付 濤

(貴州大學(xué) 法學(xué)院，貴州 貴陽(yáng) 550025)

試論中國(guó)農(nóng)村村民自治的參與狀況
——基于角色理論的視野

付 濤

(貴州大學(xué) 法學(xué)院，貴州 貴陽(yáng) 550025)

村民自治是基層群眾自治的重要構(gòu)成部分，而村民自治權(quán)是村民自治的核心內(nèi)容。村民自治權(quán)不僅包括選舉權(quán)與被選舉權(quán)，還包括決策權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)和知情權(quán)。為了使廣大農(nóng)村村民能夠行使村民自治權(quán)，中央政府圍繞村民自治進(jìn)行了制度設(shè)計(jì)。但是，囿于基層黨委政府的選擇性作為、鄉(xiāng)村社會(huì)管理者錯(cuò)誤的角色認(rèn)知和普通村民的認(rèn)知偏差與消極對(duì)待，導(dǎo)致村民自治制度沒有落到實(shí)處，進(jìn)而使得中國(guó)農(nóng)村村民參與村民自治的程度低。

角色理論；農(nóng)村；村民自治；參與狀況

一、角色理論的概述及其作為本文視野的緣由

角色理論最早為美國(guó)社會(huì)學(xué)家米德使用，不久以后，美國(guó)芝加哥學(xué)派在其具體研究中成體系的使用，從而開啟了其在世界范圍內(nèi)的影響。由于角色理論具有廣泛影響，眾多專家學(xué)者將其作為研究本學(xué)科的方法，不僅開拓了自身的研究視野，而且，極大地豐富了各自研究學(xué)科的學(xué)術(shù)成果。

(一)本文所適用的角色理論的具體界定

角色理論有許多觀點(diǎn)，但并不是所有的角色理論觀點(diǎn)都可以運(yùn)用于村民自治參與狀況的探究，我們必須采用能為我們的探究作支撐的觀點(diǎn)。具體而言，組織角色理論是非常適宜于本文的論述，其中緣故，下一段將會(huì)具體介紹，在此不做贅述。何為組織角色理論?簡(jiǎn)言之，就是研究主體在組織系統(tǒng)中活動(dòng)的理論，組織角色理論主要是由角色認(rèn)識(shí)、角色期望、角色沖突構(gòu)成，通過此種理論，我們可以對(duì)組織行為有深入細(xì)致的了解。

(二)選取角色理論作為本文視野的緣由

目前，學(xué)界對(duì)村民參與村民自治狀況的研究很多，大多都是從宏觀的層面來(lái)進(jìn)行論述，如政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等等。此種研究的全面性自不待言，但是，不免讓人覺得老生常談。所以，以組織角色理論，作為切入點(diǎn)，分析村民自治問題，可以開拓研究視野。

二、我國(guó)農(nóng)村村民自治的參與現(xiàn)狀

為了能夠全面有效地規(guī)范村民自治活動(dòng)，《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》已經(jīng)制定并適時(shí)地進(jìn)行修改。據(jù)此，各省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會(huì)先后制定《村民委員會(huì)選舉辦法》和《〈村民委員會(huì)組織法〉實(shí)施辦法》。同時(shí)，隨著擴(kuò)大村民參與村民自治的議事制度和監(jiān)督村黨支部委員會(huì)、村民委員會(huì)運(yùn)行的考監(jiān)制度在全國(guó)范圍內(nèi)推行，我國(guó)村民自治的基本制度框架已搭建起來(lái)。并且，出于解決村民自治存在問題的考慮，某些地方的黨委政府在總結(jié)多年村民自治經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出了“健全完善以村黨組織為核心、村民會(huì)議和村民代表會(huì)議為決策機(jī)構(gòu)、村民委員會(huì)為管理執(zhí)行機(jī)構(gòu)、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)為監(jiān)督機(jī)構(gòu)的村民自治機(jī)制?！盵1]

不可否認(rèn)，近些年的村民自治工作取得了不錯(cuò)的成績(jī)。但是，我們必須要清醒意識(shí)到現(xiàn)階段的村民自治距離預(yù)期目標(biāo)還較遠(yuǎn)，影響其發(fā)展的深層次因素還遠(yuǎn)未消除。盡管中央政府已經(jīng)初步搭建起村民自治的制度框架，然而，在實(shí)際的村民自治過程中，這些村民自治制度通常沒有得到有效執(zhí)行，使得村民自治制度的“組合拳”打不出來(lái)。比如，多數(shù)地方的村委會(huì)往往把監(jiān)督其權(quán)力執(zhí)行狀況的村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)束之高閣。加之，作為村民自治主體的農(nóng)村村民，他們自身對(duì)村民自治存在錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)，片面認(rèn)為村民自治就是村委會(huì)成員選舉，而忽視了村民自治權(quán)中的民主決策、民主管理和民主監(jiān)督等權(quán)利，最終導(dǎo)致眾多的農(nóng)村村民沒有充分地參與到村民自治之中。

三、引發(fā)村民自治參與現(xiàn)狀不理想的主體因素

整體而言，有關(guān)村民自治的法律規(guī)范內(nèi)容不夠完整，對(duì)村民委員會(huì)選舉的內(nèi)容規(guī)定得細(xì)致，如各省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會(huì)先后制定《村民委員會(huì)選舉辦法》和《〈村民委員會(huì)組織法〉實(shí)施辦法》，而對(duì)村民自治中的民主決策、民主管理和民主監(jiān)督等內(nèi)容規(guī)定得籠統(tǒng)，甚至存在空白，在一定程度上使得村民沒有充分地參與到村民自治。

(一)基層黨委政府的選擇性作為

基層黨委政府特指鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府。作為最基層的黨委政府，大量繁雜的政務(wù)性工作必須由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府具體來(lái)貫徹執(zhí)行。為了減輕自身工作的壓力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府往往通過規(guī)范性文件的形式，把工作任務(wù)細(xì)化，分配給村民委員會(huì)來(lái)執(zhí)行，事實(shí)上，這些工作大多與村民自治中的公共事務(wù)和公益事業(yè)無(wú)關(guān)。這雖然與《村民委員會(huì)組織法》第五條第二款規(guī)定的內(nèi)容有關(guān)聯(lián)，更是與基層黨委政府官員對(duì)村民委員會(huì)的角色認(rèn)知存在偏差有關(guān)聯(lián)?；鶎狱h委政府的官員仍然沿襲人民公社時(shí)期對(duì)生產(chǎn)大隊(duì)的認(rèn)識(shí)，將村民委員會(huì)視為自己的下級(jí)組織，要其不折不扣地執(zhí)行自己的命令，以便實(shí)現(xiàn)基層黨委政府的“組織意圖”。

如果農(nóng)村村民充分利用村民會(huì)議、群眾議事和監(jiān)察等村民自治制度，廣泛地參與到村民自治中，行使民主決策、民主管理和民主監(jiān)督等權(quán)利。這必然會(huì)使得村民委員會(huì)擺脫以往那種服從——執(zhí)行的工作模式，并與基層黨委政府在權(quán)力格局中形成一種相互博弈的局面，在更廣泛的層面上為投票選舉自己的農(nóng)村村民代言。如此，不僅會(huì)與基層黨委政府對(duì)村民委員會(huì)的角色期待相悖，甚至在以后的工作中，必須更多地利用民主和法律的手段與村民委員會(huì)打交道。對(duì)此，許多欠缺現(xiàn)代治理能力的基層黨委政府官員不習(xí)慣，也不樂見其成。

為避免上述情況的出現(xiàn)，基層黨委政府在指導(dǎo)村民自治的工作中，“存在著政府‘過度主導(dǎo)’的問題，甚至控制選舉，使得選舉缺乏競(jìng)爭(zhēng)性”[2]211，并且，消極對(duì)待村民會(huì)議、群眾議事和監(jiān)察等村民自治制度。這樣，基層黨委政府能夠?qū)崿F(xiàn)其對(duì)村民委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，更加有效地使之繼續(xù)為實(shí)現(xiàn)“組織意圖”服務(wù)。基層黨委政府的此種鄉(xiāng)村治理方式，必然會(huì)使得村民委員會(huì)陷入“行政化”的怪圈，導(dǎo)致村民享有的自治權(quán)無(wú)法得到實(shí)現(xiàn)。

(二)鄉(xiāng)村社會(huì)管理者錯(cuò)誤的角色認(rèn)知

鄉(xiāng)村社會(huì)管理者具體包括村黨支部書記和村民委員會(huì)主任。由于中國(guó)歷經(jīng)兩千多年的封建專制統(tǒng)治，傳統(tǒng)政治中的某些因素仍然在歷史慣性的作用下，對(duì)現(xiàn)在的政治生活產(chǎn)生影響。具體而言，中國(guó)傳統(tǒng)政治中的集權(quán)思想仍然作用于時(shí)下的鄉(xiāng)村社會(huì)管理者。檢視實(shí)行村民自治以來(lái)的鄉(xiāng)村社會(huì)管理者，不難發(fā)現(xiàn)，許多村黨支部書記或村民委員會(huì)主任主觀認(rèn)為村民自治就是村委會(huì)選舉，選舉產(chǎn)生的村民委員會(huì)主任可以對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的事務(wù)大包大攬，以至于，“村民們往往將某一職位的人完全等同于某組織或機(jī)構(gòu)。”[3]慢慢地，這些村支書或村主任習(xí)慣性地認(rèn)為，這就是村民自治的常態(tài)。對(duì)此，有人提出了質(zhì)疑：雖然村民自治存在這種情況，但是，該種情況大多發(fā)生在思想保守的老年人身上，很難發(fā)生在新當(dāng)選的年輕人身上。然而，實(shí)際情況與這種質(zhì)疑是相悖的。多數(shù)新當(dāng)選的年輕人，沒有充分接受高等教育，他們?nèi)狈?duì)村民自治下的村支書或村主任的角色認(rèn)知，也難有具體的學(xué)習(xí)途徑。然而，這些新當(dāng)選的年輕人對(duì)集權(quán)性的村支書或村主任的角色已有一定認(rèn)知，又有現(xiàn)實(shí)具體的學(xué)習(xí)途徑，學(xué)習(xí)起來(lái)更加容易。而且，在開展與村民自治有關(guān)的工作中，這些新當(dāng)選為村支書或村主任的年輕人發(fā)現(xiàn)集權(quán)比民主更能有效地推動(dòng)工作，也容易適應(yīng)熟人社會(huì)之下的鄉(xiāng)村環(huán)境。所以，在仔細(xì)權(quán)衡二者利弊的情況下，他們會(huì)逐漸地回歸到從前的集權(quán)性治理模式中。即使上級(jí)黨委政府對(duì)其有健全村民自治機(jī)制的角色期待，不論是出于自身利益的考量，還是基于自身對(duì)各自角色的認(rèn)知，他們大多不會(huì)積極推動(dòng)村民自治的相關(guān)制度的實(shí)施。

目前，城市的土地存量已無(wú)法滿足發(fā)展對(duì)土地的需求，那么，征收農(nóng)村土地是不可避免的。由于農(nóng)村土地征收工作的透明度不高，往往地方基層黨委政府或開發(fā)商避開村民，直接與村民委員會(huì)洽談土地征收的范圍和具體賠償。無(wú)論是村支書或村主任執(zhí)行征收時(shí)的工資，還是村支書或村主任處理留在集體的土地征收補(bǔ)償款，無(wú)疑，這里面存在巨大的利益。如果現(xiàn)在打出村民自治制度的“組合拳”，那么村支書或村主任的權(quán)力必然受到極大限制，村務(wù)必然會(huì)更加公開，涉及村民利益的事項(xiàng)更能得到保障和落實(shí)，這就真的在某種層度上讓鄉(xiāng)村社會(huì)管理者的利益受到損害，這必然是多數(shù)鄉(xiāng)村社會(huì)管理者不愿見到的。所以，盡管有上級(jí)黨委政府健全村民自治的機(jī)制的要求，但是，他們只是把村民自治的組織架構(gòu)建立起來(lái)，沒有把完善的村民自治機(jī)制真正付諸于實(shí)踐。最終，這也就導(dǎo)致了村民沒有廣泛參與到自治中來(lái)。

(三)普通村民的認(rèn)知偏差與消極對(duì)待

目前，居住在農(nóng)村的人群多為老人、婦女和兒童。他們不僅把村民自治理解為村民委員會(huì)選舉，甚至多數(shù)外出務(wù)工的農(nóng)村青年也有如此認(rèn)識(shí)。再者，每逢村民委員會(huì)換屆選舉時(shí)，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)非常重視。這使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的領(lǐng)導(dǎo)不敢懈怠，積極采取具體工作措施，推進(jìn)村民委員會(huì)選舉的相關(guān)工作，因而，農(nóng)村村民被廣泛地動(dòng)員參與村民委員會(huì)的選舉，以保證村民委員會(huì)的選舉能夠達(dá)到“雙過半”的法定要件。毫無(wú)疑問，對(duì)于中國(guó)這個(gè)官本位意識(shí)較為濃厚的國(guó)度，地方官員對(duì)村民委員會(huì)選舉的態(tài)度和行為必然會(huì)給農(nóng)村村民造成一種錯(cuò)誤的引導(dǎo)，認(rèn)為村民委員會(huì)選舉完全等價(jià)于村民自治，如果議事制度和考監(jiān)制度等屬于與村民自治有關(guān)的制度，那么，它們應(yīng)該也像村民委員會(huì)選舉制度被高度重視和大力推進(jìn)。

與此同時(shí)，農(nóng)村留守老人和婦女大多民主權(quán)利意識(shí)淡薄，不明白“自治權(quán)既是一種權(quán)力，也是一種權(quán)利”。[4]而忙于操持自己的家務(wù)，不關(guān)心村里的公共事務(wù)和公益事業(yè)。他們想當(dāng)然地認(rèn)為只要在村民委員會(huì)選舉中選對(duì)人，那村莊后續(xù)的管理、監(jiān)督工作就與自己無(wú)關(guān)。針對(duì)這些鄉(xiāng)村社會(huì)管理者，他們沿襲以前的認(rèn)知，把鄉(xiāng)村社會(huì)管理者的角色定位為“父母”，只要他們不侵犯自己的核心利益，即使這些鄉(xiāng)村社會(huì)管理者沒有按照法律法規(guī)的規(guī)定，讓他們行使民主決策、民主管理和民主監(jiān)督等權(quán)利，他們大多也會(huì)逆來(lái)順受。當(dāng)他們的核心利益被侵犯時(shí)，他們?nèi)匀徊粫?huì)把村民自治的制度作為自身權(quán)力救濟(jì)的途徑，往往訴諸于法律手段或信訪。

四、如何保障村民廣泛地參與到村民自治

黨的十八屆四中全會(huì)以后，我國(guó)邁入了全面推進(jìn)社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)的新時(shí)期。我們要以法治精神和法治思維來(lái)指導(dǎo)保障村民廣泛參與村民自治的工作。

(一)完善以《村民委員會(huì)組織法》為主的村民自治法規(guī)體系

盡管《村民委員會(huì)組織法》在2010年10月被重新修訂，但是，其中的內(nèi)容過于簡(jiǎn)約，操作性不強(qiáng)，難以滿足現(xiàn)實(shí)村民自治工作規(guī)范化發(fā)展的需要。即便如此，其仍然不是《村民委員會(huì)組織法》最致命的弱點(diǎn)。何為其最致命的弱點(diǎn)？具體體現(xiàn)為：“不僅《村民委員會(huì)組織法》自身對(duì)村民自治權(quán)利的保障缺乏法律責(zé)任的規(guī)定，而且相關(guān)法律如《刑事訴訟法》《行政訴訟法》等也沒有為村民自治權(quán)提供充足的司法救助途徑。”[2]191-192實(shí)質(zhì)上，這個(gè)弱點(diǎn)讓《村民委員會(huì)組織法》變得軟弱無(wú)力，是對(duì)不遵守《村民委員會(huì)組織法》的行為的變相縱容。

如果我們要讓《村民委員會(huì)組織法》為主的村民自治法規(guī)體系應(yīng)有的作用得到發(fā)揮，必須要做到以下幾點(diǎn)。首先，《村民委員會(huì)組織法》應(yīng)該通過具體列舉的方式規(guī)定村民委員會(huì)在那些事項(xiàng)上協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府開展工作，避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府隨意安排政務(wù)性工作給村民委員會(huì)，從法律依據(jù)上堵住村民委員會(huì)“行政化”的根源。其次，《村民委員會(huì)組織法》應(yīng)該增添法律責(zé)任的規(guī)定。對(duì)于基層黨委政府不當(dāng)干預(yù)村民自治或村民委員會(huì)成員在村民自治上不作為、亂作為的情況分條款規(guī)定各自應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，增加基層黨委政府官員和村委會(huì)成員違法的成本。再次，積極推動(dòng)《行政訴訟法》的修改，為村民自治糾紛提供充足的司法救濟(jì)途徑。最后，各個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會(huì)務(wù)必要結(jié)合自身實(shí)際情況，將《村民委員會(huì)組織法》的相關(guān)內(nèi)容細(xì)化，避免關(guān)于村民自治的內(nèi)容過于原則化、不具有操作性的情況出現(xiàn)，真正地讓村民自治能夠有完善的法律法規(guī)護(hù)航。

(二)將所轄村實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的程度納入到對(duì)基層黨委政府負(fù)責(zé)人政績(jī)考核的范圍

政績(jī)考核指標(biāo)是中國(guó)官員施政行為的指向標(biāo)，目前，“三農(nóng)”問題仍然是工作的重中之重，破解“三農(nóng)”問題，必須有賴于完善的村民自治。如果想要在現(xiàn)階段的基層民主上推進(jìn)村民自治，就需要具體的推動(dòng)力量。由于基層黨委政府與村民委員會(huì)存在密切的直接聯(lián)系，讓基層黨委政府來(lái)具體推動(dòng)的效果應(yīng)該不錯(cuò)。如果要讓基層黨委政府在推動(dòng)村民自治中發(fā)揮良好的作用，既要通過黨校教育的形式，有步驟地安排基層黨委政府領(lǐng)導(dǎo)接受村民自治的專題教育，形成對(duì)村民自治的正確認(rèn)知，更需要拓寬原有的政績(jī)考核范圍。應(yīng)該將所轄村實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的程度納入到對(duì)基層黨委政府領(lǐng)導(dǎo)政績(jī)考核的范圍。不僅要讓這項(xiàng)指標(biāo)在基層黨委政府領(lǐng)導(dǎo)政績(jī)考核中占據(jù)非常重要的位置，而且要改變以往的資料考核方式，應(yīng)該通過隨機(jī)抽取村民進(jìn)行相關(guān)問卷調(diào)查和座談的方式。唯有如此，基層黨委政府領(lǐng)導(dǎo)才能真正的在此利益驅(qū)動(dòng)下，更加積極有效地推動(dòng)村民自治工作。

(三)促進(jìn)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的大學(xué)生為主體的普通村民與鄉(xiāng)村社會(huì)管理者之間的良性互動(dòng)

隨著高等教育的普及和農(nóng)村發(fā)展條件的改善，中央政府出臺(tái)諸多優(yōu)惠的政策措施支持大學(xué)畢業(yè)生返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，越來(lái)越多的大學(xué)畢業(yè)生返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。無(wú)論在使用土地、辦理證件方面，還是在利用政府幫扶政策方面，他們都必然要與村民委員會(huì)發(fā)生聯(lián)系。在與村民委員會(huì)打交道的過程中，如果他們覺得村民委員會(huì)在處理公共事務(wù)和公益事業(yè)中存在的問題過多，使得村民的政治權(quán)利和經(jīng)濟(jì)權(quán)利受損，此種情況往往會(huì)激活他們頭腦中的權(quán)利意識(shí)和抗?fàn)幰庾R(shí)，促使他們積極參與村民委員會(huì)的投票選舉，并通過多樣化、接地氣的宣傳方式向村民宣傳村民自治有關(guān)的知識(shí)，幫助村民形成對(duì)村民自治完整的認(rèn)識(shí)，進(jìn)而調(diào)動(dòng)廣大村民參與到村民委員會(huì)選舉中來(lái)，以此來(lái)保障他們能夠獲得村民選票的支持。即使原有的鄉(xiāng)村社會(huì)管理者在村民委員會(huì)選舉中沒有落敗，也必然會(huì)在如此沖擊之下，改變?cè)械闹卫砟Ｊ剑凑张c村民自治相關(guān)的法律法規(guī)要求來(lái)開展村民自治工作，不斷完善村民自治機(jī)制，讓村民大會(huì)、村民代表大會(huì)和村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)實(shí)際地運(yùn)作起來(lái)，漸漸地，廣大村民以這些制度載體為依托，行使民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的權(quán)利。正是在這兩者的互動(dòng)中，村民自治才能走得更遠(yuǎn)。

五、結(jié)語(yǔ)

毫無(wú)疑問，“真正拉開當(dāng)代中國(guó)憲政制度建設(shè)帷幕的不是城里人，而是在村民直選中落實(shí)政治權(quán)利的農(nóng)民大眾?！盵5]以組織角色理論為依托，以村民自治權(quán)為切入點(diǎn)，探討不同的群體對(duì)村民自治參與現(xiàn)狀的影響，以此獲得對(duì)引起村民自治參與現(xiàn)狀及原因的認(rèn)識(shí)。只有讓村民廣泛參與到村民自治之中，村民自治才能有效地運(yùn)行，村民自身的政治權(quán)利、經(jīng)濟(jì)權(quán)利才能得到維護(hù)。

[1] 張輝.村村成立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)[N].遼寧日?qǐng)?bào),2012-04-24(5).

[2] 趙樹凱.農(nóng)民的政治[M].北京:商務(wù)印書館,2012:191-211.

[3] 于建嶸.岳村政治:轉(zhuǎn)型期中國(guó)鄉(xiāng)村政治結(jié)構(gòu)的變遷[M].長(zhǎng)沙:湖南文藝出版社,2013:224.

[4] 張英洪.農(nóng)民權(quán)利論[M].北京:九州出版社,2013:116.

[5] 郭正林.當(dāng)代中國(guó)農(nóng)民政治參與的程度、動(dòng)機(jī)及社會(huì)效應(yīng)[J].社會(huì)學(xué)研究,2003(3):85.

責(zé)任編輯：寸 心

2016-08-15

付濤(1989—)，男，貴州織金人，憲法與行政法學(xué)專業(yè)2014級(jí)碩士研究生，研究方向：憲法。

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1671-8275(2017)03-0123-04