王 莉

(河南財經(jīng)政法大學 民商經(jīng)濟法學院,河南 鄭州 450046)

中國環(huán)境治理的體系轉(zhuǎn)型與制度構(gòu)建
——基于麥肯錫7S模型的分析

王 莉

(河南財經(jīng)政法大學 民商經(jīng)濟法學院,河南 鄭州 450046)

中國現(xiàn)行環(huán)境治理體系存在治理戰(zhàn)略不清、定位不明，管理分散、治理主體孤立、手段單一，整體性治理制度供給不足、法律制度間缺乏有效銜接與組合等弊端，亟需進行轉(zhuǎn)型以便適應中央治理能力和治理體系現(xiàn)代化提升的時代需求。麥肯錫7S模型具有社會治理的普適性特征，可與環(huán)境治理形成結(jié)構(gòu)對應，且具有整體管理的系統(tǒng)優(yōu)勢、符合現(xiàn)代治理體系要求的主體型構(gòu)優(yōu)勢、便于執(zhí)行的效率優(yōu)勢和制度績效激勵的強化優(yōu)勢，契合了中國環(huán)境治理轉(zhuǎn)型的內(nèi)生需求。中國的環(huán)境治理體系制度構(gòu)建應從硬件和軟件二維展開，硬件要素是中國環(huán)境有效治理的外部保證，包括環(huán)境治理戰(zhàn)略、環(huán)境治理結(jié)構(gòu)和環(huán)境治理制度；軟件要素是中國環(huán)境有效治理的內(nèi)部動力，包括共同理念、治理人員、治理風格和治理技術。環(huán)境法律制度的條理、改造、整合是整個治理體系構(gòu)建的關鍵環(huán)節(jié)和關鍵要素。

麥肯錫7S模型；環(huán)境治理體系；轉(zhuǎn)型；制度建構(gòu)

一、引言

我國政府從20世紀80年代就開始通過制定法律規(guī)范和宏觀政策應對中國的環(huán)境污染問題，一批旨在提高違法成本和加強污染源頭防控的法律規(guī)范陸續(xù)出臺或修訂，國家的宏觀綱領文件也圍繞科學發(fā)展、生態(tài)文明建設等方略，系統(tǒng)規(guī)劃未來中國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的宏觀藍圖，構(gòu)建適應中國環(huán)境治理需求的現(xiàn)代環(huán)境治理體系。然而，當時所發(fā)布的規(guī)范性文件大多無法擺脫經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護矛盾的桎梏，更多關注政府在環(huán)境管理中的核心和支配地位，強調(diào)政府環(huán)境管理中職權(quán)的配置，市場手段使用和公眾參與度明顯不足，制度之間的有效協(xié)調(diào)性不足，制度割裂現(xiàn)象普遍存在。

2015年國務院發(fā)布的《生態(tài)文明體制改革總體方案》，要求到2020年建立包括環(huán)境治理體系在內(nèi)的系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，構(gòu)建以改善環(huán)境質(zhì)量為導向，監(jiān)管統(tǒng)一、執(zhí)法嚴明、多方參與的環(huán)境治理體系，著力解決污染防治能力弱、監(jiān)管職能交叉、權(quán)責不一致、違法成本過低等問題。2016年國務院印發(fā)的《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》要求加快制度創(chuàng)新，積極推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化，形成政府、企業(yè)、公眾共治的治理體系。并且，2015年1月1日生效的《環(huán)境保護法》也在推動多元共治的現(xiàn)代環(huán)境治理體系上實現(xiàn)了重要突破[5]。這些綱領性文件和法律規(guī)范彰顯了中國政府優(yōu)化和重構(gòu)現(xiàn)行環(huán)境治理體系的決心，并且將會指引中國的環(huán)境治理體系日臻完善。然而，我國環(huán)境治理的建構(gòu)和完善發(fā)展是一個復雜的系統(tǒng)工程，不僅需要多元主體的共同治理,更需要架構(gòu)全局性的、從宏觀到微觀的全面系統(tǒng)的制度體系以及類型化的、能切實操作的實施模式。

國外環(huán)境治理研究隨著時間變遷和情勢發(fā)展，從早期的政府管制理論、所有權(quán)控制理論、自主治理理論發(fā)展到目前的多中心治理理論、整體治理理論、網(wǎng)絡化治理理論、協(xié)同治理理論、生態(tài)系統(tǒng)管理理論等，具體的環(huán)境治理模式也從政府管制—命令型模式、市場化模式、公民治理模式逐漸向多元治理模式發(fā)展。目前，國內(nèi)學界對環(huán)境治理的研究重點是將國外環(huán)境治理理論和模式引進中國，并嘗試探討其在中國的擴展性和適用性，如整體治理模式[1]、協(xié)同治理模式[2]、多中心治理模式[3]、轉(zhuǎn)型管理模式[4]等。統(tǒng)觀國內(nèi)外環(huán)境治理模式和制度建構(gòu)研究，目前國內(nèi)外環(huán)境治理研究雖然創(chuàng)設模式眾多，但大多強調(diào)治理主體從單一到多元的合作共治，欠缺宏觀視域的全局框架安排和全面系統(tǒng)的法律制度制度設計。

發(fā)端于企業(yè)管理的麥肯錫7S模型主張企業(yè)治理必須綜合考慮關乎企業(yè)發(fā)展的七種因素，包括戰(zhàn)略(Strategy)、結(jié)構(gòu)(Structure)、制度(System)、風格(Style)、人員(Staff)、技術(Skill)和共同理念(Shared value)[6]，只有在這七種軟硬件要素很好地溝通和協(xié)調(diào)的情況下，企業(yè)才能成功獲得發(fā)展。7S模型不僅關注宏觀層面的戰(zhàn)略及理念等要素，而且涵蓋了微觀層面的人員、技術、制度等要素，更為重要的是該模型特別強調(diào)諸要素之間的整體聯(lián)系和系統(tǒng)效應發(fā)揮。該模型契合了現(xiàn)代化的環(huán)境治理作為系統(tǒng)工程的內(nèi)在要求，為生態(tài)文明背景下的中國環(huán)境治理研究提供了從國家全局視角對社會經(jīng)濟發(fā)展進行整體安排的、具體的可操作的實施模式。目前，麥肯錫7S思維模型已引起管理學界的關注，如華中師范大學張立榮教授借用7S模型探討當代中國政府的公共治理范式[7]，但利用該模型進行環(huán)境治理制度分析者寥寥。根據(jù)中國知網(wǎng)平臺的文獻檢索結(jié)果，截至2016年12月，我國利用7S思維模型分析環(huán)境治理制度建構(gòu)的研究論文尚沒有1篇。本文以企業(yè)微觀整體系統(tǒng)管理的麥肯錫7S模型為分析模式，進而全面系統(tǒng)地構(gòu)建中國環(huán)境治理法律制度框架，以期探尋更加科學合理的治理理論支撐。

二、麥肯錫7S模型契合中國環(huán)境治理轉(zhuǎn)型的內(nèi)生需求

(一)7S模型具有應用于社會治理領域的普適性特征

治理理論是傳統(tǒng)管理理論劃時代的重大變革，它的興起源于全球性的國家和社會治理危機，這種危機在發(fā)達國家表現(xiàn)為政府權(quán)能型福利主義的失敗，在發(fā)展中國家則表現(xiàn)為社會解體、國家政府行政職能的崩潰。而這又根源于政府和市場的雙重困境。國家、市場、社會運行的新情況，使得各個社會組織或單位內(nèi)部和外部間的互動日益頻繁，簡單地借助于國家計劃或資本市場的運行遠遠不夠。這種客觀經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)的變化，導致制定政策所應遵循的基本層面也發(fā)生變化，從而，國家社會治理的總體結(jié)構(gòu)和功能必然發(fā)生新的變化[8]。適應這種變化所產(chǎn)生的治理理論改變了原有管理的單向性、權(quán)力性、支配性，而發(fā)展出擁有互動、權(quán)利、參與等更加重視個體主體的治理新時代。

7S模型就是現(xiàn)代企業(yè)管理階段的產(chǎn)物，20世紀七八十年代，基于經(jīng)濟危機和工人失業(yè)等社會問題解決的現(xiàn)實需求，長期服務于美國著名的麥肯錫管理顧問公司的學者托馬斯·J.彼得斯(Thomas J．Peters)和小羅伯特·H·沃特曼(Robert H．Waterman)，努力尋找適合于本國企業(yè)發(fā)展振興的法寶。他們對選中的美國62家大公司和43家獲利能力和成長速度較快的模范公司進行調(diào)查，并經(jīng)過充分思考和討論總結(jié)，以企業(yè)組織七要素為研究的框架，創(chuàng)作了《追求卓越——美國企業(yè)成功的秘訣》一書，構(gòu)造了企業(yè)發(fā)展的經(jīng)典管理模式7S模型。7S模型將現(xiàn)代社會管理創(chuàng)新即治理結(jié)構(gòu)的核心要素予以具體運用和型構(gòu)，充分表達了現(xiàn)代社會工業(yè)理性、科學化、社會主體自我認可和發(fā)展以及社會文化建設等現(xiàn)代性體驗，并將上述現(xiàn)代性體驗和理念模塊化、具體化和可操作化，實現(xiàn)了“人的問題要求人性地解決”的現(xiàn)代治理理念和目標。環(huán)境治理是社會治理的重要內(nèi)容和特殊組成部分，由于7S模型與社會治理的內(nèi)在相通性和核心一致性，客觀上必然具有可以適用于環(huán)境治理結(jié)構(gòu)調(diào)整的普適性特征。

(二)7S模型具有公共治理的整體系統(tǒng)優(yōu)勢

公共治理是一個復雜的多主體、多層次系統(tǒng)，系統(tǒng)內(nèi)在的各層次、各方面之間存在著多種多樣的交互作用，因此，復雜性和不確定性十分突出[9]。7S模型科學、合理地建構(gòu)了系統(tǒng)的整體觀，并能圍繞治理創(chuàng)新的核心要素主體、制度、文化予以結(jié)構(gòu)分析，有力地建構(gòu)了創(chuàng)新的運動因子。

7S模型關注整體性，以主客觀的辯證認識綜合源頭、過程和結(jié)果一體化程式，以新的視角對治理對象、治理內(nèi)容和治理方法進行模塊化形塑，從而客觀上產(chǎn)生了以過程和效果的考核代替以約束和強制的考核的績效激勵機制變革。該模型7大模塊的具體化，也為環(huán)境治理績效考核目標和標準的設計提供了可資量化的總體性評價標準。并且，關注主體性和人的能力發(fā)揮的7S模型，將人的主體能動性構(gòu)筑為制度創(chuàng)新和機制創(chuàng)新的核心力量，改變了傳統(tǒng)“權(quán)力本位”的治理權(quán)威依靠，而創(chuàng)造性地發(fā)展出“能力本位”的新權(quán)威。同時7S模型通過將戰(zhàn)略(Strategy)、結(jié)構(gòu)(Structure)、制度(System)和風格(Style)、人員(Staff)、技術(Skill)、共同理念(Shared value)區(qū)分為硬件和軟件兩個層次[10]，有效地實現(xiàn)了治理體系宏觀和微觀的區(qū)分協(xié)調(diào)，一方面既考慮了治理的頂層設計問題，另一方面也考慮了治理的具體執(zhí)行和落實問題，并且該模型強調(diào)和注重構(gòu)成要素之間的互動、通約關系，各個要素組成的合力必須保持對社會環(huán)境的最佳適應狀態(tài)，才能夠形成環(huán)境治理整體創(chuàng)新性維持和發(fā)展。

(三)7S模型順應我國環(huán)境治理現(xiàn)代化的時代需求

國家治理的現(xiàn)代化是國家治理體系和國家治理能力的雙重現(xiàn)代化。國家治理體系現(xiàn)代化就是通過法律法規(guī)的制定，科學規(guī)劃各個領域的總體指導思想、組織機構(gòu)、組織人員等要素的制度安排，形成完整系統(tǒng)的治理體系。國家治理能力的現(xiàn)代化意味著以事權(quán)、財權(quán)為核心的國家執(zhí)政能力和以公民素質(zhì)、社會文化培育等為中心的社會自治能力等方法方式的全面現(xiàn)代化，同時也包括信息、網(wǎng)絡等治理技術的現(xiàn)代化。環(huán)境治理是國家治理體系的一個重要領域和環(huán)節(jié)，同樣立足于上述治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，而7S模型所構(gòu)造的發(fā)展和建設模型既產(chǎn)生于這種治理現(xiàn)代化的變革，也是此種治理現(xiàn)代化變革的結(jié)果。其中，戰(zhàn)略、結(jié)構(gòu)、制度等硬件要素，事實上可以為中國環(huán)境治理制度的體制框架和具體制度體系設置、包括權(quán)利義務權(quán)力職責的配置提供思路；作為軟件要素的風格、人員、技術和共同理念，則直接規(guī)定了國家環(huán)境治理體系的治理行為特征、參與主體、治理技術和治理文化。在此意義上，麥肯錫模型的7個要素能夠與中國環(huán)境治理的現(xiàn)代化模式形成結(jié)構(gòu)性對應，并為其提供結(jié)構(gòu)構(gòu)造的要素對應策略。

現(xiàn)代社會不同于古代傳統(tǒng)社會的根本點就在于人的主體性的發(fā)現(xiàn)，這種發(fā)現(xiàn)不僅體現(xiàn)在政治哲學和政治體制建設的權(quán)力歸屬、權(quán)利配置方面，而且還體現(xiàn)在經(jīng)濟社會發(fā)展過程中自我力量的證明和實現(xiàn)。企業(yè)化、自治和去中心化正是這種主體性力量不斷蓬勃發(fā)展的不竭源泉，資本一方面束縛著人，另一方面也塑造和解放著人。7S模型作為立基于現(xiàn)代管理哲學變遷的新理論，同樣基于社會人、文化人、自我實現(xiàn)等主體建構(gòu)的基礎之上，并且該模型的目標本就是為了實現(xiàn)經(jīng)濟增長、企業(yè)發(fā)展、個體成長以及文化孕育的整體性發(fā)展。7S模型實現(xiàn)了“以事為中心”向“以人為中心”的治理方式和治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，強調(diào)以人為本的治理理念，因而必然與現(xiàn)代社會治理體系現(xiàn)代化的要求相一致。

三、基于麥肯錫7S模型的中國環(huán)境治理體系與制度構(gòu)建

7S模型作為公司治理的現(xiàn)代模型，從根本上說，畢竟不同于國家和社會治理的綜合性、復雜性，特別是不同于國家和社會治理過程中公共性和非公共性問題的具體面向。7S模型在運用到國家和社會治理層面，作為型構(gòu)和改革國家和社會治理模式的新理論時，必須受到自身特殊性和非公共性的限制，模型的利用必須既充分重視其通過利益引導等市場機制對環(huán)境治理組織、個人等主體的價值，充分發(fā)揮其整體性功能發(fā)揮對治理效率的積極意義，同時也必須重視作為國家和社會治理領域的環(huán)境治理必然以公共利益為重的恒定選擇，必須重視公平相對于效率的優(yōu)先性，更必須重視特殊領域戰(zhàn)略選擇短期性和局部性與環(huán)境治理長期性、綜合性的不同。

(一)中國環(huán)境治理體系的硬件制度建構(gòu)框架

參照麥肯錫7S分析模型并立基于環(huán)境治理的內(nèi)在要求，環(huán)境治理的硬件要素包括環(huán)境治理戰(zhàn)略、環(huán)境治理結(jié)構(gòu)和環(huán)境治理制度。其中，環(huán)境治理戰(zhàn)略是關于環(huán)境治理目標、發(fā)展策略和發(fā)展途徑的總體謀劃與導向[7]。環(huán)境治理結(jié)構(gòu)包括環(huán)境治理的外在空間結(jié)構(gòu)和內(nèi)在組織結(jié)構(gòu)。環(huán)境治理制度作為貫穿環(huán)境治理軟硬件各要素的規(guī)范體系，目的在于保障環(huán)境治理戰(zhàn)略的有效實現(xiàn)并在此基礎上對治理結(jié)構(gòu)予以具體落實。

1.環(huán)境治理戰(zhàn)略選擇

環(huán)境治理的戰(zhàn)略就是對我國未來經(jīng)濟社會發(fā)展的整體把握和未來的籌劃。我國環(huán)境治理戰(zhàn)略應從如下兩方面確定：其一，從宏觀上來講，環(huán)境治理的最終歸屬還是為經(jīng)濟社會發(fā)展以及生態(tài)環(huán)境保護服務，環(huán)境治理的戰(zhàn)略必須體現(xiàn)二者的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展特征。其二，從微觀上來講，環(huán)境治理需要解決現(xiàn)行治理體系的弊端，環(huán)境治理戰(zhàn)略必須體現(xiàn)多中心協(xié)調(diào)共治的全球治理發(fā)展趨向。落實該總體戰(zhàn)略，一方面要擺正經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護之間的互動關系，認識到在當代國際及國內(nèi)經(jīng)濟新常態(tài)大環(huán)境下，與綠色發(fā)展相背離的經(jīng)濟數(shù)字增長是沒有實質(zhì)意義的，必須通過制度創(chuàng)新與環(huán)保產(chǎn)業(yè)技術創(chuàng)新，在經(jīng)濟發(fā)展與低碳環(huán)保之間找尋到二者可持續(xù)協(xié)調(diào)前行的條件設置，實現(xiàn)經(jīng)濟與環(huán)保雙贏的良性互動；另一方面，要緊抓治理的效率及科學性命題，調(diào)動多元參與方的熱情與動力，實現(xiàn)多中心治理的長遠目標。

2.環(huán)境治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化

治理結(jié)構(gòu)是治理制度的上位概念，是理清雜亂無章系列制度的脈絡，并可從治理結(jié)構(gòu)中抽取治理的主體要素。單中心治理的低效率及失靈已經(jīng)成為立法者及學界的共識，改變單中心的垂直化治理(行政管理)結(jié)構(gòu)走向多中心共治的扁平化(包含行政主體在內(nèi)的多元主體參與)結(jié)構(gòu)勢在必行。并且，我國不同省份與不同省份的城市之間長期以來形成的行政區(qū)域，阻隔了區(qū)域之間在環(huán)境治理問題上的聯(lián)合協(xié)調(diào)，更為關鍵的是，環(huán)境的空間性、地域性特點使得行政區(qū)劃與環(huán)境影響和保護的范圍不一致。有鑒于此，環(huán)境治理的結(jié)構(gòu)除了以治理主體為主線的治理結(jié)構(gòu)(即組織結(jié)構(gòu))布局外，還應考慮以自然資源生態(tài)系統(tǒng)比如水文單元的流域作為空間單元進行分區(qū)治理(空間結(jié)構(gòu))，從而解除我國目前環(huán)境治理中以省域為界限各自為政的桎梏，有效統(tǒng)籌流域內(nèi)環(huán)境資源能源的整體管理，促進各區(qū)域協(xié)調(diào)聯(lián)動。

就治理的組織結(jié)構(gòu)而言，政府、市場與民眾是掌控環(huán)境治理的三駕馬車，同時也構(gòu)成了我國環(huán)境治理的總體組織結(jié)構(gòu)元素。一方面，需要協(xié)調(diào)并理順政府、市場與民眾三方的良性互動關系，形塑比例協(xié)調(diào)的治理結(jié)構(gòu)，避免政府權(quán)力配置失當、市場激勵與民眾參與度不足的局面形成；另一方面，要注重各單元制度的建構(gòu)或外圍環(huán)境的培育，比如在完善市場類法律制度的同時，必須同時培育我國的市場經(jīng)濟氛圍及厚重的市場經(jīng)濟土壤，完善民眾參與的法律制度，培育民眾崇尚法律、敬畏自然的思想理念。就治理的空間結(jié)構(gòu)結(jié)構(gòu)而言，應當在組織結(jié)構(gòu)形成的基礎上，考慮以生態(tài)系統(tǒng)為單元進行整體治理，生態(tài)系統(tǒng)的確定可以相對完整、邊界清楚的區(qū)域為標準，也可以流域、地下水等自然水文單元為標準[11]。

3.環(huán)境治理制度整合

結(jié)合麥肯錫7S環(huán)境治理模型的組織結(jié)構(gòu)，根據(jù)中國環(huán)境保護管理主體和手段，可將環(huán)境保護制度劃分為三種類型，分別是環(huán)境管制制度、環(huán)境經(jīng)濟制度和社會互動制度。這里的環(huán)境管制制度，即以政府為主體，使用行政強制手段進行環(huán)境保護的制度體系；環(huán)境經(jīng)濟制度，即以市場為主體，主要采用市場手段進行環(huán)境保護的制度體系；社會互動制度，即多元主體互動、多種手段并用進行環(huán)境保護的制度體系。需要針對上述上三種制度類型的制度目標、實施風險、社會效果等方面進行解剖分析[12]，并結(jié)合我國經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律、環(huán)境資源變化規(guī)律，優(yōu)化組合不同制度分類，進而建構(gòu)一套制度間相互配合協(xié)調(diào)、銜接周延、高效運行的中國環(huán)境治理制度體系。具體來說，在政府環(huán)境管制制度體系中，需要反思并重構(gòu)我國的行政審批、行政控制、行政檢查、行政調(diào)查、行政處罰等制度，并著力構(gòu)建重點區(qū)域和流域統(tǒng)一執(zhí)法機構(gòu)或聯(lián)防聯(lián)控機構(gòu)[13]；在環(huán)境經(jīng)濟制度體系中，需要反思并重構(gòu)環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)制度、排污權(quán)交易制度、環(huán)境責任保險制度、環(huán)境金融制度、環(huán)境費稅制度、企業(yè)環(huán)境信用制度、環(huán)境污染損害國家補償基金制度[14]等；在社會互動制度體系中，需要反思并重構(gòu)公民環(huán)境權(quán)制度[15]、環(huán)境訴訟制度、公眾參與激勵制度、自主協(xié)商制度、環(huán)境教育制度等。在反思并重構(gòu)不同種類的制度時，應當確立統(tǒng)一的制度目標，構(gòu)建結(jié)構(gòu)合理、層次明晰的制度體系[14]，同時健全相關制度溝通機制和實施程序。在環(huán)境保護制度結(jié)構(gòu)體系設計中，要特別強化系統(tǒng)研究，既要注重環(huán)境保護制度體系要素及其關系，也要注重制度組合與執(zhí)行力研究，尤其應注重分析制度體系在不同發(fā)展階段的演變規(guī)律，探尋制度的應然樣態(tài)。

(二)中國環(huán)境治理體系的軟件制度建構(gòu)框架

軟件要素是中國環(huán)境有效治理的內(nèi)部動力，包括共同理念、治理人員、治理風格和治理技術，其中，共同理念是中國環(huán)境治理的核心要素，治理人員要架構(gòu)多元治理主體的具體權(quán)利義務和協(xié)同治理參與路徑，治理風格應呈現(xiàn)從行政管制型到公共服務型的特征，治理技術要重點建構(gòu)環(huán)境治理技術創(chuàng)新的制度安排。

1.確定環(huán)境治理的共同理念

理念即觀念，是人們對事物表象或客觀事物內(nèi)在規(guī)律性的高度理性概括。黨的十八大報告提出了“五位一體”的建設方略，把生態(tài)文明建設放置到了突出地位，并且要求在經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面及全過程中考慮并尊重生態(tài)規(guī)律。生態(tài)文明內(nèi)在的哲學理性實質(zhì)是要尊重非人生命體的生態(tài)理性，堅持人與生態(tài)系統(tǒng)的一體化、整體性協(xié)同發(fā)展。麥肯錫7S模型的七大要素架構(gòu)的哲學基礎是系統(tǒng)論和整體控制論的哲學和方法論，潛含著一體化、整體治理的內(nèi)在邏輯。在生態(tài)文明建設的背景下，我國未來的環(huán)境治理環(huán)保立法應當充分考慮生態(tài)系統(tǒng)的基本規(guī)律及生態(tài)系統(tǒng)承載能力，確立生態(tài)理性及整體保護的理念，合理配置國家及地方和區(qū)域立法資源，并且完善相應的環(huán)境保護法律制度，法律規(guī)范的制定、執(zhí)行和遵守都應當著意于人與自然和諧共處的客觀要求，體現(xiàn)一體化整體治理的理念。同時，從長遠來說應當注重將生態(tài)理性及整體保護的理念融入我國的法治文化建設，通過長期、科學、持續(xù)、長效推進生態(tài)理性和整體保護治理理念，使其成為我國法治文化的核心內(nèi)容。

2.提升環(huán)境治理人員治理績效

多中心環(huán)境治理要求政府、市場、民眾的社會關系多元化，找好三者各自的角色分配及功能定位，形成治理人員良性架構(gòu)并良好運行的人員構(gòu)成系統(tǒng)。

首先，應當提高政府環(huán)境治理的效率。提高政府的治理效率，關鍵是要保證地方治理機構(gòu)執(zhí)法的獨立性。具體的做法有二：一是變革目前偏向于地方行政區(qū)劃式的治理體制，向以跨區(qū)域垂直式治理體制轉(zhuǎn)變。垂直式的治理機構(gòu)設置能夠弱化地方政府對治理機構(gòu)治理的干擾，使治理機構(gòu)精力集中于業(yè)務研究。同時，應遵循“擴省、縮市、強縣”的思路進行環(huán)境治理機構(gòu)改革，即增加省級機構(gòu)數(shù)量，減少市級機構(gòu)數(shù)量，加強基層機構(gòu)建設，這樣的機構(gòu)設置能夠較大程度上弱化地方政府干擾。目前正在進行的環(huán)保行政管理機構(gòu)的垂直改革試點遵循的就是這個思路。二是強化環(huán)保部對環(huán)境的監(jiān)測力度，懲罰措施應與地方經(jīng)濟發(fā)展措施掛鉤。如果建立垂直化監(jiān)管模式的成本大于其收益，環(huán)境治理體制也可以不發(fā)生改變，維持現(xiàn)有的模式，但要加大中央政府對地方政府官員的環(huán)境考核指標權(quán)重，或者將環(huán)保部對地方政府的環(huán)境治理不力的懲罰措施同其經(jīng)濟發(fā)展目標相結(jié)合，也能起到良好的作用。比如，目前環(huán)保部如果判定某地環(huán)境保護不達標，則該區(qū)域的環(huán)評限批。這一措施將大大弱化地方政府庇護當?shù)匚廴酒髽I(yè)的動力。

其次，應當提升公眾參與環(huán)境治理的績效。這里的公眾是一個涵蓋污染企業(yè)、社會組織和普通民眾在內(nèi)的廣泛概念。具體的途徑如下：一是強化公眾參與環(huán)境治理的權(quán)利。權(quán)力(利)配置是公眾參與環(huán)境保護的深層推進機制和長效機制，賦予公眾環(huán)境權(quán)是公眾有資格參與環(huán)境保護的基礎。二是弱化地方政府與污染企業(yè)的合謀基礎。共同的利益和信息不對稱是合謀實現(xiàn)的關鍵條件。因此，中央政府可以繞開地方政府，通過完善環(huán)境監(jiān)管制度敦促企業(yè)對環(huán)境信息進行披露，同時，加強環(huán)保部門、證監(jiān)會對企業(yè)環(huán)保信息披露的責任約束，增加企業(yè)環(huán)境信息披露不充分的政治成本，敦促企業(yè)加大環(huán)保信息披露，走上清潔生產(chǎn)道路[15]。三是拓寬公眾參與渠道，落實公眾的訴求。目前，公眾參與環(huán)境保護的形式多樣，如座談會、聽證會、問卷調(diào)查、電話訪談等，應鼓勵構(gòu)建專家支持的環(huán)保社團，使公眾訴求更具專業(yè)性和針對性。四是積極探索第三方專業(yè)技術機構(gòu)參與環(huán)境治理的途徑、方式和方法[16]。

3.確立環(huán)境治理風格

從管理到治理的轉(zhuǎn)變，一方面表明了參與環(huán)境保護主體的多元化，同時也體現(xiàn)了環(huán)境管理風格的轉(zhuǎn)變。治理體系的現(xiàn)代化要求政府從傳統(tǒng)的生硬管理風格向公共服務型的治理風格轉(zhuǎn)變。具體措施如下：首先，探索部分領域區(qū)域一體化管理模式，落實新環(huán)保法提出的聯(lián)防聯(lián)治新舉措。其次，轉(zhuǎn)變政府職能，加強政府的環(huán)境服務功能，具體就是依法確認環(huán)境公共服務在政府職能中的主導地位，劃分整體管理與地方政府以及地方政府各職能部門之間的職責分工，加大對政府基本公共服務的投入，逐步解決地方財力與環(huán)境服務不匹配、政府間轉(zhuǎn)移支付不夠規(guī)范和透明的問題；推行以環(huán)境公共服務為內(nèi)容的政府機關績效管理改革，落實《政府績效考核管理辦法》《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法》等規(guī)章制度，強化公共服務問責制；改變過去政府與政府之間缺乏交流和聯(lián)系、彼此孤立的現(xiàn)狀，利用各類互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)上服務平臺，實現(xiàn)政府各職能部門之間、各工作機構(gòu)之間、政府工作人員之間的相互聯(lián)系與反饋機制，實現(xiàn)信息公開與共享，實現(xiàn)政府管理流程再造，建設各個區(qū)域環(huán)境管理的無縫隙對接。

4.創(chuàng)新環(huán)境治理技術

保護好生態(tài)環(huán)境，必須依靠環(huán)境治理技術創(chuàng)新，技術創(chuàng)新需要通過激勵措施激勵科研機構(gòu)及企業(yè)和科研人員投入到技術創(chuàng)新中來。首先，要提高科研人才的待遇，加大對科研人才的投入，確保科研人才隊伍的穩(wěn)定性和持久性，從而帶動科學技術的整體良性發(fā)展。其次，要對科技人員創(chuàng)新的技術成果進行資本化管理[17]?？萍既藛T與其所屬單位可以通過合同的形式約定獎勵、報酬的方式和數(shù)額或者就關于技術創(chuàng)新成果的權(quán)屬比例關系打成一致協(xié)議。同時，要健全完善科技創(chuàng)新的知識產(chǎn)權(quán)法律保護制度。比如科技創(chuàng)新的專利法保護制度，要注重申請前的決策分析、重視權(quán)利要求書的撰寫、看準時機搶先申請等[18]；在科技創(chuàng)新的商業(yè)秘密保護方面，對于仿制國外先進技術所取得的未公知技術、通過“反向工程”也難以仿制的尖端技術等，應區(qū)別其不同內(nèi)容分別采取不同的保護方式。另外也要注重科技創(chuàng)新成果商品化階段的知識產(chǎn)權(quán)綜合保護，比如技術產(chǎn)品權(quán)利化，以及對技術、工藝、產(chǎn)品的多角度保護等，同步完善國家的環(huán)境技術示范推廣長效機制和科技信息平臺建設。當前，在國家層面，環(huán)境保護部每年定期發(fā)布《國家先進污染防治示范技術名錄》《國家鼓勵發(fā)展的環(huán)境保護技術目錄》和《中國環(huán)境技術發(fā)展報告》，這些技術在國內(nèi)乃至國際都是行業(yè)的領先技術，應當在名錄的指引下，加大環(huán)保專項資金用于示范和推廣的比例，鼓勵區(qū)域內(nèi)部的企業(yè)自主知識產(chǎn)權(quán)研發(fā)的力度，切實發(fā)揮好政府科技服務的作用，提升區(qū)域科技研發(fā)成果的力度及示范、應用及推廣的實效性。同時，應當應以互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)為技術支撐，面向公眾、企業(yè)和地方各級環(huán)保部門及其他環(huán)境保護管理機關，建立統(tǒng)一、開放、共享的地方環(huán)境技術信息系統(tǒng)和平臺，并逐步與國家的環(huán)境技術信息系統(tǒng)對接，實現(xiàn)環(huán)境技術信息、政策信息、評價機構(gòu)及專家?guī)煨畔?、先進環(huán)境技術等管理體系的共享和一體化。

四、結(jié)論及展望

發(fā)端于企業(yè)管理的麥肯錫7S模型不僅關注宏觀層面的戰(zhàn)略及理念等要素，而且涵蓋了微觀層面的人員、技術、制度等要素，更為重要的是該模型特別強調(diào)諸要素之間的整體聯(lián)系和系統(tǒng)效應發(fā)揮，其模型特色及優(yōu)勢與低碳發(fā)展時代的環(huán)境治理需求相契合：一方面，7S思維模型的系統(tǒng)要素配置與環(huán)境治理的系統(tǒng)工程內(nèi)在要求相匹配，另一方面，7S思維模型注重系統(tǒng)內(nèi)各要素的統(tǒng)籌安排與環(huán)境治理的制度整體系統(tǒng)安排相應合。

參照麥肯錫7S分析模型并立基于環(huán)境治理的內(nèi)在要求，中國環(huán)境治理的硬件要素包括環(huán)境治理戰(zhàn)略、環(huán)境治理結(jié)構(gòu)和環(huán)境治理制度。其中，環(huán)境治理戰(zhàn)略是關于環(huán)境治理目標、發(fā)展策略和發(fā)展途徑的總體謀劃與導向。環(huán)境治理結(jié)構(gòu)包括環(huán)境治理的外在空間結(jié)構(gòu)和內(nèi)在組織結(jié)構(gòu)。環(huán)境治理制度作為貫穿環(huán)境治理軟硬件各要素的規(guī)范體系，目的在于保障環(huán)境治理戰(zhàn)略的有效實現(xiàn)并在此基礎上對治理結(jié)構(gòu)予以優(yōu)化。軟件要素是中國環(huán)境有效治理的內(nèi)部動力，包括共同理念、治理人員、治理風格和治理技術，其中共同理念是中國環(huán)境治理的核心要素；中國環(huán)境治理人員要架構(gòu)多元治理主體的具體權(quán)利義務和協(xié)同治理參與路徑；治理風格應呈現(xiàn)從行政管制型到公共服務型的特征；環(huán)境治理技術要重點建構(gòu)環(huán)境治理技術創(chuàng)新的制度安排。

依據(jù)麥肯錫7S模型構(gòu)建的中國環(huán)境治理體系具有系統(tǒng)治理的整體優(yōu)勢，不僅兼容了我國治理體系現(xiàn)代化所要求的多中心共治，同時也宏觀規(guī)劃了環(huán)境治理的基本戰(zhàn)略、組織框架，并對具體治理制度進行分類重組整合，同時重視技術因素和文化因素在整個治理體系構(gòu)建中的重要作用。然而，其中一些基于生態(tài)系統(tǒng)整體性并符合科學發(fā)展觀的制度設想，比如以自然水文單元的流域作為空間單元進行分區(qū)治理，從而解除現(xiàn)實環(huán)境治理中各自為政的桎梏，有效統(tǒng)籌流域內(nèi)環(huán)境資源能源的整體管理，促進各區(qū)域協(xié)調(diào)聯(lián)動，還有打破割裂環(huán)境資源屬性的現(xiàn)行環(huán)境治理組織架構(gòu)，構(gòu)建環(huán)境、資源、能源三位一體的治理組織結(jié)構(gòu)等制度構(gòu)想內(nèi)容，也許還需要假以時日方可為之。

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[責任編輯 張家鹿]

10.16366/j.cnki.1000-2359.2017.04.002

王莉(1976-)，女，河南桐柏人，河南財經(jīng)政法大學民商經(jīng)濟法學院副教授，主要從事環(huán)境法學研究。

國家社科基金項目(13BGL107)；河南省哲學社會科學規(guī)劃項目(2016BFX002)

D912.6

A

1000-2359(2017)04-0007-06

2017-02-20