◎燕陽 王豁

民間視線

生物多樣性保護(hù)專門立法是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的需要

◎燕陽 王豁

制定一部綜合性的“生物多樣性保護(hù)法”是加強(qiáng)生物多樣性保護(hù)頂層設(shè)計、形成生物多樣性保護(hù)法律制度體系的必然要求，同時也是履行有關(guān)國際承諾、更好推進(jìn)我國生態(tài)文明建設(shè)的需要。本文在回顧我國生物多樣性保護(hù)立法現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，分析了當(dāng)前我國生物多樣性保護(hù)單行立法模式的不足，從而提出設(shè)立綜合性“生物多樣性保護(hù)法”的必要性和可行性。我國應(yīng)加快制定“中華人民共和國生物多樣性保護(hù)法”，借鑒汲取國外先進(jìn)立法經(jīng)驗(yàn)，以此次綜合立法為契機(jī)，進(jìn)一步完善、修訂生物多樣性保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)，使之與最新的國際公約要求相接軌，推動形成具有中國特色的生物多樣性保護(hù)法律體系。

一、引言

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，建設(shè)生態(tài)文明，必須樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念。黨的“十八大”報告也明確提出，要實(shí)施重大生態(tài)修復(fù)工程，增強(qiáng)生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力，保護(hù)生物多樣性。當(dāng)前，由于人類對生態(tài)環(huán)境的過度破壞和對自然資源的無度索取，全球生物多樣性正在以空前的速度消失，每天大約都有數(shù)十種物種滅絕，加強(qiáng)生物多樣性保護(hù)已經(jīng)刻不容緩。作為保護(hù)生物多樣性的重要舉措，生物多樣性保護(hù)立法已受到世界各國的高度重視，部分國家已經(jīng)設(shè)立了專門的生物多樣性保護(hù)法。加強(qiáng)立法對于推進(jìn)生物多樣性保護(hù)，促進(jìn)生態(tài)平衡，保護(hù)地球生命共同體具有重要意義。

我國作為生物多樣性資源最豐富的國家之一，盡管黨和政府不斷加強(qiáng)生物多樣性保護(hù)工作，但由于近年來愈演愈烈的環(huán)境污染和生態(tài)破壞，我國生物多樣性保護(hù)形勢依舊十分嚴(yán)峻。在2000年9月聯(lián)合國首腦會議上，包括中國在內(nèi)的189個國家共同簽署了《聯(lián)合國千年宣言》，提出2010-2015年要完成八項(xiàng)“千年發(fā)展目標(biāo)”(MDGs)。但根據(jù)2015年7月公布的《中國實(shí)施千年發(fā)展目標(biāo)報告》，盡管我國已提前完成了多個千年發(fā)展目標(biāo)，但仍有一項(xiàng)目標(biāo)未完成，那就是7B項(xiàng)：“降低生物多樣性喪失，到2010年顯著降低生物多樣性喪失的速度?！边@也在客觀上說明當(dāng)前我國生物多樣性保護(hù)形勢的嚴(yán)峻和任務(wù)的艱巨。特別是在生物多樣性保護(hù)立法和制度建設(shè)方面，我國還存在諸多不足，至今仍沒有設(shè)立綜合性的“生物多樣性保護(hù)法”。此外，現(xiàn)有法律體系中關(guān)于生物多樣性保護(hù)的相關(guān)規(guī)定依然存在漏洞和缺陷，推動設(shè)立“中華人民共和國生物多樣性保護(hù)法”已勢在必行。

二、我國生物多樣性保護(hù)立法現(xiàn)狀及其存在的問題

（一）我國生物多樣性保護(hù)立法現(xiàn)狀

中國作為1992年《生物多樣性公約》的締約國，近二十多年來一直在通過各種途徑推動生物多樣性保護(hù)，其中立法保護(hù)是各項(xiàng)工作開展的基礎(chǔ)。本文將從以下兩個方面總結(jié)我國生物多樣性保護(hù)的立法現(xiàn)狀：

第一，我國目前部分單行法中對生物多樣性保護(hù)有規(guī)定。所謂“生物多樣性保護(hù)立法”指的就是對物種內(nèi)、物種相互間以及生態(tài)系統(tǒng)的多樣性保護(hù)做出的法律規(guī)范，以保證物種及其相互之間的多樣性狀態(tài)1. 翟勇. 中國的生物多樣性保護(hù)立法[J]. 世界環(huán)境,2009,(03):26-27.。我國自1979年頒布《環(huán)境保護(hù)法》以來，已經(jīng)陸續(xù)出臺了數(shù)十部與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)的法律法規(guī)，如《中華人民共國野生動物保護(hù)法》、《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》、《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》等，這些法律法規(guī)中的許多內(nèi)容均涉及生物多樣性保護(hù)問題，諸如維護(hù)生態(tài)平衡、保護(hù)珍稀瀕危物種、防止外來物種入侵、防治土地沙化等，特別是于2015年1月1日頒布施行的新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》中，對“環(huán)境”做了新的定義，明確提出環(huán)境是“影響人類生存和發(fā)展的各種天然的和經(jīng)過人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、城市和鄉(xiāng)村等”。這一定義將更多生物多樣性資源納入進(jìn)來，體現(xiàn)了生態(tài)文明的基本要求，是我國生物多樣性保護(hù)立法上的一個重大突破。

第二，我國在履行國際法方面做了許多積極工作。中國在面臨繁重發(fā)展任務(wù)的同時，也承擔(dān)著保護(hù)本國生物多樣性的艱巨任務(wù)，在履行國際有關(guān)法律和公約上做出了積極貢獻(xiàn)。我國政府于1992年6月11日在巴西里約熱內(nèi)盧簽署了《生物多樣性保護(hù)公約》（CBD），是最早簽署CBD的國家之一。并且1992年11月7日七屆全國人大常委會第二十八次會議審議通過了該公約。此外，我國還于本世紀(jì)初發(fā)布了中國履行《生物多樣性保護(hù)公約》（CBD）的國家報告，為了進(jìn)一步響應(yīng)《生物多樣性保護(hù)公約》（CBD），中國還從2012年開始連續(xù)多年發(fā)布《聯(lián)合國生物多樣性十年中國行動方案》，積極履行有關(guān)國際公約。

（二）我國生物多樣性保護(hù)立法工作存在的問題

盡管我國在生物多樣性保護(hù)立法工作上做了許多努力，但不可否認(rèn)的是，與我國生物多樣性保護(hù)的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)相比，當(dāng)前立法工作依然存在諸多不足，其主要表現(xiàn)在我國目前仍未設(shè)立綜合性的“生物多樣性保護(hù)法”。我國作為世界生物多樣性資源最豐富的國家之一，盡管有其他法律法規(guī)對生物多樣性保護(hù)做出規(guī)定，但由于各個法律的立法基礎(chǔ)、關(guān)注視角不同，加之一些法律法規(guī)依然存在缺陷和漏洞，導(dǎo)致現(xiàn)有法律法規(guī)難以全面、系統(tǒng)的保護(hù)生物多樣性資源。僅以外來物種入侵破壞生物多樣性為例，近年來因外來物種入侵導(dǎo)致的生態(tài)災(zāi)難時有發(fā)生，而我國目前在控制外來物種入侵方面的立法還十分薄弱，這從一個側(cè)面反映出我國生物多樣性保護(hù)立法的不完善。

三、我國生物多樣性保護(hù)專門立法的必要性和可行性

（一）必要性

首先，推動生物多樣性保護(hù)專門立法是推進(jìn)依法治國基本方略的必要要求。黨的十八屆四中全會明確提出要全面推進(jìn)依法治國，并強(qiáng)調(diào)建設(shè)社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用。在此背景下，只有設(shè)立生物多樣性保護(hù)法，各級政府和有關(guān)部門才能在推進(jìn)生物多樣性保護(hù)工作中做到有法可依，并通過法律來約束和規(guī)范行政部門的執(zhí)法行為，對所有破壞生物多樣性的個人和組織作出相應(yīng)懲罰，樹立法律權(quán)威，進(jìn)而提高我國生物多樣性保護(hù)工作的科學(xué)性和有效性。

其次，推動生物多樣性保護(hù)專門立法是全面、系統(tǒng)、科學(xué)的保護(hù)各類生物多樣性資源，推進(jìn)我國生態(tài)文明建設(shè)的必然要求。生物多樣性是指一定時間和一定地區(qū)所有生物（動物、植物、微生物）物種及其遺傳變異和生態(tài)系統(tǒng)的復(fù)雜性總稱。它包括遺傳（基因）多樣性、物種多樣性和生態(tài)系統(tǒng)多樣性三個層次。生物多樣性保護(hù)工作涉及多主體、多方面，是一項(xiàng)具有全局性、系統(tǒng)性和復(fù)雜性的工作，由于當(dāng)前我國生物多樣性保護(hù)相關(guān)法律規(guī)定散見于各單行法之中，且一些規(guī)范性文件法律效力層級低、權(quán)威性較弱，部分法律法規(guī)之間還存在沖突，不利于全面系統(tǒng)的保護(hù)生物多樣性。與此同時，我國已將生態(tài)文明建設(shè)提升為國家戰(zhàn)略，但目前還沒有一部法律能夠統(tǒng)籌協(xié)調(diào)生態(tài)文明建設(shè)的各個方面，因而迫切需要制定高層次、綜合性的“生物多樣性保護(hù)法”來克服當(dāng)前生物多樣性保護(hù)領(lǐng)域單行立法的弊端，通過設(shè)立綜合性的生物多樣性保護(hù)法來提高保護(hù)工作的整體性和系統(tǒng)性，統(tǒng)籌遺傳資源、生物物種以及各類生態(tài)系統(tǒng)之間的關(guān)系，健全生物多樣性保護(hù)體制機(jī)制設(shè)計，為我國生態(tài)文明建設(shè)提供頂層法制設(shè)計。

再次，推動生物多樣性保護(hù)專門立法是填補(bǔ)當(dāng)前我國生物多樣性保護(hù)領(lǐng)域一些立法空白的必然要求。當(dāng)前立法在對生物多樣性保護(hù)的一些重要領(lǐng)域或問題上依然存在空白。例如，我國于2016年9月6日正式成為《〈生物多樣性公約〉關(guān)于獲取遺傳資源和公正公平分享其利用所產(chǎn)生惠益的名古屋議定書》的締約方，標(biāo)志著我國生物產(chǎn)業(yè)正式進(jìn)入惠益共享時代，但與此同時，我國目前在生物安全以及生物遺傳資源惠益共享方面的立法基本處于空白狀態(tài)，除了遺傳資源惠益共享外，我國在外來物種入侵、生態(tài)移民、生態(tài)損害補(bǔ)償?shù)榷鄠€方面的立法還比較薄弱。設(shè)立一部綜合性的生物多樣性保護(hù)法，將以上這些存在立法空白的內(nèi)容納入到綜合立法的范疇中，以彌補(bǔ)單行立法模式的不足是十分必要的。

最后，作為聯(lián)合國常任理事國和世界上最大的發(fā)展中國家，我國有責(zé)任和義務(wù)履行好生物多樣性相關(guān)的國際承諾，為降低生物多樣性喪失率，推動可持續(xù)發(fā)展做出貢獻(xiàn)。當(dāng)前，生物多樣性保護(hù)專門立法已經(jīng)越來越受到各國政府的重視，哥斯達(dá)黎加、印度和不丹等國分別于1998、2002和2003年制定了《生物多樣性法》，法國國家憲法委員會也于2016年8月通過了《生物多樣性恢復(fù)、自然與人文景觀法令》（簡稱《法令》），各國紛紛通過專門立法來加強(qiáng)生物多樣性保護(hù)是對《聯(lián)合國千年宣言》所做承諾的履行。我國作為生物多樣性資源大國和相關(guān)國際公約的簽署國，推動設(shè)立綜合性的“生物多樣性保護(hù)法”是彰顯大國責(zé)任的必然要求。

（二）可行性

推動設(shè)立我國“生物多樣性保護(hù)法”在當(dāng)前條件下也具有一定的可行性。

一方面，我國設(shè)立“生物多樣性保護(hù)法”的基礎(chǔ)較為堅實(shí)。從生物多樣性保護(hù)法律體系相對完備的國家看，健全的生物多樣性保護(hù)法制體系不僅包括權(quán)威性較強(qiáng)的綜合立法，也有與之相配套的操作性更強(qiáng)的單行立法，二者相輔相成、互為補(bǔ)充。目前，我國有關(guān)生物多樣性保護(hù)的單行法數(shù)量不少，為設(shè)立綜合性的“生物多樣性保護(hù)法”提供了基礎(chǔ)。此外，美國、英國、巴西等國的立法經(jīng)驗(yàn)也為我國推進(jìn)生物多樣性保護(hù)專門立法提供了有益的參考和借鑒。

另一方面，有關(guān)社會組織的積極推動也使生物多樣性保護(hù)專門立法不再是“紙上談兵”。近年來，我國相關(guān)專家學(xué)者、社會組織紛紛為推進(jìn)生物多樣性保護(hù)專門立法建言獻(xiàn)策，其意義十分重大。由社會組織倡導(dǎo)并推動立法的案例在我國并不多見，這些組織同有關(guān)各方就設(shè)立生物多樣性保護(hù)法進(jìn)行充分交流和討論，并形成立法草案和有關(guān)建議，這本身就是推進(jìn)科學(xué)立法和民主立法的最好體現(xiàn)。此外，通過社會組織動員多方力量參與到有關(guān)立法的討論中，要比政府部門組織立法討論更加容易，其靈活性更強(qiáng)且成本較低，并且他們的努力也引起了有關(guān)部門對該問題的重視，為之后立法工作的啟動和進(jìn)一步落實(shí)，凝聚了共識、指明了方向。

四、對我國生物多樣性保護(hù)專門立法的對策建議

基于我國生物多樣性保護(hù)的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)和當(dāng)前立法工作存在的不足，擬從三個方面對我國生物多樣性保護(hù)專門立法提出建議。

第一，加快生物多樣性保護(hù)專門立法進(jìn)程，推動形成生物多樣性保護(hù)法制頂層設(shè)計。推動生物多樣性保護(hù)專門立法基本上已成為有關(guān)各方的共識，我國全國人大等有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)盡早將生物多樣性保護(hù)綜合立法提上議事日程，成立工作小組，聽取有關(guān)部門、專家學(xué)者、社會組織和公眾的意見建議，形成立法草案并展開論證。生物多樣性保護(hù)綜合立法應(yīng)當(dāng)按照生態(tài)系統(tǒng)的整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律，統(tǒng)籌考慮遺傳資源、生物物種以及各類生態(tài)系統(tǒng)之間的關(guān)系，堅持保護(hù)優(yōu)先、公眾參與、惠益共享等立法基本原則，統(tǒng)籌生物多樣性保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，健全生物多樣性保護(hù)體制機(jī)制，為生物多樣性保護(hù)提供頂層制度設(shè)計。

第二，借鑒國外生物多樣性保護(hù)立法經(jīng)驗(yàn)，推動科學(xué)立法。法國、印度、巴西等國在生物多樣性保護(hù)綜合立法上擁有豐富經(jīng)驗(yàn)，我國可根據(jù)國情合理吸收借鑒。例如，法國《法令》納入了“生態(tài)損害”的概念，并對生物多樣性的內(nèi)涵進(jìn)行了擴(kuò)張，同時還設(shè)立了生物多樣性局，在許多方面取得了重要突破。

相比法國，我國生物多樣性保護(hù)缺乏綜合性立法，現(xiàn)有單行法過于分散化、碎片化，且不成體系。此外部分法律法規(guī)由于多年未修訂不能與最新的國際公約要求相接軌。因此，可以借鑒法國等有關(guān)國家的經(jīng)驗(yàn)，在生物多樣性保護(hù)專門立法時考慮引入包括“生態(tài)損害”在內(nèi)的新制度、新理念，使我國的“生物多樣性保護(hù)法”能與國際最新的通行做法相匹配，提高立法的科學(xué)性和時效性。

第三，以設(shè)立綜合性的“生物多樣性保護(hù)法”為契機(jī)，加快完善相關(guān)法律法規(guī)，形成我國生物多樣性保護(hù)法律制度體系。設(shè)立一部綜合性的“生物多樣性保護(hù)法”固然重要，但是生物多樣保護(hù)作為一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，既要有原則性的宏觀指導(dǎo)，也要有具體的行為要求，同時由于不同物種有其自身發(fā)展規(guī)律，不同生態(tài)系統(tǒng)也有其自身的特點(diǎn)和治理目標(biāo)，即便是同類物種或生態(tài)系統(tǒng)在不同地域也會面臨不同的發(fā)展環(huán)境，僅僅依靠一部綜合性生物多樣性保護(hù)法是無法完全承擔(dān)的。

因此，我國應(yīng)當(dāng)以推動生物多樣性保護(hù)綜合立法為契機(jī)，加緊制定完善其他有關(guān)法律法規(guī)，特別是盡快對《森林法》、《自然保護(hù)區(qū)條例》等已施行多年仍未修訂且明顯無法滿足當(dāng)下生物多樣性保護(hù)需求的法律進(jìn)行必要修訂，完善生態(tài)移民、政府購買環(huán)境服務(wù)等方面的法律法規(guī)。推動建立起以綜合性的“生物多樣性保護(hù)法”為核心和基本遵循，以操作性強(qiáng)的各單行法律法規(guī)為配套的生物多樣性保護(hù)法律制度體系。

五、結(jié)語

縱觀我國生物多樣性保護(hù)的發(fā)展歷史，我國在生物多樣性保護(hù)立法方面做了許多工作，也取得了一定成績，但是如果與當(dāng)前和未來我國生物多樣性保護(hù)的重任相比，我們目前還需要做大量工作，其中進(jìn)行生物多樣性保護(hù)專門立法是各項(xiàng)工作的重中之重，并為各項(xiàng)保護(hù)工作的開展提供基本遵循和法律指引，從而促進(jìn)我國更好地履行《聯(lián)合國千年宣言》等國際公約。正如環(huán)境保護(hù)部部長陳吉寧在2017年“兩會”期間答記者問時所強(qiáng)調(diào)的那樣，當(dāng)前我國生態(tài)環(huán)境法律制度建設(shè)還不健全，完善相關(guān)法律法規(guī)并嚴(yán)格執(zhí)法是今后一個時期生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重點(diǎn)工作，要通過加強(qiáng)立法、嚴(yán)格執(zhí)法來進(jìn)一步貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記和黨中央關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的一系列新理念新思想新戰(zhàn)略，不斷開創(chuàng)我國生物多樣性保護(hù)工作的新境界。

（責(zé)任編輯 陳瑩）

● 燕陽，北京郵電大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院。王豁，中國生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會國際部主任。