張?jiān)娧?/p>

(遼寧大學(xué)，遼寧 沈陽 110036)

論社會(huì)監(jiān)督權(quán)之完善
——以行政監(jiān)督為視角

張?jiān)娧?/p>

(遼寧大學(xué)，遼寧 沈陽 110036)

行政權(quán)有其天然的泛濫和擴(kuò)張的特性，甚至?xí)址腹竦暮戏?quán)益。除權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督外，社會(huì)監(jiān)督權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督也應(yīng)該是重要的法律監(jiān)督。我國(guó)社會(huì)監(jiān)督權(quán)對(duì)行政的監(jiān)督尚有許多不足，影響了監(jiān)督的效力與效果。因此，應(yīng)從提高信息公開化、強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制、細(xì)化相關(guān)立法、加強(qiáng)輿論監(jiān)督、培養(yǎng)公民先進(jìn)的法制觀念等方面予以完善。

社會(huì)監(jiān)督權(quán)；行政監(jiān)督；立法滯后；法治觀念；制度建設(shè)

現(xiàn)代社會(huì)中，行政活動(dòng)面廣、量大、情況復(fù)雜多樣。行政權(quán)在維護(hù)國(guó)家安全、維護(hù)社會(huì)公共秩序以及保護(hù)公民權(quán)益等方面的同時(shí)，行政權(quán)力又有擴(kuò)張和濫用的傾向。因此，行政過程中有可能出現(xiàn)偏差，走向人民當(dāng)初賦予其權(quán)力的反面，對(duì)社會(huì)產(chǎn)生負(fù)面作用和影響，從而損害行政相對(duì)人的合法權(quán)益，因而必須按照現(xiàn)代法治原則采取有效措施來防止和糾正這種偏差。從公權(quán)力的對(duì)立面尋找一種實(shí)在的“他律”手段，那就是以社會(huì)力量所代表的私權(quán)利為核心，再配合公權(quán)力的“自律”機(jī)制，行政權(quán)力才能得到有效的監(jiān)督或控制。在民主國(guó)家里，人民有權(quán)監(jiān)督政府，政府是人民的公仆[1]。我國(guó)社會(huì)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督有許多方面需要完善。對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督既需要立法的支持與完善，更需要公民意識(shí)的提升。

一、社會(huì)監(jiān)督權(quán)解析

在行政法學(xué)中，“監(jiān)督”一詞有兩種截然不同的涵義，一種是指行政執(zhí)法人員進(jìn)行監(jiān)督檢查的具體行政行為，其本質(zhì)是行政執(zhí)法的內(nèi)容之一，通常稱為行政監(jiān)督，或行政監(jiān)督檢查；另外一種是指監(jiān)督者為了避免行政權(quán)力被濫用，而對(duì)行政機(jī)關(guān)以及行政執(zhí)法人員所作行政行為的監(jiān)督，也叫監(jiān)督行政。根據(jù)立法對(duì)行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督的主體有許多，如人大及司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督屬于權(quán)力監(jiān)督；行政機(jī)關(guān)上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督也屬于權(quán)力監(jiān)督；還有公民社會(huì)組織等的監(jiān)督，屬于非權(quán)力監(jiān)督。“社會(huì)監(jiān)督權(quán)”中的“監(jiān)督”顯然屬于后者，是一種非權(quán)力的監(jiān)督。與其他監(jiān)督相比，社會(huì)監(jiān)督具有普遍性、廣泛性，不受時(shí)間地點(diǎn)限制。是“以權(quán)力制約權(quán)力”的新發(fā)展，屬于“以權(quán)利制約權(quán)力”。有人認(rèn)為社會(huì)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督屬于無法律效力監(jiān)督的觀點(diǎn)是不正確的。我們不否認(rèn)有些對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督確實(shí)因缺乏依據(jù)而效力不佳，而這正是我們需要完善的方面。隨著社會(huì)監(jiān)督法制的健全，這種監(jiān)督的法治意義就會(huì)逐漸顯現(xiàn)。未來的社會(huì)監(jiān)督一定是有效的法律監(jiān)督，這是一個(gè)可以通過努力實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。另外在這里需要強(qiáng)調(diào)的是，之所以這種監(jiān)督被稱為監(jiān)督而非制約，原因就在于監(jiān)督能夠體現(xiàn)人民當(dāng)家做主的地位，所以監(jiān)督都是單向度的。社會(huì)監(jiān)督有許多功能與作用，具有預(yù)防功能，有利于遏制腐敗；具有一定的矯正功能，對(duì)權(quán)力越軌行為予以及時(shí)的矯正和補(bǔ)救；具有一定的懲戒功能，對(duì)濫用權(quán)力的行為進(jìn)行法律制裁；具有一定的教育功能，可以提高公民的政治責(zé)任感和政治素質(zhì)。

行政法中的社會(huì)監(jiān)督權(quán)的最高法律依據(jù)是《憲法》。作為基本人權(quán)之一的“監(jiān)督權(quán)”在我國(guó)《憲法》中有多處體現(xiàn)。憲法第27條規(guī)定：“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)?！睉椃ǖ?1條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利；對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實(shí)進(jìn)行誣告陷害?！鄙鐣?huì)監(jiān)督權(quán)這種自下而上的監(jiān)督形式，是“國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民”的重要體現(xiàn)之一。強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督，是堅(jiān)持執(zhí)政為民、堅(jiān)持依法行政、做好政府工作的根本保證。只有人民群眾監(jiān)督政府，政府才不會(huì)懈怠，政府工作人員才不會(huì)濫用手中的權(quán)力。自覺接受人民群眾的監(jiān)督，政府才能更好地聚民意、集民智、凝民心，提高工作水平和效率，減少和防止工作失誤，也才能保證行政機(jī)關(guān)的清正廉潔。

監(jiān)督的本意是看著，“即對(duì)現(xiàn)場(chǎng)或某一特定環(huán)節(jié)﹑過程進(jìn)行監(jiān)視﹑督促和管理﹐使其結(jié)果能達(dá)到預(yù)定的目標(biāo)?！备鶕?jù)規(guī)定，批評(píng)、建議、檢舉、揭發(fā)、申訴、控告等是監(jiān)督的基本方式。

二、目前我國(guó)行政社會(huì)監(jiān)督之不足

為了使社會(huì)監(jiān)督權(quán)在行政執(zhí)法中能夠有效發(fā)揮作用，我國(guó)在立法及制度建設(shè)方面有許多進(jìn)步與創(chuàng)新，但還存在著諸多不足。主要表現(xiàn)在：

(一)公眾監(jiān)督意識(shí)的缺失

盡管憲法中已經(jīng)明確規(guī)定“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民”，但我國(guó)經(jīng)歷了兩千多年的封建專制社會(huì)，嚴(yán)重缺乏民主法治的文化土壤。兩千多年來，為了維護(hù)專制統(tǒng)治，專制國(guó)家的教育所尋求的是如何培育“愚民”來維護(hù)其專制的制度。這種教育只是把恐怖置于人們的心里，它先剝奪人們的一切，然后再給人們一點(diǎn)點(diǎn)的東西；先由培養(yǎng)壞臣民開始，以便培養(yǎng)好奴隸[2]。我國(guó)經(jīng)歷了比世界上任何一個(gè)國(guó)家都要長(zhǎng)的封建專制社會(huì)，從某種程度上說，這種專制教育已經(jīng)形成了一種專制文化，在國(guó)民的意識(shí)形態(tài)中扎根。雖然建國(guó)之后我國(guó)教育對(duì)這一思想進(jìn)行了批判革新，尤其是改革開放以來，無論從教育內(nèi)容還是從教育方式來看，都致力于否定這種文化，但基于文化的連續(xù)性和繼承性，加之我國(guó)的地理因素、經(jīng)濟(jì)因素、人口因素等原因，泱泱十幾億民眾無法用短短二十年去否定兩千多年形成的習(xí)慣和觀念?！懊癫慌c官斗”的觀念依然是根深蒂固的。國(guó)民很難從觀念上根本實(shí)現(xiàn)從“草民”到“國(guó)家主人”的角色轉(zhuǎn)換，與之相對(duì)應(yīng)的是某些行政機(jī)關(guān)的工作人員從觀念上也不能實(shí)現(xiàn)從“統(tǒng)治者”到“人民公仆”的角色轉(zhuǎn)換。而相關(guān)立法滯后，不但不利于激發(fā)公民行使監(jiān)督權(quán)的熱情，甚至在某些方面挫傷了公民行使監(jiān)督權(quán)的積極性。也就是說，無論從內(nèi)因或是外因，公民很難找到行使監(jiān)督權(quán)的原動(dòng)力。

(二)保障公眾行使社會(huì)監(jiān)督權(quán)的相關(guān)立法滯后

社會(huì)監(jiān)督權(quán)只在《憲法》中有原則性的規(guī)定。一旦公民欲行使社會(huì)監(jiān)督的權(quán)利，無論從實(shí)體還是從程序方面都欠缺有效的立法加以保障，尤其是程序方面?！稇椃ā访鞔_規(guī)定了社會(huì)監(jiān)督權(quán)，但是公眾向誰行使、怎樣行使、什么時(shí)間內(nèi)行使、由什么樣的主體來行使、通過什么樣的途徑行使，法律都沒有具體的規(guī)定。這就導(dǎo)致了社會(huì)監(jiān)督權(quán)只能作為“紙上的權(quán)利”，立法的滯后造成了公眾空有權(quán)利的外衣卻沒有權(quán)利的實(shí)質(zhì)。在建設(shè)法治社會(huì)的道路上，公眾無法實(shí)際的運(yùn)用這一權(quán)利來監(jiān)督行政主體依法行政。雖然，通過公民的提起行政訴訟權(quán)，也能對(duì)違法或不合理的行政行為實(shí)行監(jiān)督，但這種監(jiān)督權(quán)的本質(zhì)依然是司法監(jiān)督，而不是社會(huì)監(jiān)督，公民等僅僅是通過起訴啟動(dòng)了監(jiān)督。

(三)行政公開化程度不高

行政公開是行政法的基本原則，只有公開才能公正?！瓣柟馐亲詈玫姆栏瘎?，廣義的行政公開包括信息公開、政務(wù)公開、程序公開等，狹義的行政公開通常是指信息公開。行政公開程度低，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)某些不當(dāng)行政行為不能被及時(shí)的發(fā)現(xiàn)與制止。行政機(jī)關(guān)的某些超越職權(quán)、濫用職權(quán)的行為甚至某些決策命令上的失誤，公眾根本無從知曉，或者與真實(shí)情況大相徑庭。行政機(jī)關(guān)與公民這種信息不對(duì)稱導(dǎo)致公眾不能及時(shí)地行使監(jiān)督權(quán)，久而久之，甚至存在導(dǎo)致公眾喪失行使社會(huì)監(jiān)督權(quán)的可能性。

三、社會(huì)監(jiān)督權(quán)的完善

要實(shí)現(xiàn)真正的依法治國(guó)，建立社會(huì)主義政治文明，就必須要保證社會(huì)監(jiān)督權(quán)可以得到有效的實(shí)現(xiàn)，使行政權(quán)始終處于被監(jiān)督視野之下。鑒于我國(guó)目前之現(xiàn)狀，建議從如下方面進(jìn)行完善：

(一)培養(yǎng)公民先進(jìn)的法治觀念——完善社會(huì)監(jiān)督權(quán)的根本

觀念的力量具有決定性，轉(zhuǎn)變行為必須先轉(zhuǎn)變觀念。觀念是“人類支配行為的主觀意識(shí)，觀念的產(chǎn)生與所處的客觀環(huán)境關(guān)系密切，正確的觀念就是人的大腦對(duì)客觀環(huán)境的正確反映，人類的行為都是受行為執(zhí)行者的觀念支配的，觀念正確與否直接影響到行為的結(jié)果?！盵3]社會(huì)監(jiān)督權(quán)的行使主體是公民、法人和其他社會(huì)組織，即所謂的民間力量。社會(huì)監(jiān)督權(quán)作為一種權(quán)利，每個(gè)監(jiān)督主體都是有權(quán)放棄的，任何機(jī)關(guān)都不能強(qiáng)迫公民行使這種權(quán)利。所以，培養(yǎng)公民的法制觀念，樹立主人翁意識(shí)是強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督力量的根本。只有存在行使權(quán)利主觀意愿的前提下，才能談到怎樣去行使權(quán)利。

首先，要對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員強(qiáng)化“人民才是國(guó)家的主人”的觀念。就我國(guó)目前情況來看，官本位的思想在很多領(lǐng)導(dǎo)干部當(dāng)中還十分嚴(yán)重。這樣的一種專制體制的思想，很容易造成對(duì)公民權(quán)利的侵犯。選拔國(guó)家公務(wù)員的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)將是否具有先進(jìn)的法治意識(shí)作為考核的一項(xiàng)重要指標(biāo)。在日常工作中，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)注重對(duì)其工作人員的“公仆意識(shí)”的教育。同時(shí)，要讓行政機(jī)關(guān)明白，公民等行使監(jiān)督是一種權(quán)利，他們應(yīng)對(duì)權(quán)利予以尊重。

其次，要對(duì)公民進(jìn)行大范圍的法治觀念的教育。監(jiān)督權(quán)要想行使得有力有效，必須以一定的知識(shí)尤其是法律知識(shí)為基礎(chǔ)前提，否則，民眾會(huì)對(duì)自己的權(quán)利視而不見。因此，要提高法治教育在基礎(chǔ)教育中的地位。讓公民充分認(rèn)識(shí)到自己行使監(jiān)督權(quán)利的合理性和必然性。為鼓勵(lì)社會(huì)監(jiān)督權(quán)的行使，必要時(shí)國(guó)家可以對(duì)此建立專門的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。

最后，公民對(duì)相關(guān)部門行使監(jiān)督權(quán)后，相關(guān)部門一定要予以回應(yīng)。回應(yīng)人民的訴求是對(duì)人民的尊重。對(duì)于不予回應(yīng)的行為，公民可以申請(qǐng)復(fù)議或者以行政不作為為由提起訴訟。嚴(yán)禁行政機(jī)關(guān)對(duì)公民行使監(jiān)督權(quán)進(jìn)行打擊報(bào)復(fù)，只有這樣才能保障公民積極地行使憲法賦予的神圣的監(jiān)督權(quán)利。

(二)強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制細(xì)化相關(guān)立法——完善社會(huì)監(jiān)督權(quán)的核心

立法是執(zhí)法以及司法的邏輯前提，尤其是作為典型成文法國(guó)家的我國(guó)。要使社會(huì)監(jiān)督有效發(fā)揮其應(yīng)有的力量，必須強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制，細(xì)化相關(guān)立法，為監(jiān)督權(quán)的行駛提供基本準(zhǔn)則和依據(jù)。我國(guó)目前的社會(huì)監(jiān)督在法律上的體現(xiàn)，很多都是原則性、宣言性的，缺乏相關(guān)程序的保障。社會(huì)監(jiān)督權(quán)應(yīng)該由誰來行使，應(yīng)該向誰來行使，通過什么方式行使，在什么時(shí)間內(nèi)行使等等一系列問題，法律都沒有細(xì)化的規(guī)定。信訪、寫建議信等方式固然起到一定作用，但畢竟不是正規(guī)的司法救濟(jì)程序，其效力和威信自然比較低。要將對(duì)公民監(jiān)督權(quán)的保障納入司法軌道，通過相關(guān)的立法尤其是程序立法，來使公民在想行使的時(shí)候能行使，這樣既能鼓勵(lì)公民行使監(jiān)督權(quán)的積極性，又能使社會(huì)監(jiān)督真正發(fā)揮監(jiān)督的作用。在立法保證的同時(shí)，必須將社會(huì)監(jiān)督與權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督、司法機(jī)關(guān)監(jiān)督相結(jié)合，分工負(fù)責(zé)，相互彌補(bǔ)，解決缺乏國(guó)家強(qiáng)制力作后盾這一不足，將社會(huì)監(jiān)督權(quán)落到實(shí)處。

(三)行政信息公開化——完善社會(huì)監(jiān)督權(quán)的前提

行政信息公開化，是公民行使社會(huì)監(jiān)督權(quán)的前提條件，既有利于防止腐敗，又有利于保障公民知情權(quán)。知情權(quán)是完善社會(huì)監(jiān)督權(quán)的前提，具有基礎(chǔ)性。所謂公民的知情權(quán)，是指公民和其他組織依法享有的對(duì)政府行政系統(tǒng)及其職能部門的有關(guān)行政行為、管理活動(dòng)、工作程序等進(jìn)行了解和獲得有關(guān)資料的權(quán)利。[4]該權(quán)利最早在1946年美國(guó)79屆國(guó)會(huì)通過的《聯(lián)邦行政程序法》中系統(tǒng)化，我國(guó)《憲法》第27條第2款法條就是對(duì)此權(quán)利的體現(xiàn)。行政機(jī)關(guān)作為權(quán)力的代行使者，必須克服行政過程中的神秘主義，主動(dòng)并且有效地保證公民知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)。[5]

首先，公民的知情權(quán)在立法上必須予以保障。從程序法方面，應(yīng)該進(jìn)一步完善做出具體行政行為的程序，將程序置于和實(shí)體同樣重要的地位，這對(duì)于行政監(jiān)督來說是尤為重要的。在保證可實(shí)施性的前提下，使之盡量細(xì)化，并且通過其他法律法規(guī)明確程序不正當(dāng)所導(dǎo)致的法律后果，這種法律后果應(yīng)該和實(shí)體違法處于同樣的量級(jí)。這樣可以使行政程序受到重視，而不是僅僅流于形式，做表面文章。從其他法律法規(guī)方面，應(yīng)該通過相應(yīng)單行立法，完善聽證制度、財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度、細(xì)化職位說明，以此實(shí)現(xiàn)行政行為和決策的公開化，為實(shí)現(xiàn)公民的知情權(quán)提供立法上的保障。

其次，為了保障公民知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)建立完善合理的行政參與機(jī)制。沒有參與，行政公開充其量只是讓相對(duì)人知曉而已，行政相對(duì)人還只能是可知而不可為，民主權(quán)利依然無法真正得以實(shí)現(xiàn)。[6]參與就需要有參與的途徑與渠道，這自然需要程序法的保障。

最后，對(duì)于侵犯公民知情權(quán)應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)的救濟(jì)機(jī)制。有權(quán)利就必須有救濟(jì)，沒有救濟(jì)的權(quán)利形同虛設(shè)。對(duì)公民知情權(quán)的侵犯，通常表現(xiàn)為不作為。鑒于目前尚無專門的對(duì)知情權(quán)救濟(jì)的立法機(jī)制，公民對(duì)知情權(quán)的救濟(jì)往往通過對(duì)行政不作為復(fù)議和訴訟來實(shí)現(xiàn)。應(yīng)當(dāng)盡快將知情權(quán)在實(shí)體和程序兩方面的立法上體現(xiàn)，以切實(shí)有效地保障公民知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

總而言之，在社會(huì)監(jiān)督中，應(yīng)特別強(qiáng)調(diào)輿論監(jiān)督，它是完善社會(huì)監(jiān)督權(quán)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在西方，輿論監(jiān)督被稱為立法、行政、司法以外的“第四權(quán)力”。在我國(guó)，輿論監(jiān)督在對(duì)權(quán)力的制約方面也發(fā)揮了重要的作用?！敖裹c(diǎn)訪談”節(jié)目長(zhǎng)期受到觀眾推崇的現(xiàn)象正是這種作用的充分體現(xiàn)。民間也流傳著“不怕上級(jí)批評(píng)，就怕媒體點(diǎn)名”的說法。新聞報(bào)道作為權(quán)力約束機(jī)制中的一環(huán)，在反腐倡廉大環(huán)境下起到了非常大的作用。但目前我國(guó)的輿論監(jiān)督制度尚不健全，有時(shí)受行政機(jī)關(guān)左右。應(yīng)該盡快制定有關(guān)輿論監(jiān)督的專門法律法規(guī)，使其有法律保障；同時(shí)保證輿論機(jī)構(gòu)在經(jīng)費(fèi)上、人事上、內(nèi)容上具有較大的獨(dú)立性，避免受到相關(guān)行政機(jī)關(guān)的不良干擾。

[1]金國(guó)坤.依法行政的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2001：126.

[2]羅豪才.行政法學(xué)[M].北京：北京大學(xué)出版社，2012:220.

[3]朱毅.關(guān)于信息時(shí)代教學(xué)觀念轉(zhuǎn)變的哲學(xué)思考[EB/OL].http://3y.uu456.com/bp-4f6s8f7601f6qe314332q46f-1.html，2016-12-27.

[4]金國(guó)坤.依法行政的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2001:129.

[5]趙佳.論公民的行政知情權(quán)以及政府公開[EB/OL].http://article.chinalawinfo.com/ArticleHtml/Article_607.shtml，2017-3-23.

[6]金國(guó)坤.依法行政的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2001:129.

【責(zé)任編輯：王瑞紅】

Ontheperfectionofsocialsupervisionpower——Fromtheperspectiveofadministrativesupervision

Zhangshiyang

(LiaoningUniversity,ShenyangLiaoning110036,China)

The administrative power has its natural characteristics of flooding and expansion,and even violates the legitimate rights and interests of citizens.Besides the supervision of the power organs,the supervision of the social supervision power on the administrative power should also be an important legal supervision.There are still many shortcomings in the supervision of the social supervision power on the administration in China,which affects the effectiveness and effect of the supervision.Therefore,it should be perfect by improving the publicity of the information,strengthening the supervision mechanism,refining the relevant legislation,strengthening the supervision of public opinion and cultivating the advanced legal concept of citizens.

social supervision power;administrative supervision;legislative lag;rule of law;system construction

張?jiān)娧?1989—)，女(漢族)，遼寧沈陽人，遼寧大學(xué)馬來西亞林國(guó)榮大學(xué)培訓(xùn)中心助教，主要從事行政法學(xué)研究。

2017-06-22

DF399

A

1009-1416(2017)05-072-04

法學(xué)理論研究