王 佳

社保基金監(jiān)管研究綜述

王 佳

社保基金關系國計民生，是現(xiàn)代社會保障制度建立的物質基礎和有效運行的財力保障。社?；鸬陌踩\行離不開有效的監(jiān)管制度。研究國內有關社?；鸨O(jiān)管制度的文獻，可以更好地發(fā)現(xiàn)社?；鹧芯恐写嬖诘膯栴}，為完善政策提供借鑒。

社?；?；監(jiān)管；問題；路徑研究

我國經濟發(fā)展進入新常態(tài)以后，在制度黏性機制與居民渴望穩(wěn)定與安全心理的雙重作用下，社?；鹂偸杖肴猿手鹉晟蠞q趨勢。在委托代理理論的影響下，由合適的機構監(jiān)管基金安全，由合理的機制確?；鸬氖找嬖絹碓街匾?。2006年上海社保案，多達幾十億元的社?；鸨贿`規(guī)挪用，在政界、商界和社會上引起軒然大波，更是刺痛了民眾敏感的神經。它不僅損害了行政部門的公信力，更使民眾質疑政府監(jiān)管的力度和效度，社?；鸨O(jiān)管如何實現(xiàn)低成本、高收益的監(jiān)管越來越引起社會各界的重視。2012年6月，《社會保障“十二五”規(guī)劃綱要》出臺，特別強調加強社?；鸨O(jiān)管的重要性。社?；鹕婕皣嬅裆?，其科學的監(jiān)管和有效的運營對社會保障制度乃至整個社會的穩(wěn)定至關重要。研究國內有關社?；鸨O(jiān)管體系的文獻，可以更好地發(fā)現(xiàn)社?；鹧芯恐写嬖诘膯栴}，為完善政策提供借鑒。

一、對社?；鸨O(jiān)管重要性的認識

經濟基礎決定上層建筑，作為物質基礎的社保基金，是社會保障有序運行的關鍵。收支和投資運營過程中，社?；鸫嬖诟鞣N風險，基金規(guī)模與存在的風險正相關。因此，建立一套合理有效的監(jiān)管體系，是我國社?；鸨O(jiān)管制度的重要內容。陳佳貴認為，我國社保基金采用統(tǒng)賬結合的方式，統(tǒng)籌資金和賬戶資金的風險承受能力是不一樣的，因此，其復雜性要高于任何一國社保制度對其社?；鸢踩缘囊蟆1]社?；鸬陌踩枰_保，其保值增值也不容忽視。魏志華、林亞清的研究表明，以資產安全性、流動性為前提，有效地對規(guī)模龐大的社?；疬M行投資管理，成為我國社?；鸸芾硭媾R的一個關鍵挑戰(zhàn)和亟待解決的難題。[2]肖響認為不進行有效靈活的投資運營，基金就面臨著貶值風險，基金受益者的利益就會受損，因此應該積極探索使基金增值的途徑。[3]只有完善監(jiān)督、管理兩大職能，加強社會保險基金監(jiān)管，才能讓社?；鸶玫貫閺V大人民服務，促進和諧社會的構建。

二、我國社保基金監(jiān)管存在的問題

社?；鸨O(jiān)管立法不完善，監(jiān)管機制不健全。首先，頂層設計還未制定出有關社?；鸨O(jiān)管的綱領性法律文件，現(xiàn)行立法層次較低，而且，在具體的實施過程中，法律效力有效性低，致使社保基金被違規(guī)挪用的案件時有發(fā)生，導致社保基金制度無法有效運轉。[4]其次，管理部門內控薄弱，獨立監(jiān)管機構缺位。趙麗華認為，我國社會保障機構存在監(jiān)督定位不明確的問題，往往是地方政府、社保部門既作為監(jiān)管者，又是資產運營管理者，經營權和管理權合一，易導致“暗箱操作”。[5]再次，監(jiān)管主體間職能混亂，職責不清。勞動和社會保障、財政、審計部門作為社保監(jiān)管組織體系中三個部門，分工不明確，導致監(jiān)督普遍存在“缺位”“越位”現(xiàn)象。[6]社會監(jiān)督作為社?；鸨O(jiān)管體系的重要組成部分，社?；馉可嬷鴥|萬勞動者的切身利益。但是，目前我國封閉運作的基金運營機構，缺位的社會監(jiān)督，不到位的問責機制，透明度不高的基金收支，使公信力下降，為一些不法分子進行暗箱操作、權力尋租提供了空間。

在社?；鸬倪\作管理方面，管理過死導致社保基金運營缺乏靈活性和競爭性。社?；鸸芾頇C構為確保社保基金的安全性、完整性，對社?；鹜顿Y運營做了嚴格的準入機制設置：注冊資本有最低限額；管理人員專業(yè)化;健全的組織機構、管理制度及風險內控制度。[7]其目的是好的，但是國內只有極為有限的投資主體符合上述條件，這就使得社?；鹛幱趬艛噙\營狀態(tài)，不利于資金運營效率的提高，尤其是在我國目前金融市場尚未規(guī)范的情況下，利用壟斷進行不正當競爭以謀取特殊利益的現(xiàn)象較為嚴重。

三、完善我國社保基金監(jiān)管制度的路徑研究

針對我國社?；鸨O(jiān)管存在的問題，國內學者就社保基金的監(jiān)督和運營管理兩大職能提出了諸多完善建議。

(一)社?；鸬谋O(jiān)督

當前老齡化背景下，我國社?；鹬Ц洞嬖诤艽笕笨?，保值增值壓力巨大，完善現(xiàn)有社?；鸬谋O(jiān)督體系成為當務之急。

1.完善內部監(jiān)督體系

內因決定著事物的性質和發(fā)展方向。王亞芬認為，完善社?；鸨O(jiān)管體系的基礎是內部監(jiān)督，在內部建立一系列相互聯(lián)系、相互制約的制度及實施相應的管理是必要措施。[8]周天翔認為，涉及收費、賬戶管理、投資運營、支出等眾多環(huán)節(jié)的社?；鸨O(jiān)管，基金監(jiān)管部門和相關配合部門的協(xié)調配合是應有的。[9]孫永勇、胡海提出分權制衡原則，認為各個相關部門應共同參與，既有分工，又有協(xié)作，各盡其能，進而提高工作效率和管理水平。[10]巴曙松、劉先豐提出將社?；鹦姓块T、基金管理部門分離，加大對監(jiān)督管理環(huán)節(jié)的投入，建立統(tǒng)一、獨立的強勢監(jiān)管主體，從而在制度上最大限度地避免違規(guī)行為的出現(xiàn)。[11]社?；鸬谋O(jiān)管工作是一項系統(tǒng)工程，需要各個子系統(tǒng)既發(fā)揮各自的作用，又協(xié)調配合。

2.完善外部監(jiān)督體系

雖然社保基金的內部監(jiān)督對基金的安全起決定性作用，但是外部監(jiān)督的促進作用是不容忽視的。外部監(jiān)督包含行政、法律和社會三大監(jiān)督。[12]2011年7月1日開始實施的《中華人民共和國社會保險法》，是社會保障法制建設中的一個里程碑式的法律文件，但相比較于發(fā)達國家，我國還沒有建立起完善的社會保障方面的法律法規(guī)體系。在行政監(jiān)督方面，周天翔提出激勵牽引機制，包括物質激勵、目標激勵和信心激勵，最終實現(xiàn)監(jiān)管人員在責任與利益間的平衡，從而提高對基金的監(jiān)管質量。[9]外部監(jiān)督離不開行政、法律監(jiān)督，也離不開多元的社會監(jiān)督。何黎花提出，要落實社?；鸬淖饔茫仨毘浞职l(fā)揮工會、輿論、民眾等監(jiān)督力量的作用，形成監(jiān)督共同機制。[13]但是，學界也有不同看法。例如，鄭秉文認為，仍處于發(fā)展階段的中國，不僅沒有形成公民社會，而且沒有社會監(jiān)督歷史傳統(tǒng)，遠不如行業(yè)監(jiān)管和行政監(jiān)管更為有效。[14]綜上所述，社?；鸨O(jiān)管工作要做好，必須構建共同協(xié)調機制，以最小風險，保證基金安全運營，進而保值增值。

(二)社?；鸬倪\營管理

目前，我國社保基金在累積和結余上規(guī)模龐大，以確?；鸢踩珵榍疤幔鸨Ｖ翟鲋的芊駥崿F(xiàn)顯得尤為重要。在市場經濟條件下，要想實現(xiàn)社?；鹗找姹M可能最大化，社保基金有效參與市場發(fā)展必不可少。如何將社?；疬M行市場化運作，孫立彬提出，應根據(jù)我國國情，在條件成熟時建立“社會保障銀行”——只承擔社會保障基金投資經營權，政府部門承擔基金的管理權。[15]建立社保銀行，既可使政資分離，又能推動國家急需的基礎產業(yè)與基礎設施的發(fā)展，最終實現(xiàn)社保基金的增值。胡繼曄利用近14年(1993～2006)中國資本市場運行的數(shù)據(jù)實證證明，社保基金在股市的收益率要高于國債和銀行存款。[16]社保基金入市，在提高基金收益率的同時，又可降低通貨膨脹風險。目前，我國社保基金直接投資主要在國內市場?？車鲝娬{海外市場對社?；鸬闹匾?，認為我國社?；饝摰胶Ｍ馐袌鲞M行投資，而不是把雞蛋全放在一個籃子里。[17]筆者認為，這些運營管理建議具有合理性，但需要有成熟的資本市場和有效的制衡機制，而我國目前還不具備這些條件，真正實現(xiàn)社?；鹜顿Y多元化，任重道遠。

目前，國內有關社?；鸨O(jiān)管文獻的研究主要側重于事中及事后的監(jiān)督控制，對事前控制研究的比較少。在完善社?；鸨O(jiān)管體系的過程中，建立一套從監(jiān)管機構的頂層到底層，層層設置風險預警人員的機制，以達到事前控制的效果是非常必要的。

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1006-2920(2017)03-0090-03

10.13892/j.cnki.cn41-1093/i.2017.03.011

王佳，河南大學哲學與公共管理學院社會保障碩士研究生(開封 475004)。

(責任編輯孟俊紅)