祝志芬(湖北師范大學(xué) 歷史文化學(xué)院，湖北 黃石 435002)

教育券視角下義務(wù)教育擇校治理研究

祝志芬(湖北師范大學(xué) 歷史文化學(xué)院，湖北 黃石 435002)

義務(wù)教育擇校問題不是某一國家單獨存在的現(xiàn)象，而是全世界范圍內(nèi)所具有的共性問題。目前許多國家已制定、實施擇校政策，其中美國的擇校政策較為完善。以美國的教育券制度為研究對象，基于擇校政策實踐發(fā)展?fàn)顩r，揭示其影響與價值。并深入分析教育券的制度環(huán)境，力圖為我國義務(wù)教育階段擇校政策的制定和教育改革提供參考。

教育券；義務(wù)教育；擇校

為提高民族文化水平，世界各國采取各種不同的措施和政策保障義務(wù)教育發(fā)展，以保障其社會成員的義務(wù)教育平等權(quán)利。但由于每個國家都會面臨優(yōu)質(zhì)教育資源短缺的問題，義務(wù)教育階段擇校問題成為全世界所關(guān)注的熱點問題之一，也是教育理論界的熱門主題之一。多年來，學(xué)術(shù)界圍繞義務(wù)教育公平與效率問題進(jìn)行了系列的激烈爭論，并提出了許多義務(wù)教育擇校治理建議或?qū)嵺`方案。美國經(jīng)過多年的歷史經(jīng)驗積累，形成了一套適合解決義務(wù)教育公平與效率問題的較為完善的教育券制度，掀起了世界許多學(xué)者也包括我國理論界從不同研究方法和學(xué)科立場出發(fā)，對教育券研究的熱潮，就“教育券”的理論淵源、內(nèi)涵、實踐情況等進(jìn)行了大量研究，試圖推行本土化的教育券計劃。但隨著美國對公共教育券計劃的不斷調(diào)整，教育改革對象的轉(zhuǎn)移使教育券計劃引起了很大的爭議。筆者結(jié)合我國浙江長興、湖北監(jiān)利等地的教育券實踐情況，試圖從社會政策視角出發(fā)，研究教育券的制度環(huán)境，為解決我國義務(wù)教育擇校問題提供借鑒和參考。

一、美國教育券制度的實踐與發(fā)展

1955年，美國公共教育存在制度僵化、資源使用效率低下等嚴(yán)重問題，美國芝加哥新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)家米爾頓·弗里德曼提出實行“教育券制度”。即改變政府對公立學(xué)校直接補助的教育投入方式，主張政府把教育經(jīng)費折算成等價的教育券直接發(fā)給所有適齡兒童，學(xué)生憑券可以進(jìn)行自由選擇公立學(xué)?；蛩搅W(xué)校。[1]教育券制度，意味著公立學(xué)校的教育經(jīng)費份額取決于其所吸納學(xué)生、教育券的數(shù)量，不再由政府劃拔和指定。教育券使學(xué)校和教師真正成為教育的自主生產(chǎn)者，使學(xué)生及其家長真正成為教育的自主消費者，不僅可以打破公私立學(xué)校之間的制度性分割，有利于促進(jìn)公立、私立學(xué)校之間的公平競爭，還可以全面提高美國的教育質(zhì)量和確保教育公平。美國現(xiàn)行教育券模式按照資助對象的類型分為通用券、城鎮(zhèn)券、弱勢學(xué)生券、特殊教育券。在美國，由于各州和地區(qū)具有自治權(quán)，所采用的教育券類型不完全一樣。[2]

美國教育券制度在支持與反對的爭論中得以發(fā)展。2003年8月，曼哈頓政策研究院以參與教育券計劃的家長和學(xué)生為調(diào)查對象，就教育券計劃對佛羅里達(dá)州公立學(xué)校影響、公眾對公立學(xué)校與私立學(xué)?；蚪虝W(xué)校的滿意度進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)參與教育券的家庭對公立學(xué)校的滿意度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于所擇的學(xué)校，同時發(fā)現(xiàn)實施教育券計劃雖使佛羅里達(dá)州公立學(xué)校面臨競爭性壓力，但產(chǎn)生了重要的積極的影響。1990年至2000年， 密爾沃基市的公共教育評價結(jié)果顯示， 由于教育券計劃參與學(xué)校在1990-2000年間從7所增加到103所，教育券增加了低收入家庭學(xué)生進(jìn)入私立學(xué)校的機會，他們的教育選擇權(quán)在增強。[3]通過系列研究成果，教育券制度支持者認(rèn)為，教育券計劃不僅有效地激勵學(xué)校特別是公立學(xué)校不斷主動改進(jìn)教育和管理，在競爭中不斷提高辦學(xué)質(zhì)量和社會效益，教育券計劃也為家長和學(xué)生提供了更多的擇校機會，滿足教育需求。盡管如此，在美國教育券制度的反對者也振振有詞。他們認(rèn)為，教育券制度是一種冒險性的教育改革。政府允許學(xué)生持教育券到營利性的私立學(xué)?；蚪虝W(xué)校就讀，政府必須撥付資金給私立學(xué)校，使占主體地位的公立學(xué)校教育經(jīng)費被參加教育券計劃的私立學(xué)校擠占了，教育券計劃不僅損害了絕大多數(shù)學(xué)生的利益，也有悖于美國憲法所規(guī)定的營利性活動不能占用公共資金的原則。雖然2002年美國最高法院已向公眾宣布裁定結(jié)果為教育券制度并不違憲，但仍有些州立法中明確規(guī)定教育券不合法，至今反對者的聲音沒有停止過。縱觀美國教育券計劃40多年歷程，由于其自身的不完善和既得利益集團(tuán)的反對等原因，該制度艱難而緩慢地發(fā)展，所覆蓋區(qū)域、實施規(guī)模和層次都十分有限。但每一個制度從實施到發(fā)展都不是一帆風(fēng)順的，越來越多的跡象表明，美國教育券計劃在促進(jìn)教育質(zhì)量、教育公平和效益的導(dǎo)向和示范作用越來越顯著，美國教育券制度發(fā)展的速度在加快。

二、中國教育券的實踐與發(fā)展

我國浙江省長興縣率先推行教育券制度，于2001年出臺了《關(guān)于教育券使用辦法的通知》，引起國內(nèi)社會各界的廣泛關(guān)注和研究熱潮。長興縣教育局根據(jù)不同的對象發(fā)放不同面值的教育券，再根據(jù)學(xué)生入學(xué)后的教育券金額撥教育經(jīng)費給相應(yīng)學(xué)校：(1)九年義務(wù)教育的民辦學(xué)校學(xué)生?？梢淮涡垣@得的教育券面值為500元。(2)九年義務(wù)教育的貧困生。每學(xué)期小學(xué)貧困生、初中貧困生可獲得的教育券面值為200元、300元。(3)公辦普通高中和民辦高中的新生。通知規(guī)定凡到指定的公辦普通高中和民辦高中就讀的新生，可一次性獲得面值200元和100元的教育券。(4)職業(yè)高中的學(xué)生。凡就讀于職業(yè)高中(含公辦和民辦)的新生，可一次性獲得教育券的面值為300元。[4]目前為止浙江省已在全省內(nèi)推廣教育券，主要有救助型、支持型和發(fā)展型三種。“救助型”教育券，主要用于減免貧困家庭學(xué)生學(xué)費；“支持型”教育券”適用對象為民辦學(xué)校、職業(yè)學(xué)校的學(xué)生，扶持職業(yè)教育和民辦教育的發(fā)展；“發(fā)展型”教育券”，主要用于繼續(xù)教育，衢州的“農(nóng)民工培訓(xùn)教育券”、杭州市上城區(qū)的“社區(qū)終身教育教育券”。[5]2005年，長興縣提出了在高中階段全面推行教育券計劃，每年政府把生均經(jīng)費以教育券形式發(fā)放給學(xué)生，學(xué)生持券自由擇校。推行教育券后，長興縣教育事業(yè)得到了很大的改善：(1)基本解決了義務(wù)教育階段貧困生學(xué)費問題。2001年，浙江省長興縣發(fā)放了面值共65萬元的教育券，1800多名學(xué)生獲得了教育券。(2)基本解決了普通高中、職業(yè)高中發(fā)展不均衡的問題。為了鼓勵學(xué)生報考職高，扶持公辦職業(yè)高中的發(fā)展，自愿報考職高的學(xué)生可獲得由縣教育局發(fā)放的教育券，學(xué)生報到時職高可直接減免300元學(xué)費，2000年-2003年，普高、職教招生比由1∶0.73達(dá)到了1∶1，職高報到率大大增加，職高招生情況有了明顯的轉(zhuǎn)好。為了扶持民辦清泉武術(shù)學(xué)校，縣教育局發(fā)放教育券給在該校就讀的義務(wù)教育階段學(xué)生，獲券學(xué)生每學(xué)期憑券可減免500元雜費，清泉學(xué)校生源從40多人增加到290人。[6]

由于長興縣教育券的試點為解決教育發(fā)展不均衡問題奠定了良好基礎(chǔ)，全國各地教育券試點風(fēng)起云涌。2003年夏季，由于淮河流域遭受特大洪澇災(zāi)害，安徽省淮安市發(fā)放教育券給遭洪澇災(zāi)害地區(qū)的貧困生，以確保貧困學(xué)生正常入學(xué)。2003年10月，湖北監(jiān)利縣出臺了《關(guān)于基礎(chǔ)教育綜合改革的實施意見》，決定從2004年起義務(wù)教育經(jīng)費設(shè)立專項賬戶，政府將義務(wù)教育生均費以教育券的形式發(fā)放給全縣所有義務(wù)教育階段的中小學(xué)生，學(xué)生持券可自由選擇到公辦學(xué)校或民辦學(xué)校就讀。同時縣政府還發(fā)放“義務(wù)救助卡”以保障貧困學(xué)生完成學(xué)業(yè)。2004年10月10日，山東淄博市發(fā)行的教育券，可以為義務(wù)教育階段貧困學(xué)生減免學(xué)費，建立了貧困救助新機制。學(xué)前期幼兒的教育券由街道財政和教育等部門統(tǒng)一蓋章后發(fā)放給街道居委會或村居委會再發(fā)給幼兒家長，入園時持教育券可抵繳相關(guān)費用，幼兒園將收到的教育券交到街道財政部門可以兌換等額現(xiàn)金，用于幼兒園公用經(jīng)費和支付幼兒教師工資。此外，山東沾化、廣東南海、浙江上虞、山東海鹽等地都相繼試行了教育券制度，云南省大理白族自治州推行的教育券制度包含了公辦和民辦中學(xué)，杭州市上城區(qū)教育局為加強教師的繼續(xù)教育，首創(chuàng)了教師教育券，吉林省長春市為了扶持中等職業(yè)學(xué)校的發(fā)展，發(fā)放教育券給報考了全市職業(yè)高中的農(nóng)村應(yīng)屆初中畢業(yè)生。[7]

以上我國興起的教育券制度實施目的都是為了解決本地區(qū)貧困學(xué)生失學(xué)、普職比例失調(diào)、民辦學(xué)校薄弱等問題，無論是從廣度上還是在深度上都非常注重教育公平。教育券制度削減了政府的教育行政職能，政府只負(fù)責(zé)發(fā)行教育券，有利于政校分離，一方面可以從權(quán)力的源頭遏制義務(wù)教育擇校引起的腐敗，減少原有校際間教育資源分配的不公平，另一方面，學(xué)校為爭取經(jīng)費，只有贏得家長和學(xué)生信賴，既保護(hù)了學(xué)生教育擇校權(quán)利，提高了學(xué)生教育福利，也激發(fā)了學(xué)校真正的辦學(xué)自主權(quán)活力，促進(jìn)了民辦學(xué)校發(fā)展。總之，教育券旨在扶助貧困學(xué)生就學(xué)、推動職業(yè)教育和促進(jìn)民間資金對教育的投入，有效地解決了各個地區(qū)普通存在的教育發(fā)展不均衡問題，從而促進(jìn)了實驗區(qū)教育系統(tǒng)的全面協(xié)調(diào)發(fā)展，是一種教育模式的創(chuàng)新，有益于創(chuàng)建具有中國特色的教育制度，是值得推廣的。

三、構(gòu)建中國特色的教育券制度環(huán)境的思考

縱觀中美教育券的演變過程，同為擇校政策但兩者在價值取向、政策目標(biāo)、改革背景、實施措施等都不相同，[8]在借鑒美國先進(jìn)的教育理念和擇校政策來完善我國義務(wù)教育教育體制時，對教育券制度環(huán)境必須有深入的認(rèn)識。

1.經(jīng)濟(jì)增長是推行教育券制度的必要條件

從2001年和2008年布什政府多次提出了以減稅為核心的財政政策，為經(jīng)濟(jì)刺激計劃創(chuàng)造了較好條件。美國經(jīng)濟(jì)很快渡過了泥淖地帶，已進(jìn)入擴張階段。2003年，美國聯(lián)邦政府設(shè)立了國家擇校激勵基金，總額為7500萬美元，主要用于資助首都華盛頓以及其他城市推行教育券計劃，允許家長憑教育券為子女選擇私立學(xué)校讀書。[9]浙江省長興縣是全國綜合實力百強縣，2001年長興縣財政預(yù)算內(nèi)有1.9億元的可用資金，其中約有8600萬元的教育經(jīng)費投入。2002年，政府為3220名中小學(xué)貧困學(xué)生提供了156萬元教育券，2004年共有5046名學(xué)生獲得了總額達(dá)221萬元的教育券。中美教育券的實踐證明，社會經(jīng)濟(jì)是教育發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，社會經(jīng)濟(jì)增長是教育水平提高的必要條件。如果不考慮其他因素，當(dāng)一國經(jīng)濟(jì)處于增長時，教育發(fā)展就有充分的物質(zhì)基礎(chǔ)，政府可以為國民提供高質(zhì)量、多元化的教育服務(wù)，社會成員享有的教育資源、自由就比較豐富、充分。相反，當(dāng)一國經(jīng)濟(jì)處于下滑時，教育發(fā)展就缺乏必要的物質(zhì)基礎(chǔ)，政府只能提供水平較低的、單一的教育服務(wù)，社會成員享有的教育資源、自由就比較匱乏、不足。當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，借鑒鄧小平的先富帶動后富論，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)可率先試行教育券制度，逐步推廣，最終全面實現(xiàn)教育券制度。

2.法律建設(shè)是推行教育券制度的保證條件

為了適應(yīng)人們對義務(wù)教育的多元化需求，解決教育資源的供需矛盾，美國把教育立法放在重要地位。2003年9月美國國會通過《華盛頓哥倫比亞特區(qū)家長擇校激勵法案》，使美國部分州、市較好地實施了教育券計劃。2004年，科羅拉多州《教育券法》規(guī)定，如果該州轄區(qū)共11個學(xué)區(qū)中有8所以上未達(dá)標(biāo)學(xué)校的學(xué)區(qū)，只要符合條件的低收入家庭提出申請就可以獲得教育券，家長憑借教育券可以為其子女選擇私立學(xué)校、教會學(xué)校就讀，其他學(xué)區(qū)是否參與教育券計劃可自行決定。規(guī)定還要求，對符合條件的家庭，由學(xué)區(qū)在每個學(xué)年內(nèi)分四次發(fā)送教育券，再由家長上交給子女就讀的私立學(xué)?；蚪虝W(xué)校，對享受教育券的學(xué)生，學(xué)區(qū)必須進(jìn)行跟蹤評估，并必須給州有關(guān)部門提交提交季度、年度評估報告。目前，我國長興縣和監(jiān)利縣出臺了《關(guān)于教育券使用辦法的通知》和《關(guān)于基礎(chǔ)教育綜合改革的實施意見》，但都是地方政府部門通過的用于指導(dǎo)地區(qū)義務(wù)教育教育發(fā)展的法律規(guī)定，其實施力度和范圍都有一定的局限性，要消除義務(wù)教育擇校問題，實現(xiàn)和諧社會目標(biāo)，必須凸顯以人為本的要義，進(jìn)一步加快建設(shè)相關(guān)法律體系，保障公民的義務(wù)教育權(quán)利。

3.價值取向是教育券制度路徑依賴的重要決定因素

目前為止，美國還沒有通用教育券，最常見的是私立券和有限券。據(jù)統(tǒng)計，美國39個州至少有100多個城市實行了私立券項目。而實行有限券項目的主要有佛羅里達(dá)、俄亥俄、威斯康里、賓夕法尼亞等州和地區(qū)。有限券主要適用于在薄弱學(xué)校就讀或低收入家庭學(xué)生，家長可以使用弱勢學(xué)生券為學(xué)生選擇已經(jīng)達(dá)標(biāo)的任何其他公立學(xué)?；蛩搅W(xué)校就讀。私立券，主要為那些在尋求優(yōu)質(zhì)教育但條件不夠的學(xué)生設(shè)計，資金主要由慈善機構(gòu)或慈善家籌措，獲得資助的學(xué)生可以憑私立券選擇就讀于優(yōu)質(zhì)公立或私立學(xué)校。[10]

制度學(xué)派的經(jīng)濟(jì)史學(xué)家諾斯提出的制度依賴?yán)碚摚l(fā)現(xiàn)人們過去做的制度選擇總會必然地決定了他們現(xiàn)在可能的選擇，國家先前的制度也會決定它現(xiàn)在可能的制度選擇。美國先行教育制度是以社會效率為導(dǎo)向，通過市場競爭來提高教育效率，決定了其現(xiàn)行的教育券制度也可能以效率優(yōu)先原則，實踐已證實了這種可能，美國教育券制度在實施過程中更注重教育質(zhì)量和維護(hù)學(xué)生的教育自由選擇權(quán)。我國推行的教育券制度多是對弱勢教育、弱勢群體的一種補貼，也有義務(wù)教育券、教師教育券等，與先行的公平優(yōu)先原則一致。無論是哪一種制度選擇，平等和效率之間的沖突是無法避免的。在推行教育券過程中，我們都應(yīng)該堅持：在平等中注入一些合理性，在效率中注入一些人道。[11]

[1]宋曉霞.美國教育券研究及對我國教育的啟示[D].大連：遼寧師范大學(xué)，2009:11-22.

[2][10]趙萱.國際比較視閩中的教育券政策研究[J].現(xiàn)代教育管理，2015,(8)：40-43.

[3]曹清華.詹克斯型教育券研究[J].河南師范大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)， 2012,(5):64.

[4][6] 梁巧華.關(guān)于浙江省長興縣教育券制度的政策分析[J].新疆石油教育學(xué)院學(xué)報， 2004,(1).

[5]趙映平，顧金龍. 關(guān)于“教育券”在我國實施的思考[J].內(nèi)蒙古師范大學(xué)學(xué)報教育科學(xué)版 ，2006,(10).

[7]王增偉.關(guān)于教育券制度在我國的實施[J].中國職業(yè)技術(shù)教育， 2007,(11).

[8]米紳生，劉勝男.政策轉(zhuǎn)移過程中的差異與選擇——以中美教育券政策為個案[J].現(xiàn)代教育論叢，2011,(1)：26.

[9]崔保師.備受爭議的美國教育券制度[J]. 基礎(chǔ)教育參考， 2004,(5).

[11][美]阿瑟·奧肯著.王奔洲譯.平等與效率—重大的抉擇[M].北京:華夏出版社.1987.

(責(zé)任編輯：胡喬)

湖北省教育廳項目“湖北城市義務(wù)教育擇校研究”(項目編號：14G327)

2017—01—25

祝志芬，女，湖北武漢人，副教授，研究方向：社會福利與社會工作。

G521

A

2096- 3130(2017)04-0044- 03

10.3969/j.issn.2096-3130.2017.04.008