肖方仁

(湖州師范學(xué)院 社會發(fā)展與管理學(xué)院，浙江 湖州 313000)

“美麗鄉(xiāng)村建設(shè)”政策效應(yīng)的權(quán)利分析視角*

肖方仁

(湖州師范學(xué)院 社會發(fā)展與管理學(xué)院，浙江 湖州 313000)

公共政策效應(yīng)的權(quán)利分析，是一個較新的視角，它一改往日公共政策研究中以成本收益、效率等價值觀指導(dǎo)的簡單分析。經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)的當(dāng)下，民眾的權(quán)利意識凸顯，農(nóng)民權(quán)利更是備受關(guān)注，它是建設(shè)和諧社會、實現(xiàn)中國夢的核心問題?！懊利愢l(xiāng)村建設(shè)”是新農(nóng)村建設(shè)的升級與繼續(xù)，是一項重要的民生工程。本文通過權(quán)利分析方法構(gòu)建的分析框架，基于經(jīng)濟(jì)收益權(quán)、生存環(huán)境權(quán)和自由發(fā)展權(quán)，借助行為研究、價值研究和規(guī)范研究三個維度，展現(xiàn)了“美麗鄉(xiāng)村建設(shè)”相關(guān)政策對農(nóng)民權(quán)利的關(guān)注。

“美麗鄉(xiāng)村建設(shè)”；政策效應(yīng)；權(quán)利分析方法

一、導(dǎo) 論

傳統(tǒng)的政策分析基本上圍繞成本收益、效率等一些關(guān)鍵詞展開，隨著公共政策學(xué)科的發(fā)展以及人們對政策分析認(rèn)識的不斷深入，政策分析逐漸從實證主義轉(zhuǎn)向后實證主義，相應(yīng)的，對公共政策評價的標(biāo)準(zhǔn)從關(guān)注經(jīng)濟(jì)、效率轉(zhuǎn)向了更為全面的價值分析，不僅包括效率和效益，還包括民主、公平、公正、權(quán)利等議題。

(一)政策分析的三個維度

政策是政治組織的職能，應(yīng)該取決于包括政府的性質(zhì)、權(quán)利來源以及其他社會組織壓力等在內(nèi)的許多因素[1](P30)。有人認(rèn)為，政府決定做和決定不做的事情都是公共政策[2](P2)，而政策分析可以被理解為提供政策過程中的知識的過程[3](P39)。政策分析的目的不僅限于提供“事實”，政策分析者還設(shè)法提供關(guān)于價值及可取的行動方法的信息；它不僅包括政策建議，還包括政策評價[3](P72)。在政策分析過程中，“分析”一詞是從它最普遍意義上被使用的，政策分析是個非常綜合性的工作。

有多種方法貫穿于政策分析的全過程。政策分析者應(yīng)該能提供關(guān)于三種問題的信息及合理的論證，即價值、事實和行動。價值的實現(xiàn)是問題是否已被解決的主要檢驗；事實的存在會限制或促進(jìn)價值的實現(xiàn)；行動的采納會導(dǎo)致價值實現(xiàn)[3](P73)。在提供相關(guān)信息及合理論證時，分析者可以運(yùn)用三種方法中的一種或多種，即經(jīng)驗的方法、實證的方法和規(guī)范的方法?；诖?，R.M.克朗指出對公共政策進(jìn)行系統(tǒng)分析的三個相互關(guān)聯(lián)的范疇，即行為研究、價值研究和規(guī)范研究，分別涉及“是什么”，“偏好什么”和“應(yīng)該如何”的問題[4](P47)。雖然公共政策的純行為研究一般不涉及價值觀念，或者說應(yīng)該將事實與價值觀念區(qū)分開來，然后在更大的價值觀念范圍內(nèi)考慮這些事實，然而事實上很難將事實和價值觀念截然分開。因為人們觀察的視角、邊界、觀察所選取的資料都受到分析人員價值判斷的影響。

政策研究的第二個范疇，即價值研究，更是體現(xiàn)為以某一價值觀標(biāo)準(zhǔn)對公共政策進(jìn)行的較為全面和深入的考察。價值研究所做的分析工作，在于確認(rèn)某種目的是否值得為之爭取，采取的手段是否能被接受以及改進(jìn)系統(tǒng)的結(jié)果是否“良好”。價值研究通過價值的確認(rèn)與分析而直接面對價值問題。它的假設(shè)前提是人類系統(tǒng)價值觀是所有行動和行為的主要決定因素。

規(guī)范研究作為政策分析的第三個范疇，它提出了“應(yīng)該如何”的問題，更在于價值觀標(biāo)準(zhǔn)的最后指導(dǎo)。規(guī)范研究在三個方面與價值問題相聯(lián)系：首先，想取得某種結(jié)果，原因就在于對它們是好的和值得的；其次，在選擇手段時要考慮其是否合意、可行、可用和有效；第三，假定受到未來政策影響的任何組織，對政策所產(chǎn)生的結(jié)果不會面臨價值對抗。

在整個研究中，這三個范疇不應(yīng)該各自孤立的進(jìn)行，我們將它界定為政策評價的三個維度。通過這三個維度的分析，應(yīng)該可以實現(xiàn)較為全面的評估。不過，這三個維度的分析都與價值標(biāo)準(zhǔn)緊密相連。因為不同的評估者會依據(jù)自己的價值與標(biāo)準(zhǔn)，對同一政策的優(yōu)劣與否得出截然不同的結(jié)論，從而可能造成沖突。這就需要有一種價值觀標(biāo)準(zhǔn)貫穿于這一評價的整個過程，指導(dǎo)相互關(guān)聯(lián)各維度的政策分析。本文是一項對“美麗鄉(xiāng)村建設(shè)”相關(guān)政策進(jìn)行的較為詳細(xì)的思考與評價，而確立一種價值觀基礎(chǔ)作為我們政策評價的標(biāo)準(zhǔn)是首先要思考的問題。

(二)權(quán)利：公共政策分析中一種備受關(guān)注的價值

政策過程中的簡單化思維是一種普遍現(xiàn)象，從成本收益的經(jīng)濟(jì)價值和功利視角進(jìn)行的公共政策分析，就是這樣一種簡單思維。這種價值觀，其思想根源可以追溯到文藝復(fù)興時期對科學(xué)和理性的崇尚，之后的牛頓經(jīng)典力學(xué)將它發(fā)展至高峰，它直接影響到社會生活的方方面面。歐洲多少年以來幾乎所有的政治和社會生活都成了理性主義或近理性主義的[5](P3)，因為這種簡單性信念滿足了人類對于確定性和穩(wěn)定性的需求和渴望。

在邁克爾·歐克肖特看來，理性主義政治的特點(diǎn)首先在于它是功利主義的，這種理性主義的政治是將理性視作純粹工具使用的政治，它唯一的目的就是成功，按照現(xiàn)代的評價標(biāo)準(zhǔn)就是經(jīng)濟(jì)發(fā)展上的成功。為了實現(xiàn)效率與成功，不甘失敗者總是身不由己地傾盡全力去擴(kuò)大生產(chǎn)、降低成本、拓展市場、操控資源……，而生態(tài)環(huán)境的失衡便是在這種格局中鑄就的*可參見：丹尼爾·A·科爾曼：《生態(tài)政治》，譯者的話，上海譯文出版社，2002年版。。不過，僅有效率是不夠的，單純追求理性與效率，必然會耽誤和忽視其他方面的價值。[6]其實，除效率之外，社會中其他很多重要價值，它們對于人類的體面生活和尊嚴(yán)地生存同樣也是至關(guān)重要的。阿瑪?shù)賮啞ど难芯亢诵闹黝}就是對這種簡單地以經(jīng)濟(jì)效率來看待發(fā)展的觀念進(jìn)行批判，從而提出“自由是發(fā)展的首要目的，自由也是促進(jìn)發(fā)展的不可或缺的手段”這一重要論斷[7](P7)。顯然，公共政策評價的標(biāo)準(zhǔn)不能僅局限于傳統(tǒng)的效率和理性，而需要擴(kuò)展至包括自由、權(quán)利在內(nèi)的更為廣泛的價值領(lǐng)域。

在整個近現(xiàn)代社會中，權(quán)利概念都是最神圣而又最含混的概念。從啟蒙思想家確立起權(quán)利的概念以來，關(guān)于人的權(quán)利的理解一直從屬于一種“普世精神”*可參見：張康之：《尋找公共行政的倫理視角》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2002年版。雖然啟蒙運(yùn)動是以理性主義作為基本指導(dǎo)思想的，但是對權(quán)利的強(qiáng)調(diào)也正是在這時候開始。，一直影響著西方國家的發(fā)展。比如，強(qiáng)健的權(quán)利意識就一直是美國法律文化的重要特征，而弱勢群體的權(quán)利要求與權(quán)利抗?fàn)幨瞧浞晌幕囊粋€亮點(diǎn)[8](P8)?，F(xiàn)代觀點(diǎn)認(rèn)為，權(quán)利概念之要義是資格[9](P111)。權(quán)利包括兩類，行為權(quán)和接收權(quán)，即有資格去做某事或用某種方式去做某事的權(quán)利和有資格接受某物或以某種方式受到對待的權(quán)利。

不過，隨著對權(quán)利理解的深入，它所涉及的范圍也擴(kuò)大化了。任劍濤曾經(jīng)指出，權(quán)利是基于人的不可剝奪的天賦性質(zhì)而言的，它是平民得以正常生活的依托，它包括得到法律保護(hù)的法律權(quán)利，以及合理要求受到尊重、個人得到肯定等道德權(quán)利[10](P4)。顯然，權(quán)利概念已經(jīng)包含了一種道義，只有這一概念才能為獨(dú)立、自主、平等、自由等所有有利于個體存在的要求提供合理的根據(jù)。比如，因為生態(tài)環(huán)境是人生存和發(fā)展必須具備的最基本條件，享有良好的生存生態(tài)環(huán)境就是一項基本權(quán)利，根本不在乎法律是否為此做出明確規(guī)定。別人不給你提供好的生態(tài)環(huán)境和生存環(huán)境就構(gòu)成了對權(quán)利的侵犯。

不過，權(quán)利是與義務(wù)相對應(yīng)的，每個人在享有權(quán)利的同時也有保護(hù)他人權(quán)利的義務(wù)。因此，對權(quán)利予以保證的問題，更多地隱含著一種對平等的追求。大家都擁有權(quán)利，實質(zhì)性地是大家都能擁有實現(xiàn)某種目標(biāo)的可能資格，不能隨意侵犯。按照科恩的觀點(diǎn)，平等主義的目的“是消除非自愿的不利條件”[11](P213)，即某些人不應(yīng)該比其他人差，平等就是實現(xiàn)最差者的優(yōu)先權(quán)。在發(fā)展已經(jīng)不平衡的今天，權(quán)利的缺乏者因為長期受到忽視，形成了不平等的地位，他們需要優(yōu)先對待，實現(xiàn)福利、資源、機(jī)會直至能力平等，而實現(xiàn)公民權(quán)利的真正平等，是社會制度完善、制定正義的公共政策的本質(zhì)要求。那么作為國家和政府，如何在公共政策中體現(xiàn)對民眾權(quán)利吁求的及時回應(yīng)，其結(jié)果又會如何，這已經(jīng)成為公共政策分析之重要課題。

改革開放30多年，中國政府強(qiáng)調(diào)以人為本的發(fā)展，開展將發(fā)展作為執(zhí)政興國的第一要務(wù)前提下的新農(nóng)村建設(shè)以至“美麗鄉(xiāng)村建設(shè)”，體現(xiàn)了國家對農(nóng)民權(quán)利的逐漸重視，這是一個從義務(wù)本位轉(zhuǎn)向權(quán)利本位的轉(zhuǎn)型過程。

(三)“美麗鄉(xiāng)村建設(shè)”的發(fā)展歷程

在中國，對農(nóng)村建設(shè)與發(fā)展的探索從未停止過，其歷史可以追溯到20世紀(jì)二、三十年代晏陽初在河北定縣開展的鄉(xiāng)村平民教育試驗。1978年黨的十一屆三中全會之后，百家爭鳴的理論研究與生機(jī)勃勃的農(nóng)村發(fā)展實踐相映生輝，農(nóng)村建設(shè)較之改革開放前發(fā)生了巨大的變化。

2001年開啟的農(nóng)村稅費(fèi)改革標(biāo)志著國家對農(nóng)村問題的重新認(rèn)識。之后，2003年國務(wù)院出臺了《關(guān)于全面推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)的意見》，2004年正式以新世紀(jì)第一個一號文件的形式，提出關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見。2005 年3 月，時任總理溫家寶在《政府工作報告》中提出，2006年將在全國全部免除農(nóng)業(yè)稅。

2005 年10 年月召開的黨的十六屆五中全會提出了“建設(shè)社會主義新農(nóng)村”的時代命題?！敖ㄔO(shè)社會主義新農(nóng)村”包含了新的含義和新的思路，提出了“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的社會主義新農(nóng)村建設(shè)的目標(biāo)和要求。2006 年2 月21日，中央下發(fā)了《中共中央、國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》(即2006年一號文件)，對建設(shè)社會主義新農(nóng)村的意義、內(nèi)涵和任務(wù)做了更為全面和深刻的闡述，讓建設(shè)社會主義新農(nóng)村成為具有嶄新和鮮明時代內(nèi)涵的國家戰(zhàn)略*參見，郭偉：《社會主義新農(nóng)村建設(shè)的歷史脈絡(luò)》，載《廣東社會主義學(xué)院學(xué)報》，2007年第7期。真正意義上的新農(nóng)村建設(shè)從2006年前后算起，是有道理的。。

2006年至今，每年的中央一號文件都在年初對未來一年的新農(nóng)村建設(shè)相關(guān)問題進(jìn)行規(guī)劃和部署，將農(nóng)民增收、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、穩(wěn)步推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)作為其核心議題*可參見歷年中央“一號文件”。http://www.tdzyw.com/2016/0129/39864.html.。特別是最近幾年的中央一號文件更是從加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，關(guān)注農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)農(nóng)民增收，加大惠農(nóng)政策力度，實現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，進(jìn)而深入推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)等方面進(jìn)行了反復(fù)強(qiáng)調(diào)。中央政策從過去更多集中關(guān)注農(nóng)民收入，轉(zhuǎn)向關(guān)注農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，切實關(guān)注農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，體現(xiàn)了政策從聚焦單一權(quán)利主題，轉(zhuǎn)向更廣泛的權(quán)利關(guān)注。

2012年中共十八大閉幕之后，習(xí)近平提出了實現(xiàn)中國夢的宏大議題，此后在很多場合對中國夢進(jìn)行了深刻地闡述。習(xí)近平多次強(qiáng)調(diào)，中國夢是和平、發(fā)展、合作、共贏的夢，是所有中國人的夢，它需要實現(xiàn)包容式發(fā)展，平等對待農(nóng)民、關(guān)注農(nóng)民權(quán)利。2013年12月，習(xí)近平在中央經(jīng)濟(jì)工作會議上強(qiáng)調(diào)：“我們要的是實實在在、沒有水分的速度，是民生改善、就業(yè)比較充分的速度……，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量和效益得到提高又不會帶來后遺癥的速度。”要真正富裕農(nóng)民，提高農(nóng)民，扶持農(nóng)民。

注重生態(tài)文明建設(shè)是我國“美麗鄉(xiāng)村建設(shè)”的工作重點(diǎn)。早在2005年8月，時任浙江省委書記的習(xí)近平在浙江湖州安吉余村考察時，就提出了“綠水青山就是金山銀山”的科學(xué)論斷。2013年9月7日，習(xí)近平在哈薩克斯坦納扎爾巴耶夫大學(xué)發(fā)表演講中又重點(diǎn)指出：“我們既要綠水青山，也要金山銀山。寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山?！边@生動形象表達(dá)了黨和政府大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的鮮明態(tài)度和堅定決心。2013年12月的中央農(nóng)業(yè)工作會議指出，“中國要強(qiáng)農(nóng)業(yè)必須強(qiáng)，中國要富農(nóng)民必須富，中國要美農(nóng)村必須美”，“強(qiáng)、富、美”就是中國三農(nóng)的目標(biāo)。在這次會議上，“美麗鄉(xiāng)村建設(shè)”作為全面小康社會建設(shè)的重點(diǎn)乃至實現(xiàn)中國夢的定位被著重強(qiáng)調(diào)。

“美麗鄉(xiāng)村建設(shè)”和新農(nóng)村建設(shè)這兩個概念之間，不是替代的關(guān)系，而是包容的關(guān)系；不是轉(zhuǎn)變的關(guān)系，而是升級的關(guān)系。美麗鄉(xiāng)村是新農(nóng)村建設(shè)需要實現(xiàn)的目標(biāo)。隨著國家對“美麗鄉(xiāng)村建設(shè)”的重視，各地政府也將新農(nóng)村建設(shè)作為頭等大事來抓，政府政績評估也開始逐漸轉(zhuǎn)向包括生態(tài)文明在內(nèi)的綜合性評價機(jī)制，直接引導(dǎo)著政府行為方式和價值觀念的轉(zhuǎn)變。

二、權(quán)利視野下“美麗鄉(xiāng)村建設(shè)”政策效應(yīng)分析

“美麗鄉(xiāng)村建設(shè)”是一項大型工程，它包含內(nèi)容廣泛的政策體系，是為實現(xiàn)農(nóng)民生活條件改善、生態(tài)環(huán)境良好、發(fā)展空間自由，其根本目的是為使農(nóng)民獲得前所未有的權(quán)利。那么對于新農(nóng)村建設(shè)以及為之而準(zhǔn)備實現(xiàn)的“美麗鄉(xiāng)村建設(shè)”而言，廣大農(nóng)民的權(quán)利體現(xiàn)得如何，這是判斷和評估“美麗鄉(xiāng)村建設(shè)”系列政策效應(yīng)的一個核心價值標(biāo)準(zhǔn)。

有學(xué)者從法學(xué)視角將農(nóng)民權(quán)利類型分為生存型、保障型和發(fā)展型權(quán)利，并將政治參與權(quán)作為一個重要分析內(nèi)容納入此分類中予以探討[12]。本研究將與農(nóng)民直接相關(guān)的基本權(quán)利細(xì)化為三種，即經(jīng)濟(jì)收益權(quán)、生存環(huán)境權(quán)以及自由發(fā)展權(quán)，并借助于R.M.克朗提出的政策分析中行為研究、價值研究和規(guī)范研究三個維度，對農(nóng)民的三種權(quán)利做出較為全面的考察。

(一)經(jīng)濟(jì)收益權(quán)

起碼的經(jīng)濟(jì)收益是保證人之生存所必須的，它屬于生存權(quán)之最重要內(nèi)容。根據(jù)《經(jīng)濟(jì)、社會、文化權(quán)利國際公約》，經(jīng)濟(jì)權(quán)是指公民有通過參加工作或國家提供幫助而獲得相當(dāng)生活水準(zhǔn)、免于饑餓的權(quán)利[13](P10,14)。收益權(quán)是指基于所有者財產(chǎn)而產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)利益的可能性，是所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上的實現(xiàn)形式。經(jīng)濟(jì)收益權(quán)就是指人們能夠基于個人勞動和財產(chǎn)所有權(quán)獲得經(jīng)濟(jì)利益的權(quán)利。

中國早已認(rèn)識到，生存權(quán)和發(fā)展權(quán)是首要的人權(quán)，是享有其他人權(quán)的基礎(chǔ)。不過也應(yīng)承認(rèn)，政府對經(jīng)濟(jì)收入增長以及財產(chǎn)收益等權(quán)利的重視，是隨著經(jīng)濟(jì)的進(jìn)步、社會現(xiàn)實的發(fā)展，以及國家本身所做努力而實現(xiàn)的，而與新農(nóng)村建設(shè)以及“美麗鄉(xiāng)村建設(shè)”相關(guān)政策所體現(xiàn)的，正是加快這一進(jìn)程所做的積極努力。

溫鐵軍指出，20世紀(jì)60年代的農(nóng)業(yè)學(xué)大寨就算是新中國新農(nóng)村建設(shè)的萌芽，只是它偏重于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，才導(dǎo)致了學(xué)大寨運(yùn)動沒能實現(xiàn)如日本、韓國一樣的新村效果[14]。農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收益長期不能得到較大的改善，與國家發(fā)展戰(zhàn)略也密不可分。和其他很多欠發(fā)達(dá)國家一樣，在建國之初依靠犧牲農(nóng)民利益推進(jìn)工業(yè)化是一種普遍現(xiàn)象*比如在韓國，樸正熙政府在20世紀(jì)60年代就采取了犧牲農(nóng)民利益發(fā)展工業(yè)的高速現(xiàn)代化政策。。雖然國家并不拒絕將農(nóng)民帶入更好的生活狀況，但由于經(jīng)濟(jì)實力不夠，加上面臨國際經(jīng)濟(jì)競爭，特別是東西方兩個陣營競爭的壓力，國家財政因此顯得力不從心，農(nóng)民權(quán)利無法得到充分保障。

1978年十一屆三中全會奠定了中國改革的基礎(chǔ)，在農(nóng)村的改革就是圍繞增加農(nóng)民收入這項工作來開展的。實行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，“交足國家的，剩下的都是自己的”成為農(nóng)民經(jīng)濟(jì)增收的一個重要動力，也成就了一次難得的農(nóng)民權(quán)利重構(gòu)歷程。不過農(nóng)村改革釋放的活力，因為20世紀(jì)90年代農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重，農(nóng)業(yè)的邊際收益遞減而萎縮。經(jīng)濟(jì)不公也成為阻礙社會進(jìn)步和團(tuán)結(jié)，阻礙社會主義目標(biāo)實現(xiàn)的最大絆腳石?！跋鄬儕Z”“權(quán)利貧困”成為新時期凸顯的問題，因農(nóng)民負(fù)擔(dān)引起的社會矛盾加劇，因社會貧富差距加大而出現(xiàn)的群體性事件層出不窮。資料顯示，中國居民個人收入的基尼系數(shù)1994年就已經(jīng)超過0.4這個臨界點(diǎn)，達(dá)到0.456。1998-2001年間分別是0.456、0.457、0.458和0.459，每年遞增0.1個百分點(diǎn)?；嵯禂?shù)的拉大，主要是由于城鄉(xiāng)差距拉大引起的。1998-2000年城鎮(zhèn)居民收入分別是農(nóng)村居民收入的2.52倍、2.66倍和2.80倍，呈現(xiàn)出不斷擴(kuò)大化趨勢[15](P144)。這都表明農(nóng)村的問題越來越嚴(yán)重，農(nóng)村改革勢在必行。

歷史地看，始于2001年的農(nóng)村稅費(fèi)改革在一定程度上減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，“稅改費(fèi)”提高了農(nóng)民稅費(fèi)完成方式的靈活性，但是農(nóng)民經(jīng)濟(jì)權(quán)利獲得的程度依然緩慢，直到2006年新農(nóng)村建設(shè)以及全面取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，農(nóng)民經(jīng)濟(jì)權(quán)利才實現(xiàn)了中國歷史上一次突破。然而，單靠農(nóng)民所擁有的非常有限的土地和稀缺的個人素質(zhì)與稟賦，農(nóng)民增收遭遇瓶頸。農(nóng)產(chǎn)品價格不高且波動劇烈，對農(nóng)民收入產(chǎn)生負(fù)面影響，因此為農(nóng)民尋求增收渠道依然是擺在國家面前的一項艱巨的任務(wù)。

單施氮、磷、鉀肥與不施肥處理相比，N30P0K0施肥處理下鮮草產(chǎn)量顯著高于對照N0P0K0(P<0.05)，其他各單施處理北林202苜蓿的鮮草產(chǎn)量與對照N0P0K0無顯著差異(P>0.05)，鮮草產(chǎn)量增幅為0.05%～5.29 %；氮、磷、鉀肥單施，N0P0K50、N0P0K100、 N0P60K0的干草產(chǎn)量顯著高于N0P0K0，其他肥料單施處理的干草產(chǎn)量與N0P0K0無顯著差異，干草產(chǎn)量增幅為5.7%～21.6 %。

2003年12月31日，中共中央國務(wù)院《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見》(即第2004年的1號文件)出臺，中央再次把農(nóng)業(yè)和農(nóng)村問題作為中央“一號文件”的主題，提出堅持“多予、少取、放活”的方針，首先解決農(nóng)民增收問題。2004年至今每年的一號文件主題都始終圍繞農(nóng)民增收和新農(nóng)村建設(shè)，其目的是拓展農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收益權(quán)利，增加農(nóng)民收入。農(nóng)民生存權(quán)利的改善狀況，可以用減少的貧困人口數(shù)字證明。數(shù)據(jù)顯示，1978年以來，參考國際扶貧標(biāo)準(zhǔn)，中國共減少了6.6億貧困人口，全球貧困人口數(shù)量減少的成就93.3%來自中國[16]。中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長陳錫文指出，農(nóng)民的人均收入一直保持持續(xù)穩(wěn)定增長的態(tài)勢。農(nóng)民的人均純收入從1978年的134元，增加到2008年的4761元。2015年農(nóng)民人均可支配收入11422元，與2014年相比，扣除價格因素之后，增長了7.5%，和2015同期城鎮(zhèn)居民收入增長幅度相比，比城鎮(zhèn)居民收入增長幅度高了0.7個百分點(diǎn)，農(nóng)民收入連續(xù)六年增長幅度高于居民*參見新華網(wǎng)，官方：中國農(nóng)民收入增幅連續(xù)六年高于城鎮(zhèn)居民，http://news.xinhuanet.com/politics/2016-01/28/c_128679352.htm。

從2006年新農(nóng)村建設(shè)和全面免除農(nóng)業(yè)稅費(fèi)至今已經(jīng)十年，農(nóng)民所擁有的經(jīng)濟(jì)收益權(quán)利越來越廣泛。農(nóng)民從原來完全依賴于土地種植獲得收入，到依靠土地轉(zhuǎn)讓或者以土地入股形式獲得年終分紅，到可以將土地使用權(quán)作為抵押貸款，實現(xiàn)了農(nóng)民權(quán)利的增長。不過，問題依然存在，比如，中國西部地區(qū)人口的“隱性饑餓”問題*參見，搜狐新聞網(wǎng)，院士：中國“隱性饑餓”人口數(shù)量達(dá)到3個億，http://news.sohu.com/20160903/n467500753.shtml、鄉(xiāng)村旅游市場中劣勢群體競爭力不足的問題、精準(zhǔn)扶貧基層“救命錢”可能被挪用的問題；還有，農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)不完整，土地權(quán)益被分割，甚至被侵犯的問題；土地作為農(nóng)民最主要的財產(chǎn)，能為他們帶來的財產(chǎn)權(quán)收益依然有待提高。

(二)生存環(huán)境權(quán)

人類社會依次經(jīng)歷了農(nóng)業(yè)文明和工業(yè)文明，現(xiàn)在進(jìn)入了生態(tài)文明這一人類文明發(fā)展的新階段。生態(tài)文明建設(shè)涉及廣泛的公民權(quán)利，而其標(biāo)志性權(quán)利為環(huán)境權(quán)，它賦予人們享有良好環(huán)境的權(quán)利*學(xué)術(shù)界所探討的環(huán)境權(quán)，一般不包括環(huán)境開發(fā)和使用權(quán)?？蓞⒁?，胡啟忠、袁佰武：《公民環(huán)境權(quán)利與環(huán)境保護(hù)》，載《生態(tài)經(jīng)濟(jì)》，2008年第12期。。在當(dāng)今國際社會，公民的環(huán)境權(quán)利作為一項新興的基本人權(quán)而受到廣泛關(guān)注[17]。

歷史地看，環(huán)境權(quán)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展等權(quán)利在一定程度上產(chǎn)生了沖突。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)文明和工業(yè)文明的發(fā)展雖然極大地豐富了物質(zhì)產(chǎn)品，但都忽視了環(huán)境容量和承載力，是靠犧牲環(huán)境換來的。在中國，長期以來城市甚至全國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在很大程度上也是以鄉(xiāng)村環(huán)境的犧牲為代價，以農(nóng)民生存環(huán)境權(quán)利作沉痛代價而實現(xiàn)的*參見，中國網(wǎng)，秦大河：中國改革開放30多年環(huán)境付出沉重代價， http://news.china.com.cn/2014lianghui/2014-03/09/content_31723960.htm.。農(nóng)民受環(huán)境污染而生病，生病致窮，這樣更是影響了他們的增收致富的能力，影響了其家庭參與社會競爭的資格。李昌平指出，和13年前相比，農(nóng)村環(huán)境作為城市生態(tài)系統(tǒng)的支持者一直是城市污染的消納方，絕大多數(shù)農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境更加惡化了*參見，中國新聞網(wǎng)，專家：絕大多數(shù)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境比十幾年前更惡化,http://www.chinanews.com/gn/2013/07-15/5041889.shtml.。各級地方政府普遍存在“重城鎮(zhèn)、輕農(nóng)村”的環(huán)保觀念，對農(nóng)村環(huán)境污染治理重視程度不夠，環(huán)保投入嚴(yán)重不足，沒有固定的治理資金來源和明確的投入政策。

中國改革開放經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的三十多年，是與污染和反污染相伴隨的三十多年，是民眾環(huán)境權(quán)抗?fàn)幍娜嗄?。改革開放之后的20世紀(jì)，中央多次召開環(huán)境保護(hù)會議，強(qiáng)調(diào)“絕不能走先污染、后治理的彎路”；強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)是一項基本國策；確立環(huán)境保護(hù)三大政策*即：預(yù)防為主、防治結(jié)合；誰污染，誰治理；強(qiáng)化環(huán)境管理。參見法律教育網(wǎng)，http://www.chinalawedu.com/web/21676/wl1510263667.shtml.和八大制度*即：環(huán)境影響評價、“三同時”、征收排污費(fèi)、限期治理、排污許可證、污染物集中控制、環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制、城市環(huán)境綜合整治定量考核制度,http://www.chinalawedu.com/web/21676/wl1510263667.shtml.；提出“經(jīng)濟(jì)建設(shè)、城鄉(xiāng)建設(shè)和環(huán)境建設(shè)同步規(guī)劃、同步實施、同步發(fā)展”，實現(xiàn)“經(jīng)濟(jì)效益、社會效益與環(huán)境效益的統(tǒng)一”目標(biāo)和“努力開拓有中國特色的環(huán)境保護(hù)道路”；強(qiáng)調(diào)將環(huán)境保護(hù)納入經(jīng)濟(jì)發(fā)展中統(tǒng)籌考慮。

進(jìn)入21世紀(jì)，特別是自新農(nóng)村建設(shè)開展以來，中國政府對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的重視程度不斷加強(qiáng)。2003年中國政府提出應(yīng)該放棄單純追求GDP，強(qiáng)調(diào)科學(xué)發(fā)展觀所內(nèi)涵的循環(huán)經(jīng)濟(jì)、有效經(jīng)濟(jì)。2005年10月提出、2006年初開始的新農(nóng)村建設(shè)的目標(biāo)之一就是村容整潔。2005年中共中央十六屆五中全會上將新農(nóng)村建設(shè)列為全面貫徹科學(xué)發(fā)展觀的八項戰(zhàn)略之首，重點(diǎn)提出建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會。2007年一號文件指出農(nóng)業(yè)不僅具有食品保障功能，而且具有原料供給、就業(yè)增收、生態(tài)保護(hù)、觀光休閑、文化傳承等功能。國務(wù)院特別批準(zhǔn)把農(nóng)業(yè)污染列入全國污染普查，一改過去僅關(guān)注城市污染而忽視農(nóng)村環(huán)境的片面性。2007年黨的十七大文件首次提出“生態(tài)文明”理念[18](P4)。2008年7月，國務(wù)院首次召開全國農(nóng)村環(huán)保會議，強(qiáng)調(diào)“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和環(huán)境保護(hù)，切實把農(nóng)村環(huán)境保護(hù)放到更加重要的戰(zhàn)略位置?！敝?，在習(xí)近平“兩山論”的指引下進(jìn)行的“美麗鄉(xiāng)村建設(shè)”，更是體現(xiàn)了國家尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的理念，體現(xiàn)了對農(nóng)民生存環(huán)境權(quán)利的最大尊重。各級政府也強(qiáng)調(diào)，中國要美，農(nóng)村必須美；強(qiáng)調(diào)美麗鄉(xiāng)村要注意生態(tài)環(huán)境保護(hù)，盡快改變農(nóng)村臟亂差狀況，給農(nóng)民一個干凈整潔的生活環(huán)境。

國家的重視雖然并沒有帶來立竿見影的效果，但人們對環(huán)境權(quán)的重視比原來加強(qiáng)了，政府環(huán)境投入不斷加大。隨著國家戰(zhàn)略重點(diǎn)和政策轉(zhuǎn)向，政府相關(guān)部門也開始調(diào)整政策和具體做法，將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向生態(tài)農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)上來。新農(nóng)村建設(shè)作為國家戰(zhàn)略體系的一部分不僅要解決農(nóng)村長期以來發(fā)展不足的問題，更要解決幾十年來經(jīng)濟(jì)高速增長所積累的環(huán)境惡化、社會治理失序等嚴(yán)重的外部性問題。與之相關(guān)的就是要解決幾十年來對農(nóng)村、農(nóng)民權(quán)利重視不夠而帶來的“權(quán)利貧困”問題。

發(fā)展權(quán)是生存權(quán)的延伸[19]。一切權(quán)利的實現(xiàn)，其目的是為人的自由發(fā)展。聯(lián)合國《發(fā)展權(quán)利宣言》明確指出，發(fā)展權(quán)利是一項不可剝奪的人權(quán)，各國都應(yīng)采取必要措施實現(xiàn)發(fā)展權(quán)利，確保所有人在獲得基本資源、教育、保健服務(wù)、糧食、住房、就業(yè)、收入公平分配等方面機(jī)會均等。阿瑪?shù)賮啞どJ(rèn)為，發(fā)展是對人全面自由的追求，是擴(kuò)展人們享有真實自由的過程，自由既是發(fā)展的手段，也是發(fā)展的結(jié)果。以自由看待發(fā)展，能力的自由是其核心，是發(fā)展的首要目標(biāo)。

個人的自由與充分的個性發(fā)展，不僅是個人幸福所系，而且也是國家繁榮和社會進(jìn)步的主要因素。對人民而言，自由發(fā)展的權(quán)利，從宏觀視野來看是包括賦予經(jīng)濟(jì)發(fā)展的權(quán)利、生存環(huán)境的保障以及有利于農(nóng)民作為人的全面發(fā)展的一切可能能力的實現(xiàn)。但農(nóng)民由于受到政策、市場結(jié)構(gòu)、自身文化素質(zhì)、地緣條件等因素的限制，往往不能平等分享并自由行使本應(yīng)屬于自己的權(quán)利[12]。1991年11月1日，國務(wù)院發(fā)表《中國的人權(quán)狀況》白皮書，這是中國政府向世界公布的第一份以人權(quán)為主題的官方文件，系統(tǒng)總結(jié)和深入分析了中國的人權(quán)狀況，從中國的國情出發(fā)，首次確立了“生存權(quán)、發(fā)展權(quán)是中國的首要人權(quán)”。而新農(nóng)村建設(shè)以至“美麗鄉(xiāng)村建設(shè)”，代表著從國家發(fā)展戰(zhàn)略上將農(nóng)民發(fā)展權(quán)利當(dāng)成國家重點(diǎn)考慮的問題。農(nóng)民的自由發(fā)展之路不僅僅意味著農(nóng)業(yè)產(chǎn)值、農(nóng)民收入、現(xiàn)代化水平的提高，農(nóng)村生存環(huán)境的改善，以及工業(yè)化、城市化進(jìn)程中農(nóng)民在城鄉(xiāng)之間的自由遷徙，更重要的是農(nóng)民個體的自由發(fā)展和整體福利的提高*參見，光明時政，柳華文：《國家尊重和保障人權(quán)》，http://politics.gmw.cn/2015-09/18/content_17083417.htm.。2011年4月15日胡錦濤在博鰲亞洲論壇上闡述了中國對“包容性發(fā)展”的看法以及中國在“包容性發(fā)展”上的實踐，即在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時，要促進(jìn)社會的發(fā)展和人的發(fā)展，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)、社會、教育、醫(yī)療等各個方面的共同發(fā)展。發(fā)展的目的不是單純追求GDP的增長，而是追求經(jīng)濟(jì)增長、生活改善與資源環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。以習(xí)近平為核心的黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體繼承了這一思想，提出了創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放和共享的發(fā)展理念，使農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村持續(xù)健康發(fā)展。

隨著中國改革開放，特別是新農(nóng)村建設(shè)以來，中國農(nóng)民發(fā)展權(quán)利不斷完善。中國社科院李培林主編的《2016年中國社會形勢分析與預(yù)測》對各項現(xiàn)行制度公平性的評估結(jié)果顯示，半數(shù)以上農(nóng)民認(rèn)為公平的制度有以下幾項：高考制度，公共醫(yī)療，司法與執(zhí)法，政治權(quán)利，社會保障待遇，工作就業(yè)機(jī)會。數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)業(yè)戶籍人群中擁有養(yǎng)老保險的比例為57.1%，擁有醫(yī)療保險的比例為91.1% (以新型農(nóng)村合作醫(yī)療為主)。*可參見，李培林教授主編的《2016年中國社會形勢分析與預(yù)測》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2016年版。報告基于2015 年中國社會狀況的綜合調(diào)查(簡稱2015CSS)數(shù)據(jù)，由中國社會科學(xué)院社會學(xué)研究所于2015年6-10月在全國開展，覆蓋了除新疆、港澳臺之外所有省份的18～69歲的中國戶籍人口。從相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，農(nóng)民生活狀況的改善是明顯的。超過半數(shù)(62.7%)的受訪者認(rèn)為自己生活水平比5年前有所上升；受訪者整體上幸福感較強(qiáng)，評價平均分為7.00分，八成以上的受訪者評分在“及格線”(6分)之上。中國農(nóng)村改革的方向就是要實現(xiàn)農(nóng)民的全面自由發(fā)展，增進(jìn)其實質(zhì)性的自由。這種自由既是作為過程的自由，也是可行能力的自由。長期以來，農(nóng)民為我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了巨大的犧牲。而“美麗鄉(xiāng)村建設(shè)”偉大工程，新型城鎮(zhèn)化等等，就是國家對農(nóng)民權(quán)利做出補(bǔ)償?shù)恼咝园才?，都體現(xiàn)了國家為縮小權(quán)利差距，保證農(nóng)民權(quán)利實現(xiàn)的重要舉措。不過，農(nóng)民發(fā)展權(quán)利政策的真正落實，還需要很長一段距離。比如，李培林教授團(tuán)隊的研究結(jié)果顯示，農(nóng)民對自己教育程度的滿意度最低，而教育是影響農(nóng)民自由而全面發(fā)展的關(guān)鍵因素*可參見李培林教授主編的《2016年中國社會形勢分析與預(yù)測》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2016年版。。

其實，中國夢的本質(zhì)是國家富強(qiáng)、民族振興、生態(tài)良好、人民幸福。中國農(nóng)村所取得的進(jìn)步是明顯的，但問題不是一朝一夕所能完全解決，這需要改變政府績效評價機(jī)制，進(jìn)一步加大惠民政策力度，強(qiáng)化“美麗鄉(xiāng)村建設(shè)”各項配套政策措施。

三、余 論

亨廷頓在對現(xiàn)代化進(jìn)程進(jìn)行分析時曾經(jīng)指出，在現(xiàn)代化政治中農(nóng)村扮演著關(guān)鍵性的“鐘擺”角色，農(nóng)村的作用是個變數(shù)：它不是穩(wěn)定的根源，就是革命的根源[20]。李普塞特和達(dá)爾等學(xué)者已經(jīng)通過很多研究證明了，社會民主政策和實踐能夠加強(qiáng)民主國家的效能和穩(wěn)定性*可參見，T·Meyer，L.P.Hinchman：The theory of social democracy(導(dǎo)言部分)，Polity Press，2008年版。。對于中國而言，這個道理體現(xiàn)得更為明顯，農(nóng)村穩(wěn)，則國家安；農(nóng)民富，則國家強(qiáng)。占據(jù)全國人口50%以上的農(nóng)業(yè)人口的生活質(zhì)量和發(fā)展?fàn)顩r，決定了中國現(xiàn)代化實現(xiàn)的進(jìn)度，決定了中國小康社會建設(shè)的程度，決定了中國生態(tài)文明建設(shè)的進(jìn)程。

徐勇指出，中國不同于其他國家，中國奇跡的誕生與農(nóng)民的理性擴(kuò)張有著必然的聯(lián)系，農(nóng)民的理性推動著制度的創(chuàng)新與社會的變遷。不可否認(rèn)的是，農(nóng)民是現(xiàn)代化進(jìn)程的重要推動力量，在每一次歷史文明形態(tài)起承轉(zhuǎn)合的歷史關(guān)節(jié)點(diǎn)上，廣大農(nóng)民對新文明的出現(xiàn)都起著至關(guān)重要的作用。[20]在某種程度上來說，農(nóng)民權(quán)利意識的覺醒，促進(jìn)了政府不斷重視農(nóng)民權(quán)利。國家將對政府官員的評估機(jī)制的價值導(dǎo)向予以改變，成為引導(dǎo)地方政府政策發(fā)展的重要舉措。黨的十八大提出“五位一體”總布局，將生態(tài)文明建設(shè)融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)各方面和全過程。在建設(shè)美麗中國的背景下，“美麗鄉(xiāng)村建設(shè)”要求的不僅僅是對新農(nóng)村建設(shè)初期“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”理念的簡單復(fù)制，它包含的是整個“三農(nóng)”發(fā)展新起點(diǎn)、新高度、新平臺和新期待，是為了讓農(nóng)村更具有可持續(xù)發(fā)展的活力，為農(nóng)民提供更加優(yōu)良的生態(tài)環(huán)境，為農(nóng)民提供更加全面自由的發(fā)展空間。

只有政府的積極作為，才能通過“美麗鄉(xiāng)村建設(shè)”使農(nóng)民擁有更廣泛的權(quán)利。西方有學(xué)者將“自由”看作下列三者之間的關(guān)系，即行為主體人、障礙或某種成本和目標(biāo)或可能的結(jié)果，當(dāng)一個人做某事或達(dá)到某個目標(biāo)是無障礙或無代價的時候，稱其為是自由的[11](P192)。在賽亞·柏林所指的消極自由和積極自由的概念中，消極自由是指通過尊重被保護(hù)個人的氛圍和滿足他們偏好的道路上少設(shè)障礙來實現(xiàn)，而積極自由更強(qiáng)調(diào)為他們提供便利，使之具有實現(xiàn)目標(biāo)的權(quán)利與機(jī)會。西方自由主義曾經(jīng)認(rèn)為，要保護(hù)權(quán)利，政府管得越少越好。其實，越來越多的學(xué)者已經(jīng)認(rèn)識到，權(quán)利要想真正成為法律意義上的權(quán)利，需要政府積極地創(chuàng)設(shè)和實施，而不是管得越少越好*可參見，史蒂芬·霍爾姆斯、凱斯·R·桑斯坦：《權(quán)利的成本》(譯者序)，北京大學(xué)出版社，2004年第1版。。霍爾姆斯和桑斯坦認(rèn)為，無論是積極權(quán)利還是消極權(quán)利，都需要政府的積極保護(hù)。所有權(quán)利都是積極的，也就是賦予權(quán)利，需要政府的創(chuàng)設(shè)與實施，權(quán)利的本質(zhì)不是對抗政府的[21](P2)。對于中國而言，需要切實落實中央三農(nóng)政策，加大政策執(zhí)行力度，保證政策執(zhí)行效果。“美麗鄉(xiāng)村建設(shè)”和農(nóng)民權(quán)利的真正實現(xiàn)，需要國家能力予以保障，需要各級地方政府的努力。

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[責(zé)任編輯 楊 敏]

The Analysis of Policy Effect about “Beautiful Village Construction” from the Perspective of Right

XIAO Fangren

(School of Social Development &Management，Huzhou University，Huzhou 313000，China)

The analysis of the right about public policy effect is a new perspective. It is a substitute for the simple analysis under the direction of value of cost-benefit and efficiency in the study of public policy. In the time of this “new normal” economy，people's awareness of the rights and the farmer’s concern of the rights, and all these have become the core issues about the construction of a harmonious society and the realization of China’s dream. The Construction of Beautiful Village is the upgrading and continuation of the new country construction, and is also a livelihood project about giving back right to farmers. Based on the categories of rights of economic benefits, ecological rights and free development，by the three dimensions of behavior research, value research and normative research，this study shows the concern about the rights of farmers in the policy of beautiful village construction with the help of the analysis framework through the rights analysis method. The success of the construction of the beautiful country means the arrival of the era of the rights of Chinese farmers.

Beautiful village construction; Policy effect; Rights analysis method

2016-10-27

國家社會科學(xué)基金特別委托項目“全國文明先行示范區(qū)建設(shè)理論與實踐研究：以湖州市為例”(16@ZH005)；湖州師范學(xué)院人文社科預(yù)研究項目(2016SKYY09)。

肖方仁，博士，講師，從事公共管理與公共政策研究。

F327

A

1009-1734(2017)01-0030-08