吳喜梅 李靜玥

后巴黎時代國際應對氣候變化資金機制的完善

吳喜梅 李靜玥

《巴黎協(xié)定》的生效標志著國際氣候合作終于進入了后巴黎時代。國際氣候合作以及中國的履約離不開資金機制的完善。盡管《巴黎協(xié)定》在理論基礎、資金支持模式以及資金流向這三個方面對國際應對氣候變化資金機制的完善起到了一定的積極作用，但是仍存在資金缺乏、資金分配不平衡以及資金運作機制不透明等問題，亟須解決。

《巴黎協(xié)定》；資金機制；共同但有區(qū)別責任原則；國家自主貢獻

一、國際應對氣候變化資金機制的法律地位

(一)資金機制建立的時代背景

聯合國政府間談判委員會于1992年5月9日達成了《聯合國氣候變化框架公約》(UNFCCC，即UnitedNationsFrameworkConventiononClimateChange，以下簡稱《公約》),這是國際社會第一個應對氣候變化問題且具有法律效力的文件。然而，占世界人口、面積大多數的發(fā)展中國家入約并履約的政治愿望并不強烈，甚至可以說相當排斥。為了鼓勵廣大發(fā)展中國家加入并切實履行公約，《公約》設立了一系列針對發(fā)展中國家的入約和履約激勵措施。愛迪·布朗·維絲教授指出，條約遵守機制的三種類型分別為強制型措施、激勵型措施和陽光型措施，其中激勵型措施包括財政支持、技術合作、培訓、能力建設以及私營部門提供的激勵措施等。[1]135，138作為吸引發(fā)展中國家加入并切實履行《公約》及其會議通過的法律文書的主要驅動因素，資金機制是主要激勵措施之一。

《公約》規(guī)定了締約方會議通過相關法律文書時想要實現的最終目標：“根據《公約》的相關規(guī)定穩(wěn)定大氣中溫室氣體的濃度，并將其保持在防止氣候系統(tǒng)因人為干擾而然受到危險的水平之上?！?UNFCCC，1992，Article 2)1997年，針對《公約》的框架性的限制，締約方經過談判達成了更為具體的法律文件《京都議定書》(以下簡稱《議定書》)。《議定書》的最大成就是將發(fā)達國家締約國的溫室氣體減排義務以法律的形式確定下來。為應對氣候變化的時代問題，175個國家又于2016年4月22日在紐約簽署了《巴黎協(xié)定》， 提出了更為具體的目標：“本世紀內把全球平均升溫控制在工業(yè)化前的2 ℃以內，并且為把全球平均升溫控制在工業(yè)化前的1.5 ℃而努力?！?UNFCCC，TheParisAgreement， 2016，Article 2)這也是國際社會首次明確全球共同追求的“硬指標”。

(二)資金機制建立的理論基礎

條約、公約是國際法主體之間意思表示一致的協(xié)議，這充分體現了維護人類整體利益原則已為國際社會各成員所公認。[2]77為了解決氣候變化給全人類帶來的一系列問題，各國必須真正意識到“維護整體利益”的重要性?！豆s》在序言中指出全球溫室氣體主要源自發(fā)達國家，明確承認了發(fā)展中國家將繼續(xù)加大排放量以及實現減排所面臨的困難的現實，同時也確定了在承擔減排義務方面，發(fā)達國家和發(fā)展中國家雖然都有共同減排責任，但是發(fā)達國家應承擔更多的在法律上確定下來的減排義務，此即如今已經得到國際社會普遍認可的共同但有區(qū)別責任原則。維護人類整體利益原則以及共同但有區(qū)別責任原則作為《公約》資金機制建立的前提和基礎，為各個國家就資金的來源、運行實體等問題達成一致意見指明了方向。

(三)資金機制的法律地位

為了應對氣候變化問題，國際社會在《公約》中明確規(guī)定了資金機制。所謂資金機制，就是指發(fā)達國家締約方，根據國際合作原則和共同但有區(qū)別責任原則，為發(fā)展中國家和經濟轉型國家締約方提供履約所需資金的組織和運行規(guī)則。[3]351一般情況下，資金機制的運行采取兩種形式，其一是設立專門的多邊基金或特別基金，其二是利用全球環(huán)境基金和世界銀行等綜合融資機制。與資金機制的運行形式相對應的資金實體也有兩個，其一是專門實體，其二是綜合實體。《公約》在第11條第1款規(guī)定：“《公約》將確定一個資金機制，此資金機制是發(fā)達國家締約方所提供的援助資金，將由資金機制在贈予或轉讓的基礎之上為受援國提供資金，其中還包括用于技術轉讓的資金。締約方會議有權決定與本《公約》相關的資金機制所采取的政策，制訂的計劃的優(yōu)先順序以及資格標準。關于資金機制的運行，其應當委托給一個或多個現有的國際實體?！?UNFCCC，1992，Article 11)由此可見，《公約》關于資金的來源的規(guī)定是宣示性、鼓勵性的。資金資助的對象是非《公約》附件Ⅰ國家即發(fā)展中國家，資助的活動主要是能力建設活動，其次才是具有全球環(huán)境效益的大項目。[4]142目前，《公約》規(guī)定的資金機制的基本法律框架可以從體制內和體制外兩方面來考察?！豆s》下的現有基金不僅包括全球環(huán)境基金以及由全球環(huán)境基金管理運行的氣候變化特別基金、最不發(fā)達國家基金，還有相對獨立的適應基金和綠色氣候基金，這幾項基金均被歸結為《公約》體制內的資金機制。除了體制內的資金機制，《公約》還允許雙邊氣候基金和多邊氣候基金作為體制外的資金機制對其體制內的資金機制進行補充。需要注意的是，根據《公約》的規(guī)定，發(fā)達國家提供資金的義務，在性質上是確定的，在程度上卻是不確定的。這種半確定性的法律關系導致的直接后果是發(fā)展中國家很大程度上依據發(fā)達國家履行出資義務的程度，來履行其所應承擔的全球環(huán)境條約義務。[5]15

二、《巴黎協(xié)定》對國際應對氣候變化資金機制的積極影響

(一)理論基礎的發(fā)展

國內外學者在《公約》規(guī)定的共同但有區(qū)別責任原則的內涵方面并不存在爭議，普遍認為共同但有區(qū)別責任原則主要是就減排義務而言的，發(fā)達國家和發(fā)展中國家“共同”承擔減排的責任，但減排義務的分配“有區(qū)別”的。自《公約》于1992年簽署以來，國際社會無論是在政治方面還是在經濟方面都發(fā)生了重大變化，這就意味著其雖然仍有繼續(xù)遵守的意義，但需要將共同但有區(qū)別責任原則作為一個動態(tài)的概念重新進行界定?！栋屠鑵f(xié)定》在前言部分表明繼續(xù)遵守《公約》所規(guī)定的共同但有區(qū)別責任原則，并且在第2條中指出《巴黎協(xié)定》將按照不同國家的不同國情，在體現公平以及共同但有區(qū)別責任和各自能力責任的基礎上執(zhí)行，在第4條有關國家自主貢獻的規(guī)定中指出各締約方的國家自主貢獻應當“反映其共同但有區(qū)別責任和各自能力”(UNFCCC，TheParisAgreement，2016，Article 2 and Article 4)，《巴黎協(xié)定》不再按照《公約》的模式區(qū)分附件Ⅰ和非附件Ⅰ締約方。這就意味著《巴黎協(xié)定》不再完全區(qū)分發(fā)達國家和發(fā)展中國家的責任與義務?！白韵露稀钡闹卫矸绞綄嵸|上成為共同但有區(qū)別責任原則最核心的體現，即在“共同”提交國家自主貢獻的義務下，各國根據自己的國情和能力“有區(qū)別”地做出自己的貢獻。[6]

(二)資金支持模式的改變

“《公約》附件Ⅱ列明的發(fā)達國家締約方作為為發(fā)展中國家締約方提供資金支持的主體”這一內容規(guī)定在《公約》第4條第3款。《巴黎協(xié)定》第9條第1款在規(guī)定繼續(xù)遵循這一規(guī)定的基礎上將提供資金支持的主體擴展到了所有發(fā)達國家，同時在第9條第2款中規(guī)定“鼓勵其他締約方自愿或繼續(xù)向發(fā)展中國家提供資金支持”。由此可見，《巴黎協(xié)定》在一定程度上改變了資金支持的模式。首先，提供資金支持的國家和接受資金援助的對象均發(fā)生了變化。提供資金支持的國家范圍從《公約》附件Ⅱ的發(fā)達國家締約方擴展到了所有發(fā)達國家，接受資金援助的對象由《公約》規(guī)定的所有發(fā)展中國家及經濟轉型國家締約方變得更具有側重點，即提供資金支持的發(fā)達國家締約方更傾向于優(yōu)先選擇氣候脆弱、環(huán)境問題復雜嚴重的國家作為受援國進行資金援助。其次，提供資金的模式有所改變。提供資金的模式由發(fā)達國家向發(fā)展中國家提供資金變?yōu)樗芯喖s方和其他出資方均被納入提供資金支持的范圍內。除此以外，公共資金在《公約》中的主體地位發(fā)生了變化，《巴黎協(xié)定》的資金來源極有可能更多地依賴于私營和其他領域資金。

(三)資金流向的轉變

《巴黎協(xié)定》第2條第1款表明了后巴黎時期需要首先達成的兩個目標：其一是將全球平均氣溫上升幅度控制在工業(yè)化前水平2 ℃之內，并力爭不超過工業(yè)化前水平1.5 ℃；其二是體現氣候適應型發(fā)展或者溫室氣體低排放的項目將成為資金流向的主要領域。就目前狀況而言，第一個目標的實現面臨著巨大的困難，帶有很大的不確定性。并且從減排的角度看，1.5 ℃的可實現性是十分嚴峻的，甚至可以說是渺茫的。[7]為了實現第一個目標，各國尤其是發(fā)展中大國以及處于經濟轉型期的國家，均需要以盡可能快的速度向綠色低碳發(fā)展轉型。第二個目標則是對資金流向綠色低碳領域的具象化。

三、后巴黎時代國際應對氣候變化資金機制存在的問題

(一)資金不足

發(fā)達國家曾于2009年做出過“到2020年把援助金額增至1 000億美元”的承諾。[8]然而，就目前來看，《公約》框架下基金的資金總額離這個數額還相差甚遠。資金缺乏問題由來已久，原因主要有三：第一，《公約》關于“資金”的定義并不明確?！豆s》第4條第3款規(guī)定發(fā)達國家締約方和其他締約方所做的“提供新的和額外的資金”的承諾在履行的過程中應當考慮到資金流量的充足性和可預測性。然而，《公約》并沒有對“充足性、可預測性”這兩個概念進行詳細的界定。第二，作為《公約》資金機制的主要運作實體，全球環(huán)境基金基本上是在發(fā)達國家的主導下運行的。全球環(huán)境基金之所以由發(fā)達國家締約方主導是由其表決制度所決定的。因此，發(fā)達國家一方決定了實際的出資額，而發(fā)展中國家作為資金的接受主體對資金的需求并沒有得到重視和滿足。第三，《公約》框架下的氣候變化特別基金、最不發(fā)達國家基金和適應基金的供資取決于發(fā)達國家的自愿履行，發(fā)達國家并沒有為這三項基金供資的法律義務。正因為此，發(fā)達國家對這三項基金的供資承諾往往成為空頭支票，并沒有得到切實履行。盡管《巴黎協(xié)定》的簽署改變了資金支持的模式，但是并沒有在根本上解決資金缺乏問題。

(二)資金分配不平衡

發(fā)達國家的供資往往不能滿足發(fā)展中國家減緩和適應氣候變化問題的需要，這就形成了“僧多粥少”的局面?，F實情況是，《公約》體制內基金的大部分資金只援助了少數的發(fā)展中大國，這是由于基金是以項目作為供資的前提。那些受氣候變化的影響更為嚴重的，且是最不發(fā)達的非洲國家以及小島國家由于缺乏大型的減排項目，因而難以獲得足夠的資金采取應對氣候變化的有效措施。發(fā)展中國家面對氣候問題所形成的利益集團，資金分配的不平衡使得彼此之間的矛盾加大。小島嶼國家聯盟(由低海岸國家與小島嶼國家成立的政府間國際組織)正是由于資金分配不平衡問題而從發(fā)展中國家集團分離出來形成的新的小利益集團。由于發(fā)達國家原本就持有“以中國為代表的發(fā)展中大國在應對氣候變化問題上理應承擔與發(fā)達國家相似甚至是相一致的義務”這樣的觀點，因此他們不斷利用小島嶼國家聯盟向發(fā)展中大國施壓?！栋屠鑵f(xié)定》吸取之前的教訓，將談判問題從“自上而下”改為“自下而上”，并確立了各自能力原則。大多數發(fā)展中大國正在進行經濟轉型，對于資金援助的需求極為迫切，因此資金分配問題仍將持續(xù)作為發(fā)展中國家集團內部博弈的焦點問題而急需解決。

(三)運作機制不透明

資金機制的運作實體的相關內容規(guī)定在《巴黎協(xié)定》的第9條第8款，其表明《巴黎協(xié)定》的運作實體，包括經營實體在內，均應與《公約》的運作實體相一致。(UNFCCC，TheParisAgreement，2016，Article 9)關于資金機制長期以來存在的運作實體以及運作機制問題并沒有得到改善。

全球環(huán)境基金作為《公約》的運行實體存在著不可忽略的缺陷。第一，全球環(huán)境基金的理事會在表決制度方面存在供資國主導、受援國缺乏能動性的問題。理事會的表決制度規(guī)定理事會在無法協(xié)商達成一致的情況下，可以雙重加權多數原則投票進行表決?！半p重加權多數決”是指會議內容的表決通過需要同時滿足代表60%以上的成員國的多數理事同意以及占捐款總額的60%以上的多數理事同意這兩個條件方可通過。顯而易見，全球環(huán)境基金管理下的三個基金的運作均將受到供資國的控制，受援國對資金的申請和使用都沒有主導權。第二，全球環(huán)境基金的資金申請及其審批存在操作程序復雜、規(guī)則不透明的問題。目前，受援國申請到資金需要兩三年的時間。受援國只能從基金的執(zhí)行部門進行申請，而不能直接和全球環(huán)境基金進行聯系。環(huán)境基金申請、審批程序不但復雜，而且浪費時間。第三，全球環(huán)境基金本身負責多個國際環(huán)境條約的運行，應對氣候變化的資金將逐年增加，終將無法承擔。

四、建議

(一)擴充資金來源，確保資金充足性

《巴黎協(xié)定》在第9條第1款規(guī)定在繼續(xù)遵循這一規(guī)定的基礎上將提供資金支持的主體擴展到了所有的發(fā)達國家，同時在第9條第2款中規(guī)定鼓勵其他締約方自愿或繼續(xù)向發(fā)展中國家提供資金支持。(UNFCCC，TheParisAgreement，2016，Article 9)從理論上講，《巴黎協(xié)定》擴大了資金的來源，然而事實上卻更大程度上模糊了發(fā)達國家的出資義務，從而使得資金來源變得更加不確定。解決資金短缺、來源不確定問題的有效措施就是以法律文件的形式明確發(fā)達國家的官方出資義務。近年，大多數發(fā)達國家企圖通過將私人部門的投資和創(chuàng)新性融資作為其出資的一部分，從而達到形式上完成履行出資責任的目的。因此，國際社會急需通過法律條文確定發(fā)達國家官方出資義務，尤以財政出資為最優(yōu)，以確保資金的穩(wěn)定和充足。

(二)合理分配氣候資金，建立獨立的資金機制

國際氣候資金機制建立之初交由全球環(huán)境基金托管，全球環(huán)境基金同時運作多個領域的國際環(huán)境公約的資金，這就導致全球環(huán)境基金無法針對氣候資金的特點進行有效合理分配。有效解決這一問題，探索建立獨立的國際應對氣候變化的資金機制應是最優(yōu)選擇。國際應對氣候變化基金中成立最晚的綠色氣候基金，在設計之初就遵循現階段的實際情況，走獨立于全球環(huán)境基金的道路。因此，國際社會可以綠色氣候基金的運作為基礎，整合《公約》下由全球環(huán)境基金管理運作的最不發(fā)達國家基金、氣候變化特別基金等各項基金以及2009年建立的適應基金，探索出獨立運行的國際氣候資金機制，從而達到合理分配氣候資金的目的。

(三)后巴黎時代中國的氣候資金政策

《巴黎協(xié)定》的簽署對中國來說既有挑戰(zhàn)也有機遇。作為世界第二大經濟體，盡管根據《公約》以及《巴黎協(xié)定》的有關規(guī)定，中國并不承擔向其他發(fā)展中國家提供資金援助的義務，但是以美國為首的發(fā)達國家卻希望中國作為主要的發(fā)展中大國，在應對氣候變化問題上承擔更多本不應屬于其的國際責任，甚至有些發(fā)展中國家也試圖要求中國通過南南合作向其提供資金支持，并期待中國放棄身為發(fā)展中國家所應獲得的援助。

中國于2015年6月底提交的國家自主貢獻文件，確定了中國的努力目標。首先，在減排方面, 二氧化碳排放2030年左右達到峰值并爭取盡早達峰；單位國內生產總值二氧化碳排放比2005年下降60%～65%，非化石能源占一次能源消費比重達到20%左右。[9]其次，中國將持續(xù)在農、林、水資源等重點領域以及城市、沿海和生態(tài)脆弱地區(qū)建立有效的抵御氣候變化風險的機制、增強應對氣候變化所帶來的一系列問題的能力，并逐步完善預測預警和防災減災體系，從而達到適應氣候變化的效果。[9]中國在治理環(huán)境的道路上任重而道遠。中國國土面積遼闊，人口眾多，環(huán)境問題極為嚴重，中國環(huán)境問題的全面解決必將使全球環(huán)境治理實現質的飛躍。這就要求中國在履行其在《巴黎協(xié)定》下的義務時，要同國內自主確定的綠色低碳轉型政策以及生態(tài)文明道路相一致，盡早實現國家經濟發(fā)展向綠色低碳的轉型。因此，中國不應放棄其身為發(fā)展中國家所應享受的權利，而應當積極利用國際應對氣候變化資金機制所提供的資金，全面改善國內環(huán)境，為全球環(huán)境治理做出貢獻，實現其所提交的國家自主貢獻文件中的履約義務。

中國在氣候變化問題上所要承擔的國際責任越來越重，這需要中國更合理地利用資金機制，而不是僅僅滿足于自身發(fā)展的需要?！栋屠鑵f(xié)定》關于國家自主貢獻的條款規(guī)定締約方不但應當編制、通報并保持其下一次將提交的國家自主貢獻文件，而且為了實現這種貢獻的目標，應當在國內采取減緩措施；然而國家自主貢獻的實現、實施卻并不受法律的約束。[10]為了兌現《公約》和《巴黎協(xié)定》下的承諾，并且盡快實現國內經濟發(fā)展向綠色低碳的轉型，中國需要把國家自主貢獻的國際承諾轉化為國內法從而確定其所具有的法律約束力，在國內法層面為承擔國際環(huán)保義務、改善國內環(huán)境提供法律依據。

[1] 維絲.理解國際環(huán)境協(xié)定的遵守：十三個似是而非的觀念[C]//王曦.國際環(huán)境法與比較環(huán)境法評論：第1卷.北京：法律出版社，2002.

[2] 許健.全球治理語境下國際環(huán)境法的拓展[M].北京：知識產權出版社，2013.

[3] 何艷梅.環(huán)境法的國際激勵機制[M].北京：中國法制出版社，2014.

[4] 蘭花.多邊環(huán)境條約的實施機制[M].北京：知識產權出版社，2011.

[5] 谷德近.多邊環(huán)境協(xié)定的資金機制[M].北京：法律出版社，2008.

[6] 李慧明.《巴黎協(xié)定》與全球氣候治理體系的轉型[J].國際展望，2016(2)：1-20.

[7] 高翔,滕飛.《巴黎協(xié)定》與全球氣候治理體系的變遷[J].中國能源,2016(2):29-32.

[8] 發(fā)達國家出資1 000億美元應對全球變暖承諾或實現[EB/OL].[2016-11-12].http://news.xinhuanet.com/world/2015-12/03/c_128496458.htm.

[9] 中華人民共和國國務院新聞辦公室.強化應對氣候變化行動:中國國家自主貢獻[EB/OL].[2016-11-10].http://www.scio.gov.cn/xwfbh/xwbfbh/wqfbh/2015/20151119/xgbd33811/Document/1455864/1455864.htm.

[10] Center for Climate and Energy Solution.Outcomes of the UN Climate Change Conference in Paris[EB/OL].[2016-11-14]. http://www.c2es.org/international/negotiations/cop21-paris/summary.

(責任編輯 孟俊紅)

1006-2920(2017)02-0087-05

10.13892/j.cnki.cn41-1093/i.2017.02.018

吳喜梅，鄭州大學法學院教授，碩士生導師(鄭州 450001)；李靜玥，鄭州大學法學院法律碩士研究生(鄭州 450001)。