陳 蘇

(湘潭大學(xué) 法學(xué)院，湖南 湘潭 411105)

重大行政決策中公眾參與的類型化研究

陳 蘇

(湘潭大學(xué) 法學(xué)院，湖南 湘潭 411105)

重大行政決策與公眾的切身利益息息相關(guān)，行政法治要求重大決策的公眾參與。參與式行政的發(fā)展，公眾參與的形式與類型也變得多元化。通過采取類型化的研究方法，結(jié)合我國行政法治的特色，以公眾參與的基礎(chǔ)、功能和目標(biāo)為標(biāo)準(zhǔn)，可以將重大行政決策中的公眾參與分為四種主要類型：政府主導(dǎo)型，專家主導(dǎo)型，協(xié)作共商型，授權(quán)決策型。

重大行政決策;公眾參與;類型

行政決策,是行政機(jī)關(guān)在社會(huì)公共治理中和調(diào)整公共利益上依法行使行政權(quán)，選擇具體行為方案的決策過程。[1]19公眾參與，指的是公眾通過意見、建議、評(píng)論、辯論等方式參加、影響政府的決策，表達(dá)其利益訴求的現(xiàn)代民主政治的參與方式。對(duì)比具體的行政行為，行政決策既可能涉及到公眾的個(gè)人權(quán)利和利益問題，也可能會(huì)對(duì)公共利益和權(quán)利產(chǎn)生影響，因此，在一些重大的決策事項(xiàng)中應(yīng)當(dāng)更加注重程序的公開與民眾的意見反饋。作為一種利益的表達(dá)的機(jī)制，公眾參與在行政決策中既有利于保障公眾的利益，也有助于規(guī)避社會(huì)利益群體之間存在的利益沖突，很好地體現(xiàn)了政府的執(zhí)政為民理念。以湖南省為例，《湖南省行政程序規(guī)定》規(guī)定重大的行政決策需要進(jìn)行公開聽證；政府的決策一旦影響到了公眾的重大的利益，或者公眾在決策方案上無法形成多數(shù)一致，決策會(huì)影響社會(huì)的穩(wěn)定以及法律規(guī)定的其他事項(xiàng)需要公眾的參與。重大行政決策越來越重視公眾的參與，讓民眾參與進(jìn)來，才能克服行政決策中價(jià)值的絕對(duì)化的傾向，照應(yīng)到多元化的價(jià)值需求。

隨著現(xiàn)代科技的發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的興起，公眾參與的形式逐漸多樣化，繼以聽證制度和程序設(shè)置為主的傳統(tǒng)途徑之后，又出現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)實(shí)名制和微博進(jìn)行問政等新形式，形成了“互聯(lián)網(wǎng)+”公眾參與的新潮流，擴(kuò)大了公眾參與的范圍，豐富了參與形式。公眾參與的類型也逐漸豐富起來。

一、重大行政決策中公眾參與的主體

(一)參與主體的基本條件

1.具備相應(yīng)旳行為能力

重大的行政決策因其和公眾的切身利益息息相關(guān)，所以需要公眾的參與。我國憲法從根本法上賦予了公民參與權(quán)來監(jiān)督和管理國家政權(quán)。因此，行政機(jī)關(guān)在做出相應(yīng)的行政決策前，要給公眾一個(gè)了解情況、提出建議、發(fā)表意見、參與辯論等的機(jī)會(huì)；而且這是一個(gè)積極的、作為的參與過程。這要求公眾參與的主體具有相應(yīng)的行為能力，能夠通過自己的行為實(shí)際取得權(quán)利和履行義務(wù)，消極地、不作為的方式不可能完成公眾參與。我國現(xiàn)行立法對(duì)心智正常人采取年齡來劃分界限。而組織作為參與主體，不應(yīng)該受到其住所、組織形式的影響。只要滿足合法成立條件，具備一定的資格條件參與到行政機(jī)關(guān)決策過程中，不受組織的國籍的影響，處于對(duì)等的地位，都是公眾參與的主體。

2.參與行政決策的意愿

公民擁有憲法賦予其參與重大的行政決策的權(quán)利，公民可以選擇是否行使其權(quán)利。因此是否具有參與的意愿是衡量能否作為參與主體的標(biāo)準(zhǔn)之一。從行政決策的效率以及可操作性來看，對(duì)重大的行政決策進(jìn)行公開時(shí)，往往難以召集所有的利害關(guān)系人，只能選擇一部分代表。這也給行政機(jī)關(guān)留下了一定的操作空間，強(qiáng)迫一些參與意愿并不強(qiáng)烈的公民參與公開程序，怠于行使權(quán)利，難以發(fā)揮公眾參與的積極作用。一部分期待參與者可能會(huì)被排除在外，弱化公眾參與的參與效果。另一方面，考量參與者是否有參與的意愿也是為了防止行政機(jī)關(guān)出于惡意選擇參與者。

(二)參與主體的范圍

1.利益相關(guān)者

行政決策的目的是為了使多元主體之間的利益訴求得到一個(gè)平衡，減少其產(chǎn)生或者潛在的沖突，以維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定與公平。利益相關(guān)者是因?yàn)樵诓煌潭壬?，受到了重大的行政決策的影響的個(gè)人或者組織。不同的利益群體為了使自己的利益在決策中得到反映與支持，會(huì)進(jìn)行相關(guān)的利益博弈。根據(jù)參與者的外在表現(xiàn)形式的差異，可以將在我國參與重大行政決策的利益相關(guān)者分為個(gè)人和合法組織。對(duì)于公眾來說，以個(gè)人身份參與行政決策，這種分散的形式在一定程度上便于直接向行政機(jī)關(guān)表達(dá)個(gè)人利益訴求；但是，這種分散化的個(gè)人參與可能會(huì)顯得勢單力薄，利益訴求過于個(gè)人化、具體化，往往難以得到重視與支持。另一種公眾參與的主體就是將這種分散化的個(gè)人參與組合起來形成合法組織，以組織化的身份參與行政決策。這種將個(gè)人零散的利益組合成集體利益進(jìn)行表達(dá)有助于提高影響力，更好地維護(hù)組織化的個(gè)人利益。[1]73

按照參與者的利益相關(guān)度、影響力因素可以將利益參與者分成：核心利益作用的個(gè)人或團(tuán)體；邊緣利益相關(guān)者；潛在利益相關(guān)者。核心利益相關(guān)者往往是對(duì)公共政策能產(chǎn)生重大影響的個(gè)人或團(tuán)體，而對(duì)行政決策起到間接制約、促進(jìn)作用的民眾是邊緣利益相關(guān)者。潛在的利益相關(guān)者與該政策僅有些微的聯(lián)系，會(huì)受到該政策的影響，但是影響力不大的一部分群體。他們可能也對(duì)該項(xiàng)重大行政決策具有參與意愿。在進(jìn)行重大行政決策時(shí)，為了確保政府的決策的出臺(tái)，有必要在決策前對(duì)相關(guān)的利益群體的利益進(jìn)行分析與考量，實(shí)現(xiàn)利益相關(guān)者之間的利益平衡。同時(shí)，對(duì)弱勢利益相關(guān)者權(quán)利的保障也是公眾參與的重要方面。

2.專家

國務(wù)院在2004年發(fā)布了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》第一次明確提出，能夠?qū)ι鐣?huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展在一個(gè)地區(qū)性范圍內(nèi)產(chǎn)生較大影響的決策，專業(yè)性和技術(shù)性較強(qiáng)的決策等在決策前要組織專家討論。[2]專家一般是以客觀中立者的身份(或間接利益相關(guān)者)參與重大行政決策，通過發(fā)揮個(gè)人的專業(yè)知識(shí)和技術(shù)，為決策中的各方參與主體提供客觀的科學(xué)論證及技術(shù)說明。專家參加重大的行政決策，是以其專業(yè)知識(shí)來保障重大行政決策的科學(xué)性，充分體現(xiàn)人民的智慧；利益相關(guān)主體參加重大的行政決策往往體現(xiàn)的是民情、民意。

由于專家具備相關(guān)的專業(yè)知識(shí)，其立場與觀點(diǎn)往往更受到?jīng)Q策機(jī)關(guān)的關(guān)注與重視，也更具有說服力。在重大行政決策中，專家應(yīng)當(dāng)保持中立的立場，利用其掌握的理論、實(shí)踐知識(shí)對(duì)行政決策的事項(xiàng)進(jìn)行科學(xué)分析，理智判斷。一旦專家不能站在中立、公正的立場上，就有可能會(huì)成為某些利益集團(tuán)、行政機(jī)關(guān)的傀儡，導(dǎo)致公共利益受到損害。因此，參與重大行政決策的專家不包括：“國家機(jī)關(guān)工作人員、參與過決策草案的起草或論證、其所在的科研機(jī)構(gòu)直接隸屬于政府機(jī)構(gòu)、與核心公眾有任何利益關(guān)系的人員等?！盵3]

二、重大行政決策中行政機(jī)關(guān)的地位與作用

很長時(shí)間以來，我國的行政決策中的選擇決定權(quán)主要掌握在行政決策機(jī)關(guān)手中。行政權(quán)呈現(xiàn)出擴(kuò)大的趨勢。[4]在強(qiáng)大的政府的管理下，行政機(jī)關(guān)和相關(guān)工作人員往往會(huì)履行職能錯(cuò)位，形成以自己為中心的工作思維，采取壟斷式的管理方式，沒有充分的考慮到人民的利益。在進(jìn)行社會(huì)管理中，與處在行政相對(duì)人地位的公民或者組織不處在同等的位置，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)缺乏平等意識(shí)，也對(duì)行政決策中的參與主體不重視。

隨著近年來政府推動(dòng)決策科學(xué)化、民主化改革，行政機(jī)關(guān)的協(xié)商意識(shí)也在逐漸增強(qiáng)，公眾的意見和建議也越來越受到?jīng)Q策機(jī)關(guān)的重視。行政決策權(quán)也逐漸從傳統(tǒng)的剛性權(quán)力變成為軟性權(quán)力，行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行重大決策時(shí)，其作為行政主體的權(quán)力和義務(wù)也發(fā)生了變化。既然我國憲法賦予了個(gè)人和組織參與權(quán)，那么行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行決策的時(shí)候應(yīng)當(dāng)履行相應(yīng)的義務(wù)，比如說決策信息公開，聽取公民個(gè)人和組織的意見、建議，及時(shí)進(jìn)行反饋，向其說明理由，等等。

公眾參與重大決策的一大關(guān)鍵是程序公開，決策要對(duì)外開放，決策機(jī)關(guān)不再是單一的決策者。公眾以參與者的角色加入到行政決策過程中，實(shí)現(xiàn)了與政府的互動(dòng)。公眾在決策中產(chǎn)生的影響力越來越大，公眾參與權(quán)在一定程度上監(jiān)督與制衡著行政決策權(quán)。行政機(jī)關(guān)與公眾的關(guān)系經(jīng)歷了從告知與被告知，咨詢與被咨詢到雙方共決。也就是說，在行政決策中，行政機(jī)關(guān)需要擺正其位置，履行其維護(hù)公共利益的職能。國務(wù)院2013年印發(fā)的《國務(wù)院工作規(guī)則》提出重大的行政決策必須經(jīng)過以下的程序：公眾的參與、專家組的論證、風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估、合法性審查和集體討論后做決定。重大的行政決策中的行政機(jī)關(guān)，其身份應(yīng)該是中立者與協(xié)調(diào)者，不能偏袒一方，也不能為自己謀私利。決策機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)基于公共利益，對(duì)公眾的不同意見受理并致力于使各方利益群體的利益沖突達(dá)到一個(gè)平衡的狀態(tài)。制定公共政策的目的是調(diào)整相關(guān)利益的沖突，合理分配社會(huì)資源。重大行政決策中，保障公民平等充分地參與是一項(xiàng)重大的前提，只有這樣才能實(shí)現(xiàn)合法、合理地制定公共政策，平衡各方利益。公眾向行政機(jī)關(guān)表達(dá)其意見，行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行資源分配時(shí)需要一定的考量，決策的程序也要向社會(huì)公開，實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的透明化決策。在一定程度上，公眾參與行政過程能夠起到約束行政機(jī)關(guān)的作用，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)民主和科學(xué)決策，從而避免行政權(quán)力被濫用。

三、重大行政決策中公眾參與的范圍

《國務(wù)院工作規(guī)則》列舉了重大決策的適用范圍。各地區(qū)以國務(wù)院發(fā)布的文件為參照樣本，并且結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，因地制宜，制定了相關(guān)文件規(guī)范重大行政決策的具體范圍。公眾參與的范圍往往是由重大行政決策的范圍來決定。以《湖南省行政程序規(guī)定》為例，其第三十一條通過肯定式列舉法，將八類事項(xiàng)列為重大行政決策范圍，并且在法條最后采用了兜底條款“其他需由政府決策的重大事項(xiàng)?！痹谝?guī)定公眾參與重大行政決策的范圍時(shí)，一般都采取上述辦法，結(jié)合概括、列舉等方式來劃定范圍。總的來說，重大行政決策應(yīng)該包括：“1.重大的行政措施，制定規(guī)范性文件等對(duì)公共利益具有重大影響的事項(xiàng)。2．重大的建設(shè)項(xiàng)目與工程事項(xiàng)。3．政府的規(guī)劃、計(jì)劃類事項(xiàng)。4．市場的監(jiān)管、資源的利用與資源的保護(hù)類事項(xiàng)。5．相關(guān)的應(yīng)急類事項(xiàng)?！盵5]38

部分地區(qū)也使用了排除法?？偟膩碚f，不在重大決策范圍的是: 權(quán)力機(jī)關(guān)與黨政機(jī)關(guān)的決策；行政立法；內(nèi)部的人事管理決定；行政決定行為；以及調(diào)解、仲裁等居間行為?！盵5]38

四、重大行政決策中公眾參與的類型分析

因公眾參與的廣度、深度存在不同，其帶來的法律效果也存在差異，通過這些表現(xiàn)可以將公眾參與劃分為不同的類型。公共行政學(xué)學(xué)者謝莉·安斯汀在其著作中，將公眾參與劃分成三大類：非參與、象征性的參與和實(shí)體性的參與。非參與是一種假參與。公眾在這一公眾參與類型中，行政機(jī)關(guān)的最終目的是為了更順利的在公眾中推行這一政策，并非切實(shí)征求公眾意見，整個(gè)公眾參與流于形式。桂萍在其《公眾參與重大行政決策的類型化分析》文中，認(rèn)為公眾參與存在五種實(shí)踐類型：“行政操縱型的公眾參與、專家主導(dǎo)型的公眾參與、協(xié)作型的公眾參與、授權(quán)型的公眾參與和技術(shù)輔助型的公眾參與?！盵6]

就參與的類型而言，在公眾參與的重大行政決策中，上文所提及的非參與這一種參與形式使得公眾處于完全被動(dòng)的局面，不是真正的公眾參與；行政操縱性的公眾參與也不是真正的參與；技術(shù)輔助型的公眾參與主要是隨著科技的發(fā)展，公眾參與出現(xiàn)的一些新的途徑與形式。筆者不建議將其單獨(dú)列為公眾參與的一大類型，因?yàn)樗梢源嬖谟诿恳环N類型的公眾參與運(yùn)作中，所以將其看作是公眾參與的途徑進(jìn)行研究更為合適。結(jié)合我國的行政法治的特色，筆者認(rèn)為，重大行政決策公眾參與的類型應(yīng)當(dāng)劃分為：政府主導(dǎo)型，專家主導(dǎo)型，協(xié)作共商型，授權(quán)決策型，在這些參與類型中，公眾的參與程度由淺入深。

(一)政府主導(dǎo)型公眾參與

在政府的倡導(dǎo)與推動(dòng)下，由政府主導(dǎo)的公眾參與，一般被稱為政府主導(dǎo)型的公眾參與。主要適用于城市規(guī)劃、計(jì)劃類，與政府的本職工作聯(lián)系密切的事項(xiàng)。這也是我國主要的公眾參與類型，多以聽證會(huì)的形式來開展。聽證會(huì)主要是圍繞政府在治理社會(huì)中采取的管理方式、手段、政策制定等，在這一類型中，公眾的參與程度往往會(huì)受到一定的限制，實(shí)質(zhì)上是政府進(jìn)行政務(wù)公開，公民參與進(jìn)行交流與協(xié)商。在這一公眾參與中，公民結(jié)合行政機(jī)關(guān)提供的相關(guān)信息，反映其建議與訴求，再由行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)決策，最終圍繞著具體的行政決定。例如，決策成立某類組織如環(huán)保組織；某某價(jià)格聽證會(huì)等等。同時(shí)，在土地征收、房屋拆遷、環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的公眾參與，公開的主要目的是保障公民的權(quán)利，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)在行政行政權(quán)力的時(shí)候?qū)π姓鄬?duì)人作出了具體的行政行為。因此，要給予公民陳述申辯的機(jī)會(huì)，充分保障公眾的權(quán)利不受侵害。

政府主導(dǎo)公眾參與，是因?yàn)樗軌蛐惺瓜鄳?yīng)的行政職權(quán)，擁有一定的行政權(quán)力。在這一參與類型中，公眾多表現(xiàn)為末端參與，其能發(fā)揮的作用和實(shí)現(xiàn)的價(jià)值是有限的。在這種形態(tài)下，公眾參與的結(jié)果要依靠政府的自我角色定位與工作水平，對(duì)行政機(jī)關(guān)與公眾來說都不是最理想的參與的狀態(tài)。

(二)專家主導(dǎo)型公眾參與

這一類型的公眾參與主要體現(xiàn)在一些具有技術(shù)含量的重大行政決策中，為了決策的科學(xué)性，行政機(jī)關(guān)會(huì)召開專家會(huì)議，由專家隊(duì)伍對(duì)相關(guān)問題進(jìn)行科學(xué)性分析。我國通行的是專家咨詢委員會(huì)模式。經(jīng)過決策者組織與任命，與決策內(nèi)容不存在利害關(guān)系的專家將會(huì)組成委員會(huì)，只對(duì)技術(shù)性問題提供指導(dǎo)與建議，出具相關(guān)的意見報(bào)告書。這種類型的特點(diǎn)就是對(duì)專家的依賴性很強(qiáng)；同時(shí)，在決策過程中專家的物質(zhì)利益不會(huì)直接受決策結(jié)果影響，因此一般能夠得出較為科學(xué)和客觀的結(jié)論。這種模式尤其適用重大環(huán)境影響評(píng)價(jià)的公眾參與中，決策問題被轉(zhuǎn)化為技術(shù)問題，專家的建議往往能影響行政機(jī)關(guān)的決策。也因?yàn)榫哂袑＜业慕ㄗh，決策者往往能規(guī)避這一類重大決策帶來的責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn)。

然而，在這一公眾參與類型中，決策機(jī)關(guān)很有可能喪失對(duì)決策的控制，為了避免重大行政決策權(quán)的失控，在專家遴選機(jī)制中行政決策機(jī)關(guān)可能會(huì)下功夫。在專家選擇中，將其選擇專家的權(quán)力合法化，選擇指定專家，或是與自己的決策傾向相一致的專家組成委員會(huì)。因此，也要防范產(chǎn)生專家決策錯(cuò)位、專家理性缺失等問題。

(三)協(xié)作共商型公眾參與

協(xié)作共商型相對(duì)前兩者來說，在公眾參與的程度上又進(jìn)了一步，它存在的價(jià)值與傳統(tǒng)的行政決策形式不同，主要是為了協(xié)調(diào)相關(guān)利益矛盾。這使得公民在一定程度上也能行使行政決策權(quán)力。公民通過其與決策者進(jìn)行談判，在一定程度上能夠達(dá)成與決策者的一致意見。[6]52在這里，公眾飾演的是協(xié)商者，掌握了一定的主動(dòng)權(quán)，能夠及時(shí)向行政機(jī)關(guān)提出自己的意見，及時(shí)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的反饋意見，通過兩方互動(dòng)有利于行政決策的合理制定。協(xié)作共商模式可以提高行政機(jī)關(guān)的工作效率，降低進(jìn)行重大決策的成本，并且能有利于決策的推行與實(shí)施。這是一種可持續(xù)性的公眾參與的類型，一般以商討會(huì)的形式開展。協(xié)作共商型的參與非常重要，是行政政策制定中政府匯聚民智的重要途徑，同時(shí)也是表達(dá)公共利益的一大機(jī)制。經(jīng)過協(xié)商而制定的決策，容易得到公眾的支持，在執(zhí)行過程中相對(duì)比較順暢。協(xié)作共商型對(duì)公眾參與的主體往往也具有較高的要求，一般要求以非政府組織形式出現(xiàn)，且有組織領(lǐng)袖對(duì)這一參與進(jìn)行全程負(fù)責(zé)；同時(shí)，該組織具有組織經(jīng)費(fèi)足以支付相關(guān)的開支。

(四)授權(quán)型公眾參與

這是一種深度的公眾參與模式。謝莉·安斯汀在參與階梯理論中，認(rèn)為授權(quán)、公眾控制是公眾參與中的較高階段。公民或者組織在于決策機(jī)關(guān)進(jìn)行談判協(xié)商之后，取得了政府的特別的授權(quán)，得到重大行政決策的全部或者部分的授權(quán)。與傳統(tǒng)的參與模式不同，決策者將決定權(quán)完全轉(zhuǎn)交給被授權(quán)的個(gè)人和組織。這里的授權(quán)意味著“公民意識(shí)到了其潛在的巨大的影響力，通過一部分有代表性的公民的參與，能夠?qū)φ臎Q策產(chǎn)生較大的效果的參與方式。可以通過投票這種授權(quán)手段來參與?！盵7]授權(quán)型公眾參與的社會(huì)效果是由政府的制度規(guī)定主要決定的，同時(shí)與公眾的自身素質(zhì)也有很大的聯(lián)系，只有具備一定的參、議政能力，以及有較高的文化素質(zhì)才能順利地進(jìn)行公眾參與。

隨著科技的發(fā)展、社會(huì)的進(jìn)步，公眾參與的途徑也呈現(xiàn)著多樣化的趨勢，除了傳統(tǒng)的聽證制度、網(wǎng)上征求意見、咨詢委員會(huì)制度、座談會(huì)、論證會(huì)等，逐漸出現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)實(shí)名制、微博進(jìn)行問政等新的途徑。借助于網(wǎng)絡(luò)等電子媒體，開辟了公眾參與的新熱點(diǎn)。公眾利用電子技術(shù)這一中介，能夠遠(yuǎn)程參與行政決策中召開的聽證會(huì)、論證會(huì)，并且形成良性互動(dòng)，及時(shí)反映訴求，實(shí)現(xiàn)了遠(yuǎn)程民主。網(wǎng)絡(luò)作為重大行政決策公眾參與的新渠道，有利于克服實(shí)踐中出現(xiàn)的距離或不可抗力問題，擴(kuò)大公眾參與的途徑。在進(jìn)行本文上述四種類型的公眾參與時(shí)，都可以利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，便利市民參與重大決策。

總而言之，公眾參與重大行政決策是基于行政法的合法與合理性原則而存在的，這也是我國的重要程序之一。以公眾參與的基礎(chǔ)、功能和目標(biāo)為標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)公眾參與的類型進(jìn)行分析，有利于推進(jìn)公眾參與制度的發(fā)展與完善，也有助于推動(dòng)我國的行政法治進(jìn)程。

[1] 肖北庚,王偉,鄧惠強(qiáng).行政決策法治化研究[M].北京:法律出版社,2015.

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2016-08-15

陳蘇(1993—)，女，湖南株洲人，法學(xué)專業(yè)2015級(jí)碩士研究生，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)。

D922.11

A

1671-8275(2017)06-0014-04

寸 心