè)素質(zhì)缺失，工程招標(biāo)透明度不高，供應(yīng)商尋租，監(jiān)察部門對采購全過程缺乏有效監(jiān)督，對供應(yīng)商資質(zhì)審查不足，合同后期履約監(jiān)管空白等都會導(dǎo)致政府采購活動違背其節(jié)省資金的初衷。但實質(zhì)上這些問題都可通過加強對違法亂紀(jì)的相關(guān)政府機構(gòu)、采購人員和供應(yīng)商的嚴(yán)格追責(zé)，以實現(xiàn)有效控制，正因為現(xiàn)階段我國對相關(guān)人員追究問責(zé)監(jiān)管不力，導(dǎo)致違法成本低，相關(guān)部門違法后得不到有效追究，甚至是官官相護，才會致使權(quán)力機關(guān)人員不惜以身試法追求自身利益。

三、加強我國政府采購監(jiān)督的相關(guān)政策建議

針對上述我國目前政府采購體系中內(nèi)部控制機制、工作機制以及監(jiān)管機制上存在的比較嚴(yán)重的監(jiān)督問題，結(jié)合我國具體國情，建議從政府采購監(jiān)督法律體系和監(jiān)管體系兩個方面進行完善。

（一）進一步完善政府采購監(jiān)督法律體系

政府采購監(jiān)督法律體系的完善主要可以從相關(guān)法律自身的完善和約束權(quán)利人員依法行事兩個方面進行。

1、法律自身的完善。法律是一切行為的依據(jù)，要從根本上解決我國政府采購中的諸多問題，法律完善不可或缺。首先，完善《政府采購法》，采購法作為政府采購的基本依據(jù)，政府機構(gòu)和人員在采購過程中行為不規(guī)范是鉆法律漏洞。我們應(yīng)該針對《政府采購法》在這十幾年間運行和實踐所暴露出來的問題進行調(diào)查研究，有針對性地做出補充和修訂，如補充完善公益訴訟制度、采購人員認(rèn)證等。其次，我們應(yīng)盡快解決政府采購相關(guān)法律沖突問題，主要是《政府采購法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》這兩部基本法，基于新法優(yōu)于舊法原則，在兩部法律調(diào)整修訂過程中，可以采購法為主，對《招標(biāo)投標(biāo)法》作相應(yīng)修訂；對于工程類等可以招標(biāo)法為依據(jù)，但此時在采購法中就不該再對它做更多界定，以免自相矛盾。最后，地方性法規(guī)的制定要以基本法為依據(jù)。地方性政府采購法規(guī)可以對采購法作進一步補充性規(guī)范。不過，地方應(yīng)在立法目的、管理體制、監(jiān)督機制等方面與《政府采購法》保持一致，適當(dāng)結(jié)合地方特色，在原則上不得違背和沖突。

2、權(quán)力人員依法行事。法律監(jiān)督要具有法律約束力，是十八大法律監(jiān)督中明確提出的要求。相關(guān)權(quán)力機構(gòu)、人員必須在法律范圍內(nèi)活動，嚴(yán)格遵法守法，自覺接受法律監(jiān)督。我們應(yīng)該以法律制度方式明確規(guī)定政府采購相關(guān)部門的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)。規(guī)定在其監(jiān)督范圍內(nèi)所有事項一一對應(yīng)的法律責(zé)任。如情節(jié)較輕的，予以口頭警告、書面檢討；情節(jié)較嚴(yán)重的，予以公開通報批評，甚至是承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。一旦違反法律法規(guī)，監(jiān)督處理就必須要落實，這樣才能形成法律監(jiān)督效力。

（二）進一步完善政府采購監(jiān)督管理體系

管理體系的完善要求同時加強政府采購的內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督，首先強化內(nèi)部監(jiān)督來減少不規(guī)范采購行為；其次，政府積極主動接受納稅人監(jiān)督，約束自身行為。

1、內(nèi)部監(jiān)督方面的改進

（1）加強行政監(jiān)督。主要是上級機關(guān)對下級機關(guān)實行監(jiān)督。在政府采購相關(guān)活動中，財政部門是《政府采購法》明確規(guī)定的核心行政監(jiān)督機構(gòu)。因此承擔(dān)起對于采購活動中機構(gòu)和個人的監(jiān)督。其中應(yīng)該主要加強對政府采購管理部門的監(jiān)督，追究采購監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)人的職責(zé)。避免出現(xiàn)以權(quán)謀私、利益共謀、不履行法定監(jiān)督職責(zé)或亂行使監(jiān)督職權(quán)的情況。加強對管理部門的行政監(jiān)督，可以促進采購機構(gòu)內(nèi)部的廉政建設(shè)，有效預(yù)防和懲治腐敗，充分發(fā)揮政府采購的經(jīng)濟優(yōu)勢。

（2）強化檢查機關(guān)監(jiān)督。其首要原則就是要把監(jiān)督行為落實到政府采購的全過程。在前期主要是要加強對財政部門的監(jiān)督，財政部門自身擁有行政監(jiān)督權(quán)，又負(fù)責(zé)政府采購預(yù)算編制，一旦對其缺乏監(jiān)督，極易造成權(quán)力尋租行為泛濫，相關(guān)人員違法亂紀(jì)。在采購過程中，檢查機關(guān)監(jiān)督主要關(guān)注招標(biāo)負(fù)責(zé)機構(gòu)或人員是否有權(quán)力濫用行為，確保招標(biāo)過程公平、公正、公開。需要注意的是，檢查機關(guān)本身行使監(jiān)督行為時，不該使自身行為影響到招標(biāo)結(jié)果，即過度監(jiān)管問題。這也是“雙隨機一公開”新型監(jiān)管模式所要調(diào)節(jié)的，即政府監(jiān)管帶來“失靈”風(fēng)險。最后，檢查機關(guān)要加大對于授權(quán)機構(gòu)采購人員、集中采購機構(gòu)采購人員的監(jiān)督力度，防止出現(xiàn)采購人員采買隨意、定向采購等問題，避免個人違約風(fēng)險，將具有實際效力的監(jiān)督落實到采購過程各個方面。

（3）加強紀(jì)委監(jiān)督。政府采購活動中紀(jì)委監(jiān)督在“雙隨機一公開”監(jiān)管模式下可以變得更為有效。首先，可以將紀(jì)委監(jiān)督融入到政府部門日常監(jiān)督中，不再是以前的專項檢查程序，在這種監(jiān)管情況下，紀(jì)委看到的都是被檢查對象想讓你看到的，并不能實行有效監(jiān)督?，F(xiàn)階段，紀(jì)檢部門可以積極參與日常監(jiān)督，隨機檢查。其次，可以運用“雙隨機”中隨機抽取紀(jì)檢小組成員的方法，隨機抽取執(zhí)法人員，從源頭上杜絕人情執(zhí)法、選擇性執(zhí)法。

2、外部監(jiān)督方面的改進

（1）改進群眾監(jiān)督。政府采購素有“陽光下的交易”之稱，是目前世界公認(rèn)的最為合理的公共財政支出制度之一。財政性資金的來源和性質(zhì)決定了政府采購行為更有必要對納稅人負(fù)責(zé)，接受社會監(jiān)督。十八大提出“四個監(jiān)督”，其中民主監(jiān)督更是明確規(guī)定要保證人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，以確保政府人員的權(quán)力正確運行。為了使群眾監(jiān)督真正落到實處，可以考慮：實行政府采購電子化，一方面可以拓寬政府獲取供應(yīng)商信息的渠道，解決政府與供應(yīng)商交易過程中信息不對稱問題，另一方面也提高了政府采購信息透明度，使更多群眾了解政府采購信息，群眾監(jiān)督也能得到更有效的落實。同時，建立一個由人民群眾構(gòu)成的監(jiān)督體系，可以對政府采購各個過程進行監(jiān)督，尤其可以將那些參與政府招標(biāo)活動但是未中標(biāo)的供應(yīng)商納入其中，由于其對于政府采購項目有更專業(yè)全面的了解，因此可以實現(xiàn)更有效、更有力的監(jiān)督。

（2）加強輿論監(jiān)督。輿論監(jiān)督也是十八大對于我國現(xiàn)行監(jiān)督體系提出的要求之一。事實證明，有時社會輿論監(jiān)督確實比行政、檢查監(jiān)督更為有效。尤其是這種監(jiān)督形式在網(wǎng)絡(luò)信息平臺上得到更好運用，真正使得政府采購走向透明化。在社會輿論監(jiān)督中，新聞媒體能夠?qū)φ少忂^程中的違法行為、不規(guī)范問題進行披露，十分有效地影響政府采購人員行為，對于違法亂紀(jì)行為起到震懾作用，預(yù)防腐敗滋生。在現(xiàn)行政府采購監(jiān)督體系中，應(yīng)該充分發(fā)揮好網(wǎng)絡(luò)和新聞媒體這一媒介的監(jiān)督作用，同時，政府應(yīng)該及時在網(wǎng)上發(fā)布政府采購信息，主動接受社會輿論監(jiān)督。■

（作者單位：南京審計大學(xué)）

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（本欄目責(zé)任編輯：阮靜）