鄭尚元

依法治國背景下社會(huì)保險(xiǎn)法制之建構(gòu)

鄭尚元

社會(huì)保險(xiǎn)法制系我國社會(huì)主義法律制度中的重要內(nèi)容。社會(huì)保險(xiǎn)制度起源于德國，早在上世紀(jì)初的西法東漸中，該領(lǐng)域法制就卷入了這一歷史進(jìn)程。日本和我國臺灣地區(qū)先后在不同的社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目中立法，形成了相對完整的社會(huì)保險(xiǎn)法律體系，在此基礎(chǔ)上形成了社會(huì)保險(xiǎn)法治。我國社會(huì)保險(xiǎn)制度初建于上世紀(jì)80年代中期，之后隨著《失業(yè)保險(xiǎn)條例》《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》《工傷保險(xiǎn)條例》和《社會(huì)保險(xiǎn)法》的頒布實(shí)施，開啟了法制化進(jìn)程。但是，目前的社會(huì)保險(xiǎn)制度，從立法、行政到司法各層面，與依法治國的要求相去甚遠(yuǎn)。實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域的依法治國，立法需要精細(xì)、行政須依循法制，司法救濟(jì)需要打開大門。

社會(huì)保險(xiǎn)爭議； 依法治國； 社會(huì)保險(xiǎn)法

一、 比較的視野：社會(huì)政策實(shí)施與社會(huì)保險(xiǎn)法制之實(shí)現(xiàn)

第一，社會(huì)政策所涉內(nèi)容寬泛，社會(huì)保險(xiǎn)政策屬最重要的社會(huì)政策之一。社會(huì)政策的范圍較為寬泛，涉及人口政策、土地政策、勞動(dòng)政策、農(nóng)業(yè)及農(nóng)村政策、醫(yī)療保健政策、社會(huì)保險(xiǎn)政策、社會(huì)救助與社會(huì)福利政策、社會(huì)組織政策等各個(gè)方面。社會(huì)政策與經(jīng)濟(jì)政策、文化政策、科教政策、外交政策一體合成一個(gè)國家、一個(gè)政黨的施政方略及價(jià)值導(dǎo)向。社會(huì)政策可謂社會(huì)立法之靈魂。社會(huì)政策之落地于法治國家，必然立足于社會(huì)立法之展開，社會(huì)政策之靈魂必附體于實(shí)體法律、程序法律制度，才能成為“活”的政策。“1881年11月17日，德皇下詔實(shí)施社會(huì)保險(xiǎn)，詔文同時(shí)澄清社會(huì)改革理由與保障對象，并強(qiáng)調(diào)‘就挽救社會(huì)敗象而言，僅采鎮(zhèn)壓社會(huì)民主暴動(dòng)的方式并不足以成事，國家應(yīng)同時(shí)關(guān)注并增進(jìn)勞工福祉’。這項(xiàng)改革大體而言是一種手段：‘為確保留給后代一個(gè)嶄新且持久的內(nèi)部和平，以后給予貧者較多的保護(hù)與慷慨的輔助，這是他們應(yīng)該獲得的?！?Eberhard Eichenhofer,2006:22)上述政策之實(shí)施，史上稱之為“黃金詔書”，該項(xiàng)社會(huì)政策乃是社會(huì)保險(xiǎn)制度確立的政策宣言，而此項(xiàng)社會(huì)政策之實(shí)施仰賴于德國社會(huì)保險(xiǎn)立法之展開。1880年代，德國國會(huì)相繼通過了疾病保險(xiǎn)法案、傷害保險(xiǎn)法案、老年及殘疾人年金法案，上述三部法律奠定了現(xiàn)代社會(huì)保險(xiǎn)法律制度的基石，衍生出相應(yīng)的社會(huì)保險(xiǎn)法理，運(yùn)用商業(yè)保險(xiǎn)之保險(xiǎn)技術(shù)，嫁接社會(huì)政策，以求得收入之社會(huì)重分配。二戰(zhàn)后德國繼續(xù)秉持其社會(huì)保險(xiǎn)理念，在其基本法(憲法)中確立了社會(huì)法治國原則，落實(shí)社會(huì)福利政策，并于上世紀(jì)70年代在各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)法律制度基礎(chǔ)上開始編編纂社會(huì)法典。德國社會(huì)保險(xiǎn)政策與社會(huì)保險(xiǎn)法治之形成可謂理念與制度結(jié)合的典范。

第二，社會(huì)保險(xiǎn)法制形成在大陸法系國家已經(jīng)成型。上文談及德國創(chuàng)建社會(huì)保險(xiǎn)法制的時(shí)間脈絡(luò)，在德國創(chuàng)建社會(huì)保險(xiǎn)法制的同一時(shí)期，歐洲大陸的部分產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)國家，例如荷蘭、丹麥、法國等都開始創(chuàng)建社會(huì)保險(xiǎn)法制。法律制度與產(chǎn)業(yè)發(fā)展一樣，是從發(fā)達(dá)地區(qū)向不發(fā)達(dá)地區(qū)擴(kuò)散的，東亞地區(qū)，日本政治經(jīng)濟(jì)率先“脫亞入歐”，其法律制度一樣在“西法東漸”的進(jìn)程中扮演了馬前卒的角色。日本系亞洲最早建構(gòu)社會(huì)保險(xiǎn)法制的國家。1922年，日本頒布了亞洲第一部社會(huì)保險(xiǎn)法——《健康保險(xiǎn)法》，之后，1938年頒布《國民健康保險(xiǎn)法》、1941年頒布《勞動(dòng)者年金保險(xiǎn)法》、1944年頒布《厚生年金保險(xiǎn)法》、1947年頒布《失業(yè)保險(xiǎn)法》和《勞動(dòng)者災(zāi)害補(bǔ)償法》、1959年頒布了《國民年金法》、1997年頒布《介護(hù)保險(xiǎn)法》。上述法律覆蓋養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、護(hù)理各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目。當(dāng)然，這些法律歷經(jīng)修正，輔之以配套的其他法律制度，形成了完整的社會(huì)保險(xiǎn)法律體系。尤其是因應(yīng)時(shí)代變遷、老齡化與少子化所導(dǎo)致失能老年人、臨終關(guān)懷老年人之護(hù)理問題相當(dāng)突出，日本于1997年頒布實(shí)施《介護(hù)保險(xiǎn)法》，屬于近期創(chuàng)建的新型社會(huì)保險(xiǎn)制度(菊池馨実，2014:16-17)。日本社會(huì)保險(xiǎn)法制完備，為年老、失業(yè)、工傷、疾病以及失能等狀態(tài)下的弱勢人群提供了較安全的社會(huì)保護(hù)傘。對維系社會(huì)的穩(wěn)定、保障國民生活之安定、分擔(dān)企業(yè)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)等各方面都起到了巨大作用。當(dāng)然，起步于軍國主義年代的社會(huì)保險(xiǎn)法制，團(tuán)體主義至上，自然不會(huì)發(fā)生“自由主義”之杯葛。需要指出的是，其“社會(huì)”與“保險(xiǎn)”的嫁接，立法先行的導(dǎo)向，構(gòu)成了其法治國家在社會(huì)治理領(lǐng)域的精髓。尤其是戰(zhàn)后頒布的《失業(yè)保險(xiǎn)法》在產(chǎn)業(yè)凋敝、失業(yè)人口激增的情勢下，發(fā)揮了獨(dú)特的社會(huì)作用；《勞動(dòng)者災(zāi)害補(bǔ)償法》在工傷領(lǐng)域立法起點(diǎn)高，保障了工傷事故和職業(yè)病受害者的合法權(quán)益。至于《國民年金法》和《介護(hù)保險(xiǎn)法》乃是社會(huì)保險(xiǎn)保障層次的全面提升。

我國臺灣地區(qū)之社會(huì)保險(xiǎn)法制格局已形成。我國近代產(chǎn)業(yè)落后，未及工業(yè)化，國家即陷入長年戰(zhàn)爭。1943年，除在四川部分地區(qū)實(shí)行過零星的社會(huì)保險(xiǎn)試點(diǎn)外，社會(huì)保險(xiǎn)在二戰(zhàn)之前幾乎與我國絕緣。1947年，國民黨政府頒布了所謂的《憲法》，該《憲法》確立了在社會(huì)安全領(lǐng)域?qū)嵭猩鐣?huì)保險(xiǎn)制度的方略，但大陸地區(qū)在1949年之前幾乎未有實(shí)質(zhì)性社會(huì)保險(xiǎn)法制。國民黨政府?dāng)⊥说脚_灣地區(qū)后，開始實(shí)施社會(huì)保險(xiǎn)制度。1958年頒布了《勞工保險(xiǎn)條例》，同年頒布了《公教人員保險(xiǎn)法》，1994年頒布了《全民健康保險(xiǎn)法》，2002年頒布了《就業(yè)保險(xiǎn)法》(指失業(yè)保險(xiǎn))，2007年頒布了《國民年金法》(郝鳳鳴，2008)。目前，《勞動(dòng)者災(zāi)害保險(xiǎn)法(草案)》與《護(hù)理保險(xiǎn)法(草案)》已經(jīng)完成，準(zhǔn)備進(jìn)入立法審議程序。臺灣地區(qū)社會(huì)保險(xiǎn)法制起步較晚，但已經(jīng)形成了社會(huì)保險(xiǎn)法制格局，尤其是1994年頒布實(shí)施的《全民健康保險(xiǎn)法》，系突破所有人群的、真正意義上的社會(huì)保險(xiǎn)法，該法在臺灣地區(qū)所產(chǎn)生的社會(huì)效應(yīng)、法律效應(yīng)前所未有，并被標(biāo)簽為臺灣地區(qū)社會(huì)法的驕傲。

從德國創(chuàng)建社會(huì)保險(xiǎn)法制，到日本和我國臺灣地區(qū)效仿、借鑒、創(chuàng)制其社會(huì)保險(xiǎn)法制的路徑看，社會(huì)保險(xiǎn)法制首先必須立法，沒有充分、完備的立法，便無法治可言。一個(gè)沒有規(guī)矩、沒有剛性秩序的制度，永無守秩序、守規(guī)矩的操行可言。我國雖然頒布了《社會(huì)保險(xiǎn)法》、《失業(yè)保險(xiǎn)條例》和《工傷保險(xiǎn)條例》，但是從立法的路徑看，上述國家和地區(qū)的社會(huì)保險(xiǎn)立法皆以具體社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目而展開，分清輕重緩急，逐步立法，漸次而成社會(huì)保險(xiǎn)法律體系。

二、 我國現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)法制及其制度的問題

(一) 從立法、行政視角看我國社會(huì)保險(xiǎn)法制

社會(huì)保險(xiǎn)法制屬于社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)法律體系之有機(jī)組成部分。社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域要實(shí)現(xiàn)依法治國，有法可依乃是必然選擇，現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)法律法規(guī)之規(guī)定遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足依法治國，建構(gòu)社會(huì)主義法治國家的需求。我國于20世紀(jì)50年代初頒布了《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》，如按照此制度邏輯，今日社會(huì)保險(xiǎn)法制境況應(yīng)當(dāng)遠(yuǎn)不止此，但該項(xiàng)制度于20世紀(jì)60年代末中斷。上世紀(jì)80年代末期，隨著國有企業(yè)改革的深入及企業(yè)負(fù)擔(dān)職工福利機(jī)制的崩塌，社會(huì)保險(xiǎn)制度改革被提上議事日程。近20多年來，我國社會(huì)保險(xiǎn)成績有目共睹，養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷等各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度都取得了相應(yīng)進(jìn)展。毋庸諱言，我國社會(huì)保險(xiǎn)法制化程度很低，雖然頒布實(shí)施了《社會(huì)保險(xiǎn)法》《工傷保險(xiǎn)條例》《失業(yè)保險(xiǎn)條例》等實(shí)體法律法規(guī)，但是，從法律的實(shí)施效果看，立法反饋結(jié)果呈現(xiàn)為法律“操作性差”，從行政視角而言，社會(huì)保險(xiǎn)行政并不完全仰賴法律法規(guī)的規(guī)定，至于社會(huì)保險(xiǎn)爭議之司法審理基本上還未起步。就“社會(huì)保險(xiǎn)制度”而言，多數(shù)人不了解政策與法律在該領(lǐng)域的界限，于行政部門而言則更習(xí)慣操作于得心應(yīng)手的“政策”。以我國規(guī)模最大、覆蓋人數(shù)最多的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度為例，仍未脫離“政策直接治理、制度與理念混沌、權(quán)利義務(wù)及法律責(zé)任未及形成”的窠臼?，F(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度就是依據(jù)1997年國務(wù)院發(fā)布的這一規(guī)范性文件而設(shè)計(jì)的，目前制度運(yùn)行的依據(jù)——國發(fā)【1997】26號，這一國務(wù)院規(guī)范性文件至今未曾修正過(鄭尚元，2005:99-107)。近20年來，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度除體現(xiàn)在《社會(huì)保險(xiǎn)法》有關(guān)十個(gè)條文之外，再無任何法律規(guī)范出臺。

2001年3月9日，在第九屆全國人民代表大會(huì)第四次會(huì)議上，李鵬委員長代表全國人大常委會(huì)所作的工作報(bào)告將中國特色的社會(huì)主義法律體系劃分為憲法及憲法相關(guān)法、民法商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、社會(huì)法、刑法、訴訟與非訴訟程序法等七個(gè)法律部門。七大法律部門構(gòu)成了中國特色社會(huì)主義法律體系，其中民商法、刑法、行政法、訴訟法等法律制度的構(gòu)建已經(jīng)取得長足的進(jìn)展，這些法律部門中的部分學(xué)科已經(jīng)進(jìn)入大陸法系普遍認(rèn)知的法教義學(xué)、法解釋學(xué)的研究階段，法律制度與學(xué)術(shù)研究已經(jīng)進(jìn)入精耕細(xì)作階段。即使經(jīng)濟(jì)法部門雖未進(jìn)入該階段，但是，其立法已經(jīng)取得了非凡的成就，在近20年時(shí)間內(nèi)，反不正當(dāng)競爭法、消費(fèi)者法、反壟斷法、產(chǎn)品質(zhì)量法、價(jià)格法、廣告法、預(yù)算法、各類經(jīng)濟(jì)、金融監(jiān)管法相繼出臺，至少在立法環(huán)節(jié)已經(jīng)將社會(huì)法遠(yuǎn)遠(yuǎn)甩在后面。我國社會(huì)法在基礎(chǔ)理論的認(rèn)知上尚未形成共同認(rèn)知，但是，社會(huì)保險(xiǎn)法作為最主要的社會(huì)法是不爭的事實(shí)?！吧鐣?huì)保險(xiǎn)究竟是一種‘保險(xiǎn)’？這看似理所當(dāng)然的問題，實(shí)則仍存在斟酌的空間。對于社會(huì)保險(xiǎn)制度性質(zhì)的界定，有兩種可能的詮釋：保險(xiǎn)說及救助說。救助說以為社會(huì)保險(xiǎn)乃是一種公法性質(zhì)的、社會(huì)政策性的救助措施，而并非保險(xiǎn)；相對的，保險(xiǎn)說則主張縱使并非所有私人保險(xiǎn)的重要原則都能適用于社會(huì)保險(xiǎn)，這也不影響社會(huì)保險(xiǎn)之作為一種保險(xiǎn)的性質(zhì)。”(蔡維音，2001:140)從某種程度上分析，在我國社會(huì)生活中存在的各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度仍在糾結(jié)于社會(huì)保險(xiǎn)是否屬于保險(xiǎn)的選擇上，如醫(yī)療保險(xiǎn)、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)這些制度更多地仍體現(xiàn)出“吃大鍋飯”式的“救助”階段，而城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)雖歷經(jīng)多年，但在保費(fèi)繳納與養(yǎng)老給付環(huán)節(jié)仍未實(shí)現(xiàn)權(quán)利義務(wù)一致的精算階段，很多情況下依賴財(cái)政的直接轉(zhuǎn)移支付。在如此背景下，其立法裹足不前，即使有出臺的法律，亦是粗放到無法操作的地步，最終成為社會(huì)治理領(lǐng)域或立法領(lǐng)域的“形象工程”。

（2）港口性質(zhì)、功能定位的前瞻性。正確認(rèn)識港口的地位與功能的演變，是做好杭州港總體規(guī)劃的前提與基礎(chǔ)。伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，港口地位與功能正逐步演變。當(dāng)今世界科學(xué)技術(shù)的飛速發(fā)展,各領(lǐng)域?qū)ξ锫?lián)網(wǎng)應(yīng)用的不斷推進(jìn),以云計(jì)算、大數(shù)據(jù)為代表的新技術(shù)手段朝著規(guī)模化、協(xié)同化和智能化方向快速發(fā)展,港口作為多種運(yùn)輸方式的交匯,是多方數(shù)據(jù)信息的有機(jī)融合。信息化水平對港口功能擁有重要的影響,它不僅是衡量港口綜合實(shí)力的重要指標(biāo),甚至成為港口未來發(fā)展走向的決定力量。杭州港港口性質(zhì)和功能的定位，要充分考慮未來港口信息技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用，推進(jìn)杭州港的智能化，打造智慧港口，使杭州港的港口性質(zhì)及功能定位具有前瞻性。

社會(huì)保險(xiǎn)法律制度如同交通規(guī)則，應(yīng)具有實(shí)踐的操作可能，否則，該領(lǐng)域也會(huì)出現(xiàn)“擁堵”。社會(huì)保險(xiǎn)分為養(yǎng)老(老年年金)保險(xiǎn)、醫(yī)療(健康)保險(xiǎn)、失業(yè)(就業(yè))保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和護(hù)理保險(xiǎn)，我國目前開辦的只有前四項(xiàng)。這些社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目具有不同的功能和作用，具有不同的法理差異，雖然扶弱濟(jì)貧、互助共濟(jì)的理念一致，但仍存在制度上的差異。由此，各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)單行立法，使之能夠成為人們“操作得了”、“管用”的法律，而不再只是“觀賞法”*參見吳飛(2006).法學(xué)教授質(zhì)疑勞動(dòng)合同法:不要成為貴族法觀賞法.民主與法制時(shí)報(bào),2006-04-10.董保華教授認(rèn)為，我們不要把《勞動(dòng)合同法》搞成一部觀賞法，一部沒有任何執(zhí)行可能性的法律。事實(shí)上，我國《社會(huì)保險(xiǎn)法》的法律適用可行性遠(yuǎn)比《勞動(dòng)合同法》要差。。以工傷保險(xiǎn)項(xiàng)目為例，《社會(huì)保險(xiǎn)法》所作規(guī)定較之《工傷保險(xiǎn)條例》而言，明顯具有不可適用的性質(zhì)，更多屬于原則。此外，從1986年頒布的《國營企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)暫行規(guī)定》起算，經(jīng)歷了1993年頒布的《國有企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)規(guī)定》，及至1999年頒布實(shí)施的《失業(yè)保險(xiǎn)條例》，失業(yè)保險(xiǎn)項(xiàng)目的法制化程度偏低乃是社會(huì)共識。從社會(huì)保險(xiǎn)行政復(fù)議及訴訟的類別看，失業(yè)保險(xiǎn)爭議行政復(fù)議的數(shù)量極其有限，從另一個(gè)側(cè)面可以窺見的是，要么是當(dāng)事人普遍放棄了自身權(quán)益，要么是該制度所創(chuàng)制的權(quán)利救濟(jì)程序與勞動(dòng)者權(quán)益獲得“成本與效益”間發(fā)生了逆轉(zhuǎn)，概言之，失業(yè)保險(xiǎn)項(xiàng)目尚未法制化。盡管《社會(huì)保險(xiǎn)法》《失業(yè)保險(xiǎn)條例》以及《就業(yè)促進(jìn)法》對失業(yè)保險(xiǎn)皆有規(guī)定，但需要注意的是，這些規(guī)范還不是真正意義上的法律規(guī)范。筆者認(rèn)為，社會(huì)主義法律體系是一個(gè)完整的系統(tǒng)，社會(huì)法作為法律部門，其立法闕如直接形成了法律體系中木桶效應(yīng)之法律短板，類似如何繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)、如何領(lǐng)取養(yǎng)老金，如何計(jì)算保險(xiǎn)給付的標(biāo)準(zhǔn)等等皆無法律上的明確規(guī)定。法律制度不止于條文的規(guī)定，更為關(guān)鍵的是條文中所蘊(yùn)含的權(quán)利、義務(wù)、法律責(zé)任等法律范疇的落地。迄今為止，我國社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目中只有工傷保險(xiǎn)一類在“工傷認(rèn)定”上步入了行政復(fù)議、行政訴訟程序，而其他社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目皆止步于程序救濟(jì)，換言之，《社會(huì)保險(xiǎn)法》連“工具”都談不上，更不必說法律信仰、法治思維、法治理念的形成了。法治的實(shí)現(xiàn)，體現(xiàn)在立法、行政、司法的有機(jī)整合，體現(xiàn)在制度執(zhí)行與信仰形成的統(tǒng)一上。于此，我們能夠看到社會(huì)主義法律體系最多只能稱作逐步形成，社會(huì)法部門中最基礎(chǔ)的社會(huì)保險(xiǎn)法制仍停留在立法階段，中國社會(huì)保險(xiǎn)法律制度的完善從立法層面上講，仍可謂前路漫漫。

由于法律法規(guī)規(guī)定得過于原則，對于推動(dòng)法律實(shí)施的行政部門而言，依法行政就成為一道難解之題，而且越是率先進(jìn)入法律實(shí)施層面的社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目，此等難題就愈加突出。以工傷保險(xiǎn)先行制度為例，該制度系始于對勞動(dòng)者權(quán)益維護(hù)、出于對工傷患者及時(shí)救治的良好出發(fā)點(diǎn)，但是，在制度實(shí)施環(huán)節(jié)出現(xiàn)了兩種情形，一則先行支付之后，工傷經(jīng)辦機(jī)構(gòu)幾乎未曾出現(xiàn)過追償回來的先例，基金支付先行之后等同于“肉包子打狗一去不回”；二則是當(dāng)事人的先行支付申請很少得到批準(zhǔn)，因行政部門出于行政問責(zé)、審計(jì)無法入賬等各種因素，使得該制度的實(shí)施成為鏡花水月，華而不實(shí)。實(shí)則是在工傷保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、未參保之用人單位、救治醫(yī)院、工傷患者之間在立法層面沒有形成相應(yīng)的法律邏輯，換言之，因立法之粗線條所導(dǎo)致的依法行政難題，幾乎無解。又如工傷保險(xiǎn)補(bǔ)償與第三人責(zé)任之民事賠償間的關(guān)系問題，一直困擾著工傷經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，甚至困擾著人民法院和勞動(dòng)人事仲裁機(jī)構(gòu)。何以如此？法律未有明確規(guī)定*德國社會(huì)法典關(guān)于職業(yè)傷害的規(guī)定中，工傷職工的權(quán)益主張不得向雇主請求，其請求權(quán)之相對方只有保險(xiǎn)(工傷)機(jī)構(gòu)。雇主承擔(dān)的是社會(huì)法上的工傷保險(xiǎn)繳費(fèi)義務(wù)及維護(hù)職業(yè)安全衛(wèi)生的義務(wù)，雇主的義務(wù)更多體現(xiàn)為公法上的義務(wù)，第三人造成職工人身損害，按照侵權(quán)法原理，該第三人應(yīng)當(dāng)履行賠償義務(wù)的，其賠償對象是保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，即保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)取得了相應(yīng)的保險(xiǎn)代位請求權(quán)。。類似的問題對于行政機(jī)關(guān)、獲得授權(quán)的工傷保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)而言，最終也只有一個(gè)答案：法律法規(guī)未有明確規(guī)定?；蛟S會(huì)有這樣的提問，既然問題提出來了，為什么不把法律制定的詳實(shí)一些、具有可“操作”(適用)一些呢？顯然，我國社會(huì)保險(xiǎn)制度展開從立法到行政，尚未形成“依法行政”的格局，甚至出現(xiàn)法律規(guī)定的不明確、不具體、存在相關(guān)的邏輯問題，這可能導(dǎo)致包括行政機(jī)關(guān)工作人員在內(nèi)所有社會(huì)成員的法律信仰危機(jī)。工傷保險(xiǎn)率先進(jìn)入法律實(shí)踐，行政部門所遇到的問題亦多，如同社會(huì)生活中的俗語：少辦事少出錯(cuò)，不辦事不出錯(cuò)，為了不出錯(cuò)，干脆不辦事。如果法律制度也陷入如此怪圈，依法治國將是一句空話。

(二) 社會(huì)保險(xiǎn)立法空白——以養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)及護(hù)理保險(xiǎn)為例

如果說失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)制度的建構(gòu)，起步階段即與法律制度相嫁接，即以形式相對規(guī)范、規(guī)范相對穩(wěn)定的國務(wù)院行政法規(guī)而展開，那么相較而言，覆蓋范圍更廣、影響更大的兩類社會(huì)保險(xiǎn)，養(yǎng)老與醫(yī)療起步階段仍脫法運(yùn)行。早在20世紀(jì)90年代末，由勞動(dòng)和社會(huì)保障部、財(cái)政部及亞洲開發(fā)銀行聯(lián)合發(fā)起、委托美國的英特達(dá)斯集團(tuán)(Intrados Group)，由該機(jī)構(gòu)聯(lián)合安永公司、皇家事務(wù)所、IOS伙伴公司、道而頓全球咨詢公司以及美國商業(yè)部人口調(diào)查局國際項(xiàng)目中心等機(jī)構(gòu)聯(lián)合完成的《中國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革項(xiàng)目：終期報(bào)告》建議中國政府起草《基本養(yǎng)老保險(xiǎn)法》，該《報(bào)告》指出：“中國需要制定《基本養(yǎng)老保險(xiǎn)法》，加強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域的法制建設(shè)，其政治意義在于使政府政策趨于穩(wěn)定，使公民增強(qiáng)安全感。”*勞動(dòng)和社會(huì)保障部、財(cái)政部及亞洲開發(fā)銀行(2002).中國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革項(xiàng)目：終期報(bào)告:55.時(shí)至今日，我國運(yùn)行將近20年的《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》(國發(fā)【1997】26號)仍在運(yùn)行。2010年頒布的《社會(huì)保險(xiǎn)法》，該法涉及養(yǎng)老保險(xiǎn)的十個(gè)法律條文即是中國養(yǎng)老保險(xiǎn)的立法現(xiàn)狀，當(dāng)然，部分地方法規(guī)涉及了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，但需注意的是，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度系社會(huì)基本生活制度之一，相當(dāng)多國家和地區(qū)憲法直接規(guī)定了建構(gòu)社會(huì)保險(xiǎn)的內(nèi)容，其后便是專門法律的規(guī)定。日本和我國臺灣地區(qū)先頒布實(shí)施了勞工類的養(yǎng)老保險(xiǎn)法律，之后頒布實(shí)施國民年金法律(大陸地區(qū)稱之為城市居民養(yǎng)老保險(xiǎn))?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》所規(guī)定的養(yǎng)老保險(xiǎn)，既未規(guī)定費(fèi)基、費(fèi)率，也未規(guī)定保險(xiǎn)給付等基本內(nèi)容，十個(gè)條文大多數(shù)是“宣誓性”條款?！耙婪ㄐ姓幕緝?nèi)涵就是為了保障公民的權(quán)益和公共利益，要求一切國家作用應(yīng)具合法性，應(yīng)當(dāng)服從法。”(余凌云，2010)換言之，依法行政的前提必須是“有法可依”，養(yǎng)老保險(xiǎn)項(xiàng)目作為社會(huì)保險(xiǎn)制度中重要的支柱性保險(xiǎn)項(xiàng)目，須依法運(yùn)行。法律規(guī)定如何繳費(fèi)、按照什么樣的標(biāo)準(zhǔn)繳納、繳納年限如何累積計(jì)算，繳費(fèi)義務(wù)達(dá)到什么樣的程度即可請領(lǐng)養(yǎng)老給付，當(dāng)事人對繳費(fèi)、保險(xiǎn)給付異議的行政復(fù)議和相關(guān)法律訴訟制度、養(yǎng)老保險(xiǎn)犯罪及其刑罰等，都是構(gòu)成養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度的關(guān)鍵內(nèi)容。“在社會(huì)保險(xiǎn)運(yùn)行過程中，社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)人權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，有賴于相對人合法的作為或不作為，一旦遭受權(quán)利侵害，有權(quán)提請法律救濟(jì)?！?林嘉，2012:175-181)只有不規(guī)范的制度，沒有不規(guī)范的國民，如果存在可預(yù)期的法律制度和可救濟(jì)的程序，相信大部分當(dāng)事人不會(huì)尋求信訪、上訪等非常態(tài)救濟(jì)途徑。

醫(yī)療保險(xiǎn)項(xiàng)目同樣屬于立法的空白地帶，目前存在的法律規(guī)范只有《社會(huì)保險(xiǎn)法》所規(guī)定的十個(gè)條文，沒有其他任何立法成果的體現(xiàn)。醫(yī)療保險(xiǎn)涉及醫(yī)院(包括醫(yī)師)、保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、當(dāng)事人(投保人和被保險(xiǎn)人)等法律主體，實(shí)則是醫(yī)療資源的社會(huì)重分配。現(xiàn)實(shí)生活中的醫(yī)患矛盾，如同廈門縱火案一樣，皆因民生問題而起。法律制度的闕如增加了社會(huì)成員的不安全感和不穩(wěn)定感，甚至產(chǎn)生極端事件*我國臺灣地區(qū)將“SOCIAL SECURITY LAW”直接翻譯為：“社會(huì)安全法”，社會(huì)保障關(guān)涉民生優(yōu)劣、社會(huì)安全與穩(wěn)定。社會(huì)保障可靠的國家和地區(qū)，社會(huì)相對安定，社會(huì)收入分配和社會(huì)支出(包括教育、醫(yī)療、住房及日常生活消費(fèi))較為合理，社會(huì)相對安全與穩(wěn)定。。從社會(huì)生活的另一個(gè)側(cè)面分析，中國社會(huì)的高儲蓄率和大眾存錢防患的心理，多數(shù)因養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、住房等民生問題所致。如果我國社會(huì)保險(xiǎn)制度能夠走向法制，能夠給民眾以定心丸，上述問題的嚴(yán)重程度必然會(huì)有所減緩。

我國早已進(jìn)入老齡化社會(huì)，深度老齡化帶來的社會(huì)問題即將成為全社會(huì)的難題之一，且近40年的獨(dú)生子女政策實(shí)施將使該問題更加突出。高齡失能老人及臨終關(guān)懷問題將成為未來幾十年中國社會(huì)問題中的癥結(jié)。二三十年來，德國、日本等發(fā)達(dá)國家一樣面臨此等難題，在其強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)支撐背后、在其福利國家的政策導(dǎo)向之下，他們先后創(chuàng)建了護(hù)理保險(xiǎn)(日本稱介護(hù)保險(xiǎn))法律制度，重構(gòu)另一種社會(huì)重分配。當(dāng)然，這些問題的解決是在問題已經(jīng)發(fā)生的前提下化解的，以日本為例，每年幾千甚至上萬的“孤獨(dú)死”老人，催生了日本老年保健法制與老年護(hù)理保險(xiǎn)法制，催產(chǎn)了日本《介護(hù)保險(xiǎn)法》。我國臺灣地區(qū)“護(hù)理保險(xiǎn)法”(草案)已經(jīng)草就，擬提交其“立法院”審議，建構(gòu)長期照護(hù)制度乃是近年來各方關(guān)注的重點(diǎn)。大陸在該問題上早已不可能是“未雨綢繆”，當(dāng)下實(shí)在呈“見雨找傘”之迫?，F(xiàn)實(shí)生活中，只有上海、青島等地開始試點(diǎn)護(hù)理保險(xiǎn)工作，國家和地方立法尚未提上日程*近期，人力資源和社會(huì)保障部發(fā)文，推動(dòng)老年護(hù)理保險(xiǎn)工作試點(diǎn)。筆者曾在年初的北京市第十二屆政協(xié)四次會(huì)議提案，推行護(hù)理保險(xiǎn)試點(diǎn)，推動(dòng)護(hù)理保險(xiǎn)立法，為求解北京市老齡化、高齡化背景下的失能老人護(hù)理與臨終關(guān)懷難題而建言。。

上述社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域立法的空白與工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)法律制度所謂的不完善相比較，其制度實(shí)施更不可能依法行政，因其無法可依，所謂的制度運(yùn)行就是誰制定規(guī)定，誰負(fù)責(zé)實(shí)施，誰負(fù)責(zé)解釋。

(三) 社會(huì)保險(xiǎn)爭議處理之脫法運(yùn)行

我國社會(huì)保險(xiǎn)爭議處理，工傷保險(xiǎn)制度率先進(jìn)入了司法救濟(jì)程序，如工傷認(rèn)定的行政復(fù)議與行政訴訟。盡管出現(xiàn)了類似社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)不予認(rèn)定工傷而人民法院通過判決或裁定推翻行政認(rèn)定結(jié)果，而社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)重新認(rèn)定后仍不予認(rèn)定工傷及二審法院判決、裁定繼續(xù)推翻行政認(rèn)定結(jié)果的“踢皮球”事件，但是，該制度畢竟進(jìn)入了司法維權(quán)的程序。而養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目則很難啟動(dòng)這樣的程序，或者說該行政訴訟程序已經(jīng)打開，但因?qū)嶓w法未曾跟進(jìn)，司法救濟(jì)程序?qū)嵸|(zhì)上未曾打開。如《廣東省高級人民法院關(guān)于審理勞動(dòng)爭議案件若干問題的指導(dǎo)意見》第11條規(guī)定：“《勞動(dòng)法》第82條規(guī)定的‘勞動(dòng)爭議發(fā)生之日起’，應(yīng)作如下理解：勞動(dòng)者請求用人單位補(bǔ)繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的，應(yīng)從勞動(dòng)者知道或應(yīng)當(dāng)知道用人單位沒有為其繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)之日起計(jì)算。”這為高級人民法院，而且是改革開放前沿的高級人民法院作出此等指導(dǎo)意見，我國社會(huì)保險(xiǎn)法制狀況之棘手、法律理念之薄弱可見一斑。用人單位繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)或補(bǔ)繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)是勞動(dòng)者請求的結(jié)果嗎？實(shí)然結(jié)果與應(yīng)然選項(xiàng)是一致的嗎？誠然，我國現(xiàn)實(shí)生活中的確存在部分用人單位故意或過失未予勞動(dòng)者辦理社會(huì)保險(xiǎn)、繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)之情形，但是，用人單位與社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的公法關(guān)系須依據(jù)公法規(guī)定處理，用人單位補(bǔ)繳應(yīng)當(dāng)是社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的公法上的請求權(quán)(部分國家和地區(qū)因雇主不繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)須承擔(dān)相應(yīng)的刑事責(zé)任)，從法理上講須依賴勞動(dòng)者請求嗎？在用人單位、勞動(dòng)者與社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)之三角關(guān)系中，為什么把不該其承擔(dān)法律義務(wù)的難題踢與勞動(dòng)者*當(dāng)然有人會(huì)提這樣的疑問，勞動(dòng)者客觀有補(bǔ)繳的請求，法院應(yīng)當(dāng)受理并作出裁決，不然勞動(dòng)者的權(quán)益更難以維護(hù)。試問，在勞動(dòng)者社會(huì)保險(xiǎn)法上的實(shí)體權(quán)利未置周延之前，其法律上“權(quán)益”存在嗎？法院真能判決、裁決出合理的補(bǔ)繳額度？社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)能夠按照該額度受理補(bǔ)繳？并為當(dāng)事人以保險(xiǎn)給付嗎？？《最高人民法院關(guān)于審理勞動(dòng)爭議案件適用法律若干問題的解釋(三)》第1條規(guī)定：“勞動(dòng)者以用人單位未為其辦理社會(huì)保險(xiǎn)手續(xù)，且社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)不能補(bǔ)辦導(dǎo)致其無法享受社會(huì)保險(xiǎn)待遇為由，要求用人單位賠償損失而發(fā)生爭議的，人民法院應(yīng)予受理。”最高人民法院之司法解釋，一樣將社會(huì)保險(xiǎn)爭議視同為勞動(dòng)爭議，將公法關(guān)系等同于私法關(guān)系來處理。社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)對于加入社會(huì)保險(xiǎn)的勞動(dòng)者所予之社會(huì)行政給付，是公法上的給付。如果以養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，其給付義務(wù)以勞動(dòng)者退休或達(dá)到養(yǎng)老保險(xiǎn)給付法定條件始，直至其生命的結(jié)束，當(dāng)事人之生命余命可能三五年，亦可能三十、五十年，用人單位賠償是依據(jù)《侵權(quán)責(zé)任法》賠償，還是依據(jù)其他法賠償？如何賠償？財(cái)產(chǎn)損害和人身傷害可以賠償，勞動(dòng)者未來生活的期待，其生存權(quán)又如何賠償？上述人民法院的司法實(shí)踐表明，一切皆因社會(huì)保險(xiǎn)立法之粗獷、社會(huì)保險(xiǎn)法理之缺失。

三、 完善社會(huì)保險(xiǎn)法制之路徑

(一) 社會(huì)保險(xiǎn)立法精細(xì)化

“社會(huì)保險(xiǎn)法之前便有各險(xiǎn)種的制度構(gòu)建與實(shí)踐，我們可以從社會(huì)保險(xiǎn)法所規(guī)范的各種制度中去追溯和整理那些已有的制度。這也是中國大陸地區(qū)建立社會(huì)保險(xiǎn)法制的特殊之處，即政策先行、實(shí)驗(yàn)在先，而立法具有濃厚的匯總性質(zhì)?！?鄭尚元、李海明，2011:99-116)我國社會(huì)保險(xiǎn)制度的存在是客觀的，20多年來，從養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育*生育保險(xiǎn)已經(jīng)并入醫(yī)療保險(xiǎn)，實(shí)質(zhì)上，醫(yī)療(健康)保險(xiǎn)中的分娩給付即是生育保險(xiǎn)的具體體現(xiàn)。德國、日本和我國臺灣地區(qū)皆未建構(gòu)專門的生育險(xiǎn)種。等各個(gè)社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目的實(shí)踐看，社會(huì)保險(xiǎn)先有實(shí)踐，后有由實(shí)踐總結(jié)的制度的軌跡非常明顯。社會(huì)保險(xiǎn)制度的法制孕育則顯得相對滯后，而非立法與實(shí)踐并行，甚至出現(xiàn)類似養(yǎng)老、醫(yī)療實(shí)踐多年，而立法仍裹足不前的現(xiàn)象。我國經(jīng)歷過較長的封建時(shí)期，法制不缺而法治始終欠缺，封建年代并不是無法無天，某種程度上，法制甚至比較完備。但是，約束統(tǒng)治者、約束社會(huì)所有人的法律制度，受法律約束的社會(huì)心理，尤其是官員受法律約束的心理五千年來未及形成。人們總期待青天老爺?shù)墓n予、期望皇恩浩蕩之開懷。權(quán)利理念屬舶來品，至于晚近以來，歐陸福利國家建構(gòu)的生存權(quán)和社會(huì)權(quán)利，更加遙遠(yuǎn)。但是，頒行社會(huì)保險(xiǎn)法制的國家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)表明，社會(huì)保險(xiǎn)法、社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)利乃至權(quán)利的救濟(jì)是無法分開的法治系統(tǒng)。對于社會(huì)弱者的輔助，要么，回到類似舊時(shí)代的濟(jì)貧實(shí)踐，濟(jì)困者與貧窮者之間并不存在法律上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，完全屬于慈善和恩濟(jì)之類的自主行為；要么，實(shí)行具有權(quán)利義務(wù)內(nèi)容、具有法律職責(zé)約束和當(dāng)事人救濟(jì)的剛性法律制度。

法律制度的實(shí)施，是法律“活”在社會(huì)之中，各類社會(huì)主體都在適用或運(yùn)用這一“工具”，與不同的主體而言，其實(shí)施的視角不一。社會(huì)保險(xiǎn)法同樣如此，于行政機(jī)構(gòu)而言，如何依法行政，體現(xiàn)的是如何授權(quán)專門的“保險(xiǎn)人”運(yùn)作這項(xiàng)保險(xiǎn)項(xiàng)目，如何征收保險(xiǎn)費(fèi)用，如何確定費(fèi)基、費(fèi)率、如何核定給付標(biāo)準(zhǔn)、如何確定合理的給付程序、如何確定期間與期日、基金如何精算、相關(guān)投保人或被保險(xiǎn)人欠繳、拒繳保費(fèi)的處理及法律責(zé)任的分配。于投保人而言，是如何在法律允許的前提下，按照標(biāo)準(zhǔn)繳納保費(fèi)、通過計(jì)算和測算估測未來的預(yù)期“收益”、判斷自身違反法律義務(wù)法律責(zé)任的大小。于律師而言，是如何在該法律實(shí)施過程中，幫助保險(xiǎn)人、投保人或被保險(xiǎn)人解釋法律、理解法律，甚至利用法律漏洞。而于法官及其他執(zhí)法者而言，在于按照法律規(guī)定能夠維護(hù)社會(huì)的公平正義和當(dāng)事人的合法權(quán)益。概而言之，法律制度的價(jià)值在于其“用”，如其不好用、沒用或不可能用，則法律制度的價(jià)值必然減損甚至沒有任何價(jià)值。

我國現(xiàn)行《社會(huì)保險(xiǎn)法》屬于“不好用”的法律制度，其他國家和地區(qū)皆因不同社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目而立法，未見一部單行法解決所有社會(huì)保險(xiǎn)事項(xiàng)的立法先例。因而，其法律條文的原則、法律規(guī)范的宣示以及法律邏輯的缺失自然不可避免。基層部門的同志經(jīng)常謂之以“操作性差”，實(shí)則表現(xiàn)的是：該法律作為依法行政依據(jù)的難度較大，多數(shù)情形是沒有相關(guān)規(guī)定，也就是沒有依據(jù)。十八屆四中全會(huì)確立依法治國的總目標(biāo)，其中，立法的精細(xì)化成為未來立法的取向，法律的制定盡可能與實(shí)踐對接，法律的規(guī)定不僅“對”，更重要的是怎么“對”，不“對”如何處理的問題。因而，在《社會(huì)保險(xiǎn)法》頒行的前提下，在工傷保險(xiǎn)法律制度實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，可以效仿我國臺灣地區(qū)起草《勞動(dòng)者職業(yè)災(zāi)害保險(xiǎn)法(草案)》*該法律草案在臺灣地區(qū)“立法院”尚未進(jìn)入審議程序，但該法草案已經(jīng)草就。，畢竟我國工傷保險(xiǎn)的法律實(shí)施積累了相當(dāng)經(jīng)驗(yàn)、積累了眾多的案例，法制實(shí)施的人才隊(duì)伍，包括法官、律師、行政官員以及學(xué)界，已有一定的人才積累。而且，該法涉及面較養(yǎng)老、醫(yī)療小，行政部門協(xié)調(diào)難度不大，完全可以先行立法。為其他社會(huì)保險(xiǎn)法律起草積累經(jīng)驗(yàn)，之后，失業(yè)保險(xiǎn)可以在與《就業(yè)促進(jìn)法》綜合考量的基礎(chǔ)上單行起草法律。之后，可以另行起草《基本養(yǎng)老保險(xiǎn)法》、《基本醫(yī)療(健康)保險(xiǎn)法》。在上述法律制度一一出臺的前提下，輔之以眾多的行政法規(guī)與規(guī)章，也就是說，在社會(huì)保險(xiǎn)法逐步精細(xì)的前提下，我國社會(huì)保險(xiǎn)法治形成才可謂依法治國。

(二) 依法行政與社會(huì)保險(xiǎn)政事分開

社會(huì)保險(xiǎn)法系典型的社會(huì)行政法，系特定領(lǐng)域的行政給付法，依法行政是法律實(shí)施的重頭戲。離開了行政部門，社會(huì)保險(xiǎn)法無法實(shí)施，制度無法運(yùn)轉(zhuǎn)。傳統(tǒng)私法是在定紛止?fàn)幹?，法院與法官相對被動(dòng)地受理當(dāng)事人的訴訟請求，維護(hù)公平正義，無須行政機(jī)關(guān)的介入，法律實(shí)施無須行政機(jī)關(guān)主動(dòng)實(shí)施。社會(huì)行政法必依賴于行政機(jī)關(guān)的介入與作為。在沒有法律規(guī)定的情形下，行政權(quán)力的張力依然存在，行政機(jī)關(guān)仍可以作為，但是，其合理的限度只能通過自身的衡量來掌握，規(guī)矩也只能是行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)矩，很容易出現(xiàn)規(guī)則的制定者，同時(shí)又是規(guī)則的執(zhí)行者的現(xiàn)象。因此，行政機(jī)關(guān)推動(dòng)實(shí)施的法律制度更需要法律制度的科學(xué)與理性，更需要賦權(quán)與限權(quán)的平衡。所謂的賦權(quán)，即是法律授權(quán)行政機(jī)關(guān)設(shè)定相應(yīng)的給付標(biāo)準(zhǔn)和給付條件，“給付行政作用縱使有法律依據(jù)，但立法者對于給付要件使用不確定法律概念，或給付項(xiàng)目、方式及標(biāo)準(zhǔn)等事項(xiàng)授權(quán)行政機(jī)關(guān)訂定之，亦為常見?！?沈政雄，2011:15)不止于上述內(nèi)容的賦權(quán)，同時(shí)，不少國家和地區(qū)，針對社會(huì)保險(xiǎn)爭議，其處理程序制度往往設(shè)置相應(yīng)的行政裁決前置程序。由此，行政機(jī)關(guān)的權(quán)力是客觀存在的，限權(quán)亦為必要和必須，社會(huì)保險(xiǎn)法實(shí)施的可靠保證即依法行政。

行政機(jī)關(guān)實(shí)施社會(huì)保險(xiǎn)法律制度，其賦權(quán)的過程，亦是專門機(jī)構(gòu)獲得相關(guān)權(quán)力或相關(guān)專門機(jī)構(gòu)成立的過程。我國社會(huì)保險(xiǎn)制度運(yùn)轉(zhuǎn)多年，現(xiàn)實(shí)生活中，各地存在了形式多樣的“社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)”，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)只是從屬性上顯示該機(jī)構(gòu)的定性，而非該機(jī)構(gòu)的法定名稱，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)亦分不同社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目，如現(xiàn)實(shí)生活中的社會(huì)保險(xiǎn)局與醫(yī)療保險(xiǎn)局。因此，必須通過制定專門法律，確定社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的名稱、組織規(guī)則、經(jīng)辦規(guī)則、法定職責(zé)與權(quán)限等。在中央及省級層面，依照政事分開原則，分清社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)機(jī)構(gòu)與行政機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)界限；未置立法權(quán)的基層，如地方行政機(jī)構(gòu)等直接執(zhí)行事務(wù)的機(jī)構(gòu)，行政機(jī)關(guān)人員直接下沉為辦事人員，更多地為投保人、被保險(xiǎn)人辦理“業(yè)務(wù)”。總而言之，應(yīng)當(dāng)成立名正與言順的某某省、某某市(縣)社會(huì)保險(xiǎn)局、醫(yī)療保險(xiǎn)局，依照組織規(guī)則、業(yè)務(wù)經(jīng)辦規(guī)則及相關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)法律的規(guī)定經(jīng)辦好相關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。同時(shí)，在賦予上述機(jī)構(gòu)法定權(quán)力、職責(zé)的同時(shí)，亦須使其承擔(dān)相應(yīng)的法律義務(wù)，最主要的是，要使上述公法人完成社會(huì)保險(xiǎn)人之法律人格塑造，其既可能成為行使權(quán)力(包括權(quán)利)的原告，如當(dāng)事人拖欠保險(xiǎn)費(fèi)的追繳、第三人致害后保險(xiǎn)人獲得代位請求權(quán)等，同時(shí)，該機(jī)構(gòu)亦應(yīng)成為行政給付的法定義務(wù)人。

“干預(yù)行政首在藉由國家公權(quán)力，強(qiáng)制人民為特定之作為或不作為，及違反前述義務(wù)時(shí)之行政執(zhí)行。社會(huì)安全制度之給付行政，則系國家基于對人民保護(hù)義務(wù)，依據(jù)法律授權(quán)體統(tǒng)必要之協(xié)助與金錢給付，是項(xiàng)給付并非國家對于人民之施舍或恩惠給付，而是社會(huì)正義與社會(huì)法治國理想之具體體現(xiàn)?！?臺灣地區(qū)社會(huì)法與社會(huì)政策學(xué)會(huì)，2015:419)沒有強(qiáng)有力的行政干預(yù)與行政介入，社會(huì)保險(xiǎn)制度便不能建立，自由主義不能形成社會(huì)保險(xiǎn)制度；但是，行政之有力干預(yù)與有力組織在法律授權(quán)及相關(guān)法律規(guī)定的框架下才能可為與有力。我國社會(huì)保險(xiǎn)制度建構(gòu)20多年來，社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的發(fā)展并不能遮掩該業(yè)務(wù)法律主體人格不健全、法律制度不完備甚至嚴(yán)重缺失的短板，在各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目立法精細(xì)化的前提下，各地社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的正名、機(jī)構(gòu)的修正與完善、業(yè)務(wù)范圍的法定、義務(wù)的法定事項(xiàng)缺一不可。

(三) 開放社會(huì)保險(xiǎn)爭議救濟(jì)程序

“提起社會(huì)行政救濟(jì)之先決要件為權(quán)益受侵害，行政救濟(jì)制度應(yīng)稱為行政權(quán)力救濟(jì)(Verwaltungsrechtlicher Rechtsschutzweg)，指人民受行政機(jī)關(guān)違法或不當(dāng)之瑕疵行政行為或行政處分，只是其合法權(quán)益遭受損害時(shí)，依法進(jìn)行行政機(jī)關(guān)內(nèi)部(審議、復(fù)查、申訴及訴愿)及行政機(jī)關(guān)外部(行政訴訟)之保護(hù)程序?！?臺灣地區(qū)社會(huì)法與社會(huì)政策學(xué)會(huì)，2015:422)2001年5月8日，原勞動(dòng)和社會(huì)保障部頒布了《社會(huì)保險(xiǎn)爭議處理辦法》，該《辦法》打開了社會(huì)保險(xiǎn)爭議行政復(fù)議的救濟(jì)程序，但是，我國社會(huì)保險(xiǎn)爭議的實(shí)體法律制度欠缺，在養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)情形尤為嚴(yán)重的情形下，行政復(fù)議無實(shí)體依據(jù)，該程序之復(fù)議多數(shù)為無米之炊。這些年來，工傷認(rèn)定行政復(fù)議案件高居不下，并非只是罹患工傷的當(dāng)事人好爭執(zhí)與鬧事，而是該領(lǐng)域?qū)嶓w法律制度建構(gòu)步伐相對向前的結(jié)果。如果養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)規(guī)定如《工傷保險(xiǎn)條例》及配套規(guī)章制度一樣，該項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)爭議之行政復(fù)議一樣不會(huì)少?，F(xiàn)實(shí)生活中，用人單位不繳、欠繳、低標(biāo)準(zhǔn)繳納勞動(dòng)者養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的情形比比皆是，但是，這種情形下，往往是勞動(dòng)者向相關(guān)方面(仲裁機(jī)構(gòu)、人民法院甚至包括信訪部門)的訴求。實(shí)質(zhì)上，誠如上文所指出的因“行政機(jī)關(guān)之違法或不當(dāng)之瑕疵行為或行政處分”所致，我國社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳力度不夠是勞動(dòng)者的錯(cuò)嗎？顯然，在該問題上，法律關(guān)系尚未厘清。筆者認(rèn)為，用人單位不繳納、少繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)皆因行政之不作為或行政行為瑕疵所致。當(dāng)然，我國現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)制度的法制化程度較低、社會(huì)保險(xiǎn)制度由勞動(dòng)保障部門一家唱獨(dú)角戲是客觀事實(shí)，行政部門甚至叫苦于征繳手段與力度不足等等。但是，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的費(fèi)基、費(fèi)率是否合理？不同所有制性質(zhì)企業(yè)是否公平保費(fèi)負(fù)擔(dān)？社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳力度不夠，能否向其他國家和地區(qū)學(xué)習(xí)拒繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)入刑、欠繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)繳納滯納金等措施？如果一切皆以法治為背景，所有難題都可以解開。

社會(huì)保險(xiǎn)爭議行政救濟(jì)程序之建構(gòu)屬于依法行政之范疇，亦為專業(yè)行政之必需。而社會(huì)保險(xiǎn)爭議訴訟程序乃是權(quán)利救濟(jì)之最終依賴。德國社會(huì)法典的實(shí)施，社會(huì)法院在其中發(fā)揮了專業(yè)行政法院的關(guān)鍵作用，即便未置專門專業(yè)行政法院的日本，其社會(huì)保險(xiǎn)爭議訴訟亦不鮮見?！霸谌毡踞t(yī)療保險(xiǎn)之爭訟案例中，以備保險(xiǎn)人醫(yī)療資格爭議有關(guān)之訴訟，占大多數(shù)。例如，日本健康保險(xiǎn)法、厚生年金保險(xiǎn)法之適用不同職域單位的失業(yè)之對被保險(xiǎn)人取得資格之申請程序，保險(xiǎn)人須經(jīng)相當(dāng)時(shí)日之審核，以確認(rèn)被保險(xiǎn)人取得保險(xiǎn)資格日期有關(guān)之溯及既往爭議案例，判決以事業(yè)主之申請日并非被保險(xiǎn)人資格確認(rèn)之基準(zhǔn)日，而是取得被保險(xiǎn)人資格之基準(zhǔn)日，判決原告敗訴?！?吳震能，2009:232)從應(yīng)然角度，今后養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)參加保險(xiǎn)的日期、期限長度都有可能成為訴訟的爭議焦點(diǎn)。我國社會(huì)保險(xiǎn)爭議訴訟之實(shí)然狀態(tài)，上文所提及的工傷認(rèn)定的行政訴訟案件較為典型，其他類似工傷保險(xiǎn)待遇給付*專指由工傷保險(xiǎn)基金所予給付的部分(1-4級傷殘)，而非雇主所承擔(dān)的責(zé)任部分(5-10級傷殘)。、期日和期限等其他爭議尚無訟爭的先例。至于養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)尚無訴訟案件的審理。養(yǎng)老、醫(yī)療兩大社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域，當(dāng)事人并非沒有相應(yīng)的訴訟請求，但是，其請求可能不予立案，或立案后被駁回。原因是，當(dāng)事人的請求并未形成法律上的請求權(quán)，如果實(shí)體法規(guī)定了當(dāng)事人的實(shí)體法的請求權(quán)，程序法同時(shí)規(guī)定了當(dāng)事人程序法上的請求權(quán)，當(dāng)事人的請求轉(zhuǎn)換成為法律上的請求權(quán)時(shí)，上述訴訟請求既可以立案，亦不可能被人民法院駁回。概而言之，我國社會(huì)保險(xiǎn)法制中的程序缺失較之實(shí)體缺失更為嚴(yán)重。

四、 結(jié) 語

依法治國系以法治思維、法治方式治國理政之基本理念，現(xiàn)代國家在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、軍事各領(lǐng)域，皆以法治秩序?yàn)橹鬏S而螺旋式展開。社會(huì)保險(xiǎn)制度系社會(huì)基本生活制度之一，該制度的存在必須走上法制化道路，并最終走向法治。我國社會(huì)保險(xiǎn)制度之法制化道路已經(jīng)開啟，亦取得了一些成果。但是，其立法成果的粗糙、法律實(shí)施的無序與權(quán)利救濟(jì)的艱難，是客觀存在的事實(shí)。期待中國社會(huì)保險(xiǎn)法制的成長，期待未來我國社會(huì)主義法律體系中相對弱勢的短板能夠補(bǔ)足。

[1] 蔡維音(2001).社會(huì)國之法理基礎(chǔ).臺北：正典出版文化有限公司.

[2] 郝鳳鳴(2008).社會(huì)法.臺北：新學(xué)林出版股份有限公司.

[3] 菊池馨実(2014).社會(huì)保障法.東京：有斐閣.

[4] 林 嘉(2012).社會(huì)保險(xiǎn)的權(quán)利救濟(jì).社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線,7.

[5] 沈政雄(2011).社會(huì)保障給付之行政法學(xué)分析——給付行政法論之再開發(fā).臺北：元照出版公司.

[6] 臺灣地區(qū)社會(huì)法與社會(huì)政策學(xué)會(huì)(2015).社會(huì)法.臺北：元照出版公司.

[7] 吳震能(2009).日本社會(huì)保障制度之研究——以權(quán)力救濟(jì)為中心.臺灣地區(qū)中正大學(xué)法律研究所博士學(xué)位論文.

[8] 余凌云(2010).行政法講義.北京：清華大學(xué)出版社.

[9] 鄭尚元(2005).公開、規(guī)范與定型——養(yǎng)老保險(xiǎn)制度從政策到法律——中國社會(huì)保險(xiǎn)立法的進(jìn)路分析.法學(xué)，9.

[10] 鄭尚元、李海明(2011).社會(huì)保險(xiǎn)法制之開啟——評《中華人民共和國社會(huì)保險(xiǎn)法》.月旦民商法雜志，12.

[11] Eberhard Eichenhofer(2006).德國的社會(huì)保險(xiǎn)：俾斯麥模式及其二十一世紀(jì)的挑戰(zhàn).郭明政.社會(huì)保險(xiǎn)之改革與展望.臺北：翰蘆圖書出版有限公司.

■責(zé)任編輯：李 媛

Construction of Legal System of Social Insurance in the Context of Ruling the Country by Law

ZhengShangyuan

(Tsinghua University)

The legal system of social insurance is an important part of China's socialist legal system.Social insurance system originated in Germany.As early as the beginning of the last century, in the course of “the West Law spread to the Orient”, the legal system in this area was also involved in this historical process. Japan and Taiwan successively finished different social insurance projects and their legislation in order, formed a relatively complete social security legal system, and then established the social insurance rule of law.China's social insurance system was first established in mid-1980s, after which, with the promulgation and implementation of the Regulations on Unemployment Insurance, Interim Regulation on the Collection and Payment of Social Insurance Premiums , Regulation on Work-Related Injury Insurance and the Social Insurance Law, started the process of legalization.However,the current social insurance system is far from the requirements of the rule of law on the legislative, administrative to judicial levels. To realize the rule of law in the field of social insurance, the legislation needs to be accurate, the administration must follow the rule of law, and the judicial remedy needs to open its door.

social insurance dispute; law-based governance; Social Insurance Law

10.14086/j.cnki.wujss.2017.04.004

2016-08-01

國家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目(12BFX091)

DF4;F840.61;F8

A

1672-7320(2017)04-0027-09

■作者地址：鄭尚元，清華大學(xué)法學(xué)院；北京 100084。